徐玲

摘要：行政事業(yè)單位的預算管理模式主要為兩種。一是“一級預算”管理模式；二是“二級預算”管理模式。一級預算主要起到了引導與規(guī)范的作用，二級預算主要在一級預算的框架下將一級預算精細化，并落實到實處。一級預算當前在行政事業(yè)單位已經(jīng)執(zhí)行多年，但更為精細化的二級預算還尚未推廣與成熟，在新形勢新常態(tài)下，預算的精細化是未來發(fā)展的趨勢和時代發(fā)展的要求。文章主要分析了如何構(gòu)建二級預算管理模式，從定義、重要性和具體措施進行分析，本著提出問題、分析問題和解決問題的思路進行闡述，以期研究結(jié)果為行政事業(yè)單位的預算管理工作起到一定的指導性作用。

關(guān)鍵詞：構(gòu)建；行政事業(yè)單位；預算；模式

一、當前行政事業(yè)單位預算管理模式分析

當前，行政事業(yè)單位預算管理模式主要以“一級預算”管理模式為主，所謂“一級預算”即以某一事業(yè)單位為主體，相關(guān)預算管理單位對這一事業(yè)單位所提交的預算情況進行審核與批準，且該事業(yè)單位的預算制定主要圍繞其所有的活動來進行，而對預算管理的監(jiān)督與考核等環(huán)節(jié)也主要是圍繞該單位來進行。

在隨著“一級預算”的粗放化管理所帶來的問題越發(fā)凸顯后，“二級預算”管理模式開始應(yīng)運而生，所謂“二級預算”是相對“一級預算”而言，二級預算即指在“一級預算”之后，以各行政事業(yè)單位內(nèi)部的各個職能部門和業(yè)務(wù)部門為主，再次進行細化的預算編制。各行政事業(yè)單位的內(nèi)部部門在編制預算時，必須以實際的項目和開支為主，在經(jīng)過實地調(diào)研、分析、預測與研判后，編制精確性較高的預算，在各部門的預算提交和審核批準后，對預算的執(zhí)行過程也以監(jiān)督和指導各單位內(nèi)部部門為主，對預算執(zhí)行的結(jié)果進行考核時，也將考核結(jié)果與個人績效和責任相掛鉤，確保預算執(zhí)行落實到人，用完善細致的壓力倒逼預算執(zhí)行人合理高效地使用預算資金。

但當前，行政事業(yè)單位還是以“一級預算”為主，“二級預算”的開展尚未全面化、系統(tǒng)化、規(guī)范化與精細化。對“二級預算”管理工作的進一步開展還需要進行更深一步的探討。

二、創(chuàng)新行政事業(yè)單位預算管理模式的重要性

（一）提高預算資金的利用效率

“一級預算”管理模式對相對應(yīng)的行政事業(yè)單位的預算使用情況具有一定的約束能力，但在實際的預算管理工作中，面對以某一行政事業(yè)單位作為監(jiān)督與考核對象時，在出現(xiàn)其超預算，或調(diào)整預算，或?qū)㈩A算資金非法轉(zhuǎn)移成預算外資金等時，外部監(jiān)督部門無法有效地將責任落實到人，無法形成公平公正的處罰機制。同時，在對沒有確切地將預算使用的責任落實到人的情況下，易出現(xiàn)部分人員對預算的上報和使用都較為隨意，不會經(jīng)過精細的核算和細致的思考，來對資金使用最小化和利益最大化問題進行分析與研判，最終造成資金的浪費。創(chuàng)新行政事業(yè)單位預算管理模式，將預算管理更加精細化，將預算使用責任切實落實到個人，將權(quán)利關(guān)進制度的籠子，在強有力的制度約束下，倒逼預算使用者思考資金最合理使用途徑，提高資金的利用效率。

（二）增強國家的宏觀調(diào)控能力

我國的公共建設(shè)事業(yè)在諸多方面都需要財政資金進行支持，在當前財政資金有限的情況下，各項市場活動和公共事業(yè)在一定程度上都難以得到良好的開展。對于行政事業(yè)單位的預算管理而言，預算資金被合理高效的使用僅看一個單位可能節(jié)約的資金并不多，但千里之行，積于跬步，所有的行政事業(yè)單位在每一項預算資金上采取合理、嚴謹、科學的使用方法，則會給國家財政節(jié)省一大筆巨資。進而使得地方和國家財政在一定程度上增加了殷實的底氣，從而在資金層面增強了國家宏觀調(diào)控的能力。

（三）強化地方財政的管理水平

在各行政事業(yè)單位在執(zhí)行預算過程中出現(xiàn)的預算需要調(diào)整、需要追加預算等行為，對于地方財政部門而言在實際工作中存在一定的被動狀態(tài)，財政部門在這方面的話語權(quán)難以得到有效的發(fā)揮。只有在規(guī)范化、完善化和精細化的預算管理模式下，各行政事業(yè)單位才能在一定的制度壓力下高效地使用預算資金，同時財政部門管理人員也有據(jù)可依地對預算的調(diào)整、追加等行為進行嚴格審核，再根據(jù)實際情況采取駁回或授權(quán)等方式，在一定程度上規(guī)避了地方財政部門只撥款的被動局面，能夠更加充分地發(fā)揮財政部門在財務(wù)方面的管理水平。

（四）利于社會和平穩(wěn)定的發(fā)展

行政事業(yè)單位屬于特殊單位，行政事業(yè)單位從日常運轉(zhuǎn)到各種經(jīng)營活動都關(guān)系著人民群眾的利益，因此，行政事業(yè)單位對預算資金的收支行為會得到廣大人民群眾的監(jiān)督與關(guān)注。一方面行政事業(yè)單位的預算資金屬于納稅人的稅款，關(guān)系著納稅人的利益；另一方面行政事業(yè)單位如何使用預算資金關(guān)系著政府的公信力。預算的編制與執(zhí)行等在缺乏嚴格的監(jiān)督與考核的情況下，對于預算資金是否被合理高效的使用，其隱蔽性較強。在細微的制度漏洞處，則可能出現(xiàn)預算資金在其使用者缺乏強有力的責任壓力下，產(chǎn)生隨意花錢等不負責任的行為，進而給外部監(jiān)督者、納稅人和人民群眾造成一定的負面影響，讓政府的公信力大打折扣，影響社會的和平穩(wěn)定。

三、構(gòu)建行政事業(yè)單位預算管理模式

（一）實現(xiàn)預算的全員性模式

作為行政事業(yè)單位預算的首要環(huán)節(jié)——預算編制，在編制過程中不能簡單地采取“基數(shù)加增長”的模式進行編制，應(yīng)該讓預算管理人員對各個業(yè)務(wù)部門和職能部門的實際情況進行調(diào)研、分析和研判，并在此基礎(chǔ)上形成一個統(tǒng)一明確的預算系數(shù)，在將單位各部門的實際預算活動切實掌握后，對各預算活動再進行研判與整合，對于可以合并執(zhí)行的活動采取合并執(zhí)行的方式計算預算，對于重復配置資源的活動進行合理整理，最終與各部門進行協(xié)商達成一致的預算使用意見，再對預算進行合理分配。同時，預算的執(zhí)行過程對預算的整體環(huán)節(jié)起到了至關(guān)重要的作用，因此，預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的責任需要明確落實到人，讓單位全體成員都被納入到預算管理中，在制度的約束下合理使用預算。

（二）二級預算的編制

一級預算是二級預算的基礎(chǔ)，二級預算的編制，需要在一級預算的框架下進行再次的細化與調(diào)整。各行政事業(yè)單位的一級預算在對各單位的實際活動進行充分調(diào)研后，采取零基預算、彈性預算、滾動預算或增量預算等方法對預算進行編制。在一級預算的框架下，二級預算再通過對未來一定時期內(nèi)即將要發(fā)生的活動或項目等進行計劃，整理與分析出細致詳盡的費用收入與支出標準，在一級預算的參考下，單位內(nèi)部對二級預算中出現(xiàn)的資金量與一級預算的資金量進行比較，對明顯不符的資金量，根據(jù)單位整體工作目標，再進行相應(yīng)的調(diào)整，直至預算制定符合相應(yīng)要求。相關(guān)監(jiān)管部門在對各行政事業(yè)單位的一級預算進行實地調(diào)研、分析與研判后，根據(jù)情況進行資金的調(diào)配。

（三）二級預算的執(zhí)行

對于預算執(zhí)行與預算編制相脫節(jié)的問題，最主要的解決辦法為完善監(jiān)督與責任追究機制。整個預算要達到有效的控制效果，必須保障預算的每個環(huán)節(jié)都能發(fā)揮相應(yīng)的效應(yīng)。預算的編制在二級預算的管理模式下，能夠不斷地向科學化、規(guī)范化方向發(fā)展，但是如果預算在執(zhí)行過程中不按照預算的編制進行執(zhí)行，或者預算的監(jiān)督環(huán)節(jié)不能有效地約束預算的執(zhí)行效果，則會出現(xiàn)編制與執(zhí)行“兩張皮”的情況。對于強化預算的執(zhí)行力，需要相關(guān)監(jiān)管部門制定相應(yīng)的約束與責任追究機制，首先將預算執(zhí)行壓力下放到各行政事業(yè)單位的相關(guān)負責人頭上，再將壓力逐級向下分解，相關(guān)監(jiān)管部門在對各行政事業(yè)單位的責任落實情況進行巡視與檢查后，再對后期檢查與考核結(jié)果所出現(xiàn)的違反預算相關(guān)制度行為，按照責任追究制度追究相關(guān)人員責任。

（四）二級預算的監(jiān)督

預算在執(zhí)行過程中可能會涉及到非常復雜的項目工程，這些工程在建設(shè)過程中所運用的預算資金數(shù)額涉及龐大，細節(jié)專業(yè)繁瑣，僅僅只是針對項目的預算資金使用情況是否超過預算編制數(shù)額，還遠遠達不到預算監(jiān)督的目的。對于二級預算在執(zhí)行過程中的監(jiān)督，需要內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，并以外部監(jiān)督為主，內(nèi)部監(jiān)督在單位內(nèi)部所設(shè)置的監(jiān)督部門的監(jiān)督下，其所出具的預算監(jiān)督或?qū)徲嫿Y(jié)果權(quán)威性與真實性難以得到保證。外部監(jiān)督除了相關(guān)監(jiān)管部門進行監(jiān)督外，還需要大力引入注冊會計師的審計監(jiān)督制度與媒體監(jiān)督制度，在專業(yè)的會計師監(jiān)督下，其通過對單位各項活動進行實地調(diào)研、分析，能夠發(fā)現(xiàn)預算使用過程中的隱蔽性問題，從而對隱蔽性問題進行深入挖掘和分析，最終為單位和監(jiān)管部門提供更為精確和完善的監(jiān)督意見，同時結(jié)合媒體的相關(guān)監(jiān)督和及時披露與報道，使得各行政事業(yè)單位在完善的監(jiān)督制度與壓力下，自覺高效地使用預算資金。

（五）二級預算的考核

二級預算的考核需要與監(jiān)督結(jié)果相結(jié)合，考核結(jié)果的獎懲也需要從一級預算的獎懲向二級預算的獎懲逐級過渡，對于行政事業(yè)單位在預算執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了預算需求需要調(diào)整或追加的情況，單位會對這種情況進行分析后向相關(guān)部門進行申請，相關(guān)部門最終在對預算進行考核時，會對各單位預算執(zhí)行情況進行檢查，并出具考核結(jié)果和責任追究結(jié)果。在這種壓力下，行政事業(yè)單位要提高預算執(zhí)行力，需要將壓力層層分解，責任落實到預算具體執(zhí)行人。在根據(jù)預算執(zhí)行情況，制定具體的考核指標和分配權(quán)重，最終根據(jù)指標完成情況，對具體預算執(zhí)行人進行考核或獎懲等。

四、結(jié)語

綜上所述，在當前行政事業(yè)單位預算管理主要以一級預算為主的情況下，預算在管理過程中呈現(xiàn)出了一定的問題，使得預算的監(jiān)督與約束能力弱化，二級預算管理模式在近些年來被大力推崇，但在具體的執(zhí)行過程中還有諸多不完善之處，本文著重于分析了二級預算管理模式的各個環(huán)節(jié)的具體措施，將預算管理過程中的分析、編制、執(zhí)行、審核、監(jiān)督、考核、評價等都進行了闡述，提出了具體的辦法，相信在相關(guān)管理部門和工作人員的努力下，行政事業(yè)單位的預算管理工作會更加規(guī)范化、標準化和有效化。

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（作者單位：東營市東營區(qū)東城街道辦事處）