楊振海

內(nèi)容摘要從倫理行為選擇的角度來看，公共行政人員的倫理行為選擇與公共行政組織乃至全社會(huì)是否存在塑造、支持和鼓勵(lì)倫理行為的倫理氣氛密切相關(guān)。結(jié)合目前我國公共行政倫理現(xiàn)狀，必須從強(qiáng)化倫理教育與培訓(xùn)、深化管理體制改革、完善倫理監(jiān)督和賞罰回報(bào)機(jī)制、營造良好的社會(huì)環(huán)境、加強(qiáng)行政文化建設(shè)、加快倫理立法、成立專門的管理和咨詢機(jī)構(gòu)等途徑來塑造我國良好的公共行政倫理氣氛。

關(guān) 鍵 詞 塑造 公共行政倫理 氣氛 路徑依賴

公共行政倫理氣氛是組織氣氛中的一個(gè)重要維度，它是指公共行政人員對(duì)于什么行為是符合倫理的、如何解決倫理困境或問題的認(rèn)知和體驗(yàn)，這種認(rèn)知會(huì)影響個(gè)體對(duì)待倫理問題的動(dòng)機(jī)、態(tài)度、信念和行為傾向，最終影響到公共行政人員和整個(gè)組織的倫理行為選擇。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，公共行政組織所處的環(huán)境日趨復(fù)雜與多變，公共行政人員往往陷入艱難的倫理困境與行為選擇。從倫理行為選擇的角度來看，公共行政人員的倫理行為選擇與公共行政組織乃至全社會(huì)是否存在塑造、支持和鼓勵(lì)倫理行為的倫理氣氛密切相關(guān)。良好的公共行政倫理氣氛可以提升公共行政人員的德性品質(zhì)，幫助公共行政人員選擇符合倫理的行政行為，促進(jìn)公共行政組織的可持續(xù)發(fā)展。

一、強(qiáng)化公共行政人員的倫理教育與培訓(xùn)

強(qiáng)化公共行政人員的倫理教育與培訓(xùn)，是塑造公共行政倫理氣氛的基礎(chǔ)性工作。公共行政倫理教育的意義與目的在于提高公共行政人員的道德認(rèn)知能力，充分發(fā)揮他們的倫理自主性，幫助他們樹立正確的公共行政倫理觀和為公共利益服務(wù)的價(jià)值取向，自覺履行公共行政職責(zé)，形成內(nèi)在的約束性機(jī)制。

第一，在公共行政組織及其人員中廣泛開展行政倫理教育與培訓(xùn)。首先，使公共行政倫理教育、培訓(xùn)法制化。在教育方式上應(yīng)該靈活多樣，可以定期與臨時(shí)相協(xié)調(diào)，脫產(chǎn)與在職相結(jié)合。同時(shí)注意理論聯(lián)系實(shí)際，因地制宜地進(jìn)行公共行政倫理教育和培訓(xùn)。其次，選取科學(xué)的價(jià)值觀，強(qiáng)化榜樣示范。公共行政倫理教育機(jī)構(gòu)和教育者應(yīng)該選取一些符合公共行政倫理的價(jià)值觀念來教育廣大的公共行政人員，如公正、為民、克己、利他、誠信、廉潔等等。同時(shí)要引導(dǎo)普通行政人員向德性品質(zhì)優(yōu)秀的榜樣學(xué)習(xí)，強(qiáng)化正面典型的示范誘導(dǎo)作用。再次，將當(dāng)代的公共行政倫理教育與傳統(tǒng)的行政道德教育相結(jié)合。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，更應(yīng)重視加強(qiáng)鄧小平理論、“三個(gè)代表” 重要思想和科學(xué)發(fā)展觀等與時(shí)俱進(jìn)的先進(jìn)理論教育，使廣大行政人員樹立公共行政意識(shí)，為重建公共行政倫理奠定扎實(shí)的思想基礎(chǔ)。

第二，對(duì)公共行政人員開展持久而有效的倫理境況處理訓(xùn)練。公共行政人員倫理行為的選擇，離不開具體的行政倫理實(shí)踐。他們所面臨的行政倫理問題與建筑設(shè)計(jì)、外科手術(shù)、交通運(yùn)輸?shù)绕渌麊栴}一樣具有動(dòng)態(tài)發(fā)展性的特點(diǎn)，在這種動(dòng)態(tài)過程中沖突可能一直存在，矛盾及不確定因素可能時(shí)有發(fā)生，因而，需要采取富有針對(duì)性的模擬倫理境況處理訓(xùn)練，來提高公共行政人員對(duì)實(shí)際問題的處理能力。

二、深化管理體制改革，完善倫理監(jiān)督和道德賞罰回報(bào)機(jī)制

深化管理體制改革、完善倫理監(jiān)督和道德賞罰回報(bào)機(jī)制，是塑造我國公共行政倫理氣氛的制度保障。鄧小平同志曾明確指出:“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面?！保?］也就是說，不健全的制度規(guī)范不僅會(huì)給壞人提供惡的機(jī)會(huì)，而且會(huì)使好人失去信念，進(jìn)而走向惡的邊緣，而良好的制度規(guī)范有助于弘揚(yáng)正氣，有助于抑惡揚(yáng)善。

組織制度是公共行政人員個(gè)體在其中發(fā)揮作用的重要工作環(huán)境之一，它對(duì)公共行政人員的行為產(chǎn)生重大影響。合理、完善的組織制度應(yīng)該是行政職責(zé)明確，行政權(quán)力具有權(quán)威性并被合法化合理化地使用，注重各機(jī)構(gòu)部門間的協(xié)作，給不同意見者提供合理的表達(dá)及建議渠道，同時(shí)鼓勵(lì)公共行政人員踴躍參與決策，并注重行政制度的倫理關(guān)懷等。目前在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，深化公共行政組織制度建設(shè)與管理體制改革任重道遠(yuǎn)。我們有必要對(duì)公共行政組織及其功能進(jìn)行重新審視，包括對(duì)公共行政組織與組織外主體的關(guān)系、公共行政組織之間的關(guān)系、不同公共行政組織層級(jí)之間的關(guān)系等作出必要的調(diào)整；對(duì)公共行政組織的管理權(quán)限、管理職能、管理方式、工作制度，以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、工作環(huán)境、財(cái)政預(yù)算、行政責(zé)任等進(jìn)行再審視、再定位、再設(shè)計(jì)、再組合，進(jìn)而通過新的制度安排，構(gòu)建有中國特色的公共行政組織與行政管理體制。

完善公共行政倫理監(jiān)督機(jī)制，是健全我國公共行政倫理機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容。公共行政倫理監(jiān)督就是有關(guān)監(jiān)督主體對(duì)公共行政系統(tǒng)運(yùn)用倫理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)判，促使公共行政系統(tǒng)依照法律和倫理規(guī)范管理國家事務(wù)、自身事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)。孟德斯鳩曾經(jīng)說過:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！保?］公共行政權(quán)力缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，是導(dǎo)致當(dāng)前嚴(yán)峻的公共行政倫理失范的重要原因，為此我們必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。在監(jiān)督方式上,要把黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合起來,充分發(fā)揮各個(gè)監(jiān)督渠道的合力作用。形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),不斷健全和完善有效的監(jiān)督機(jī)制，形成強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督體系。在具體操作上,監(jiān)督的關(guān)口要前移,監(jiān)督的范圍要延伸,監(jiān)督的手段要改進(jìn)。與此同時(shí)，引導(dǎo)社會(huì)公眾參與公共行政管理也是完善倫理監(jiān)督機(jī)制、優(yōu)化倫理氣氛的有效措施。引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)公眾關(guān)心并參與有關(guān)公共行政管理的討論和活動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)公眾參與公共決策，從而對(duì)重大的公共決策產(chǎn)生積極的影響、干預(yù)和監(jiān)督。

我們?cè)谥贫ǖ赖乱?guī)范時(shí)要不斷健全賞罰機(jī)制和道德回報(bào)機(jī)制，可以在公共行政人員的任免、升降等行為中引入道德賞罰機(jī)制，這也是對(duì)公共行政人員行為責(zé)任或道德品質(zhì)高低的一種特殊的道德評(píng)議和調(diào)控方式。對(duì)于遵紀(jì)守法、履行道德義務(wù)和為民辦實(shí)事的公共行政人員，要予以道義和制度上的雙重支持，適時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)行政道德上的奉獻(xiàn)者和犧牲者，不僅給予精神上的褒獎(jiǎng)，還應(yīng)適度地給予物質(zhì)補(bǔ)償，即建立健全道德回報(bào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)義與利的對(duì)等，把這些道德上的楷模作為榜樣予以宣揚(yáng)和傳播。同時(shí)對(duì)于敗德行為的公共行政人員要通過懲罰機(jī)制，除了法律和行政制裁外，還要產(chǎn)生相應(yīng)的道德評(píng)判和輿論譴責(zé)。

三、營造良好的社會(huì)環(huán)境，加強(qiáng)行政文化建設(shè)

營造良好的社會(huì)環(huán)境和加強(qiáng)行政文化建設(shè)，是塑造我國公共行政倫理氣氛的重要條件。行政文化是公共行政人員在一定的社會(huì)文化背景下所形成的對(duì)行政活動(dòng)的態(tài)度、情感和信仰，包含行政信念、行政價(jià)值、行政傳統(tǒng)、行政習(xí)慣等。加強(qiáng)行政文化建設(shè)，是行政體系自身發(fā)展的必然要求。行政文化建設(shè)的深層作用在于：良好的行政文化能促使和增強(qiáng)公務(wù)員的自律意識(shí)和抵抗能力。

首先，營造有利于公共行政道德生長和發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。公共行政倫理氣氛的優(yōu)化,很大程度上離不開社會(huì)風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)。公共行政人員在良好的道德氛圍的影響和感召下會(huì)做出符合道德規(guī)范的行為和選擇，狄馬克在《公共行政》一書中也曾指出：“如果行政者是來自一個(gè)尊重公共利益和誠實(shí)的社會(huì)環(huán)境，則他們大多數(shù)必然是有公益心和誠實(shí)感的，假如缺乏這種環(huán)境背景，那就難以對(duì)他們做出這種期望?！保?］為此我們必須加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)氣建設(shè),加強(qiáng)正確的符合公共行政理念的道德價(jià)值的傳播力度，積極倡導(dǎo)誠實(shí)守信、遵章守紀(jì)的良好社會(huì)風(fēng)尚,努力增強(qiáng)廣大人民群眾按章辦事的意識(shí)和法治觀念,通過傳播真的認(rèn)識(shí)、善的價(jià)值和美的風(fēng)采，切實(shí)營造有利于公共行政道德生長和發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。

其次，在行政文化建設(shè)中積極倡導(dǎo)現(xiàn)代公共行政理念?！敖M織中文化和氛圍越符合道德規(guī)范，個(gè)人的信仰和決策行為就越符合道德規(guī)范?！保?］為此我們?cè)谛姓幕ㄔO(shè)中，需要積極倡導(dǎo)公正立場(chǎng)、責(zé)任意識(shí)、服務(wù)精神、良心感知、效率觀念和法治理念等現(xiàn)代公共行政理念，在公共行政組織中構(gòu)建以人為本、公平正義、文明和諧的社會(huì)主義行政文化。在實(shí)際的行政過程中，要求公共行政人員樹立顧全大局、忠于職守、誠實(shí)守信、公道正派、無私奉獻(xiàn)的行政道德觀；端正權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀的行政權(quán)力觀；堅(jiān)持相信群眾、依靠群眾、關(guān)心群眾、服務(wù)群眾的行政群眾觀；追求求真務(wù)實(shí)、開拓創(chuàng)新、雷厲風(fēng)行、講求實(shí)效的行政效率觀。

再次，充分發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)與高層管理者的榜樣示范作用。組織領(lǐng)導(dǎo)的行為是對(duì)組織文化最有力的影響，組織領(lǐng)導(dǎo)是最明顯的道德責(zé)任角色的扮演者。領(lǐng)導(dǎo)的行政意識(shí)與行為，對(duì)培育支持道德行為的組織文化起著潛在的重要作用。領(lǐng)導(dǎo)與高層管理者要求普通公共行政人員具有一定的道德責(zé)任意識(shí)，他們自己首先就應(yīng)該積極倡導(dǎo)并身體力行地參與行政道德文化建設(shè)，努力做到言行一致、以身作則，在行動(dòng)中樹立良好的形象，贏得下屬信任，并引導(dǎo)其下屬也采取同樣負(fù)責(zé)任的行動(dòng)；同時(shí)對(duì)下屬中符合道德的行為給予公開的獎(jiǎng)賞，尤其是對(duì)那些敢于公開反對(duì)組織內(nèi)部不道德行為的下屬要給予倫理關(guān)懷。

四、加快行政倫理立法，成立專門的管理和咨詢機(jī)構(gòu)

加快行政倫理立法和成立專門的管理和咨詢機(jī)構(gòu)，是塑造我國公共行政倫理氣氛的關(guān)鍵因素。公共行政倫理立法是保證公共行政倫理實(shí)現(xiàn)和落實(shí)的必要措施。倫理立法可以讓公共行政人員具有正確的行政道德價(jià)值定位和取向，為解決倫理沖突提供法律指導(dǎo)，也為懲罰違背最低道德要求的行政行為提供依據(jù)，做到有法可依。

在現(xiàn)代國家中,越來越多的倫理規(guī)范被納入到社會(huì)的法律規(guī)則體系之中。越是文明發(fā)達(dá)、法制健全的國家,法律幾乎已成了一部倫理規(guī)則的匯編。加強(qiáng)倫理立法、通過法律的強(qiáng)制力來維護(hù)道德的純潔性，業(yè)已成為行政倫理建設(shè)制度化的基本工具和重要手段，它正在逐漸推廣并日益起著積極的作用。在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜時(shí)期，社會(huì)實(shí)踐告誡我們，主要依靠道德自律來調(diào)控公共行政行為，勢(shì)必會(huì)造成社會(huì)和國家治理上的不盡人意。因此，有必要將公共行政道德進(jìn)行倫理立法，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共行政行為的有效調(diào)控。

近年來，我國相繼頒布了一系列關(guān)于公共行政人員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的行為規(guī)范準(zhǔn)則，例如《國務(wù)院工作人員守則》、《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《中華人民共和國公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等。但與西方相比，我國的道德法制化相對(duì)欠缺，至今仍沒有一套完整的可操作性的立法來約束公共行政人員的行為，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)制定與《中華人民共和國公務(wù)員法》相配套的具有可操作性的相關(guān)實(shí)施細(xì)則。為此我們要積極借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)有倫理規(guī)范加以補(bǔ)充、修改、完善，使之形成完整的體系。同時(shí)，將那些相對(duì)成熟的倫理規(guī)范上升為法律規(guī)范，明確違反者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，只有這樣才能保證公共行政倫理規(guī)范不被大量破壞。

目前世界上許多國家,不僅對(duì)公共行政倫理加以立法,而且還成立了專門的管理和咨詢機(jī)構(gòu)，監(jiān)督與促進(jìn)行政倫理規(guī)范的貫徹落實(shí)，促進(jìn)良好公共行政倫理氣氛的形成，如美國的政府倫理辦公室。倫理辦公室作為貫徹公共行政倫理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，在負(fù)責(zé)執(zhí)行法規(guī)，為修改倫理立法、倫理規(guī)范和倫理政策提供建議，推動(dòng)各州行政倫理法規(guī)完善，處理日常倫理事務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用。正在起步中的我國公共行政倫理建設(shè)，可以從美國等國家的公共行政倫理建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中獲得一些有價(jià)值的啟示。如設(shè)立專門的公共行政倫理的管理與咨詢機(jī)構(gòu)——公共行政倫理委員會(huì)，可以掛靠各級(jí)人大,設(shè)專職人員,其主要職責(zé)是對(duì)公共行政人員進(jìn)行宣傳教育、管理監(jiān)督和評(píng)議咨詢，開展公共行政倫理問題研究，分析道德困境，制定倫理規(guī)范，傳授倫理決策技巧，同時(shí)通過多種有效渠道讓群眾積極參與。為保證它的工作力度和工作效果,可以法律形式(比如制定《公共行政倫理法》)授予它對(duì)行政主體的倫理訓(xùn)導(dǎo)權(quán)、倫理質(zhì)詢權(quán)、倫理鑒定權(quán)、倫理警示權(quán)、倫理褒揚(yáng)權(quán)以及行政和司法建議權(quán)等等。

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