李波+費(fèi)睿

摘要：財政支出的績效審計與績效評價是財政監(jiān)管的重要手段，兩者既有共性又性質(zhì)有別。相對而言，績效審計體現(xiàn)工具理性，重點(diǎn)關(guān)注財務(wù)過程的合法合規(guī)性，以及財政支出目標(biāo)的完成情況；財政支出的績效評價作為政府績效評價的組成部分，是民主范疇的技術(shù)工具和目標(biāo)評價的糾錯機(jī)制，更加關(guān)注宏觀層面財政支出編列及其績效目標(biāo)的科學(xué)性與民主性，并將財政支出的責(zé)任主體——主管部門、監(jiān)管部門與使用單位視為被評對象，追求公共財政的公信力，或者說有公信力的執(zhí)行力，并非單純的技術(shù)工具。實現(xiàn)財政治理體系與能力的現(xiàn)代化，落實新國家預(yù)算法要求，應(yīng)厘清績效審計與績效評價的功能定位及適用范圍，推進(jìn)財政支出績效評價法制化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：財政專項資金；財政支出；績效審計；績效評價；法制化建設(shè)

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“公眾幸福指數(shù)導(dǎo)向的我國政府績效評價體系研究”（11&ZD057）；廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十三五”規(guī)劃2016年度項目“人大主導(dǎo)的預(yù)算績效第三方評價實證研究：基于廣東省的探索”（GD16CGL09）；廣西大學(xué)科研基金資助項目“財政支出績效評價法制化研究”（XPS1603）

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）05-0011-06

一、引言與相關(guān)文獻(xiàn)綜述

財政活動是政府活動的主要內(nèi)容，財政監(jiān)管是政府管理監(jiān)督不可或缺的組成部分。經(jīng)過改革開放近40年的高速增長，2016年，我國一般公共預(yù)算收入接近16.0萬億元，各項支出的規(guī)模也愈來愈大，其中中央財政專項資金即多達(dá)285項（2015）。此種背景下，如何監(jiān)管財政支出，確保資金績效，建設(shè)陽光財政成為近些年來社會關(guān)注的重大問題。事實上，從實踐來看，我國對財政的監(jiān)管，包括審計、稅管、監(jiān)察、稽查等涉及多個重要部門，已形成較為完備的監(jiān)管體系與機(jī)制，但基本指向在于資金的合規(guī)合理性，未能觸及諸如財政資金結(jié)構(gòu)、分配、效果，以及財政決策科學(xué)性、民主性等核心問題。

按照英國《國家審計法》（1983）的定義，績效審計是“檢查某一組織為履行其職能而運(yùn)用其資源的經(jīng)濟(jì)性、效率及效益性”。在國內(nèi)，2008年國家審計署在審計工作發(fā)展規(guī)劃中首先提出“績效審計”的概念，其內(nèi)涵是“全面推進(jìn)績效審計，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性”。顯然，績效審計是關(guān)于經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審計（即3E審計）。同時，按照財政部的定義，“財政支出績效評價是指財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法對財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價。”① 這一定義雖備受爭議，但涉及了評價的基本理念、主要維度與核心內(nèi)容，亦成為本文探討的重要源頭。因為從理論上看，依據(jù)上述定義，績效審計和績效評價均是對財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性評價，從實踐反饋情況分析，由審計部門主導(dǎo)的財務(wù)審計（包括績效審計）和財政部門主導(dǎo)的績效評價存在相同或相近的功能。既然如此，在我國已形成較完善的具有剛性約束力的財政資金分配與監(jiān)管的體系、制度與機(jī)制中，包括人大的財政預(yù)算審議與監(jiān)督，審計部門的財務(wù)審計，財政部門的財務(wù)稽查等，為什么還要推行績效評價？它與績效審計有什么相同或不同？因為從管理學(xué)及政治學(xué)的角度看，任何一種監(jiān)管需要投入巨大資源，并且監(jiān)管本身亦可能出錯，同時，在現(xiàn)行體制中，事實證明源自不同部門的監(jiān)管可能導(dǎo)致方向紊亂，成本增加，被監(jiān)管對象無所適從，甚至形成監(jiān)管部門的利益格局。顯然，系統(tǒng)審視10余年來我國財政支出的績效審計和績效評價的實踐得失，比較兩者的異同，對于理順體制關(guān)系，提高監(jiān)督成效，建設(shè)現(xiàn)代財政制度具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

從財務(wù)評價到財務(wù)審計、績效審計已有悠久的歷史，學(xué)界對此有著深入的探討。瑞尼克等人在總結(jié)美國財政監(jiān)管史的基礎(chǔ)上，認(rèn)為“除非會計官員能夠監(jiān)管到每一筆財政支出，否則，受《獨(dú)立財政法案》限制的支出部門，都應(yīng)被審計部門等財政監(jiān)控者密切關(guān)注”②。同時，財政支出績效評價作為政府績效評價的組成部分，亦是學(xué)界高度關(guān)注的領(lǐng)域。一般認(rèn)為，財政支出績效評價屬于民主范疇的技術(shù)工具，具有價值屬性與工具理性，對兩者關(guān)系的探討概括起來主要有三種觀點(diǎn)：

一是認(rèn)為績效審計是績效評價的一部分。如劉明輝、徐正剛（2006）將績效審計視為新公共管理背景下政府績效評價的一種工具③。張立民、趙彩霞（2008）明確提出政府績效審計是政府績效評價的重要組成部分④。溫美琴、徐衛(wèi)華（2009）以深圳政府績效審計制度改革為例，將政府績效審計視為政府績效評估的一種重要方式及組成部分，認(rèn)為績效審計功能作用的發(fā)揮與政府績效評估體系運(yùn)行方式有著內(nèi)在的聯(lián)系⑤；也有學(xué)者從歷史演進(jìn)過程上分析，認(rèn)為政府績效審計是審計發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物和特殊形式的政府績效評價活動⑥?？冃徲嬛赶蚪?jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，績效評價增加了公平性，這種關(guān)注維度的重疊與延伸是“包含論”者的重要理據(jù)⑦。

二是認(rèn)為績效審計等同于績效評價，兩者可以互相替換。繼1986年第十二屆國際大會定義績效審計概念之后，在1992年召開的第十四屆國際大會上，最高審計機(jī)關(guān)國際組織（INTOSAI）將項目評價納入了績效審計范疇，認(rèn)為項目評價也是績效審計。曾任澳大利亞維多利亞州審計長Wayne Cameron（2000）依據(jù)實踐總結(jié)，直接在其文章的標(biāo)題中把兩者的關(guān)系描述為“一丘之貉”（birds of a feather）⑧。國內(nèi)一部分學(xué)者也有相近的觀點(diǎn)，如彭華彰（2006）認(rèn)為效益審計與效益評價的目標(biāo)和方法完全一致，可以互相借鑒⑨。

三是認(rèn)為兩者既有區(qū)別又有聯(lián)系，有機(jī)統(tǒng)一于政府績效管理的框架下。如卓越（2006）將公共部門績效評估列為績效審計的應(yīng)有工具，且是關(guān)鍵性工具，是績效審計發(fā)揮功效的動力機(jī)制和養(yǎng)分來源⑩?？冃гu價為績效審計的開展提供了機(jī)遇與條件，績效審計又進(jìn)一步推動績效評價的完善，郝玉貴（2009）認(rèn)為兩者共同致力于政府的有效治理，促進(jìn)政府績效改進(jìn){11}；桑助來（2009）提出政府績效評估與政府績效審計共存于政府績效管理中{12}。

學(xué)界普遍認(rèn)為，在我國政治體制下，雖然人大對政府預(yù)算和決算的審議監(jiān)督具有法律依據(jù)與程序，但缺乏具體的手段與規(guī)范做法，“威懾力不大，約束力不強(qiáng)，特別是違法違規(guī)責(zé)任難以落實，沒有相應(yīng)的責(zé)任追求制度，監(jiān)督質(zhì)量不夠高?！眥13} 審計的范疇亦不斷延伸，出現(xiàn)所謂“績效審計”，但審計工作對政府負(fù)責(zé)，難以監(jiān)督同級政府。現(xiàn)行的由政府作為評價主體，財政部門作為評價組織者的財政績效評價實際上也是政府內(nèi)部監(jiān)督，追求執(zhí)行力，并非對財政執(zhí)行力的糾錯糾偏，評價活動與審計活動性質(zhì)相近。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因：一是與西方國家比較，我國的體制具有特殊性，財政部門與審計部門均為政府組成部門；二是績效評價與績效審計在國內(nèi)實踐時間較短，預(yù)估問題不足，頂層設(shè)計缺失。

二、財政支出績效審計與績效評價的共性分析

1. 基于相近的理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)70、80年代，西方發(fā)達(dá)國家普遍存在經(jīng)濟(jì)“滯漲”現(xiàn)象，財政赤字?jǐn)U大、政府效率低下、選民支持率降低等問題突出表現(xiàn)出來，傳統(tǒng)的財務(wù)審計和行政管理模式已難以扭轉(zhuǎn)這種局面。鑒于此，以英、美等國為代表的一些西方發(fā)達(dá)國家，在政府管理中引入了私營部門的管理技術(shù)和經(jīng)驗，掀起了“新公共管理運(yùn)動”。這一運(yùn)動倡導(dǎo)政府管理應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，實行績效管理，提高服務(wù)質(zhì)量和有效性，以及界定政府績效目標(biāo)、測量與評估政府績效{14}。以經(jīng)濟(jì)、效率、效益為核心價值追求的績效審計和績效評價便應(yīng)運(yùn)而生了。

理論上，財政支出作為公共資源，公眾是其所有者，政府受公眾委托管理和使用財政資金。根據(jù)公共受托責(zé)任關(guān)系，作為受托方的政府有責(zé)任保證財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性。但是，對管理和使用單位來說，由于缺乏競爭壓力和利潤激勵，財政支出的管理和使用過程中存在道德風(fēng)險和逆向選擇的可能。因此，需要有公眾的代表對財政支出的管理和使用進(jìn)行科學(xué)合理的監(jiān)管，以保證財政支出預(yù)設(shè)目標(biāo)的順利達(dá)成。從目前來看，績效審計和績效評價是對財政支出進(jìn)行監(jiān)管的合理方式。

2. 關(guān)注財政資金使用的合法合規(guī)性

財政支出的合法合規(guī)性，從宏觀上說是指符合國家相關(guān)法律法規(guī)及政策的要求，從微觀上說是指符合該領(lǐng)域財政支出的具體要求。財政支出中的專項資金還要求獨(dú)立核算、專款專用，不能挪作他用。一般而言，為加強(qiáng)管理，財政部門會會同相關(guān)部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)針對不同種類的財政支出的具體實際制定相應(yīng)的管理辦法，部分省市還會就財政支出管理的共性特征制定地方性法規(guī)。這些管理辦法、地方性法規(guī)對財政支出的使用方向、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時間節(jié)點(diǎn)等關(guān)鍵性事項做出了明文規(guī)定，要求預(yù)算部門（單位）遵照執(zhí)行。

無論對財政支出進(jìn)行績效審計還是績效評價，都需要對資金使用的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)《中華人民共和國審計法實施條例》的要求，績效審計要通過依法獨(dú)立檢查財政支出的會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報告以及其他有關(guān)資料和資產(chǎn)來監(jiān)督財政支出的使用是否具有合法合規(guī)性。根據(jù)《財政支出績效評價管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的要求，績效評價方要對財政資金使用情況、財務(wù)管理狀況和資產(chǎn)配置、使用、處置等情況的合法合規(guī)性進(jìn)行評價。

3. 檢驗財政資金的績效目標(biāo)，提升資金效益

在建設(shè)法治政府、責(zé)任政府的大背景下，無論是績效審計還是績效評價，都需要關(guān)注財政支出的績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)的重要性，在相關(guān)法律法規(guī)得到了明文體現(xiàn)：《審計法實施條例》將財政支出的目標(biāo)作為審計的依據(jù)；《國家審計準(zhǔn)則》把績效目標(biāo)作為職業(yè)判斷的依據(jù)；《暫行辦法》則將“績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，包括是否達(dá)到預(yù)定產(chǎn)出和效果等”明確規(guī)定為績效評價的基本內(nèi)容。

對于人民不斷提高的物質(zhì)文化需求來說，財政支出作為一種資源具有稀缺性，要以有限的資源盡可能滿足人民的物質(zhì)文化需求，必須不斷提高其效益。正因為如此，在《審計法》和《暫行辦法》中不約而同地將“提高財政資金使用效益”作為績效審計和績效評價的重要目標(biāo)之一?？冃徲嬛饕ㄟ^對財政支出的管理、使用程序、相關(guān)憑證的審核來有效遏止撥款不及時、擠占挪用、配套不力等現(xiàn)象，保證?？顚Ｓ?，起到提高財政支出使用效益的作用?？冃гu價依據(jù)設(shè)立目的和有關(guān)法規(guī)政策，對財政支出的相關(guān)制度進(jìn)行檢視來加強(qiáng)資源整合的力度，進(jìn)而提高財政支出的使用效益。

三、財政支出績效審計與績效評價的個性比較

1. 審計與評價的法律法規(guī)依據(jù)不同

財政支出績效審計的法律依據(jù)：一是《憲法》，《憲法》第九十一條、一百零九條分別賦予了國務(wù)院、地方縣級以上政府審計監(jiān)督權(quán)；二是《審計法》，該法對審計機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限、審計程序、法律責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)范；三是《會計法》，它賦予了審計部門對有關(guān)單位的會計資料實施監(jiān)督檢查的權(quán)力，明確了按規(guī)定須經(jīng)注冊會計師審計的單位，應(yīng)當(dāng)向受委托的會計師事務(wù)所如實提供會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報告和其他會計資料以及有關(guān)情況的義務(wù){(diào)15}；四是《預(yù)算法》，它賦予了縣級以上政府審計部門依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督的權(quán)力{16}；五是《中華人民共和國審計法實施條例》，該條例于2010年由國務(wù)院根據(jù)《審計法》制定，是對《審計法》的操作化；六是《中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則》，該準(zhǔn)則對審計計劃、審計實施、審計報告、審計質(zhì)量控制和責(zé)任的操作辦法做了明確具體的規(guī)定。

財政支出績效評價的法律依據(jù)主要來自《財政支出績效評價管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）和《預(yù)算法》?！稌盒修k法》于2009年由財政部頒布（2011年進(jìn)行了修訂），對績效評價的對象和內(nèi)容、績效目標(biāo)、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和方法、組織管理和工作程序、績效報告和績效評價報告、績效評價結(jié)果及其應(yīng)用等做出了規(guī)定。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，首次明確要求各級政府、各部門、各單位應(yīng)對預(yù)算支出情況開展績效評價，編制預(yù)算要參考上一年度績效評價結(jié)果{17}。

可以看出，財政支出績效審計的法律依據(jù)較為完備。從法律位階來看，既有國家的根本大法，又有法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章；從法律內(nèi)容來看，既有原則性的規(guī)定，又有操作性的規(guī)范，形成了一個完善成熟的法律體系。比較而言，財政支出績效評價的法律依據(jù)較為單薄，其主要法律依據(jù)的位階屬于效力較低的部門規(guī)章，其內(nèi)容只是就事論事的規(guī)定，并未形成完善成熟的法律體系。《預(yù)算法》為財政支出績效審計和績效評價共同的法律依據(jù)，它從某種程度上提高了績效評價的地位，但“預(yù)算”才是這部法律的核心內(nèi)容，“績效評價”只是服務(wù)于這個核心內(nèi)容而存在。

2. 關(guān)聯(lián)主體的角色定位不同

根據(jù)《審計法》的規(guī)定，“審計機(jī)關(guān)對前款所列財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進(jìn)行審計監(jiān)督”，財政支出績效審計的主體具有單一性，即審計機(jī)關(guān)是績效審計的唯一法定主體。而根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，“各級財政部門和各預(yù)算部門（單位）是績效評價的主體”。其中的“各預(yù)算部門（單位）”是一個寬泛的概念，它不僅包含了各級政府及其組成部門，還包含了人大、法院、檢察院、事業(yè)單位等與財政存在直接經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥關(guān)系的預(yù)算會計單位。在實踐中，為保證財政支出績效評價的客觀性和專業(yè)性，以及體現(xiàn)評價的民主性，受其它主體委托的獨(dú)立第三方也可在一定程度上視為績效評價的主體。與績效審計相比，財政支出績效評價的主體具有明顯的多樣性。

財政支出績效審計預(yù)設(shè)了財政資金的設(shè)立是科學(xué)合理的這一邏輯前提，其關(guān)注的重點(diǎn)在財務(wù)審計關(guān)注真實性、合法性的基礎(chǔ)上躍升到了專項資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。它強(qiáng)調(diào)過程控制和流程再造，著重審計財政資金的管理過程。它要檢驗的是現(xiàn)有管理行為和制度規(guī)則是否是服務(wù)于財政支出績效目標(biāo)的最優(yōu)選擇。一方面，它意圖通過對管理行為糾偏的方式來保證整體績效；另一方面，寄希望于有關(guān)制度規(guī)則的完善來達(dá)成預(yù)設(shè)目標(biāo)。微觀上，財政支出績效審計的客體是它的會計憑證、會計賬簿，有關(guān)財務(wù)會計報告資料和資產(chǎn)等；中觀上，財政支出績效審計的客體是財政資金的管理績效。簡言之，績效審計要回答的是“怎么做”的問題，屬于行政管理的范疇。

財政支出績效評價并不預(yù)設(shè)財政支出項目的設(shè)立是科學(xué)合理的這一邏輯前提。它以績效結(jié)果為導(dǎo)向，不僅監(jiān)督財政支出的真實性、合法性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，還把從財政支出立項的前期準(zhǔn)備，到過程控制、到績效表現(xiàn)的整個過程，從財政支出項目的設(shè)立者，到使用者，到管理者，再到受益者的各利益攸關(guān)方都作為它的客體。除了關(guān)注財政支出的過程控制和流程再造，進(jìn)一步地，績效評價還從宏觀的層面上評判財政支出的決策是否具有科學(xué)性、民主性。績效評價的客體突破了財政支出本身，涉及到了財政支出的利益攸關(guān)方，它要回答的問題不僅僅是“怎么做”，還包括了“做什么”，屬于民主政治的范疇{18}（如圖1所示）。

3. 采用的技術(shù)方法及手段有別

技術(shù)方法對應(yīng)于績效審計和績效評價的客體，服務(wù)于審計、評價的目標(biāo)。財政支出績效審計過程中，審計人員需要靈活運(yùn)用各種不同的技術(shù)方法審查、評價財政資金，收集、分析各種證據(jù)，并以之為依據(jù)發(fā)表審計意見，做出審計結(jié)論。其主要技術(shù)方法由兩部分組成，即審查書面資料的方法和證實客觀實物的方法。審查書面資料是績效審計最基本的技術(shù)方法，主要用于審查會計憑證、賬簿和報表等資料，具體來說可以分為查詢法、審閱法、核對法、比較分析法、因素分析法、標(biāo)桿法、成本效益分析法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等。按照審查順序、審查數(shù)量還可以分為順查法和逆查法，抽查法和詳查法。證實客觀實物的方法用于落實和證明客觀實物的地點(diǎn)、數(shù)量、形態(tài)、價值、所有權(quán)等，具體來說有盤點(diǎn)法、觀察法、鑒定法、調(diào)節(jié)法、數(shù)量分析法等，這些方法大都屬于定量的技術(shù)方法。

財政支出績效評價的客體具有對績效審計的包含性，所以，財政支出績效評價借鑒了很多績效審計的方法。但是，因為績效評價既需要像績效審計一樣對財政支出的產(chǎn)出數(shù)量、資金到位率、資金到位及時率等指標(biāo)進(jìn)行數(shù)據(jù)量化，也需要對財政支出的可持續(xù)性、目標(biāo)可行性、實施規(guī)范性、社會滿意度等指標(biāo)做出定性判斷。因而，財政支出績效評價既有定量，又有定性技術(shù)方法。財政支出績效評價定量技術(shù)方法主要包括成本效益分析法、平衡積分卡法、標(biāo)桿管理法、收入成本分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等；定性技術(shù)方法主要包括德爾菲法、文獻(xiàn)研究法、現(xiàn)場測評法、成功度評價法和公眾滿意度測評法等{19}。

4. 追求目的及結(jié)果應(yīng)用有別

財政支出績效審計結(jié)果主要包含基本情況、評價意見、存在的主要問題、整改建議、整改情況等信息，具體表現(xiàn)形式為審計報告、審計決定書和審計移送處理書。審計報告一般是根據(jù)不同的審計目標(biāo)，以適當(dāng)、充分的審計證據(jù)為基礎(chǔ)發(fā)表的評價意見，并針對審計發(fā)現(xiàn)的問題做出定性的判斷，在已有的規(guī)章制度框架下提出改進(jìn)建議。審計機(jī)關(guān)對績效審計中發(fā)現(xiàn)的違反國家規(guī)定的財政收支行為，在自身法定職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)做出處理處罰決定的，應(yīng)當(dāng)出具審計決定書。審計機(jī)構(gòu)對依法應(yīng)當(dāng)由其他有關(guān)部門糾正、處理處罰或者追究有關(guān)責(zé)任人員責(zé)任的事項，應(yīng)當(dāng)出具審計移送處理書{20}。對績效表現(xiàn)方面存在的問題，績效審計亦會提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

財政支出績效評價的結(jié)果主要包含為實現(xiàn)績效目標(biāo)所采取的主要措施，績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，存在的問題及原因分析、評價結(jié)論及建議等信息，其具體表現(xiàn)形式主要為績效評價報告?？冃гu價報告采取評分與評級相結(jié)合的方式，在根據(jù)評價指標(biāo)體系得出財政支出使用績效得分的同時，還會根據(jù)分?jǐn)?shù)對績效做出優(yōu)秀、良好、中等、合格或差的定性判斷。財政支出績效評價的結(jié)果會反饋給相關(guān)責(zé)任者，作為專項整改、資金績效改進(jìn)的重要依據(jù){21}。進(jìn)一步地，財政支出績效評價的結(jié)果可以作為財政資金分配的重要依據(jù)和編制績效預(yù)算的依據(jù)。

四、如何正確處理績效審計與績效評價的關(guān)系

在民主的啟蒙時期，人民只要求取之于民的能有所限度，過此限度，人民有權(quán)拒絕。至于取之于民的如何花費(fèi)，人民并不過問。隨著社會的發(fā)展，民主意識的增長，人民逐漸要求一切取之于民的，必須用之于民，不按照人民意志來使用，人民就要求他負(fù)政治責(zé)任；隨著社會的再進(jìn)一步發(fā)展，民主權(quán)力的再進(jìn)一步增長，人民又進(jìn)而要求，一切取之于民的，必須經(jīng)濟(jì)有效地用之于民。用于民而不經(jīng)濟(jì)，用于民而沒有達(dá)到人民預(yù)期的效果，政府仍要負(fù)責(zé){22}。相應(yīng)的，監(jiān)管財政資金的方式也從財務(wù)審計發(fā)展到績效審計，再發(fā)展到績效評價，以滿足不斷增長的民主要求。對財政支出的監(jiān)管具有理論與現(xiàn)實的必要性與必然性，績效審計和績效評價作為兩種有效工具在現(xiàn)實條件下不可或缺，為此，應(yīng)正確處理兩者關(guān)系。

一是處理好過程控制與結(jié)果導(dǎo)向的關(guān)系。財政資金的施行結(jié)果與管理過程關(guān)系密切，過程影響結(jié)果，結(jié)果反映過程。加快政府職能轉(zhuǎn)變，要求建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)政府，具體到財政資金監(jiān)管領(lǐng)域，要求政府轉(zhuǎn)變管理理念，降低行政成本，提高財政資金效能，改進(jìn)業(yè)務(wù)流程，提高公共服務(wù)質(zhì)量，改善政府形象，提高政府與公眾親和力{23}。對財政支出的監(jiān)管實行結(jié)果導(dǎo)向，可以通過優(yōu)化資源配置降低成本，提高效益性；通過反思相關(guān)制度進(jìn)行流程再造，提高產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量；通過社會滿意度調(diào)查傾聽社會公眾呼聲，提供回應(yīng)性服務(wù)，改善政府形象。因此，在監(jiān)管財政支出的過程中，應(yīng)堅持以結(jié)果導(dǎo)向為中心，并圍繞這個中心設(shè)計科學(xué)合理的過程管理體系。

二是處理好定性評價與量化評價的關(guān)系。定性評價是量化評價的基礎(chǔ)，量化評價是定性評價的具體化。定性評價要判定的是財政支出的結(jié)果是否與目標(biāo)一致，如果僅僅對財政支出進(jìn)行定性的評價，只能防止、糾正財政資金使用過程的失范行為，起到保證其健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”的作用。而如果進(jìn)一步采取量化評價的措施，則能透過現(xiàn)象看本質(zhì)，判定財政支出的結(jié)果在多大程度上與目標(biāo)一致，它能為提高財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性指出明晰的路徑，起到提高績效水平的“推進(jìn)器”的作用。因此，在監(jiān)管財政支出的過程中，應(yīng)夯實定性評價這個基礎(chǔ)，著重推進(jìn)量化評價工作。

三是處理好管理績效與使用績效的關(guān)系。在管理制度機(jī)制正確的前提下，良好的管理績效往往會帶來良好的使用績效，兩者之間呈現(xiàn)出較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。財政支出的管理，涉及資金管理、人力資源管理、信息管理等內(nèi)容，包含目標(biāo)設(shè)置、方案擬定、人員組織、任務(wù)分工、指揮控制等過程。管理績效所追求的不是單純的管理內(nèi)容的全面性，也不是單純的管理過程的完備性，而是將兩者有機(jī)結(jié)合，適當(dāng)取舍，將所有資源進(jìn)行最優(yōu)化的整合，使每一份資源、每一個管理行為都能直指經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等效益的產(chǎn)出。因此，在監(jiān)管財政支出的過程中，應(yīng)在遵守法律法規(guī)的前提下，以使用績效為目標(biāo)，管理績效為手段，不斷優(yōu)化財政資源配置，提高支出項目設(shè)置的科學(xué)性和民主性。

四是處理好行為糾偏與績效改進(jìn)的關(guān)系。行為糾偏和績效改進(jìn)同為根據(jù)績效審計或績效評價的結(jié)果可能產(chǎn)生的管理行為，都會耗費(fèi)一定的行政資源。由于行政資源的有限性，行為糾偏與績效改進(jìn)存在一定的競爭性。歸根結(jié)底，監(jiān)管財政支出的最終目的不是為了進(jìn)行行為糾偏，而是為了進(jìn)行績效改進(jìn)?；蛘哒f，在法律法規(guī)的框架內(nèi)，不利于績效改進(jìn)的行為都是需要糾偏的行為。但在我國傳統(tǒng)的權(quán)力本位思想的影響下，對財政支出的監(jiān)管在“實時監(jiān)控、實時糾偏糾錯和預(yù)期預(yù)估”的名義下存在異化為“上級政府控制下級政府的理性工具”的風(fēng)險，以致產(chǎn)生“不求有功，但求無過”的思想，影響了財政支出績效目標(biāo)的改進(jìn)。這樣的后果，不僅成本高昂，亦必然與政府績效管理的有效性、回應(yīng)性及結(jié)果導(dǎo)向形成矛盾{24}。在監(jiān)管財政專項資金的過程中，應(yīng)摒棄這種思想，以績效改進(jìn)為一切行政行為的出發(fā)點(diǎn)，果斷舍棄那些合法合規(guī)但對績效改進(jìn)并無作用的行政行為，從績效改進(jìn)出發(fā)進(jìn)行必要的行為糾偏。

總之，在財政支出監(jiān)管領(lǐng)域，績效審計可以單獨(dú)作為一種監(jiān)管財政支出的手段，也可以作為績效評價基礎(chǔ)工作，為績效評價服務(wù)，但這并不意味著績效審計監(jiān)管財政支出功能的弱化。事實上，兩者之間有一定的互補(bǔ)性，可以相向而行。選擇績效審計還是績效評價作為監(jiān)管財政支出的手段，要視具體情況而定。一般而言，適用績效審計進(jìn)行監(jiān)管的財政支出有：相關(guān)制度已被證明成熟完善的，以獎代補(bǔ)的，以經(jīng)濟(jì)效益為主要產(chǎn)出的，存在違規(guī)嫌疑或已經(jīng)有違規(guī)行為發(fā)生的等；適用績效評價進(jìn)行管理和監(jiān)督的財政支出有：新設(shè)立的，以社會效益、環(huán)境效益為主要產(chǎn)出的，有存廢爭議的，明顯沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的等。同時，財政支出績效評價的法律基礎(chǔ)較為薄弱，可借鑒績效審計的法制化經(jīng)驗，加強(qiáng)績效評價法制化建設(shè)。

注釋：

① 財政部：《財政部關(guān)于印發(fā)〈財政支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》（財預(yù)〔2011〕285號），2011年4月2日。

② E. I. Renick， The Control of National Expenditures， Political Science Quarterly， 1891， 6（2）， pp.248-281.

③ 劉明輝、徐正剛：《新公共管理背景下的績效審計研究》，《財政監(jiān)督》2006年第5期。

④ 張立民、趙彩霞：《論善治政府治理理念下政府審計職能的變革》，《中山大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2009年第2期。

⑤ 溫美琴、徐衛(wèi)華：《政府績效審計助推政府績效評估和行政問責(zé)》，《南京社會科學(xué)》2009年第5期。

⑥ 覃易寒：《我國政府績效評估運(yùn)行方式改進(jìn)與政府績效審計》，《審計研究》2010年第4期。

⑦ 范柏乃：《政府績效管理》，復(fù)旦大學(xué)出版社2012年版，第283頁。

⑧ Wayne Cameron， Program Evaluation and Performance Auditing： Birds of a Feather，Australian Evaluation Society， 2000， 11，pp.16-18.

⑨ 彭華彰：《政府效益審計論》，中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第17—18頁。

⑩ 卓越、吳盛光：《公共部門績效評估在績效評價中的功能作用》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2006年第4期。

{11} 郝玉貴：《審計與政府績效評估機(jī)制研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版，第67頁。

{12} 桑助來：《中國政府績效評估報告》，中共中央黨校出版社2009年版，第211頁。

{13} 安秀梅、徐穎：《完善我國政府預(yù)算監(jiān)督體系的政策建議》，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2005年第5期。

{14} Hood Christopper， A Public Management for All Seasons， Public Administration， 1991， 1， pp.92-101.

{15} 參見《會計法》第三十一條、第三十三條。

{16}{20} 參見《預(yù)算法》第八十九、第三十二條、第五十七條。

{17} 鄭方輝、廖逸兒：《財政專項資金績效評價的幾個基本問題》，《中國行政管理》2015年第6期。

{18} 鄭方輝、李文彬、盧楊帆：《財政專項資金績效評價：體系與報告》，新華出版社2012年版，第31—35頁。

{19} 參見《中華人民共和國審計準(zhǔn)則》第一百三十九條。

{21} 參見《財政支出績效評價管理暫行辦法》第三十三條。

{22} 包國憲等：《績效評價：推動地方政府職能轉(zhuǎn)變的科學(xué)工具》，《中國行政管理》2005年第7期。

{23} 《楊時展論文集》，企業(yè)管理出版社1997年版，第186頁。

{24} 鄭方輝、廖鵬洲：《績效管理：目標(biāo)、定位與頂層設(shè)計》，《中國行政管理》2013年第5期。

作者簡介：李波，華南理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生，廣東廣州，510640；廣西大學(xué)公共管理學(xué)院講師，廣西南寧，530004。費(fèi)睿，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州，510640。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）