李新艷

摘 要： 地方環(huán)保立法不僅在推進地方環(huán)保事業(yè)方面起到很大的作用，而且能夠補充和完善中央環(huán)保立法體系的不足，面對當前全國大部分地區(qū)環(huán)境狀況不容樂觀的現(xiàn)狀，必須加快完善地方環(huán)保立法的步伐。以蘭州市為考察對象，通過對該市環(huán)保立法的現(xiàn)狀和所存在問題的研究，探索針對實際問題的解決對策，以期提高蘭州市的環(huán)境質(zhì)量，并對全國其他地方的環(huán)保立法有所啟發(fā)。

關(guān)鍵詞： 蘭州市； 環(huán)保； 地方立法

中圖分類號： D922.68 文獻標志碼： A 文章編號： 1671-2153（2017）04-0063-05

1989年我國第一部環(huán)境保護方面的法規(guī)出臺，隨著環(huán)境狀況的不斷惡化，原有的法律越來越不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要，于是新修訂的《環(huán)境保護法》應(yīng)運而生，并于2015年1月1日正式生效實施，這是我國環(huán)保立法的重要成就。與《環(huán)境保護法》修訂相呼應(yīng)，2015年12月29日，最高人民法院集中公布10起環(huán)境侵權(quán)典型案例，[1]體現(xiàn)了國家環(huán)保法治立法司法的整體發(fā)展。

我國地域遼闊，各地自然環(huán)境差異很大，特定的自然和社會經(jīng)濟條件構(gòu)成了獨特的生態(tài)區(qū)域系統(tǒng)，所以制定具有地方特色、具有針對性和可操作性的地方環(huán)保法規(guī)和規(guī)章不僅是完善我國環(huán)保法體系的需要，還是應(yīng)對地方環(huán)境保護工作的現(xiàn)實需要的舉措。

地方環(huán)境立法是指特定地方國家機關(guān)（權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)）依法制定（含修改和廢止）地方性環(huán)境法規(guī)或規(guī)章的活動。2015年，新修訂的《立法法》將地方立法權(quán)的主體范圍擴大至所有設(shè)區(qū)的市，并明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，[2]可見地方環(huán)保立法在我國法制建設(shè)中的重要地位。隨著新的環(huán)保法的出臺和推進地方環(huán)保工作的需要，地方環(huán)境立法顯得越來越重要。

蘭州市是甘肅省的省會城市，它地處三大高原（內(nèi)蒙古高原、黃土高原和青藏高原）的交匯地帶，不僅是中國地理疆域的幾何中心，而且還是西北地區(qū)的交通樞紐所在地，又是全省政治、經(jīng)濟、文化中心。蘭州市面積約13085.6平方公里，轄五區(qū)三縣。近年來，蘭州市在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時出現(xiàn)了很多環(huán)境問題，立法部門針對環(huán)境問題也出臺了一些地方性環(huán)保法規(guī)，蘭州市環(huán)境保護工作取得了一定的成效，但是仍然存在很多問題。本文通過對蘭州市地方環(huán)保立法現(xiàn)狀的研究和分析，找出其中存在的問題，并探索解決問題的方法，希望對全國其他地區(qū)的環(huán)保立法提供有益的借鑒。

一、蘭州市地方環(huán)保立法現(xiàn)狀

蘭州市從1991年開始就有了涉及環(huán)境保護的地方立法，例如1991年6月7日頒布實施的《蘭州市環(huán)境噪聲污染防治辦法》是蘭州市最早的地方環(huán)境保護法規(guī)。通過北大法寶檢索系統(tǒng)，輸入“蘭州市”空格“環(huán)境”（標題）檢索，蘭州市關(guān)于環(huán)境的地方性法規(guī)和地方規(guī)范性文件共50篇（現(xiàn)行有效49篇），其中地方性法規(guī)2篇，地方規(guī)范性文件48篇，地方規(guī)范性文件包括地方政府規(guī)章、法律動態(tài)和立法背景資料。（1）本文所研究的地方環(huán)保立法僅限蘭州市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性環(huán)保法規(guī)和蘭州市人民政府制定的與環(huán)境保護相關(guān)的地方政府規(guī)章。

環(huán)保的地方性法規(guī)主要有：《蘭州市煤炭經(jīng)營使用監(jiān)督管理條例》（2013）、《蘭州市實施大氣污染防治法辦法》（2013）、《蘭州市城市生活飲用水水源保護和污染防治方法》（2011）、《蘭州市實施防治城區(qū)冬季大氣污染特殊工程》（1998）、《蘭州市環(huán)境噪聲污染防治辦法》（1991）、《蘭州市南北兩山綠化管理條例》（2014）、《蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》（2011）。

環(huán)保的地方政府規(guī)章主要有：《蘭州市揚塵污染防治管理辦法》（2014）、《蘭州市大氣污染防治示范區(qū)管理規(guī)定》（2014）、《蘭州市機動車排氣污染防治管理暫行辦法》（2013）、《蘭州市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》（2010）。（2）

蘭州市環(huán)境保護法規(guī)體系在不斷完善，取得很大的成績。但是，該市環(huán)保立法在很多方面仍然存在問題，如立法缺乏地方特色，在生態(tài)文明立法、農(nóng)村環(huán)境保護立法方面存在立法空白，對法律后果的規(guī)定不完善等。

綜上所述，蘭州市地方環(huán)保立法雖然取得了一定的成績，但仍然存在很多問題，加上復(fù)雜的自然環(huán)境和較為落后的經(jīng)濟發(fā)展水平使得本市改變目前這種立法現(xiàn)狀變得刻不容緩。

二、蘭州市地方環(huán)保立法存在的問題

西部大開發(fā)，一方面使得蘭州市的經(jīng)濟快速發(fā)展了，另一方面也帶來了很多環(huán)境問題，主要表現(xiàn)在以下四個方面：一是由于該市地處干旱、半干旱地帶，降水量本來就不足，再加上工業(yè)化進程中對水資源的過度開采和利用，導(dǎo)致水資源匱乏問題日益嚴重；二是干旱少雨、亂砍濫伐及過度放牧行為所導(dǎo)致的土地荒漠化問題嚴重；三是由于該市地處黃土高原，加上近幾年植被破壞問題嚴重，使得水土流失問題愈加突出；四是工業(yè)化進程中出現(xiàn)的“三廢”使得環(huán)境污染嚴重。當然出現(xiàn)上述問題是由各種原因?qū)е碌模瑖揽岬淖匀粭l件、膨脹的人口、不合理的資源開發(fā)利用等是導(dǎo)致上述問題的共同原因。不管是中央環(huán)境立法還是地方環(huán)境立法，其宗旨無疑是改善環(huán)境狀況，蘭州市復(fù)雜的環(huán)境現(xiàn)狀使得其對高質(zhì)量的環(huán)境立法具有迫切的需要，所以必須以現(xiàn)行環(huán)境立法為起點，找出其中存在的問題，并有針對性地探索相應(yīng)的解決對策。通過分析考察，筆者認為蘭州市地方環(huán)保立法主要存在以下問題。

（一）有的立法存在脫離本地實際的情形

地方環(huán)保立法最主要的特點就是具有地方特色，所以立法部門在立法時應(yīng)該將環(huán)境的地域性特點作為首要考慮的問題。我國地域遼闊，國土面積居于世界前列，同時也是人口大國，氣候多樣，地理條件復(fù)雜，各地經(jīng)濟發(fā)展水平各異，所以在地方立法中必須考慮地方的實際情況。查閱蘭州市的環(huán)境立法，可以發(fā)現(xiàn)許多規(guī)定照搬中央法律規(guī)定，這有助于同中央立法保持一致，但在考慮地方的實際情況和需要方面存在不足。例如《蘭州市城市生活飲用水水源保護和污染防治方法》部分內(nèi)容是對《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》的重復(fù)，沒有結(jié)合蘭州市的實際情況，如《水污染防治法》第四條對政府主管部門的職責的規(guī)定較為籠統(tǒng)，在實踐中操作性不強，然而《蘭州市城市生活飲用水水源保護和污染防治方法》第四條并沒有結(jié)合本地實際對上位法的原則性規(guī)定作出詳細具體的規(guī)定，也沒考慮到本市重授權(quán)輕政府職責的立法現(xiàn)狀，不利于該市政府在環(huán)境保護工作職能的發(fā)揮。眾所周知，蘭州市地處黃河上游，東西黃河穿越而過，是黃河穿越市區(qū)中心的唯一省會城市，但是目前蘭州市關(guān)于水源保護和水污染防治的立法沒有涉及黃河水域，這不利于黃河水源保護工作的開展和蘭州市整體環(huán)境質(zhì)量的提高。

（二）立法存在空白

1. 生態(tài)文明立法欠缺

蘭州市已初步建立特有的環(huán)境立法體系，但該市生態(tài)文明立法欠缺，不利于城市環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。貴陽市是國內(nèi)生態(tài)文明立法比較完善的城市，該市曾制定《貴陽市促進生態(tài)文明建設(shè)條例》（2009）和《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》（2013），對于促進該市建設(shè)生態(tài)文明城市具有重要的意義。貴陽市生態(tài)文明立法成績凸顯了蘭州市相關(guān)立法的不足，蘭州市的特殊環(huán)境也放大了這一立法缺陷。一方面，蘭州市地處西北地區(qū)，原有不容樂觀的自然環(huán)境在加速工業(yè)化進程中越來越惡劣，生態(tài)環(huán)境破壞和空氣污染嚴重；另一方面，黃河周邊環(huán)境惡化，周邊水質(zhì)變差，不斷擴大的旅游規(guī)模使得人滿為患，各種生活垃圾和破壞行為導(dǎo)致周邊環(huán)境惡化，所以蘭州市很有必要加強生態(tài)文明立法。

2. 農(nóng)村環(huán)保立法欠缺

目前，我國沒有制定針對農(nóng)村環(huán)境保護的系統(tǒng)完整的立法，全國人大制定的《中華人民共和國環(huán)境保護法》對農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護雖有涉及，但很片面，未能將農(nóng)村視為一個大的環(huán)境，將農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)村的自然資源三者有機結(jié)合起來。針對目前的這種情況，國家環(huán)?？偩忠跃C合整治農(nóng)村環(huán)境為目標，組織實施了《農(nóng)村小康環(huán)保行動計劃》，這一計劃雖然還沒有上升到法律層面，但它卻是我國農(nóng)村環(huán)境保護進程中的一次飛躍，是對農(nóng)村環(huán)境立法前的一次摸底。在地方農(nóng)村環(huán)保立法方面，僅有少數(shù)城市制定了農(nóng)村環(huán)境保護立法，如銀川市人大在全國其他地區(qū)尚無相關(guān)專門性的針對農(nóng)村環(huán)境保護立法的情況下起草制定了《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護條例》，這將對全國其他地方的農(nóng)村環(huán)境保護立法具有借鑒和參考意義。[3]蘭州市和我國大多數(shù)地方一樣，沒有切實有效的農(nóng)村環(huán)保立法，未能將農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民看作一個整體。

（三）法律后果規(guī)定不夠完善

法律規(guī)范在邏輯上由行為模式與法律后果組成，法律后果包括否定性后果與肯定性后果。[4]在一部法律文件中，法律后果是否完善，反映了該法律文件的立法水準并影響該立法的實施。筆者分析蘭州市地方環(huán)保立法，至少有兩個問題：

1. 有的行政罰款條款缺少數(shù)額下限。

行政罰款立法規(guī)定較多的行政制裁方式，蘭州市環(huán)保地方立法也廣泛采用。筆者查閱蘭州市相關(guān)立法發(fā)現(xiàn)，有的立法缺少行政罰款數(shù)額下限。例如，《蘭州市煤炭經(jīng)營使用監(jiān)督管理條例》（2013）第22條至第25條對若干違法行為分別“處五千元以下罰款”、“處二萬元以下罰款”、“處五萬元以下罰款”。這種狀況并非個案。《蘭州市機動車排氣污染防治管理暫行辦法》（2013）第20條也有類似規(guī)定（“處以一千元以下罰款”）。在此，筆者不一一列舉。罰款缺少數(shù)額下限有損立法與執(zhí)法的嚴肅性。從立法角度看，立法未設(shè)罰款下限意味著立法不限制罰款數(shù)額底線，或100元，或10元，或更低，立法不夠嚴肅；從執(zhí)法角度看，因立法未規(guī)定罰款下限，執(zhí)法處罰選擇低數(shù)額處罰，或100元，或10元，或更低，并不違法。這樣執(zhí)法不夠嚴肅，也給這些法律條文的實際執(zhí)行帶來困難。

2. 肯定性法律后果規(guī)定不足

查閱蘭州市地方環(huán)保立法可以發(fā)現(xiàn)，幾乎所有立法都有懲罰性規(guī)定即否定性法律后果，但整體上對肯定性法律后果規(guī)定不足。根據(jù)本文的研究范圍和立法主體的不同，蘭州市地方環(huán)保立法可以分為地方環(huán)保法規(guī)和地方環(huán)保規(guī)章。地方環(huán)保法規(guī)7部，多數(shù)涉及“鼓勵”、“表彰”、“獎勵”等，涉及肯定性法律后果，值得肯定；地方環(huán)保規(guī)章4部，這些規(guī)章都沒有規(guī)定肯定性法律后果。分析前項法規(guī)與規(guī)章，其中地方性法規(guī)有相關(guān)肯定性法律后果，通過肯定合法甚至獎勵，有助于發(fā)揮法的示范作用。但在肯定性法律后果規(guī)定方面也存在不足，第一，上述法規(guī)對肯定性法律后果的規(guī)定都比較籠統(tǒng)，可操作性不強。例如，《蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》（2011）第6條規(guī)定“對在城市市容和環(huán)境衛(wèi)生工作中成績顯著的單位和個人，由市、縣（區(qū)）人民政府或者市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門給予表彰獎勵”，《蘭州市城市生活飲用水水源保護和污染防治方法》（2011）第10條規(guī)定“對于在城市生活飲用水水源保護和污染防治工作中成績顯著的單位和個人，由市、區(qū)（縣）人民政府給予表彰和獎勵”等。怎樣“表彰”、“獎勵”，欠缺具體規(guī)定，操作困難，這是一個不足。第二，地方環(huán)保規(guī)章在肯定性法律后果的設(shè)置上明顯缺失。

三、解決蘭州市地方環(huán)保立法問題的對策

上面已經(jīng)談到，蘭州市地方環(huán)保立法中存在立法缺乏地方特色、立法存在空白之處、對法律后果的規(guī)定不完善等問題，要想改善本市環(huán)境，必須解決上述問題，不斷完善本市地方環(huán)保立法體系。筆者認為應(yīng)該主要從以下三個方面做出努力。

（一）結(jié)合本地實際進行立法

地方環(huán)保立法是對中央環(huán)保立法體系的完善和補充，而不是對中央立法的簡單重復(fù)，所以體現(xiàn)地方特色是地方環(huán)保立法的首要前提，只有這樣，地方環(huán)保立法才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。結(jié)合地方特色進行立法主要體現(xiàn)在兩個具體方面，一是在中央環(huán)境立法已有相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上結(jié)合本地的實際情況來立法，要保證不與中央環(huán)境立法的具體規(guī)定和基本精神相沖突，又結(jié)合了地方實際需要，另一方面，在國家沒有相關(guān)規(guī)定的情形下，根據(jù)地方的特殊情況來立法。[5]蘭州市自然和社會條件都較為復(fù)雜，一方面，該市氣候干旱，降雨量小，地處黃土高原，是黃河的源頭所在地，其自然環(huán)境較獨特；另一方面，該市經(jīng)濟發(fā)展比較落后，在西部大開發(fā)進程中，本市在很大程度上是以犧牲環(huán)境為代價的，這不利于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，在某種程度上也會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。所以，在今后的立法過程中，蘭州市的立法機關(guān)及相關(guān)部門應(yīng)該多做調(diào)查研究，關(guān)注本地的實際狀況，制定具有地方特色的環(huán)保立法，以適應(yīng)實際需要，提高環(huán)境質(zhì)量。在這方面全國有很多地方已經(jīng)做出了示范，如青海省出臺的《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護條例》，為其他地方的環(huán)保立法起到了很好的示范作用[6]，廈門市為了保護中華白海豚而專門制定了《廈門市中華白海豚保護規(guī)定》，山東省針對小清河的污染情況制定了《小清河流域水污染防治條例》，等等[7]。

（二）及時彌補立法空白，完善地方環(huán)保法規(guī)體系

1. 建設(shè)生態(tài)文明立法體系

生態(tài)文明立法體系有利于可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)，所以建設(shè)生態(tài)文明立法體系已經(jīng)成為各國各地立法的一個趨勢。面對蘭州市生態(tài)文明立法缺失的現(xiàn)狀，蘭州市可以借鑒國內(nèi)貴陽市的立法經(jīng)驗，參考《貴陽市促進生態(tài)文明建設(shè)條例》（2009）和《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》（2013），結(jié)合蘭州市的地方實際，制定蘭州市生態(tài)文明相關(guān)地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章，彌補蘭州市這方面的立法空缺。同時，蘭州市生態(tài)文明立法一開始應(yīng)著眼于整體、著眼于發(fā)展，應(yīng)有總體設(shè)計，建設(shè)完善的蘭州市生態(tài)文明立法體系。在具體立法步驟上，應(yīng)堅持實事求是原則，成熟一個制定一個。

2. 加強農(nóng)村環(huán)保立法

雖然蘭州市的環(huán)保法規(guī)數(shù)量較多，但是針對農(nóng)村環(huán)境保護的立法卻處于空白狀態(tài)。目前國家環(huán)境保護局正在組織實施《農(nóng)村小康環(huán)保計劃》，該計劃雖未上升到法律層面，但卻對全國具有示范效應(yīng)。蘭州市應(yīng)該在國家的號召下，根據(jù)本地農(nóng)村的實際情況，以《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護條例》為藍本，制定針對農(nóng)村的自然環(huán)境、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的《蘭州市農(nóng)村環(huán)境保護條例》，為建設(shè)環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)村生活提供保障。2016年 3月16日正式實施的《全市精準脫貧推進全面小康社會建設(shè)改善農(nóng)村人居環(huán)境實施方案》，是唯一涉及農(nóng)村環(huán)境的政策規(guī)定，雖然不能從根本上解決農(nóng)村環(huán)境問題，但這項政策對制定蘭州市農(nóng)村環(huán)境保護條例具有重要的意義。所以蘭州市在加強農(nóng)村環(huán)保立法方面，應(yīng)該從以下幾個方面做出努力：一是專門立法，這可以克服農(nóng)村環(huán)保立法凌亂的問題，規(guī)避規(guī)范空白；二是明確組織權(quán)限，這樣農(nóng)村環(huán)保各個層面的運作才能順利進行；三是強化補償機制，即對“特別犧牲”的補償，以彰顯農(nóng)村環(huán)境立法的實質(zhì)正義；四是重視司法救濟，即減少以行政執(zhí)法方式執(zhí)行法規(guī)，強化司法救濟，以訴訟方式實現(xiàn)對權(quán)益受到侵害的受害者的救濟。[8]

（三）完善法律后果的規(guī)定

1. 行政罰款設(shè)定下限

針對前文分析，蘭州市環(huán)保執(zhí)法行政罰款有欠缺數(shù)額下限的問題。筆者建議，第一，蘭州市環(huán)保行政罰款應(yīng)設(shè)定下限。除直接規(guī)定罰款數(shù)額的情況下（如罰款500元或100元），凡行政罰款涉及幅度一律規(guī)定罰款數(shù)額的上限與下限。這有助于蘭州市環(huán)保行政罰款的執(zhí)行，也有助于維護蘭州市環(huán)保立法與執(zhí)法的嚴肅性。第二，行政罰款數(shù)額下限應(yīng)適宜、不宜過少。結(jié)合前文問題分析中列舉的《蘭州市煤炭經(jīng)營使用監(jiān)督管理條例》（2013），該條例第26條、第27條也有行政罰款上限與下限幅度的規(guī)定（如“一千元以上一萬元以下”、“五千元以上一萬元以下”、“一萬元以上十萬元以下”），此處不去分析其中的立法技術(shù)缺陷（一個文件兼有“上下限”或缺失“下限”），從肯定“上下限”規(guī)定做法的合理性及設(shè)定下限適宜數(shù)額的合理性角度分析， 《蘭州市煤炭經(jīng)營使用監(jiān)督管理條例》可以參照。當然，行政罰款具體下限（包括上限）數(shù)額應(yīng)根據(jù)多種因素來決定。

2. 完善肯定性法律后果

在立法上，肯定性法律后果和否定性法律后果同等重要，只有否定性法律后果的警戒和懲罰作用與肯定性法律后果的激勵作用相互結(jié)合，才能使整部法律在最大程度上發(fā)揮作用。針對蘭州市環(huán)保立法肯定性法律后果存在不足的問題，筆者建議，第一，肯定性法律后果的設(shè)置應(yīng)具體明確。明確肯定性法律后果的種類，如獎金、榮譽或其他利益（升學、晉升等）；明確獎金、榮譽或其他利益等法律后果的具體內(nèi)容，如獎金幅度等?？隙ㄐ苑珊蠊唧w明確，具有可操作性，才能切實起到肯定合法、獎勵合法的示范作用。第二，地方環(huán)保規(guī)章的制定應(yīng)注意吸收肯定性法律后果。首先應(yīng)提高認識，肯定甚至獎勵合法對激勵人們自覺遵守環(huán)保法律極為重要；同時，也應(yīng)注意合理設(shè)定肯定性法律后果（包括具體內(nèi)容），便于執(zhí)行。

注釋：

（1）北大法寶http：//www.pkulaw.com/，訪問時間：2016-05-22.

（2）蘭州市環(huán)境保護局http：//hbj.lanzhou.gov.cn/，訪問時間：2016-03-15.

參考文獻：

[1] 羅書臻. 最高人民法院公布十起環(huán)境侵權(quán)典型案例[N]. 人民法院報，2015-12-29（1）.

[2] 李建國. 關(guān)于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》的說明[N]. 人民日報，2015-03-09（4）.

[3] 薛志遠，張宴祺. 從《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護條例》看地方立法的新突破[J]. 法制與經(jīng)濟，2013（2）：53.

[4] 沈宗靈. 法理學[M]. 北京：北京大學出版社，2014：28.

[5] 王永鳳. 改革開放以來中國地方環(huán)境立法研究[J]. 法制博覽，2013（11）：61.

[6] 劉瑛. 我國生態(tài)環(huán)境保護立法存在的問題及其對策[J]. 南方論刊，2010（12）：37.

[7] 魏群. 地方環(huán)境立法問題探析[J]. 山東審判，2005（5）：62.

[8] 張建偉，王艷玲. 加強農(nóng)村環(huán)保亟待完善立法機制[J]. 環(huán)境保護，2012（10）：43.