張航++龐紹堂

摘要：公共領(lǐng)域的治理包含了各種追求公共價(jià)值的協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，人們之間的關(guān)系是在一種互相尊重和共同學(xué)習(xí)的背景下形成的，受到參與網(wǎng)絡(luò)和合作的激勵(lì)。創(chuàng)造公共價(jià)值是公共組織的目標(biāo)，就實(shí)質(zhì)利益及善政的固有價(jià)值而言，公共組織能夠通過(guò)公共價(jià)值滿足公眾的需求和愿望?！伴_放政府”被看作是當(dāng)前公共管理的一個(gè)前沿問(wèn)題，也是對(duì)公共行政的未來(lái)影響深遠(yuǎn)的一個(gè)問(wèn)題。通過(guò)透明、參與和協(xié)作這三大基石，開放政府能夠創(chuàng)造更加多元的公共價(jià)值。試圖通過(guò)一個(gè)公共價(jià)值框架來(lái)評(píng)估追求透明、參與和協(xié)作過(guò)程中創(chuàng)造出來(lái)的各種項(xiàng)目和政策產(chǎn)生的影響，考慮如何讓作為行政機(jī)關(guān)民主實(shí)踐的透明、參與和協(xié)作發(fā)揮功能，傳遞更多的公共價(jià)值。

關(guān)鍵詞：開放政府；公共行政；公民參與；協(xié)同治理

作者簡(jiǎn)介：[HTF]張航，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，美國(guó)奧斯特羅姆政治研究和政策分析工作室訪問(wèn)學(xué)者，主要研究方向：公共行政，協(xié)同治理。龐紹堂，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：公共管理，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（江蘇南京210023）。

[BP（]基金項(xiàng)目：財(cái)政部“中國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題研究”項(xiàng)目（022174115001）[BP）]

中圖分類號(hào)：B63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-1398（2017）02-0113-14

開放政府活動(dòng)當(dāng)前在世界各國(guó)的政府中如火如荼的進(jìn)行著，透明、參與和協(xié)作被看做是開放政府的三大支柱。在此浪潮下，我國(guó)也無(wú)法避開這一趨勢(shì)。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“投入更大精力抓好改革落實(shí)、壓實(shí)責(zé)任提實(shí)要求抓實(shí)考核”，改革開放以來(lái)，中國(guó)的政治和行政體制改革與透明、參與、協(xié)作的開放政府理念緊密聯(lián)系。建立開放政府不僅是我們行政體制改革的題中之義，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主的應(yīng)有之義。另一方面，創(chuàng)造公共價(jià)值是公共組織的目標(biāo)，就實(shí)質(zhì)利益及善政的固有價(jià)值而言，公共組織能夠通過(guò)公共價(jià)值滿足公眾的需求和愿望。在當(dāng)下對(duì)新公共管理之后是什么的討論中，公共價(jià)值范式的概念浮出水面。一個(gè)公共價(jià)值管理范式正在成為解決平衡民主和效率謎題的一個(gè)方法。[ZW（]Stoker GPublic value management a new narrative for networked governance？The American review of public administration，2006，36（1），pp41-57[ZW）]無(wú)論如何，作為民主實(shí)踐的透明、參與和協(xié)作的過(guò)程應(yīng)被看作是行政行為和決策應(yīng)具備的工具，而不是像現(xiàn)在一樣被當(dāng)作是行政行為的目標(biāo)。將我們把開放政府的透明參與和協(xié)作看作行政行為和決策應(yīng)具備的工具時(shí)，就可以探析政府通過(guò)透明、參與和協(xié)作創(chuàng)造的公共價(jià)值。

一開放政府的全球背景

電子政府將公共組織暴露在新的信息技術(shù)下，使公共部門面臨技術(shù)創(chuàng)新的巨大制度挑戰(zhàn)。[ZW（]Dawes S SGovernance in the digital age： A research and action framework for an uncertain futureGovernment Information Quarterly，2009，26（2），pp257-264[ZW）]開放政府被認(rèn)為是電子政府語(yǔ)境下的一個(gè)問(wèn)題，同時(shí)也是對(duì)公共行政的未來(lái)影響深遠(yuǎn)的一個(gè)問(wèn)題。[ZW（]Harrison T M，Guerrero S，Burke G B，et alOpen government and e[KG-*2]-[KG-*5]government： democratic challenges from a public value perspectiveInformation Polity，2012，17（2），pp83-97[ZW）]作為“公開”的一個(gè)不同的理想，它深深影響著科技驅(qū)動(dòng)的公民協(xié)作，代表了電子政府范疇內(nèi)的一個(gè)新發(fā)展。這個(gè)公開的理想反映了后工業(yè)社會(huì)背景下，因?yàn)樾畔⑼ㄐ偶夹g(shù)發(fā)展而亟需解決的復(fù)雜的社會(huì)文化進(jìn)程問(wèn)題。開放政府并不是一個(gè)充斥政府內(nèi)外各種新科技的代名詞，而是一個(gè)社會(huì)力量要求通過(guò)IT技術(shù)去扮演更有力角色的政治競(jìng)技場(chǎng)，對(duì)IT社區(qū)協(xié)作文化的分析是理解開放政府的關(guān)鍵。很多學(xué)者都在呼吁倡導(dǎo)一種更具協(xié)作性的公共行政模式——開放政府。[ZW（]Bingham，LisaBig ideas in collaborative public managementMESharpe，2008，pp1-4[ZW）]

開放政府運(yùn)動(dòng)真正如火如荼地開展起來(lái)，要從2009年12月美國(guó)頒布《開放政府指令》算起。奧巴馬總統(tǒng)在上任第一天頒布了兩個(gè)處理“開放政府”問(wèn)題的備忘錄，以此來(lái)增強(qiáng)政府透明和科技創(chuàng)新。第一個(gè)是關(guān)于《信息自由法案》的備忘錄，它鼓勵(lì)政府機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)的查閱申請(qǐng)作出積極回應(yīng)，《信息自由法案》具有政治目標(biāo)，而備忘錄直接聚焦于其政治目標(biāo)——透明和問(wèn)責(zé)，并指出科技是取得這些政治目標(biāo)的關(guān)鍵手段。第二個(gè)是關(guān)于《透明和開放政府》的備忘錄，正如《信息自由法案?jìng)渫洝分兴赋龅?，一個(gè)開放政府的新紀(jì)元能夠通過(guò)FOIA（Freedom of Information Act）遵從的透明來(lái)實(shí)現(xiàn)，《開放政府備忘錄》同樣將“透明”視為其目標(biāo)之一，但與此同時(shí)還把“參與”和“協(xié)作”一同列入其目標(biāo)之中。透明只是開放政府的其中一個(gè)特征，而獲取公眾信任也只是其中的一個(gè)好處。美國(guó)的開放政府走向一個(gè)更廣泛的概念，負(fù)責(zé)任只是使得政府開放的一個(gè)部分，能夠提高效率和效能的參與和協(xié)作同樣要求政府變得更加開放。[ZW（]Clinton W JMemorandum for the heads of executive departments and agenciesEnhancing Learning and Education Through Technology，1999[ZW）]備忘錄將透明、參與和協(xié)作確立為開放政府的三大特征，這三大特征也被認(rèn)為是開放政府的三大支柱：首先，政府必須是透明的——通過(guò)利用新的通訊技術(shù)，政府應(yīng)該向公眾傳遞其正在做什么的信息并加強(qiáng)問(wèn)責(zé)；其次，政府應(yīng)該是參與的，這要求通過(guò)公眾參與政府事務(wù)來(lái)提高決策的質(zhì)量；最后，政府應(yīng)該是協(xié)作的，即行政部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)該使用創(chuàng)新工具、方法和系統(tǒng)進(jìn)行相互合作，并將非營(yíng)利組織、企業(yè)和公眾包含到其中，加強(qiáng)與公眾的合作協(xié)同。備忘錄同時(shí)指示管理和預(yù)算辦公室在120天內(nèi)頒布《開放政府指令》。[ZW（]Obama BTransparency and Open Government：Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies2009[2016[KG-*2]-[KG-*5]04[KG-*2]-[KG-*5]25].http：//wwwwhitehousegov/thepressoffice/TransparencyandOpengovernment/[ZW）]

《開放政府指令》最終在2009年12月8日頒布，它明確規(guī)定將透明、參與和協(xié)作作為開放政府的基石，并要求聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)采取幾步走模式創(chuàng)造一個(gè)透明的文化。[ZW（]Orszag POpen government directiveMemorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies，2009[2016[KG-*2]-[KG-*5]04[KG-*2]-[KG-*5]25]http：//wwwwhitehousegov/open/documents/opengovernment[KG-*2]-[KG-*5]directive[ZW）]奧巴馬總統(tǒng)承諾利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)來(lái)提高并創(chuàng)造政府透明，同時(shí)進(jìn)一步開放政府。[ZW（]Jaeger P T，Bertot J CTransparency and technological change：Ensuring equal and sustained public access to government informationGovernment Information Quarterly，2010，27（4），pp371-376[ZW）]2010年1月22日，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)被要求實(shí)現(xiàn)其數(shù)據(jù)及信息可以在新的Datagov網(wǎng)站上被公開訪問(wèn)和獲取。[ZW（]Relly J E，Sabharwal MPerceptions of transparency of government policymaking：A cross[KG-*2]-[KG-*5]national studyGovernment Information Quarterly，2009，26（1），pp148-157[ZW）]《指令》指示聯(lián)邦機(jī)構(gòu)通過(guò)拓寬對(duì)政府信息的訪問(wèn)，提高政府信息質(zhì)量，創(chuàng)造一個(gè)以讓公眾具有洞察力和專業(yè)能力為重點(diǎn)的開放政府文化并使之制度化，同時(shí)要形成一個(gè)研究人員、私人部門和公民社會(huì)之間具有高度影響力的協(xié)作關(guān)系來(lái)貫徹這些原則。具有開放新形式的政府和公民溝通潛能的新興科技，被認(rèn)為是這一創(chuàng)舉的關(guān)鍵。《指令》同樣指示相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)就任何可能對(duì)使用新科技實(shí)現(xiàn)開放政府目標(biāo)造成阻礙的現(xiàn)有政策進(jìn)行識(shí)別和修改，遵守《指令》的機(jī)構(gòu)隨即大量使用互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體來(lái)實(shí)現(xiàn)開放政府的相關(guān)要求。[ZW（]Fact Sheet：Open Government Flagship Initiatives[2016[KG-*2]-[KG-*5]04[KG-*2]-[KG-*5]25]http：//wwwwhitehousegov/open/documents/flagship[KG-*2]-[KG-*5]initiatives[ZW）]與之前的政府相比，“開放政府”的新奇之處確實(shí)很值得贊賞。20世紀(jì)90年代，克林頓政府的國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)和隨后的重塑政府伙伴關(guān)系，聚焦于后勤辦公室利用技術(shù)去影響業(yè)務(wù)流程的提高，以及使用新興的萬(wàn)維網(wǎng)讓公眾得以通過(guò)機(jī)構(gòu)網(wǎng)站訪問(wèn)政府服務(wù)和項(xiàng)目信息，其主要目標(biāo)是提高政府績(jī)效，減少聯(lián)邦政府規(guī)模。[ZW（]Dawes S SThe Evolution and Continuing Challenges of E[KG-*2]-[KG-*5]GovernancePublic Administration Review，2008，68（Supplement），ppS86-S102[ZW）]布什政府的總統(tǒng)管理議程則聚焦于發(fā)展跨部門項(xiàng)目及平臺(tái)以確保對(duì)相關(guān)服務(wù)和項(xiàng)目的訪問(wèn)更加簡(jiǎn)單化，同時(shí)減少提供政府信息的商務(wù)成本，增加聯(lián)邦、州、地方及部落政府的信息共享，提高聯(lián)邦政府的效率。[ZW（]ountain J ECentral Issues in the Political Development of the Virtual State2005In MCastells and GCardoso，edsThe Network Society：From Knowledge to PolicyWashington DC：Center for Transatlantic Relations，2005，pp149-181[ZW）]相比而言，開放政府的目標(biāo)是讓聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的信息和決策面向公眾，并以此來(lái)創(chuàng)造一種民主架構(gòu)培養(yǎng)公民對(duì)政府工作結(jié)果的社會(huì)和政治判斷能力。[ZW（]Fung AOpen Government and Open SocietyIn DLathrop and LRuma，edsOpen Government： Collaboration，Transparency，and Participation in PracticeO[KG-*2/3]Reilly Media，Inc，2010，pp105-113[ZW）]奧巴馬政府使用包羅萬(wàn)象的科技旨在增加政府透明，或至少增加人們能夠訪問(wèn)的政府信息的數(shù)量。具體則表現(xiàn)為利用電子政府提供政府記錄的訪問(wèn)以及聚焦于政府信息的主動(dòng)釋放。對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)和檔案更廣泛的訪問(wèn)，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部提供和預(yù)測(cè)決策過(guò)程信息的能力，以及在這樣的決策過(guò)程中負(fù)責(zé)任地與機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)接觸的可能性，這些都是處于開放政府視野核心不斷增量的民主行為。

歐盟與美國(guó)齊頭并進(jìn)，大力開展開放政府運(yùn)動(dòng)。早在2003年，歐盟關(guān)于重復(fù)利用公共部門信息的指示就提出，只要可能檔案就應(yīng)該通過(guò)電子途徑為人們獲取。歐盟現(xiàn)在通過(guò)操作一個(gè)網(wǎng)站項(xiàng)目，鼓勵(lì)其成員國(guó)發(fā)展自己的開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站。2009年10月，英國(guó)首先發(fā)起Datagovuk網(wǎng)站，因而成為繼美國(guó)之后第一個(gè)創(chuàng)造開放政府?dāng)?shù)據(jù)類似網(wǎng)站的國(guó)家。2011年9月20日，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國(guó)和美國(guó)共同發(fā)起了一個(gè)多邊計(jì)劃，后來(lái)發(fā)展成為多國(guó)開放政府伙伴關(guān)系（Open Government Partnership，以下簡(jiǎn)稱OGP），試圖將透明、參與和協(xié)作的民主思想傳播到全球。想要加入開放政府伙伴關(guān)系的國(guó)家，要求必須達(dá)到傳統(tǒng)政府問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)的最低標(biāo)準(zhǔn)：需及時(shí)發(fā)表基本的預(yù)算文件，有保護(hù)公眾獲取關(guān)鍵的政府信息的相關(guān)法律，有公務(wù)人員的反貪污揭露要求，以及有提高公民參與的措施。這些因素從根本上講是政治性的，因此OGP的開放政府的目標(biāo)最初以公共問(wèn)責(zé)為中心。無(wú)論如何，OGP成員國(guó)簽署的《開放政府聲明》對(duì)“公開”采取一種更廣泛的態(tài)度，簽署國(guó)同意去尋找一種使其政府更具透明性、回應(yīng)性、責(zé)任性和效率性的路徑。除了透明和問(wèn)責(zé)，OGP成員國(guó)承諾在與公眾的接觸中積極維護(hù)公開的價(jià)值以提高服務(wù)、管理公共資源、增強(qiáng)創(chuàng)新以及創(chuàng)造更安全的社區(qū)。隨著“開放政府伙伴關(guān)系”的影響不斷深入，越來(lái)越多的國(guó)家加入了開放政府運(yùn)動(dòng)的浪潮。截止2016年底，“開放政府伙伴關(guān)系”已經(jīng)從最初的8個(gè)國(guó)家發(fā)展到75個(gè)成員國(guó)，這些國(guó)家的政府和公民社會(huì)都致力于共同努力開發(fā)和實(shí)施開放政府的改革運(yùn)動(dòng)。

在開放政府的全球浪潮下，我國(guó)也無(wú)法回避這一大趨勢(shì)。雖然國(guó)內(nèi)并沒有正式使用“開放政府”這一詞，但政治體制改革的實(shí)踐和理念中處處都透露著開放政府的氣息。與開放政府息息相關(guān)的透明、參與、協(xié)作的理念，充斥在改革開放以后的中國(guó)政治和行政體制改革之中。政府創(chuàng)新舉措突出強(qiáng)調(diào)了信息通信技術(shù)（ICT）的重要性，并將其置于國(guó)家優(yōu)先發(fā)展地位。

二透明、參與和協(xié)作的開放政府體系

人們?cè)絹?lái)越接受這樣的觀點(diǎn)，即政府機(jī)構(gòu)必須對(duì)公共需求作出回應(yīng)，開放政府的舉措使得公民必須能夠獲取問(wèn)責(zé)政府的信息，并且渴望參與到行政機(jī)構(gòu)的決策過(guò)程中來(lái)，這從根本上擴(kuò)展了政府的回應(yīng)性。利用新科技去支持、加強(qiáng)或復(fù)興民主實(shí)踐并不是什么新奇的事情。21世紀(jì)的媒體展現(xiàn)給人們的是新通信技術(shù)一如既往地對(duì)民主過(guò)程和實(shí)踐產(chǎn)生激烈的思辨。對(duì)使用新科技可以完成怎樣的政治活動(dòng)的樂(lè)觀期待勾勒出了開放政府的理念。開放政府可以簡(jiǎn)單地定義為一個(gè)透明的、參與的、協(xié)作的系統(tǒng)，它包含透明、參與和協(xié)作的多邊政治過(guò)程，公民和社會(huì)群體能夠在現(xiàn)代信息通信技術(shù)的幫助下融入這一政治過(guò)程，從而提高政府和行政行為的效率和效能。因此，開放政府系統(tǒng)包含透明、參與和協(xié)作三大支柱要素。

1透明

作為一種全球趨勢(shì)，打造“透明政府”被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)開放政府的首要任務(wù)。政府透明是個(gè)人或群體去弄清楚政府到底在做什么的能力，它意味著公眾能夠獲取有關(guān)政府活動(dòng)的及時(shí)、全面、高質(zhì)量、可信賴的相關(guān)信息。[ZW（]Piotrowski S J，Van Ryzin G GCitizen attitudes toward transparency in local governmentThe American Review of Public Administration，2007，37（3），pp306-323[ZW）]信息、透明和民主的關(guān)系是最基礎(chǔ)和最根本的。信息對(duì)于諸如表達(dá)偏好和意見、測(cè)試選擇以及參與決策等民主能力的形成至關(guān)重要。[ZW（]Doctor R DSocial Equity and Information Technologies：Moving toward Information DemocracyAnnual review of information science and technology（ARIST），1992，27，pp43-96[ZW）]沒有這樣的能力，一個(gè)公民就沒有在思想市場(chǎng)上交涉的能力，也會(huì)失去有效的話語(yǔ)權(quán)和言論自由的權(quán)利。[ZW（]Bowie NEquity and access to information technologyAnnual Review of the Institute for Information Studies，1990，pp131-167[ZW）]因此可以說(shuō)，充足的、高質(zhì)量的、可訪問(wèn)的“好”信息是“好”民主的前提條件。[ZW（]Dervin BInformation[KG-*2]-[KG-*5]democracy：an examination of underlying assumptionsJournal of the American Society for Information Science，1994，45（6），pp369-385[ZW）]如果沒有信息，公民似乎就不可能確保其選舉的政府對(duì)集體意志負(fù)責(zé)。[ZW（]De Ferranti D，Jacinto J，Ody A J，et alHow to improve governance：a new framework for analysis and actionBrookings Institution Press，2009，p7[ZW）]在代議制民主中，公民委托政府部門進(jìn)行決策，信息對(duì)于維持同意的基礎(chǔ)而言異常關(guān)鍵。公民需要信息去評(píng)估政府行為以及實(shí)踐決策話語(yǔ)權(quán)，透明描述了政府提供這些數(shù)據(jù)和文檔的程度。[ZW（]Florini AThe right to know：transparency for an open worldColumbia University Press，2007[ZW）]

《信息自由法》使得政府機(jī)構(gòu)得以在知情和保密之間進(jìn)行協(xié)商，為公眾提供一個(gè)對(duì)未公開信息的索取機(jī)制。對(duì)預(yù)算、賬目、政策和行政行為的日常和自發(fā)揭露，為公民評(píng)估政府行為的功效及其服務(wù)供給提供了一個(gè)基礎(chǔ)，同時(shí)也對(duì)政府績(jī)效的提高產(chǎn)生了壓力。不少學(xué)者呼吁通過(guò)政府問(wèn)責(zé)機(jī)制讓公民提供持續(xù)的反饋和評(píng)估。[ZW（]Fung，AOpen Government and Open SocietyIn Lathrop D，Ruma LOpen government：Collaboration，transparency，and participation in practice“O[KG-*2/3]Reilly Media，Inc”，2010，pp105-113[ZW）]道斯用管理工作和有用性兩種途徑去理解基于信息的透明舉措。管理工作是指對(duì)政府信息細(xì)心負(fù)責(zé)的管理，要求政府信息準(zhǔn)確有效，被適當(dāng)安全地管理和保存。管理工作將信息視為一種應(yīng)該被重視和分享的資源，為組織提供一個(gè)重心。而有用性是指政府信息應(yīng)該對(duì)政府和公民是有用的。信息可獲取且易讀取是有用性原則的關(guān)鍵，而激勵(lì)政府機(jī)構(gòu)去分享數(shù)據(jù)的政策則從根本上實(shí)踐了這一原則。[ZW（]Dawes S SStewardship and usefulness：Policy principles for information[KG-*2]-[KG-*5]based transparencyGovernment Information Quarterly，2010，27（4），pp377-383[ZW）]

提高透明的常見渠道包括公開會(huì)議、訪問(wèn)政府記錄、公布線上信息以及舉報(bào)保密等。電子政府的一大好處就是它有能力創(chuàng)造政府財(cái)政透明，而一個(gè)政府的預(yù)算越透明其對(duì)納稅人就越負(fù)責(zé)。[ZW（]Justice J B，Melitski J，Smith D LE[KG-*2]-[KG-*5]Government as an Instrument of Fiscal Accountability and Responsiveness Do the Best Practitioners Employ the Best Practices？The American Review of Public Administration，2006，36（3），pp301-322[ZW）]信息社會(huì)那陽(yáng)光的味道和那透明的氣息無(wú)不透露出新社會(huì)的魅力。高度發(fā)達(dá)的信息通訊技術(shù)最大限度地開發(fā)和利用各種信息資源，它跨越時(shí)空的限制在全世界范圍內(nèi)自由流動(dòng)，新的信息傳播方式改變了人們的思維方式和生活習(xí)慣，同時(shí)對(duì)國(guó)家政府的傳統(tǒng)模式造成了極大的沖擊和挑戰(zhàn)，迫使其改革和創(chuàng)新。信息社會(huì)前所未有地凸顯了政府信息公開的意義和價(jià)值，公開透明也隨之成為信息時(shí)代我們社會(huì)的主要特征，更成為信息時(shí)代政府執(zhí)政的最基本要求。Web 20時(shí)代的技術(shù)是諸如臉書、推特、微博、微信這樣的社交媒體技術(shù)，它們?cè)试S個(gè)人去創(chuàng)造、組織、合并、分享、評(píng)論、打分以及互相溝通。開放政府傾向于利用這些技術(shù)去增強(qiáng)政府透明。[ZW（]GAO，Information Management：Challenges in Federal AgenciesUse of Web 20 TechnologiesUnited States Government Accountability Office2011[KG-*2]-[KG-*5]05[KG-*2]-[KG-*5]01[2015[KG-*2]-[KG-*5]08[KG-*2]-[KG-*5]02].http：//gaogov/products/GAO[KG-*2]-[KG-*5]10[KG-*2]-[KG-*5]872T[ZW）]事實(shí)上，由于政府運(yùn)行越來(lái)越趨向于透明，很多國(guó)家都使用社交媒體去對(duì)抗腐敗。[ZW（]Kim S，Kim H J，Lee HAn institutional analysis of an e[KG-*2]-[KG-*5]government system for anti[KG-*2]-[KG-*5]corruption：The case of OPENGovernment Information Quarterly，2009，26（1），pp42[KG-*2]-[KG-*5]50[ZW）]跨國(guó)的透明度調(diào)查顯示，大多數(shù)通過(guò)透明去創(chuàng)造開放政府的運(yùn)動(dòng)都是深刻的，能夠帶來(lái)實(shí)質(zhì)上的改變。[ZW（]Relly J E，Sabharwal MPerceptions of transparency of government policymaking：A cross[KG-*2]-[KG-*5]national studyGovernment Information Quarterly，2009，26（1），pp148[KG-*2]-[KG-*5]157[ZW）]由此可見，透明是開放政府的一個(gè)極其重要的方面。我們需要考慮的是，如何從非透明的、傳統(tǒng)的封閉型政府模式轉(zhuǎn)化為以市民為導(dǎo)向的透明的開放政府模式。

“開放政府”的哲學(xué)刺激了全球范圍內(nèi)以創(chuàng)新、參與和問(wèn)責(zé)為目標(biāo)的透明運(yùn)動(dòng)。全世界的國(guó)家和地方政府都著手于采取一系列開放數(shù)據(jù)項(xiàng)目，以期望免費(fèi)公開的政府?dāng)?shù)據(jù)能夠?qū)虼罅康慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治利益。各國(guó)政府在某種程度上有一種共識(shí)，即政府信息的公開是有益的。歐盟和美國(guó)的權(quán)威報(bào)告里，都將政府信息資源定義為是最核心的國(guó)家戰(zhàn)略性資源。不僅是在發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，近年來(lái)在許多處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家也在努力實(shí)施全國(guó)性的法規(guī)，要求政府部門改善信息公布，使具有特殊請(qǐng)求的公民能夠獲得政府持有的信息。2015年聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)正式通過(guò)了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，要求聯(lián)合國(guó)成員國(guó)將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)融入到國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，建立盡責(zé)、透明的公共行政機(jī)構(gòu)。

但透明并非就是全然好的，最大化政府透明可能導(dǎo)致對(duì)政府問(wèn)題決策的過(guò)度關(guān)注，而忽略與問(wèn)題共同產(chǎn)生的好的影響和效益。透明不僅具有培養(yǎng)問(wèn)責(zé)和提高政府績(jī)效的潛力，還被認(rèn)為是解決合法性問(wèn)題的有效方法。透明可能強(qiáng)化公眾以多種方式接受制度結(jié)構(gòu)的意愿，如明確權(quán)力結(jié)構(gòu)組成的方式，展示機(jī)關(guān)行為能帶來(lái)的實(shí)質(zhì)利益，培養(yǎng)公民相信其有公平的機(jī)會(huì)影響制度決策和評(píng)估結(jié)果等。透明對(duì)公民知情和問(wèn)責(zé)政府有巨大的價(jià)值，但僅有透明是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，透明本身并不能解決問(wèn)題，它能夠凸顯出問(wèn)題，但最重要的是公眾必須行動(dòng)起來(lái)。

2參與

基于雅典城邦的模式，最初的民主治理就是參與民主，它并沒有刻意區(qū)分統(tǒng)治者和公民。[ZW（]Held DModels of democracyPolity，2006，p56[ZW）]通過(guò)面對(duì)面的討論協(xié)商，公民直接參與公共事務(wù)的決策。然而這樣的過(guò)程只適用于小共同體，要想運(yùn)用到所有的共同體是不切實(shí)際的。值得慶幸的是，新科技的出現(xiàn)囊括了更多政治話語(yǔ)中個(gè)體的聲音，重振了公民生活和參與，引發(fā)了許多的可能性。[ZW（]Bertelsen D AMedia form and government：Democracy as an archetypal image in the electronic ageCommunication Quarterly，1992，40（4），pp325[KG-*2]-[KG-*5]337[ZW）]

與代議制政府相反，參與民主要求個(gè)體對(duì)別人的觀點(diǎn)和利益有所了解，以使商議更高效。哈貝馬斯認(rèn)為公眾與民主政府之間的聯(lián)系是由公共領(lǐng)域中的談話鍛造起來(lái)的，換句話說(shuō)，通過(guò)公民在各種公共場(chǎng)所對(duì)其共同關(guān)注的問(wèn)題的討論中形成的，交換意見發(fā)生在各種各樣的場(chǎng)合。對(duì)共產(chǎn)主義民主及強(qiáng)勢(shì)民主而言，這種互動(dòng)發(fā)生在中立的聚集地或公民作為社區(qū)成員來(lái)討論事關(guān)社區(qū)生活和塑造公民信仰的絕好地方（great good places）。[ZW（]Abramson J B，Orren G R，Arterton F CElectronic Commonwealth：The Impact of New Media Technologies on Democratic PoliticsBasic Books，Inc，1990，p20[ZW）]拋開地域的限制，我們可以假設(shè)所有的公民都有平等的機(jī)會(huì)影響最終的決策并且能夠在個(gè)人自主的情況下發(fā)揮影響力。

公共參與是將公眾關(guān)注、公共需求和公共價(jià)值吸收進(jìn)政府決策的過(guò)程。[ZW（]Creighton J LThe public participation handbook：Making better decisions through citizen involvementJohn Wiley & Sons，2005，p7[ZW）]公共參與具有使得公共政策過(guò)程中公民聲音多樣化的潛力，當(dāng)傳統(tǒng)的被排除的聲音被包含進(jìn)來(lái)之后，政策設(shè)計(jì)可能幫助他們改變?nèi)鮿?shì)的地位。社會(huì)公平被認(rèn)為是公共行政的核心目標(biāo)之一，而公共參與是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的有效途徑。公共參與可以被看作一個(gè)權(quán)力再分配的工具，賦權(quán)于那些被排除在政治和經(jīng)濟(jì)過(guò)程之外的窮人，產(chǎn)出真正意義上正義的決策。行政決策過(guò)程中的公共參與也被視為是產(chǎn)出具體利益的過(guò)程。公共參與過(guò)程能夠提供各種不同的視野，幫助決策者制定出更加知情的決定，公民和官員頻繁處理類似問(wèn)題則更能確定怎樣能得出令人滿意的政策。[ZW（]Kweit M G，Kweit R WImplementing citizen participation in a bureaucratic society：A contingency approachPraeger Publishers，1981，p72[ZW）]最后和透明一樣，公共參與具有幫助當(dāng)前政府處理合法性問(wèn)題的潛力。[ZW（]Fung AVarieties of participation in complex governancePublic administration review，2006，66（s1），pp66[KG-*2]-[KG-*5]75[ZW）]如果公眾有好的理由去支持政府行為，那么它就被認(rèn)為是具有正當(dāng)性的。政府決策過(guò)程中的公共參與通過(guò)體現(xiàn)公共利益能夠增加政府的合法性，這種合法性的支撐來(lái)源于人們對(duì)政府回應(yīng)公共利益的肯定。

電子參與是公眾、政治家及其他公務(wù)人員通過(guò)使用信息通訊技術(shù)就民主問(wèn)題進(jìn)行相互作用的過(guò)程。[ZW（]Viborg Andersen K，Zinner Henriksen H，Secher C，et alCosts of e[KG-*2]-[KG-*5]participation：the management challengesTransforming Government：People，Process and Policy，2007，1（1），pp29[KG-*2]-[KG-*5]43[ZW）]由于大多數(shù)政府提供的都是低水平的電子參與，僅限于發(fā)布和搜集信息，而非通過(guò)使用信息來(lái)提高政策決策，因此真正的電子參與其實(shí)是很難實(shí)現(xiàn)的。[ZW（]Chadwick A，May CInteraction between States and Citizens in the Age of the Internet：“e[KG-*2]-[KG-*5]Government” in the United States，Britain，and the European UnionGovernance，2003，16（2），pp271-300[ZW）]對(duì)任何形式的民主而言，公民的參與是至關(guān)重要的。公民參與被認(rèn)為可以幫助加強(qiáng)政府問(wèn)責(zé)，提高政府績(jī)效。人們相信電子參與能夠培養(yǎng)政府過(guò)程中的公民參與，從而加強(qiáng)公民對(duì)政府的信任和信心。[ZW（]Ahn M J，Bretschneider SPolitics of E[KG-*2]-[KG-*5]Government：E[KG-*2]-[KG-*5]Government and the Political Control of BureaucracyPublic Administration Review，2011，71（3），pp414-424[ZW）]新技術(shù)的出現(xiàn)使得政府公開其信息為公眾所獲取變得勢(shì)在必行。

作為開放政府特征之一的公民參與，在增強(qiáng)政府透明和問(wèn)責(zé)過(guò)程中的作用至關(guān)重要。公民參與意味著公民得以參加政府會(huì)議及討論，進(jìn)行聽證或表達(dá)意見，并能最終控制或影響決策的過(guò)程。[ZW（]Narayan D，Chambers R，Shah M K，et alVoices of the Poor：Crying out for ChangeWorld Bank Publications，2000[ZW）]一個(gè)健康民主本身是由大量積極參與的集體努力組成，因此公共參與的衰退必然會(huì)造成公民生活和政府行為質(zhì)量的降低。朝著授權(quán)參與方向的改革試圖在特定的社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)的時(shí)候?qū)⒐舱吆凸駞⑴c連接起來(lái)。通過(guò)對(duì)公民賦權(quán)，讓其去解決與其息息相關(guān)的問(wèn)題并培養(yǎng)公民建言能力的改革，能夠通過(guò)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的高價(jià)值的公共物品來(lái)加強(qiáng)社會(huì)資本公共性的回歸。我們不可能完整地預(yù)見復(fù)雜環(huán)境下共同行動(dòng)的影響，也許現(xiàn)代民主最主要的能力就在于它能根據(jù)各種意外來(lái)調(diào)整策略、政策工具、框架、利益甚至價(jià)值和結(jié)果。

盡管行政決策中的公共參與被認(rèn)為是具有潛力的，但是也有很多證據(jù)表明它并不總是成功的。[ZW（]King C S，F(xiàn)eltey K M，Susel B O NThe question of participation：Toward authentic public participation in public administrationPublic administration review，1998，pp317-326.[ZW）]參與也并不總是越多越好，根據(jù)不同的特征及其追求的目標(biāo)，政策過(guò)程需要不同程度水平的參與。公共參與的程度和種類應(yīng)該依據(jù)其潛在的貢獻(xiàn)和潛在的不利后果決定。[ZW（]Cramton R CWhy，Where，and How of Broadened Public Participation in the Administrative Process，TheGeoLJ，1971，60，p525[ZW）]通過(guò)這種權(quán)變方法，參與可以在三個(gè)不同的維度作出改變：1誰(shuí)參與；2參與者如何交流信息和做決定；3公共參與和決策的關(guān)系。[ZW（]Fung AVarieties of participation in complex governancePublic administration review，2006，66（s1），pp66[KG-*2]-[KG-*5]75[ZW）]而這三個(gè)維度則應(yīng)根據(jù)預(yù)期結(jié)果作出改變。

3協(xié)作

開放政府中所提到的協(xié)作，指的是協(xié)作治理，也被翻譯為合作治理或協(xié)同治理。解決公共問(wèn)題的一大要義即為共同合作（work togerther）。傳統(tǒng)的概念模型是，公共的工作由政府承擔(dān)，私營(yíng)部門的工作由商業(yè)部門承擔(dān)，慈善和非營(yíng)利組織來(lái)填補(bǔ)空白，總之，每個(gè)部門負(fù)責(zé)自己的一畝三分地。很多年來(lái)，這種分領(lǐng)域治理的觀念是對(duì)現(xiàn)實(shí)世界合理而貼切的描述。然而，隨著時(shí)代的進(jìn)步，公共部門和其他領(lǐng)域部門之間的互動(dòng)方式和復(fù)雜程度也發(fā)生了變化。公共行政系統(tǒng)發(fā)展過(guò)程中的一種從未間斷的變化趨勢(shì)，就是去集權(quán)化的管理思想和有更多的公民參與公共行政，這種趨勢(shì)隨著時(shí)間的推移而不斷成熟。很多人認(rèn)為，不同主體、不同層面的協(xié)作是當(dāng)代官僚機(jī)構(gòu)文化改革的前提。[ZW（]Nalbandian JFacilitating community，enabling democracy：New roles for local government managersPublic Administration Review，1999，pp187-197.[ZW）]

協(xié)作不同于透明和參與，并沒有直接與民主政治理論相聯(lián)系。諾奇克指出協(xié)作是一種民主參與形式，它不同于傳統(tǒng)的參與和商議實(shí)踐的方法，商談往往更多是一種交換意見的機(jī)會(huì)，而不是決定某個(gè)特定行為過(guò)程的語(yǔ)境。確保政府行為吸收各種不同的觀點(diǎn)顯然是有好處的，作為現(xiàn)代參與民主的一種形式，協(xié)作能夠使具有專業(yè)技能的個(gè)人與政府政策制定者共同創(chuàng)造出解決問(wèn)題的辦法。這一協(xié)作的路徑能夠在近來(lái)公共行政理論的協(xié)同管理中找到基礎(chǔ)，可以被看作是幫助多元組織去解決單個(gè)組織沒有辦法解決的問(wèn)題的過(guò)程。[ZW（]McGuire MCollaborative public management：Assessing what we know and how we know itPublic administration review，2006，66（s1），pp33[KG-*2]-[KG-*5]43.[ZW）]協(xié)作幫助政府處理棘手的問(wèn)題，因?yàn)閷?duì)于這些問(wèn)題政府往往沒有簡(jiǎn)單的解決方法，而處理棘手問(wèn)題需要這種新型的可以跨部門工作、想法全面并且可以包含大眾的治理方式。[ZW（]Clarke M，Stewart JHandling the wicked issuesThe managing care reader，2003，pp273[KG-*2]-[KG-*5]280[ZW）]與參與相似，協(xié)作能夠提高政府效率，制定政策所需要的公正、專業(yè)、紀(jì)律和時(shí)間分布在整個(gè)社會(huì)，繼而被融入到政策過(guò)程中。公眾往往擁有解決公共問(wèn)題所需要的補(bǔ)充信息，協(xié)作號(hào)召不同的部門合作共事，并能建立公民的社會(huì)資本以扮演“增值”角色。[ZW（]Sirianni CInvesting in democracy：Engaging citizens in collaborative governanceBrookings Institution Press，2009[ZW）]

開放政府需要一種系統(tǒng)性的方法來(lái)提升政府付諸努力的影響力，而協(xié)作治理，依據(jù)共享裁量的原則將公共部門和私人部門的能力整合起來(lái)進(jìn)行精心設(shè)計(jì)，被認(rèn)為能夠成為那種力量倍增器。這種類型的公共行政不再擔(dān)憂行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力削弱和控制軟化的問(wèn)題，取而代之的是公民開展對(duì)話，共同分擔(dān)治理責(zé)任，從而將協(xié)作提高到一個(gè)更高的水平上。[ZW（]Thompson A A，Tancredi F B，Kisil MNew partnerships for social development： business and the third sectorInternational Journal of Public Administration，2000，23（5-8），pp1359-1385[ZW）]協(xié)作治理的公共問(wèn)題對(duì)策系統(tǒng)，意為領(lǐng)導(dǎo)者召集公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域以及公民社會(huì)的各界人士以發(fā)展一個(gè)任何單個(gè)部門或群體都無(wú)法實(shí)現(xiàn)的既持久又有效的公共問(wèn)題解決方式，這能夠成為創(chuàng)造公共價(jià)值的有力手段，被視為一種新的公共參與形式。

新科技的發(fā)展則極大地提高了協(xié)同路徑的潛力，滲透的互聯(lián)網(wǎng)結(jié)構(gòu)允許跨組織的人們相互聯(lián)系。電子政府推動(dòng)了從新公共管理運(yùn)動(dòng)向新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。[ZW（]Brainard L A，McNutt J GVirtual Government[KG-*2]-[KG-*5]Citizen Relations Informational，Transactional，or Collaborative？Administration & society，2010，42（7），pp836[KG-*2]-[KG-*5]858[ZW）]新公共管理號(hào)召政府作為代理人應(yīng)及時(shí)對(duì)公眾的需求做出回應(yīng)，而新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)在政策產(chǎn)出上公民與政府的協(xié)作。[ZW（]Vigoda EFrom responsiveness to collaboration：Governance，citizens，and the next generation of public administrationPublic administration review，2002，62（5），pp527[KG-*2]-[KG-*5]540.[ZW）]電子政府通過(guò)開放政府能夠大大地增強(qiáng)協(xié)作，從而使得政府向新公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變成為可能。在協(xié)作管理的文獻(xiàn)中有幾個(gè)原則可以應(yīng)用到以電子政府為依托的開放政府的傳播。這些原則不僅僅將協(xié)作看作一個(gè)過(guò)程，更是監(jiān)控和評(píng)估合作努力的一個(gè)方式。但是，協(xié)作同樣備受批判，例如，要讓新參與者對(duì)其行為負(fù)責(zé)的問(wèn)責(zé)難度會(huì)加大。[ZW（]Posner P LAccountability challenges of third party governanceThe Tools of Government，Oxford University Press，New York，United States，2002.[ZW）]人們期望協(xié)作能夠發(fā)揮其潛力，成為一個(gè)更高效的解決問(wèn)題的辦法。開放政府的三大支柱、工具及相關(guān)概念具體如表1所示。

然而如何評(píng)估在追求開放政府的透明、參與和協(xié)作過(guò)程中創(chuàng)造出來(lái)的各種項(xiàng)目和政策產(chǎn)生的影響，關(guān)于這一點(diǎn)目前并不十分明確。透明、參與和協(xié)作這些關(guān)鍵因素似乎能通過(guò)相似又積極的方式產(chǎn)生共鳴，對(duì)于確定什么樣的行為和項(xiàng)目算是透明的、參與的或是協(xié)作的，以及那樣的判斷應(yīng)該從哪個(gè)視角進(jìn)行評(píng)估并不是那么容易。我們理應(yīng)在電子政府的大背景下去理解開放政府。這里傾向于將這些價(jià)值看作是工具性的，透明、參與和協(xié)作是行政行為和決策的潛在屬性，但其本身并不是行政行為的最終目的。以信息、項(xiàng)目和利益為代表的公共價(jià)值概念的創(chuàng)造是公共組織的目標(biāo)，通過(guò)公共價(jià)值，公共組織能夠滿足公眾的利益和愿望。將這種觀點(diǎn)擴(kuò)展到“開放政府”上，則表現(xiàn)為以此框架做為一種途徑，描述當(dāng)政府和公民互動(dòng)變得更具透明性、責(zé)任性、參與性和協(xié)作性時(shí)，其所創(chuàng)造的價(jià)值。開放政府的努力最終會(huì)通過(guò)一個(gè)更透明、問(wèn)責(zé)、參與和協(xié)作的行政機(jī)制創(chuàng)造出對(duì)行政機(jī)關(guān)和利益相關(guān)者有價(jià)值的實(shí)質(zhì)性成果，并刺激政府官僚機(jī)制結(jié)構(gòu)和組織上的深層改變。

三開放政府的公共價(jià)值戰(zhàn)略三角

公共價(jià)值的概念最早由馬克·摩爾提出，之后便成為政治科學(xué)和公共行政文獻(xiàn)中日益流行的一個(gè)術(shù)語(yǔ)。公共價(jià)值框架的發(fā)展是對(duì)新公共管理范式之不足的一個(gè)回應(yīng)。

新公共管理范式下，實(shí)行了諸如私有化、合同外包等市場(chǎng)路徑，鼓勵(lì)公共部門再造以變得更具商業(yè)化和市場(chǎng)敏感性。但人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到公共部門與商業(yè)部門是不同的，公共利益和公共價(jià)值在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中無(wú)法以最優(yōu)水平被交易。[ZW（]Bozeman BPublic[KG-*2]-[KG-*5]value failure：When efficient markets may not doPublic administration review，2002， 62（2），pp145[KG-*2]-[KG-*5]161.[ZW）]公共價(jià)值不應(yīng)僅僅限于個(gè)人的金錢收益，而應(yīng)瞄準(zhǔn)超越個(gè)人利益的集體的、長(zhǎng)期的好處和價(jià)值，如國(guó)家安全、公平、正義、環(huán)境可持續(xù)等。通常并沒有絕對(duì)和通用的應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)去判斷公共價(jià)值，公共管理者必須要自己識(shí)別出一種選擇是否會(huì)好過(guò)其他選擇。

克里斯坦森聲稱公共價(jià)值已經(jīng)成為英國(guó)和新西蘭的一個(gè)后新公共管理范式。[ZW（]Christensen T，Laegreid PTranscending new public management： the transformation of public sector reformsAshgate Publishing， Ltd，2013，p122[ZW）]奧弗林則對(duì)一個(gè)公共價(jià)值范式的管理意涵進(jìn)行深度剖析。[ZW（]O[KG-*2/3]Flynn JFrom new public management to public value：Paradigmatic change and managerial implicationsAustralian journal of public administration，2007，66（3），pp353[KG-*2]-[KG-*5]366[ZW）]斯托克認(rèn)為，在一個(gè)網(wǎng)絡(luò)治理的時(shí)代，不管是傳統(tǒng)范式還是新公共管理范式都無(wú)法解釋管理的改變，也無(wú)法為管理提供一個(gè)合理的模型，而公共價(jià)值管理范式卻能為我們提供一個(gè)理解和回應(yīng)挑戰(zhàn)的途徑。它對(duì)如何面對(duì)效率、問(wèn)責(zé)和平等挑戰(zhàn)的重新定義，具有不依賴規(guī)則或獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)推動(dòng)公共部門改革的能力。公共領(lǐng)域的治理包含了各種追求公共價(jià)值的協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，人們之間的關(guān)系是在一種互相尊重和共同學(xué)習(xí)的背景下形成的，受到參與網(wǎng)絡(luò)和合作的激勵(lì)。[ZW（]Stoker GPublic value management a new narrative for networked governance？The American review of public administration，2006，36（1），pp41[KG-*2]-[KG-*5]57[ZW）]工作基金會(huì)和英國(guó)智庫(kù)已經(jīng)提出將公共價(jià)值看作新的后新公共管理視角，試圖建立一個(gè)能夠解決合法性、資源分配和測(cè)量問(wèn)題的總體框架。[ZW（]Horner L，Hazel LAdding public valueWork Foundation，London，2005[2016[KG-*2]-[KG-*5]01[KG-*2]-[KG-*5]05]http：//wwwtheworkfoundationcom/pdf/twf3_[KG-*2]valuepdf[ZW）]奧爾福德將公共價(jià)值的概念與績(jī)效管理框架相聯(lián)系。公共價(jià)值是政府通過(guò)服務(wù)、法律、規(guī)章和其他行為創(chuàng)造出的價(jià)值，因而它創(chuàng)造了一個(gè)測(cè)量政策和公共機(jī)構(gòu)績(jī)效的準(zhǔn)繩。[ZW（]Alford J，O[KG-*2/3]Flynn JMaking sense of public value：Concepts，critiques and emergent meaningsIntl Journal of Public Administration，2009，32（3-4），pp171-191[ZW）]公共服務(wù)的價(jià)值方法，能夠測(cè)量一個(gè)組織或一系列組織實(shí)現(xiàn)結(jié)果和成本高效益的程度，這一方法給予公共管理者一個(gè)評(píng)估組織績(jī)效的途徑。[ZW（]Cole M，Parston GUnlocking public value：A new model for achieving high performance in public service organizationsJohn Wiley & Sons，2006，p64[ZW）]績(jī)效評(píng)估被看做是公共價(jià)值路徑的一個(gè)重要方面，摩爾也指出戰(zhàn)略三角能夠被用作為一個(gè)針對(duì)這一策略的績(jī)效評(píng)估框架。[ZW（]Moore MInaugural Annual Institute of Public Administration Australia（IPAA） Victoria Oration，Melbourne，2008-01-24[ZW）]

并不是只有公共部門才創(chuàng)造公共價(jià)值，政府組織、私人部門、非營(yíng)利組織、志愿團(tuán)體、個(gè)人和其他實(shí)體都能夠創(chuàng)造公共價(jià)值，是否是公共價(jià)值并不是由誰(shuí)創(chuàng)造來(lái)決定的，而是由誰(shuí)消費(fèi)價(jià)值來(lái)決定。[ZW（]Alford J，Hughes OPublic value pragmatism as the next phase of public managementThe American Review of Public Administration，2008[ZW）]正如摩爾所說(shuō)，公共價(jià)值是被公民共同消費(fèi)的價(jià)值，它包含對(duì)諸如負(fù)外部效應(yīng)、自然壟斷或信息不對(duì)稱等市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法最大化公民個(gè)人福祉的市場(chǎng)失靈情況的補(bǔ)救，同時(shí)，公民重視確保市場(chǎng)運(yùn)作和社會(huì)秩序發(fā)揮功能的各種制度安排，如法律法規(guī)、維持秩序、保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的機(jī)制和合同的強(qiáng)制執(zhí)行等。公民對(duì)這些東西重視的一個(gè)原因是他們能夠從中獲取個(gè)人利益，但更多情況下是因?yàn)槠涓郊觾r(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)個(gè)人利益。人們有建立在社會(huì)認(rèn)同或規(guī)范承諾基礎(chǔ)上的整體社會(huì)目標(biāo)或愿望[ZW（]Moore M HCreating public value：Strategic management in government Harvard university press，1995，pp44-48[ZW）]，如公平、公正、環(huán)境保護(hù)、對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)心等。正如制度安排穩(wěn)固市場(chǎng)的運(yùn)作，公共價(jià)值能夠促進(jìn)這些集體目標(biāo)的協(xié)商情況。政府在信息系統(tǒng)和開放數(shù)據(jù)技術(shù)上的投資與公共價(jià)值尤其相關(guān)，因?yàn)椴捎每萍己涂萍即賱?dòng)的改革常常與增強(qiáng)服務(wù)供給、項(xiàng)目效率和民主價(jià)值的目標(biāo)相聯(lián)系。[ZW（]Zhang J，Luna-Reyes L F，Jarman H，et alInformation systems to support sustainable consumption and sustainable supplyInformation Technology and Management，2015，16（1），pp1-4[ZW）]在某種意義上，它們提供了參與的渠道，向公眾告知了商議過(guò)程，能夠強(qiáng)化參與和集體決策的效率，監(jiān)督進(jìn)程和績(jī)效，確保問(wèn)責(zé)和公平。

[HT5"H][JZ]圖1開放政府的戰(zhàn)略三角[TS）]

摩爾指出，公共部門管理者的任務(wù)就是創(chuàng)造公共價(jià)值。公共價(jià)值是一個(gè)與結(jié)果和產(chǎn)出關(guān)聯(lián)在一起的概念。公共價(jià)值框架的的核心標(biāo)志是一個(gè)戰(zhàn)略三角，它假定公共部門組織必須滿足三個(gè)不同的計(jì)量：1政府的價(jià)值主張應(yīng)該明確地闡釋和散播，以一些具有實(shí)質(zhì)價(jià)值的東西為目標(biāo)，這是公共行政的價(jià)值使命；2公共部門及公共管理者必須確保其在授權(quán)環(huán)境中能吸引足夠的持續(xù)支持和相伴資源，來(lái)確?？沙掷m(xù)的政治性和合法性；3政府必須確保其有足夠的專業(yè)技能和能力（靈活的操作和管理，包括來(lái)自組織內(nèi)外的資源）來(lái)維持并實(shí)現(xiàn)預(yù)期的結(jié)果。我們可以據(jù)此構(gòu)建一個(gè)開放政府的戰(zhàn)略三角，如圖1所示。

精巧地設(shè)計(jì)和施行一個(gè)戰(zhàn)略要求管理者在這三個(gè)要素之間尋求最大程度的校準(zhǔn)。每個(gè)要素在戰(zhàn)略上都很重要，當(dāng)然它們很少會(huì)與其自然狀態(tài)相匹配，因而管理者必須不斷地在三者之間進(jìn)行權(quán)衡。如果最有價(jià)值的事情是與關(guān)鍵角色在授權(quán)環(huán)境中發(fā)現(xiàn)可接受的東西相偏離，那么管理者可以選擇勸說(shuō)關(guān)鍵角色移動(dòng)位置，或修改價(jià)值主張使其與其希望相符合。同樣的，如果現(xiàn)有的操作能力無(wú)法實(shí)現(xiàn)一個(gè)更有價(jià)值的目的，那么管理者就必須相應(yīng)地改變企圖。這需要的不僅僅是對(duì)政治和操作限制的順從和接受，管理者的任務(wù)是尋求明確最有價(jià)值的目標(biāo)，他需要掌握有關(guān)這三個(gè)因素的知識(shí)和專業(yè)技能。

公共價(jià)值路徑十分強(qiáng)調(diào)在并不完美的代議制民主過(guò)程中互動(dòng)的重要性。[ZW（]O[KG-*2/3]Flynn JFrom new public management to public value：Paradigmatic change and managerial implicationsAustralian journal of public administration，2007， 66（3），pp353-366[ZW）]正如上文提及，透明、參與和協(xié)作應(yīng)該被視為實(shí)現(xiàn)民主的工具，它們使得公民能夠扮演各種各樣的公民角色。但同時(shí)，由于透明、參與或協(xié)作并不是必然帶來(lái)好處的，我們需要慎重決定在何種情況下以何種方式展開這些流程。就此而言，能獲取的數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)量以及參與協(xié)作的機(jī)會(huì)并不能被看作是開放政府成功與否的模糊指標(biāo)。透明、參與和協(xié)作之所以有意義是因?yàn)樗鼈兪沟贸扇旱娜藗兛梢匀プ非笏鼈兊哪繕?biāo)，通過(guò)公共價(jià)值框架能夠幫助我們理解如何去確定政府行為的價(jià)值，以及如何在多元利益相關(guān)者的視角下實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值。

[BP（]公共價(jià)值視角假設(shè)行政組織作出的決策具有不可避免的政治性，因此管理者必須決定如何最好地去做出那樣的決策。正如私人經(jīng)濟(jì)組織為其所有者創(chuàng)造出“私人價(jià)值”，摩爾認(rèn)為公共組織為公民和其他利益相關(guān)者創(chuàng)造“公共價(jià)值”。當(dāng)商品和服務(wù)被交易并產(chǎn)生利潤(rùn)時(shí)就創(chuàng)造了私人價(jià)值，這很容易識(shí)別和測(cè)量。公共價(jià)值則是指當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法保證公平時(shí)，公共物品為人們帶來(lái)的好處。部分公共價(jià)值直接來(lái)自于這些好處的有效作用，還有的則來(lái)源于公共產(chǎn)品和分配的公平滿足了公民對(duì)有序高效的公共機(jī)構(gòu)的要求。[ZW（]Moore M HCreating public value：strategic management in governmentHarvard University Press，1995，pp52-55[ZW）]這一視角表明效率和效度并不是唯評(píng)估政府項(xiàng)目和服務(wù)的唯一原則和方法。正如私人消費(fèi)決策是私人價(jià)值的最終裁決者一樣，政治也依然是公共價(jià)值的最終裁決者。公民對(duì)政府行為的相對(duì)價(jià)值擁有各自的視角，但最終對(duì)一個(gè)政府行為是否創(chuàng)造公共價(jià)值的判斷則是一個(gè)集體判斷?；诓煌睦婕瘓F(tuán)的地位和視野，他們對(duì)價(jià)值程度的感知是不同的，并且可能是在不斷變化的。

公共價(jià)值視角越來(lái)越被應(yīng)用于數(shù)字政府的研究中，由技術(shù)引起的改革往往與提高服務(wù)供給、項(xiàng)目成效和民主價(jià)值相聯(lián)系，因此對(duì)政府在信息系統(tǒng)和開放數(shù)據(jù)技術(shù)上投資的討論也往往與公共價(jià)值相結(jié)合。[ZW（]Cordella A，Bonina C MA public value perspective for ICT enabled public sector reforms：A theoretical reflectionGovernment Information Quarterly，2012，29（4），pp512-520[ZW）]從某種意義上講，它們提供參與的渠道，告知審議過(guò)程，提高參與及集體決策成效，監(jiān)控程序和績(jī)效，并且能保證問(wèn)責(zé)和公正。一般而言，公共價(jià)值吸引我們的是由特定制度形式和政府行為產(chǎn)生的集體利益和社會(huì)利益。我們可以廣泛地討論這些利益，但是對(duì)公共價(jià)值最有用途的分析必須以特定的利益群體及其利益為中心。根據(jù)不同的利益和對(duì)政府的期望，多元利益相關(guān)者之間的價(jià)值分配會(huì)不斷變化，即使是得益于同樣的政府行為中的利益也會(huì)發(fā)生變化。正因如此，若將公共價(jià)值看作是評(píng)判政府結(jié)果的絕對(duì)指標(biāo)則忽視了利益的多樣化。大多數(shù)文獻(xiàn)和政府聲明都將開放政府舉措和包容所有類別的“公民”相聯(lián)系，將公民這樣一個(gè)多元化的人口群體看作是一個(gè)群體，在此基礎(chǔ)上的分析顯然會(huì)導(dǎo)致對(duì)政府行為價(jià)值的認(rèn)識(shí)不足。反之，我們應(yīng)該視每個(gè)政府行為都有潛力從組織內(nèi)外向多元利益主體展現(xiàn)價(jià)值，這個(gè)結(jié)果表現(xiàn)了多元利益相關(guān)者之間一系列復(fù)雜又重復(fù)的互動(dòng)以及一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的運(yùn)行。[BP）]