林進(jìn)添

(1.福建江夏學(xué)院 會(huì)計(jì)學(xué)院;2.福建省社科研究基地 財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)研究中心，福州 350108)

福建省林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)問題研究
——基于生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)視角

林進(jìn)添1，2

(1.福建江夏學(xué)院 會(huì)計(jì)學(xué)院;2.福建省社科研究基地 財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)研究中心，福州 350108)

創(chuàng)建國(guó)家級(jí)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)是福建省生態(tài)文明建設(shè)的歷史新高度和時(shí)代戰(zhàn)略任務(wù)，各級(jí)政府公共財(cái)政投入將向包括林業(yè)事業(yè)在內(nèi)的生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域傾斜。傳統(tǒng)林業(yè)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督的局限性以及多元化生態(tài)資金籌措機(jī)制的確立，凸顯出生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略框架下開展林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)的必要性與迫切性。林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)在生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中具有監(jiān)督工具、評(píng)價(jià)手段、鑒證輔助、“免疫細(xì)胞”的職能框架，并且透過非特異性作用機(jī)制和特異性作用機(jī)制呈現(xiàn)出來。建議在生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，開展定量與定性結(jié)合、短期與長(zhǎng)期兼顧的差別化林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)。

林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)；生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)；福建省

習(xí)近平總書記指出，生態(tài)資源是福建最寶貴的資源，生態(tài)優(yōu)勢(shì)是福建最具競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)，生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)是福建最花力氣的建設(shè)。2016年福建省成為我國(guó)首批創(chuàng)建國(guó)家級(jí)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)之地。福建省森林資源稟賦好，森林覆蓋率高，林業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力大，在其生態(tài)文明創(chuàng)建工作中，森林生態(tài)文明是極其重要的組成部分。社會(huì)公眾對(duì)林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)注度愈發(fā)提高。林業(yè)財(cái)政資金作為黨和政府安排用于林業(yè)事業(yè)建設(shè)的專項(xiàng)支出，是一項(xiàng)非常重要的公共財(cái)政支出，其使用規(guī)模也在不斷擴(kuò)大[1]。在新的時(shí)代背景和戰(zhàn)略形勢(shì)下，林業(yè)公共財(cái)政資金的使用績(jī)效正逐漸被重視。做好林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)將對(duì)林業(yè)資金的管理與使用起到積極的促進(jìn)作用[2-5]。鑒于此，下文以國(guó)家級(jí)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為視角，就福建省開展林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)的若干基礎(chǔ)性問題進(jìn)行分析論證，為我省林業(yè)財(cái)政審計(jì)水平和內(nèi)涵的提升、生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的高效建設(shè)提供理論支持。

一、福建省創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)歷程與現(xiàn)狀*根據(jù)中國(guó)政府網(wǎng)(http://www.gov.cn/)、福建省人民政府門戶網(wǎng)站(http://www.fujian.gov.cn/)相關(guān)公告文件和資料整理而來。

福建省的生態(tài)創(chuàng)建工作走在全國(guó)前列。截至2016年10月份，全省共有福州、廈門、漳州、泉州、三明等5個(gè)設(shè)區(qū)市獲得省級(jí)生態(tài)市命名，其中廈門、泉州已正式獲評(píng)“國(guó)家生態(tài)市”稱號(hào)，福州已通過國(guó)家級(jí)考核驗(yàn)收；64個(gè)縣獲得省級(jí)以上生態(tài)縣命名，其中17個(gè)縣獲得國(guó)家生態(tài)縣命名；519個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)獲得國(guó)家級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)命名*數(shù)據(jù)資料來源于福建省環(huán)境保護(hù)廳官網(wǎng)(http://www.fjepb.gov.cn/)以及東南網(wǎng)(http://www.fjsen.com/)。福建省十余年勵(lì)精圖治，始終致力于建設(shè)、保護(hù)和提升“生態(tài)福建”。

(一)“生態(tài)省”戰(zhàn)略階段(2001年—2013年)

早在21世紀(jì)初年，時(shí)任省長(zhǎng)的習(xí)近平同志就前瞻性和戰(zhàn)略性地提出要建設(shè)福建“生態(tài)省”的綠色構(gòu)想，由此拉開了生態(tài)創(chuàng)建工作的序幕。2002年，福建省政府工作報(bào)告中明確正式提出建設(shè)“生態(tài)省”的戰(zhàn)略目標(biāo)。同年8月份，原國(guó)家環(huán)保總局批準(zhǔn)福建省作為全國(guó)首批“生態(tài)省”建設(shè)的試點(diǎn)省份之一。2004年11月30日，中共福建省委、福建省人民政府頒布印發(fā)《福建生態(tài)省建設(shè)總體規(guī)劃綱要》。2010年6月，福建省人大常委會(huì)公布了《關(guān)于促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決定》，建設(shè)“生態(tài)省”成為福建全省人民的共同意志。2011年9月27日福建省人民政府印發(fā)實(shí)施《福建生態(tài)省建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，進(jìn)一步明確“十二五”時(shí)期加強(qiáng)福建生態(tài)省建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)和措施，將之作為引導(dǎo)和推進(jìn)福建生態(tài)省建設(shè)的行動(dòng)指南。

(二)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)階段(2014年—2016年)

2014年3月10日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于支持福建省深入實(shí)施生態(tài)省戰(zhàn)略加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的若干意見》，標(biāo)志著福建生態(tài)省建設(shè)由地方?jīng)Q策上升為國(guó)家戰(zhàn)略，步入創(chuàng)建全國(guó)生態(tài)文明先行示范區(qū)的新階段。福建省成為全國(guó)第一個(gè)建設(shè)省級(jí)生態(tài)文明先行示范區(qū)的省份。同年9月，福建省委、省政府出臺(tái)《貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于支持福建省深入實(shí)施生態(tài)省戰(zhàn)略加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的若干意見〉的實(shí)施意見》，對(duì)加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)作出全面部署。2015年，福建省委、省政府印發(fā)《福建省貫徹落實(shí)中央加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)意見的實(shí)施方案》和《福建省生態(tài)文明體制改革實(shí)施方案》，要求將中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的各項(xiàng)要求落實(shí)到“十三五”規(guī)劃。2016年4月7日，《福建省“十三五”生態(tài)省建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃》經(jīng)省政府研究同意并印發(fā)實(shí)施，進(jìn)一步推進(jìn)福建“生態(tài)省”戰(zhàn)略深入實(shí)施、加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)。

(三)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)確立實(shí)施階段(2016年下半年開始)

中共中央關(guān)于“十三五”的規(guī)劃建議中，明確要求“設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)”。2016年6月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十五次會(huì)議審議通過了《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的意見》和《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(福建)實(shí)施方案》，并于同年8月12日由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)實(shí)施。福建省再次歷史性地成為全國(guó)首批國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)。9月18日，省委、省政府召開視頻會(huì)議，對(duì)推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)行再動(dòng)員再部署，要求切實(shí)把《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(福建)實(shí)施方案》落到實(shí)處。9月下旬省委、省政府正式印發(fā)《福建省貫徹落實(shí)〈國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(福建)實(shí)施方案〉任務(wù)分工方案》，提出“建立試驗(yàn)區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)工作機(jī)制，整合設(shè)立省生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作，協(xié)調(diào)解決重大問題”。標(biāo)志著我省生態(tài)文明建設(shè)再次邁上新的歷史高度和層級(jí)臺(tái)階?！吧鷳B(tài)福建”已經(jīng)再出發(fā)，將展開中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)路徑的具體探索。

二、推行林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)的必要性與迫切性

(一)提高林業(yè)財(cái)政資金使用效益以助推試驗(yàn)區(qū)建設(shè)

根據(jù)2013—2015年度福建省本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果公告顯示，福建省級(jí)財(cái)政資金存量較大的問題始終存在(詳見表1和表2)。公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、省級(jí)專項(xiàng)支出專戶、非稅專戶等都存在不同程度的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)。資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)大，影響了財(cái)政資金的使用效益。比如，2013年新開征的森林資源補(bǔ)償費(fèi)，年末結(jié)轉(zhuǎn)3.69億元。此外，專項(xiàng)資金在市縣財(cái)政或主管部門層層滯留。比如，林業(yè)類專項(xiàng)資金(含基金)2013年共下達(dá)22.50億元，占當(dāng)年項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的80.32%。延伸7個(gè)縣(市、區(qū))林業(yè)局，預(yù)算安排3.82億元，滯留資金2.26億元，占下達(dá)預(yù)算的59.16%；有的專項(xiàng)資金分文未動(dòng)、有的僅少量使用。

表1 近三年福建省級(jí)公共財(cái)政預(yù)算審計(jì)結(jié)果 單位：億元

①省級(jí)公共財(cái)政收入加上級(jí)補(bǔ)助收入、下級(jí)上解收入、計(jì)劃單列市上解省收入、債務(wù)收入、上年結(jié)余等

②省級(jí)公共財(cái)政支出加補(bǔ)助下級(jí)支出、上解上級(jí)支出、省補(bǔ)助計(jì)劃單列市支出、債券轉(zhuǎn)貸支出、安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等

表2 近三年福建省級(jí)政府性基金審計(jì)結(jié)果 單位：億元

福建省是我國(guó)重點(diǎn)林業(yè)省份之一，擁有巨大的森林資源優(yōu)勢(shì)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在我省內(nèi)陸部分地市的經(jīng)濟(jì)總量中占有很大比重，各項(xiàng)林業(yè)財(cái)政投入也在政府公共支出中占據(jù)重要位置。在國(guó)家級(jí)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的新形勢(shì)下，各級(jí)政府公共財(cái)政投入無疑將向包括林業(yè)在內(nèi)的生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域傾斜。而龐大的財(cái)政資金投入在制度管理、使用效益上亟需更有力的監(jiān)督評(píng)價(jià)。這既是國(guó)家級(jí)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)之一，同時(shí)也是推動(dòng)國(guó)家級(jí)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)透明、高效和健康的必備手段。因此，在福建省全面啟動(dòng)國(guó)家級(jí)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)之際，建議省級(jí)財(cái)政和部門形成合力，積極推進(jìn)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作，特別是執(zhí)行林業(yè)財(cái)政支出的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)，將支出進(jìn)度和使用績(jī)效作為重要指標(biāo)納入評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，盤活存量林業(yè)財(cái)政資金，切實(shí)提高公共財(cái)政資金的使用績(jī)效。

(二)評(píng)價(jià)多元化林業(yè)資金投入機(jī)制以保障試驗(yàn)區(qū)建設(shè)

2016年11月28日，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家林業(yè)局共同印發(fā)了《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，鼓勵(lì)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(英文全稱是Public-Private Partnerships，簡(jiǎn)稱為PPP模式)模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)?！兑庖姟诽岢觯瑢?shí)施PPP項(xiàng)目的重點(diǎn)領(lǐng)域有5個(gè)，分別是林業(yè)重大生態(tài)工程、國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)、林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、林業(yè)保護(hù)設(shè)施建設(shè)和野生動(dòng)植物保護(hù)及利用。目前，福建省已經(jīng)明確提出各級(jí)財(cái)政將圍繞《國(guó)家生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)(福建)實(shí)施方案》所確立的定位目標(biāo)和試點(diǎn)任務(wù)，進(jìn)一步加大資金籌措力度，為生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)財(cái)力保障；緊緊圍繞發(fā)揮生態(tài)建設(shè)市場(chǎng)作用，積極探索生態(tài)文明建設(shè)的多元化生態(tài)資金籌措與投入機(jī)制；推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，通過加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目策劃、項(xiàng)目評(píng)估、設(shè)立PPP基金等，吸引民間資本參與生態(tài)建設(shè)。

但根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的第三批PPP推介項(xiàng)目來看，項(xiàng)目領(lǐng)域分布極不均衡，重大市政工程、交通運(yùn)輸、水利項(xiàng)目三大領(lǐng)域合計(jì)占比89.2%；其中林業(yè)項(xiàng)目43個(gè)，金額284.2億元，占比僅僅為1.33%*數(shù)據(jù)資料整理來源于中國(guó)新聞網(wǎng)以及財(cái)政部《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)季報(bào)4期》。與此同時(shí)，根據(jù)福建省財(cái)政廳、省發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的政府和社會(huì)資本合作(PPP)省級(jí)項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)清單，截止2016年10月全省合計(jì)共有140個(gè)項(xiàng)目列入此次省級(jí)PPP項(xiàng)目庫(kù)清單，項(xiàng)目投資金額總計(jì)達(dá)2 471.24億元(見圖1)，分屬45個(gè)不同領(lǐng)域(見圖2)。明顯可以看出，目前尚未有林業(yè)建設(shè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目入選，甚至是森林資源稟賦較好、林業(yè)生產(chǎn)力較為發(fā)達(dá)的南平、三明和龍巖等非沿海城市，亦無嚴(yán)格意義上的林業(yè)類省級(jí)PPP項(xiàng)目。時(shí)間長(zhǎng)度、機(jī)制設(shè)計(jì)、投資風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)期回報(bào)、權(quán)益保障等因素是社會(huì)資本投資林業(yè)領(lǐng)域的主要考量方面。PPP模式在林業(yè)建設(shè)方面的推進(jìn)進(jìn)度不及預(yù)期，呈現(xiàn)出與政府吸引民間資本參與生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的政策設(shè)想的相反局面。這里面要著重解決的問題便是權(quán)益保障和投資效益，而林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)將對(duì)此發(fā)揮重要的作用。

圖1 福建PPP省級(jí)項(xiàng)目的地區(qū)分布與投資金額(2016年10月)

圖2 福建PPP省級(jí)項(xiàng)目的領(lǐng)域分布與投資金額(2016年10月)

PPP模式特點(diǎn)和林業(yè)屬性共同決定了政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目建設(shè)的長(zhǎng)周期性，它是一個(gè)長(zhǎng)期合作關(guān)系。在這過程中不可避免地，容易因利益和風(fēng)險(xiǎn)問題導(dǎo)致矛盾糾紛的發(fā)生。預(yù)防和解決這些矛盾的有力方法之一，就是在項(xiàng)目建設(shè)過程當(dāng)中引入審計(jì)監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效的全面跟蹤，能在建設(shè)項(xiàng)目中履行好各自的職責(zé)，保證相關(guān)各方的權(quán)益，確保公共利益最大化和項(xiàng)目順利實(shí)施。因此，多元化林業(yè)資金籌措和投入機(jī)制為生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)財(cái)力保障，而林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)則是這種保障的“保障”。

三、林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)在試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的職能定位

生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)之一即“開展綠色發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)考核”，子項(xiàng)任務(wù)要求“探索并逐步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度”。福建省作為南方集體林區(qū)重點(diǎn)省份，森林資源稟賦突出，林業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)明顯，涉林審計(jì)是其自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)體系的重中之重。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)不能僅停留在對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的履責(zé)情況進(jìn)行鑒證，而須將其發(fā)展提升到績(jī)效審計(jì)層面。因此，林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)可以在生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中發(fā)揮重要的職能。

(一)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的監(jiān)督工具

生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的確立實(shí)施，將意味著有更多的財(cái)政資金用于生態(tài)建設(shè)，林業(yè)財(cái)政支出也將有數(shù)量上的明顯提升。同時(shí)，林業(yè)財(cái)政制度及其使用管理，政策復(fù)雜且有行業(yè)領(lǐng)域特色，林業(yè)財(cái)政資金使用涉及各級(jí)林業(yè)廳(局)、國(guó)有林場(chǎng)、林業(yè)企業(yè)、農(nóng)村集體、林農(nóng)個(gè)人等。生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過程中，林業(yè)財(cái)政資金支出數(shù)額的增加、惠及面的拓寬，要求必須具有更為高效全面的監(jiān)督手段，方能避免公共財(cái)政資金的流失和黑箱操作。林業(yè)財(cái)政支出的使用、管理和監(jiān)督將迎來新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)。林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)將繼續(xù)發(fā)揮并提升林業(yè)財(cái)政傳統(tǒng)審計(jì)的監(jiān)督職能。

(二)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的評(píng)價(jià)手段

在生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過程中，傳統(tǒng)上的林業(yè)財(cái)政合規(guī)性審計(jì)已經(jīng)無法適應(yīng)生態(tài)建設(shè)“新常態(tài)”，它滿足不了生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作對(duì)“綠色發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)考核”的任務(wù)訴求。而林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)基于合規(guī)性審計(jì)，則更側(cè)重對(duì)森林培育、經(jīng)營(yíng)、管理與保護(hù)過程的財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性開展審計(jì)評(píng)價(jià)。林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)將在生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的人事財(cái)權(quán)方面發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的職能。

(三)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的鑒證輔助

各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)受組織部門委托開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的后續(xù)運(yùn)用，使審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果確實(shí)可作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)具有持續(xù)性、常態(tài)性和多維性的特征。在這過程中，同時(shí)涉及黨組職責(zé)與行政職責(zé)、集體職責(zé)與個(gè)人職責(zé)、上級(jí)職責(zé)與基層職責(zé)。生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的問效追責(zé)顯然是比較復(fù)雜的。林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)有助于對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在森林資源領(lǐng)域的履責(zé)情況進(jìn)行審計(jì)鑒證和責(zé)任界定，明確追責(zé)情形和認(rèn)定程序，依法準(zhǔn)確界定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和范圍。林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)能在生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的效責(zé)方面發(fā)揮鑒證和界定的職能。

(四)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的“免疫細(xì)胞”

審計(jì)監(jiān)督在實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中具有“免疫系統(tǒng)”功能。林業(yè)系統(tǒng)是生態(tài)文明建設(shè)的主要子參與系統(tǒng)，績(jī)效審計(jì)是審計(jì)類型的細(xì)分。林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)是審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能中的組成。在此前提和關(guān)系基礎(chǔ)上，可以將林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)認(rèn)為是生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的一類“免疫細(xì)胞”。林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)通過對(duì)過去、現(xiàn)時(shí)以及將來的事項(xiàng)進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)，促進(jìn)森林資源領(lǐng)域管理水平的提高及相關(guān)政策的完善，推進(jìn)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的安全、有效和高效。

四、林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)在試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的作用機(jī)制

生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是多層級(jí)、多部門、多領(lǐng)域和多學(xué)科的協(xié)同性戰(zhàn)略，環(huán)節(jié)和任務(wù)甚多，為保障該戰(zhàn)略建設(shè)能夠持續(xù)性地安全高效推進(jìn)，各類審計(jì)“免疫細(xì)胞”都應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各自領(lǐng)域的“免疫”作用機(jī)制，共同形成生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的“免疫系統(tǒng)”。林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)在生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的作用機(jī)制，根據(jù)其來源屬性可以劃分為非特異性作用機(jī)制和特異性作用機(jī)制兩大類。

(一)非特異性作用機(jī)制

非特異性作用機(jī)制是傳統(tǒng)審計(jì)在形成和發(fā)展過程中形成的一系列普遍性效用機(jī)制的集合，也可稱之為審計(jì)的固有作用機(jī)制或天然性作用機(jī)制。非特異性作用機(jī)制是每一審計(jì)細(xì)分類型都普遍具有的。它相對(duì)比較穩(wěn)定，不因?qū)徲?jì)問題、審計(jì)事項(xiàng)、審計(jì)性質(zhì)及審計(jì)目的等的變化而變化。但它也不是固定不變的，隨著審計(jì)范疇日益拓寬和審計(jì)認(rèn)知轉(zhuǎn)變，非特異性作用機(jī)制也有可能發(fā)生集合邊界與內(nèi)容的變化。結(jié)合生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，主要包括了揭露機(jī)制、震懾機(jī)制、抵御機(jī)制等。

(二)特異性作用機(jī)制

林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)的特異性作用機(jī)制，則是指在生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、保護(hù)和提升的持續(xù)性過程中，經(jīng)審計(jì)鑒證評(píng)價(jià)存在不滿足“3E”或“5E”特性的事項(xiàng)情況或建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)工作進(jìn)一步實(shí)施并發(fā)揮的程序機(jī)制。主要包括了問效追責(zé)機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、整改跟蹤機(jī)制和復(fù)審機(jī)制等。

五、試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中開展林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)的建議

(一)實(shí)行差別化審計(jì)

從省域總體上看，福建省沿海與內(nèi)陸城市在生態(tài)區(qū)位性質(zhì)和地位上存在較大迥異，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上也是明顯分化的；即便從區(qū)域視角來審視，各市、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))內(nèi)的森林資源分布、林業(yè)投入與產(chǎn)出、林業(yè)產(chǎn)值等林情都是彼此差異的。生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)既不提倡以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也不鼓勵(lì)為了生態(tài)文明建設(shè)而片面放棄經(jīng)濟(jì)建設(shè)的人類需求。生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)是追求和諧互促的、強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的。

因此，創(chuàng)建生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)內(nèi)涵上就要求林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)不應(yīng)搞“一刀切”。而是應(yīng)當(dāng)實(shí)行差別化的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，按照發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦、功能規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等，對(duì)各設(shè)區(qū)市和主體功能區(qū)實(shí)行分類審計(jì)[4]，主要是指在審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用上進(jìn)行一定區(qū)分。這樣，才能充分凸顯審計(jì)監(jiān)督的公平性和公正性，有的放矢，以調(diào)動(dòng)各方創(chuàng)建國(guó)家級(jí)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的積極性，以全面提升林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)結(jié)果的認(rèn)同度。

(二)定量與定性結(jié)合的審計(jì)

生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的考評(píng)指標(biāo)體系既要關(guān)注生態(tài)指標(biāo)的評(píng)價(jià)，又不能忽略了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、制度等綜合指標(biāo)的整體性考評(píng)。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，就明確提出“年度評(píng)價(jià)以綠色發(fā)展指標(biāo)體系為參照，主要評(píng)估各地區(qū)資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、增長(zhǎng)質(zhì)量、綠色生活、公眾滿意程度等方面的變化趨勢(shì)和動(dòng)態(tài)進(jìn)展，生成各地區(qū)綠色發(fā)展指數(shù)”[5]。因此，作為生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)系統(tǒng)的組成部分之一的林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)，宜以定量和定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式進(jìn)行，主要是指既要有定量指標(biāo)又要有定性指標(biāo)、既要有定量審計(jì)手段又要有定性評(píng)價(jià)方式、既要有定量審計(jì)結(jié)果又要有定性審計(jì)結(jié)論。唯有這樣，才能對(duì)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的林業(yè)類財(cái)政支出進(jìn)行全面有效的審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)?；诹謽I(yè)行業(yè)屬性、財(cái)政體制特點(diǎn)以及績(jī)效審計(jì)的訴求，林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)一般應(yīng)以定量審計(jì)為主、定性審計(jì)為輔的模式。

(三)短期與長(zhǎng)期兼顧的審計(jì)

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)持續(xù)性戰(zhàn)略，它不是也不可能是一蹴而就的。福建省歷經(jīng)十余年不遺余力地開展生態(tài)創(chuàng)建工作，足以說明和驗(yàn)證這一點(diǎn)。生態(tài)文明重在創(chuàng)建，貴在持續(xù)保護(hù)和提升。國(guó)家級(jí)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)是福建生態(tài)創(chuàng)建工作的新進(jìn)程，不可停駐懈怠，否則前功盡棄。另外，森林資源生長(zhǎng)具有長(zhǎng)周期性、風(fēng)險(xiǎn)多樣性、作用綜合性等特殊屬性。致使林業(yè)財(cái)政資金投入往往無法在短期內(nèi)就顯現(xiàn)出應(yīng)有的效益，特別是生態(tài)和社會(huì)方面的效益。同樣的，不當(dāng)?shù)牧謽I(yè)制度政策和經(jīng)營(yíng)管理措施，對(duì)林業(yè)和其他方面的負(fù)面影響也是具有滯后性的，一般短則幾年、長(zhǎng)則數(shù)十年才會(huì)顯現(xiàn)出不良后果。因此，在生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中開展林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)，必須是短期與長(zhǎng)期兼顧的審計(jì)，主要是指既要關(guān)注可短期呈現(xiàn)績(jī)效情況的審計(jì)指標(biāo)，又要重視需長(zhǎng)期積累方能呈現(xiàn)的審計(jì)指標(biāo)；既要采用適宜短期性效益的審計(jì)技術(shù)，也要考慮適宜長(zhǎng)期性效益的審計(jì)技術(shù)；既要考量和使用短期內(nèi)的審計(jì)結(jié)果，也要參考長(zhǎng)遠(yuǎn)性的合理審計(jì)預(yù)測(cè)；才能正確評(píng)價(jià)林業(yè)類公共財(cái)政資金的使用效益和黨政領(lǐng)導(dǎo)的履責(zé)情況。

六、結(jié)論

隨著國(guó)家級(jí)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的啟動(dòng)和入軌，將會(huì)有更多的公共財(cái)政資金向生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域傾斜。福建省天然的林業(yè)資源優(yōu)勢(shì)和累積的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，奠定了林業(yè)在生態(tài)文明創(chuàng)建工作中的重要地位。福建生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)若要達(dá)到高效率和優(yōu)質(zhì)性的建設(shè)水準(zhǔn)，必須認(rèn)識(shí)到林業(yè)事業(yè)建設(shè)是主要的影響因素之一。林業(yè)事業(yè)的一切建設(shè)與發(fā)展，不僅要求合法規(guī)范，還應(yīng)注意經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。因此，建議在國(guó)家級(jí)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略框架下，開展林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)，通過有效的實(shí)現(xiàn)路徑，促使其充分發(fā)揮潛在的職能和作用機(jī)制，進(jìn)而利用林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)與其他領(lǐng)域的公共財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)共同為生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)保駕護(hù)航。

[1] 王術(shù)華.林業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效管理研究[D].北京:北京林業(yè)大學(xué)，2014：43.

[2] 張玲玲.構(gòu)建我國(guó)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)體系研究——以美式績(jī)效審計(jì)為借鑒[J].時(shí)代金融，2012(3):6.

[3] 王曉麗，孟憲波.我國(guó)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)研究述評(píng)[J].會(huì)計(jì)師，2013(4):13-14.

[4] 林進(jìn)添.主體功能區(qū)分類視角下的森林資源離任審計(jì)——基于福建省ZP縣自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)的調(diào)研[J].福建江夏學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(1):8-15.

[5] 中辦國(guó)辦印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-12-23(001).

The study on forestry finance expenditure performance audit of Fujian province ——based on construction of national ecological civilization experimental area

LIN Jin-tian

(SchoolofAccounting,FujianJiangxiaUniversity,Fuzhou350108,China)

The establishment of national ecological civilization experimental zone is a new historical height and strategic task for the ecological civilization construction in Fujian province China.The public finance investment from all levels of government will tilt to the field of ecological construction,including forestry.It is necessary and urgent to carry out the performance audit of forestry fiscal expenditure under the framework of ecological civilization experimental area,because of the limitation of traditional forestry financial audit supervision and the establishment of diversified ecological financing mechanism.The forestry finance expenditure performance audit has the function frames as supervision tools,evaluation methods,verification assistance,and “immune cells” under the construction of ecological civilization expenditure area.It is shown by nonspecific mechanism and specific action mechanism.Finally,the forestry finance expenditure performance audit with the combination of quantitative and qualitative analysis,short-term and long-term consideration and classified audit in the construction of ecological civilization expenditure area have been recommended in this article.

forestry finance expenditure performance audit;ecological civilization experimental area;Fujian province

10.3969/j.issn.1009-8976.2017.01.013

2016-11-12

福建省中青年教師教育科研項(xiàng)目《實(shí)施“生態(tài)省”戰(zhàn)略下的林業(yè)財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)——基于主體功能區(qū)分類視角》(項(xiàng)目編號(hào)：JAS150645) 福建省中青年教師教育科研項(xiàng)目《異質(zhì)性視角下貿(mào)易開放與環(huán)境規(guī)制的互動(dòng)關(guān)系研究》(項(xiàng)目編號(hào)：JAS160624) 福建省中青年教師教育科研項(xiàng)目《“三區(qū)合一”視角下平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)資源環(huán)境建設(shè)綜合績(jī)效審計(jì)與評(píng)價(jià)》(項(xiàng)目編號(hào)：JAS160602) 福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《森林資源審計(jì)的理論框架研究》(項(xiàng)目編號(hào)：2014C039) 福建省審計(jì)廳科研招標(biāo)課題《地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)研究》(項(xiàng)目編號(hào)：MSK1503)。

林進(jìn)添(1986—)，男(漢)，福建永春，博士，講師 主要研究資產(chǎn)評(píng)估、審計(jì)學(xué)。

F239.0

A

1009-8976(2017)01-0054-05