丁楊秋

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重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度若干問題探討

丁楊秋

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院， 江蘇 蘇州 215000）

對(duì)于正處在轉(zhuǎn)型期的社會(huì)而言，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度能夠發(fā)揮降低行政決策的風(fēng)險(xiǎn)性、協(xié)調(diào)系列決策和保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)娴淖饔?。我?guó)重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度面臨地方性立法、評(píng)估責(zé)任追究機(jī)制不完善和民眾程序參與意識(shí)淡薄等問題。完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任追究機(jī)制、提高民眾決策程序和權(quán)利救濟(jì)意識(shí)是亟待解決的重要問題。

行政決策；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；保障措施

在依法治國(guó)的大背景下，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的重要性日益突顯，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度能夠發(fā)揮降低行政決策的風(fēng)險(xiǎn)性、協(xié)調(diào)系列決策和保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)娴淖饔谩?/p>

一、重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度構(gòu)建的必要性

重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度主要指決策機(jī)關(guān)在重大行政決策的規(guī)劃、制定、執(zhí)行和評(píng)價(jià)過程中，組織社會(huì)公眾、專家和相關(guān)組織運(yùn)用定性和定量的方法對(duì)行政決策的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估、計(jì)算和分析，最終對(duì)行政決策的合理性、科學(xué)性和可行性進(jìn)行評(píng)價(jià)的過程?！斗ㄖ握畬?shí)施綱要》要求行政機(jī)關(guān)通過創(chuàng)新社會(huì)管理等方式依法全面履行職能，重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的建構(gòu)提高了決策的可執(zhí)行性，為社會(huì)管理的創(chuàng)新帶來(lái)了新的動(dòng)力。與此同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在解決決策自身局限性的同時(shí)還能協(xié)調(diào)決策間的沖突和矛盾，一定程度上保護(hù)了社會(huì)公眾的信賴?yán)?，其重要性可見一斑。[1]

（一）降低重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)的要求

《江蘇省行政程序規(guī)定》對(duì)重大行政決策的范圍做出了細(xì)致規(guī)定，將其定義為：“對(duì)關(guān)系本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、社會(huì)涉及面廣、與公民、法人和其他組織利益密切相關(guān)的事項(xiàng)?！笨梢姏Q策之所以“重大”是因?yàn)榫哂谢A(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，一般針對(duì)的是宏觀的基礎(chǔ)建設(shè)性等問題，涉及決策的利益群體范圍廣，成本投入較大，隨之帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)性難以簡(jiǎn)單估算。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估雖然不能消除風(fēng)險(xiǎn)，但很大程度上降低了風(fēng)險(xiǎn)，提高了風(fēng)險(xiǎn)的可預(yù)見性。[2]

1. 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。重大行政決策從策劃、實(shí)施到最終的后評(píng)估階段需要投入數(shù)量龐大的人、才、物力，離不開地方財(cái)政的大力支持，例如地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政年度預(yù)算和涉及民生的重大項(xiàng)目在開始實(shí)施之后就難以通過及時(shí)性的手段加以停止，一旦遭遇決策制定過程中沒有遇見的高等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)面臨前期資金投入無(wú)法收回、繼續(xù)執(zhí)行或停止執(zhí)行都會(huì)導(dǎo)致決策失敗的尷尬局面，因此風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在決策的程序中尤為重要。

2. 生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。在漫長(zhǎng)的歷史長(zhǎng)河中認(rèn)識(shí)自然、探索自然，可不得不承認(rèn)的是，人類仍然依賴、敬畏并受制于自然。生態(tài)環(huán)境的未知性使得人類不得不提前打算，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，而重大行政決策的內(nèi)容往往都會(huì)涉及環(huán)境資源的開發(fā)和利用，一旦缺少風(fēng)險(xiǎn)決策的程序，沒有預(yù)見決策實(shí)施造成的生態(tài)破壞的后果，即使想采取措施加以彌補(bǔ)也難以挽回。例如武漢市近50年來(lái)在商業(yè)樓盤開發(fā)等決策過程中填埋了近百個(gè)湖泊，即使后來(lái)進(jìn)行一系列的地方性立法也難以改變生態(tài)已經(jīng)遭受嚴(yán)重破壞的事實(shí)。

3. 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行決策的最初目的是為了更好地管理和服務(wù)于社會(huì)，如果決策的推行反而激化社會(huì)矛盾，無(wú)疑會(huì)與初衷背道而馳。其實(shí)任何決策最終都要在社會(huì)管理的過程中實(shí)施，而我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、矛盾多發(fā)的不穩(wěn)定時(shí)期，各種因素都可能導(dǎo)致群體性事件的爆發(fā)，因此在行政決策出臺(tái)之前必須對(duì)可能引起的社會(huì)矛盾進(jìn)行充分的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估、計(jì)算和分析，不能讓群體性事件重演。

（二）協(xié)調(diào)不同決策的要求

政府的職能在不同的時(shí)代會(huì)發(fā)生改變，我國(guó)政府已經(jīng)開始從國(guó)家行政的理念轉(zhuǎn)變?yōu)榘▏?guó)家行政和社會(huì)行政的公共行政理念。近些年來(lái)，法治政府的建設(shè)要求不同的行政決策之間能夠形成協(xié)調(diào)性、科學(xué)性的系統(tǒng)，因?yàn)闄?quán)力一旦為私人利益所謀并越出權(quán)力清單的邊界，就勢(shì)必會(huì)和其他合法的決策產(chǎn)生沖突。為防止權(quán)利腐敗，理論界提出了“政策協(xié)調(diào)型行政決策”的說(shuō)法，認(rèn)為必須利用法律約束行政決策，甚至將協(xié)調(diào)性作為決策合法、生效的重要依據(jù)，對(duì)決策的制定實(shí)施過程提出了較高的要求。

我們知道立法者之所以將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度列入行政決策的五大程序制度之一，其中一個(gè)重要原因是評(píng)估制度能夠在確保決策的協(xié)調(diào)性方面發(fā)揮決定性作用。在行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注如果實(shí)施當(dāng)前正在討論的決策是否會(huì)影響到已經(jīng)實(shí)施或之后即將實(shí)施的新決策，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估定性、定量分析法的作用，及時(shí)否定不協(xié)調(diào)和高風(fēng)險(xiǎn)的決策。例如，2017年3月31日大理市人民政府頒布的《關(guān)于開展洱海流域水生態(tài)保護(hù)區(qū)核心區(qū)餐飲客棧服務(wù)業(yè)專項(xiàng)整治的通告》就與大理市人民政府在2016年12月14日頒布的招商引資優(yōu)惠決策相沖突，大量的資金涌入洱海進(jìn)行旅游開發(fā)、推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展后卻被單方面告知整治通知，可以想象大理市的招商引資項(xiàng)目一定會(huì)遭受重創(chuàng)并直接影響后續(xù)的相關(guān)決策實(shí)施。

（三）保護(hù)信賴?yán)娴囊?/h3>

信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則最早在德國(guó)由司法判例確立，后來(lái)逐漸被立法確認(rèn)并傳入我國(guó)。眾所周知，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則是誠(chéng)實(shí)信用原則在行政法領(lǐng)域的體現(xiàn)，具體指行政機(jī)關(guān)不能隨意變更、撤銷和收回已經(jīng)做出的行政行為，即使是出于公共利益的需要，也必須對(duì)相對(duì)人進(jìn)行補(bǔ)償。這一原則要求政府理性、負(fù)責(zé)和守信，而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)恰好在決策的策劃、實(shí)施過程和實(shí)施完畢等階段都會(huì)對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行衡量，能最大程度地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)利。例如在潘秀杭、楊文榮等與杭州市上城區(qū)人民政府行政征收糾紛一案中，被告上城區(qū)人民政府之所以勝訴的原因之一是其充分認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的重要性，對(duì)舊城區(qū)改造這一重大行政決策的合法性、合理性、可行性等方面進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，改善了城市面貌、解決了地塊周邊居民的住房條件的同時(shí)保護(hù)了與項(xiàng)目有密切關(guān)系的相對(duì)人的信賴?yán)妗?/p>

二、重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的現(xiàn)狀分析

（一）重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的中央立法現(xiàn)狀

重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制作為行政決策程序的核心內(nèi)容之一，無(wú)論是對(duì)于相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)，還是對(duì)于我國(guó)法治政府建設(shè)進(jìn)程的推動(dòng)都具有重要意義。從行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制在我國(guó)發(fā)展的歷史來(lái)看，2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)法治政府的意見》，2012年發(fā)布《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）的通知》和2015年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》，這三個(gè)規(guī)范性文件都在頂層對(duì)我國(guó)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的建立進(jìn)行了初步規(guī)劃，但是都沒有具體闡明風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的具體含義、運(yùn)行程序和責(zé)任追究等一系列內(nèi)容，由于規(guī)定的過于抽象給具體的實(shí)踐操作帶來(lái)了不小的困難，行政主體在制定行政決策的過程中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的運(yùn)行很有可能會(huì)流于形式，處于可有可無(wú)的尷尬境地。不過令人欣慰的是，各地政府紛紛出臺(tái)了地方性法規(guī)，雖然不能徹底解決上層立法中的問題，但地方性立法在一定程度上還是彌補(bǔ)了中央立法的不足，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的完善方面發(fā)揮了重要作用。

（二）重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的地方立法現(xiàn)狀

截止至2017年5月中下旬，單獨(dú)以“重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”為標(biāo)題制定的法律法規(guī)只有《河池市重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》《遵義市人民政府重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》《馬鞍山市人民政府重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》等7篇，但將“重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”以內(nèi)容為搜索得出的結(jié)果數(shù)量總共有231篇。

其實(shí)行政決策原本是一個(gè)行政學(xué)概念，近幾年才逐漸進(jìn)入行政法學(xué)界研究的視野。由于《行政程序法》一直沒有出臺(tái)，并沒有任何一部法律能從上位法的層面對(duì)行政決策的程序制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，所以自從國(guó)務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)意見》以來(lái)，各個(gè)地方都在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了不同程度的立法嘗試，從表面上看似乎已經(jīng)形成了從中央到地方的立法體例，但就風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的主要內(nèi)容，如評(píng)估的主體、階段和評(píng)估的方法等方面并沒有細(xì)致規(guī)定，特別是個(gè)別省份的《行政程序規(guī)定》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)定只停留在抽象、模糊的層面。例如《山東省行政程序規(guī)定》第29條對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的規(guī)定一筆帶過，“決策事項(xiàng)承辦單位應(yīng)當(dāng)對(duì)重大行政決策方案進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，不得作出決策?！眴尉瓦@一條文的規(guī)定，根本不具有實(shí)際的可操作性，令人擔(dān)憂的是雖然地方性法律文件能做出細(xì)致、具體的規(guī)定，具有一定的優(yōu)勢(shì)和可操作性，然而上位法和下位法之間卻存在矛盾、沖突等問題，例如廣西省關(guān)于高風(fēng)險(xiǎn)的行政決策能否實(shí)行，不同等級(jí)的法律文件規(guī)定并不一致。

（三）行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任難以追究

“從依法治國(guó)的原理看，在實(shí)體法的約束上，行政必須服從法律?！盵3]行政權(quán)違反法律的后果必然是承擔(dān)法律責(zé)任，2015年《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》中提出“……健全并嚴(yán)格實(shí)施重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制……嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的黨紀(jì)政紀(jì)和法律責(zé)任?！毙戮V要在宏觀上為行政決策責(zé)任追究制度的建立提供了明確的方向，但作為一項(xiàng)新興制度或多或少存在著一些問題。近年來(lái)隨著反腐力度的加大，行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任追查制度有所完善，但還是存在責(zé)任追究對(duì)象難以確定、歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)模糊和責(zé)任承擔(dān)形式不明等問題。

（四）民眾缺乏程序參與權(quán)利救濟(jì)意識(shí)

程序是公正的最好體現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為行政決策的五大程序之一，起著至關(guān)重要的作用。在依法治國(guó)還未走進(jìn)人們的視野時(shí)，行政行為是典型的高權(quán)行為，在人們的印象里行政權(quán)力無(wú)比強(qiáng)大，往往給人“高高在上、難以溝通”的印象，在那個(gè)言論不能自由的年代里，更不用說(shuō)通過聽證會(huì)、座談會(huì)等法定渠道來(lái)表達(dá)自己的觀點(diǎn)。盡管法治建設(shè)推行至今天，我國(guó)目前仍有相當(dāng)一部分的民眾，特別是在邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村村民，由于各種條件的限制，普遍抱有個(gè)人權(quán)利無(wú)法與公權(quán)力進(jìn)行抗衡的心理，絲毫沒有意識(shí)到自己有權(quán)利去參與政府的決策程序并且當(dāng)合法權(quán)利被侵害時(shí)可以主張相關(guān)人員的違法責(zé)任。即使小部分的相對(duì)人能夠積極主張權(quán)利救濟(jì)并尋求解決途徑，也在維權(quán)的道路上走得異常艱辛。

三、重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的主要內(nèi)容

行政決策作為政府日常管理社會(huì)事務(wù)的主要方式，無(wú)疑已經(jīng)成為政府法治環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容之一。2015年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》，要求落實(shí)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，至此行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度受到了前所未有的高度關(guān)注。然而目前就風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的主要內(nèi)容而言，仍然存在各個(gè)地方政府或者沒有規(guī)定，或者規(guī)定模糊的現(xiàn)狀。鑒于上文提及地方性立法的不完善之處，我們認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的主要內(nèi)容需要從以下三個(gè)方面進(jìn)行完善：

（一）評(píng)估主體

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》中明確提出在推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化進(jìn)程中必須健全依法決策機(jī)制、增強(qiáng)公眾參與實(shí)效、提高專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量，新綱要明確將行政機(jī)關(guān)、公眾和專家納入行政決策的主體范圍。多數(shù)人有能力評(píng)價(jià)其他人所設(shè)計(jì)政策的效果，正如亞里士多德在《政治學(xué)》中所說(shuō)，“房屋的使用者或建筑者完全有可能得出比建筑師更好的有關(guān)房屋的舒適度等方面的評(píng)判?！憋L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體的多元化有利于促進(jìn)決策的合法性、合理性和可操作性。

1. 行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)。行政機(jī)關(guān)作為決策的提出者和執(zhí)行者，在資源的配置、決策的執(zhí)行和制度的建設(shè)上都占有優(yōu)勢(shì)，行政決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序理應(yīng)由行政機(jī)關(guān)發(fā)起和組織。由于重大行政決策的特殊性質(zhì)，并不是所有層級(jí)的行政機(jī)關(guān)都有能力主導(dǎo)評(píng)估活動(dòng)，以政府為例，爭(zhēng)議較大的在于縣級(jí)以下的行政機(jī)關(guān)是否能夠成為評(píng)估主體。例如《江蘇省行政程序規(guī)定》就明確規(guī)定：“本規(guī)定所稱重大行政決策是指由縣級(jí)以上地方人民政府依照法定職權(quán)……”，對(duì)決策主體都提出了層級(jí)要求，何況是專業(yè)性較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)。

2. 公眾和專家參與?！奥犠C權(quán)為正當(dāng)行政程序的核心，行政機(jī)關(guān)做出行政命令未給予相對(duì)人的陳述意見的機(jī)會(huì)，屬于對(duì)于重要因素漏未考慮?！盵4]隨著法治政府建設(shè)進(jìn)程不斷向前推進(jìn)，民眾的參與對(duì)決策過程的重要性日益顯現(xiàn)，重大行政決策往往涉及社會(huì)資源的重新分配，無(wú)論科學(xué)與否，其實(shí)施結(jié)果往往由社會(huì)來(lái)承擔(dān)，必然會(huì)對(duì)公眾的利益造成或多或少的影響，所以必須引入公眾參與制度。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的承辦單位可以采用論證會(huì)、聽證會(huì)等形式傾聽公眾和專家的建議，公民和專家的參與能夠提高決策的科學(xué)性和合理性，也為決策的執(zhí)行提供了保障。

3. 第三方評(píng)估。重大行政決策的內(nèi)容不可避免地包含一些專業(yè)性較強(qiáng)的工程項(xiàng)目，此時(shí)行政機(jī)關(guān)可以將數(shù)據(jù)計(jì)算、測(cè)繪等復(fù)雜又高難度的評(píng)估工作交由第三方負(fù)責(zé)，例如《蘇州市重大行政決策程序規(guī)定》中就規(guī)定：“承辦單位可以委托有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)等第三方進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！钡谌街黧w以中立的身份參與評(píng)估，能夠最大程度地消除部門利益，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的客觀性和科學(xué)性。當(dāng)然并不是所有的第三方組織都有資格參與評(píng)估，可以用規(guī)范性文件的形式設(shè)定準(zhǔn)入機(jī)制和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，避免權(quán)力尋租。

（二）評(píng)估階段

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并不是只存在決策之前或者決策已經(jīng)實(shí)施完畢，應(yīng)該貫穿于決策的整個(gè)過程。許多國(guó)家在公共決策領(lǐng)域都建立了較為完善的評(píng)估機(jī)制，例如美國(guó)在重大公共政策領(lǐng)域就設(shè)立了系統(tǒng)的政策評(píng)估，包括實(shí)施前后的比較、預(yù)測(cè)趨勢(shì)和政策效果的比較、有無(wú)政策制定的比較等。[5]風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也是評(píng)估的一種，具體至我國(guó)重大行政決策的實(shí)施具體情形也可以參考其設(shè)立事前、事中和事后三個(gè)階段。

1. 事前評(píng)估。事前評(píng)估也稱為預(yù)評(píng)估，主要表現(xiàn)為決策方案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估，在決策實(shí)施之前預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并制定相應(yīng)的防范、化解和消除的措施，在此基礎(chǔ)上形成兩個(gè)以上的備選方案，進(jìn)而為決策正式實(shí)施提供保障。

2. 事中評(píng)估。事中評(píng)估也稱為過程評(píng)估，是在決策具體實(shí)行過程中就事前評(píng)估未預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行羅列和分析，一定程度上是對(duì)事前評(píng)估局限性的彌補(bǔ)。事中評(píng)估定期或不定期地關(guān)注決策按照原來(lái)計(jì)劃被執(zhí)行的程度，使得決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)具有實(shí)時(shí)性和超前性。

3. 事后評(píng)估。行政決策風(fēng)險(xiǎn)事后評(píng)估制度是指在重大行政決策做出以后，針對(duì)行政決策的實(shí)施結(jié)果是否達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)、決策的實(shí)際作用、社會(huì)效應(yīng)和實(shí)際結(jié)果做出評(píng)價(jià)，具體包括：決策的社會(huì)反響，民眾普遍對(duì)此決策的看法；決策的實(shí)施效果，最初規(guī)劃和實(shí)施結(jié)果的差距；決策的實(shí)施效益，財(cái)政投入成本和收益對(duì)比。

（三）評(píng)估方法

評(píng)估即評(píng)價(jià)、評(píng)判，美國(guó)學(xué)者格朗蘭德曾以一個(gè)公式的形式給評(píng)估下定義：評(píng)估=量（或質(zhì)）+價(jià)值判斷。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是在對(duì)某一重大行政決策做出定量的分析后，最終就其可行性做出判斷的過程，其中評(píng)估方法是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的核心，不同的評(píng)估方法代表不同的價(jià)值取向和利益衡量，主要分為定性分析和定量分析兩種。

1. 定性分析法。定性分析法主要采用歸納、綜合和概括的方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，比較常用的方法有座談法、德爾菲法和專家調(diào)查法。[6]在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主導(dǎo)單位的組織下，依靠公眾和專家的共同參與，通過對(duì)收集的資料進(jìn)行分析論證和在社會(huì)生活中累積的經(jīng)驗(yàn)對(duì)決策的風(fēng)險(xiǎn)做出初步判斷，定性分析法只能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做出初步判斷并不具有絕對(duì)的精確性。

2. 定量分析法。定量分析法主要運(yùn)用數(shù)字模型來(lái)說(shuō)明風(fēng)險(xiǎn)的大小，以成本收益分析法為代表的風(fēng)險(xiǎn)矩陣法和決策樹法等概率學(xué)分析方法，近年來(lái)逐漸受到行政法學(xué)界關(guān)注并演變?yōu)樾姓▽W(xué)上的有效規(guī)制影響的分析工具。以成本收益分析法為例，“成本收益分析方法作為決策規(guī)則的合理性取決于效率是否是唯一有關(guān)的價(jià)值和重要影響能被貨幣化的程度?！盵7]如對(duì)一項(xiàng)行政決策進(jìn)行成本效益分析，結(jié)果顯示實(shí)施這項(xiàng)決策投入的成本可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益，意味著這項(xiàng)決策的風(fēng)險(xiǎn)高，可行性小。

四、重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的保障措施

（一）完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任追究機(jī)制

行政法學(xué)界近來(lái)一直呼吁《行政程序法》的盡快出臺(tái)，以此為契機(jī)將與社會(huì)公共利益密切相關(guān)的重大行政決策納入法律的約束和規(guī)制并逐步完善行政決策責(zé)任追究機(jī)制?？偟膩?lái)講可以從以下幾個(gè)方面入手：

1．明確細(xì)分決策主體和評(píng)估主體責(zé)任。就我國(guó)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任追究制度運(yùn)行的現(xiàn)狀而言，首先必須解決的是責(zé)任追究主體的問題，責(zé)任追究對(duì)象具體包括評(píng)估主體和決策主體兩部分。評(píng)估主體不僅要對(duì)已經(jīng)進(jìn)行了評(píng)估的項(xiàng)目負(fù)責(zé)，還要對(duì)應(yīng)該評(píng)估卻未評(píng)估的決策承擔(dān)責(zé)任。決策主體應(yīng)該對(duì)決策的所有內(nèi)容負(fù)責(zé)，不管是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估出現(xiàn)了問題或者遺漏了這一環(huán)節(jié)都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

2．細(xì)化歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)理論上對(duì)于歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)一般分為主觀過錯(cuò)、客觀行為、損害結(jié)果等要件，這種歸責(zé)的方法不但不能解決不同案件的差異性，還會(huì)造成判斷標(biāo)準(zhǔn)的僵化和機(jī)械化，不利于責(zé)任追究制度的良好運(yùn)行。我們認(rèn)為，可以借鑒西方學(xué)界創(chuàng)設(shè)的理性人標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)以“此類相關(guān)證據(jù)充分，以致一個(gè)理性的人可以做出充分判斷”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定評(píng)估主體和決策主體在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過程中是否存在過錯(cuò)。[8]

3．明確責(zé)任承擔(dān)形式。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任追究的最后一步就是要確定責(zé)任主體的責(zé)任承擔(dān)形式。總的來(lái)講，責(zé)任承擔(dān)形式主要分為法律責(zé)任和道德責(zé)任兩種。法律責(zé)任具有強(qiáng)制約束力，必須由司法機(jī)關(guān)經(jīng)過嚴(yán)格的法律程序才能確定，任何主體都不能隨意創(chuàng)設(shè)他人的行政處分或刑事責(zé)任。道德責(zé)任相對(duì)而言不具備很強(qiáng)的約束力，一般表現(xiàn)為評(píng)價(jià)降低、輿論譴責(zé)等社會(huì)現(xiàn)象，需要責(zé)任人自我改正。

（二）增強(qiáng)民眾決策程序和權(quán)利救濟(jì)意識(shí)

法治宣傳是增強(qiáng)民眾決策程序和權(quán)利救濟(jì)意識(shí)的最好方式。法治宣傳的主體之一是基層群眾性自治組織，如果充分發(fā)揮這一組織的作用，法治宣傳水平能夠在現(xiàn)有基礎(chǔ)上得到很大的提升。城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)可以采用布告欄的形式張貼上級(jí)政府公布在網(wǎng)站上的重大行政決策動(dòng)態(tài)，這能解決民眾獲取政府信息途徑缺乏的問題，也是政府信息公開的重要環(huán)節(jié)。公布內(nèi)容可以包括不同決策的實(shí)施進(jìn)度、專家意見和各地民眾權(quán)利救濟(jì)的真實(shí)案例。

與此同時(shí)，人民政府在制定年度規(guī)劃時(shí)要注重提高財(cái)政在法律知識(shí)宣傳上的投入，加大我國(guó)各省市特別是農(nóng)村地區(qū)的法治教育資源投入，讓公眾知曉如何去獲得法律知識(shí)和救濟(jì)途徑。例如可以采取與高等學(xué)校一起開展“送法進(jìn)基層”的活動(dòng)，讓法律專業(yè)的大學(xué)生通過走訪、發(fā)放調(diào)查問卷和宣傳冊(cè)等方式深入了解我國(guó)不同地區(qū)的法律普及現(xiàn)狀并在此基礎(chǔ)上確定下一步需要進(jìn)行的法律宣傳活動(dòng)。另外行業(yè)組織也可以發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)和作用，如律師協(xié)會(huì)可以組織本地區(qū)內(nèi)的律師事務(wù)所定期指派不同的執(zhí)業(yè)律師組成法律援助群體為公眾提供免費(fèi)的法律服務(wù)。

[1] 應(yīng)松年.社會(huì)管理創(chuàng)新要求加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)[J] .中國(guó)法學(xué),2012(2):38-44.

[2] 黃學(xué)賢,桂萍.重大行政決策之范圍界定[J].山東科技大學(xué)學(xué)報(bào),2013(5):35-45.

[3] 翁岳生.行政法:下冊(cè)[M].北京:中國(guó)法制出版社，2009:1050.

[4] 鹽野宏著.楊建順譯.行政救濟(jì)法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2008:7.

[5] 李志軍.重大公共政策評(píng)估[M].北京:中國(guó)發(fā)展出版社,2013:94.

[6] 孔曉丹,茅銘晨.中國(guó)重大行政決策程序之風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究[J].東華大學(xué)學(xué)報(bào),2016(1):6-10.

[7] 戴維?L?韋默，艾丹?R?維寧著. 戴星翼,董驍,張宏艷譯.政策分析：理論與實(shí)踐[M].上海：上海譯文出版社，2003:319.

[8] 韓春暉.行政決策終身責(zé)任追究制的法律難題及其解決[J].中國(guó)法學(xué),2015(6):79-95.

責(zé)任編輯：倪 芬

2017-05-23

丁楊秋（1993-），女，江蘇南通人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院2016級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，主要從事行政法研究。

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