朱永勇，汪立超

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高職院校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)路徑探究——基于內(nèi)部控制視角

朱永勇，汪立超

（滁州職業(yè)技術(shù)學(xué)院基礎(chǔ)部，安徽滁州239000）

隨著國家對(duì)高職教育的投入不斷加大，高職院校加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)顯得尤為必要和緊迫。文章從高職院校目前在廉政風(fēng)險(xiǎn)防控方面存在的共性問題入手，著重分析廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的內(nèi)部管理要素，進(jìn)而提出高職院校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的一些可行性做法。

內(nèi)部控制；高職院校；廉政風(fēng)險(xiǎn)防控

我國高等職業(yè)院校經(jīng)過多年的發(fā)展，現(xiàn)今正處在關(guān)鍵的“深水”改革期，可謂機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，“健康”和“疾病”相伴。根據(jù)財(cái)政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和一些省份發(fā)布的《高校內(nèi)部控制制度操作規(guī)程》等規(guī)章制度，對(duì)高職院校廉政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部防控系統(tǒng)出現(xiàn)問題的可能性進(jìn)行研判，并分析產(chǎn)生的原因，進(jìn)而探究其廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)路徑顯得尤為重要。

一、高職院校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控存在的突出問題

（一）權(quán)力沒有受到合理的制約，違法成本低

從近年各省、市紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)站通報(bào)情況來看，高職院校中，有不少問題在于學(xué)校負(fù)責(zé)人的權(quán)力范圍沒有加以明確界定，或者是有規(guī)定但并不能嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行。這幾年各地加大了對(duì)高職教育的投入，有不少發(fā)達(dá)省份的高職院校一年的財(cái)政撥款資金達(dá)到上億元甚至更多，而學(xué)校主要負(fù)責(zé)人對(duì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)往往實(shí)行“一支筆”審批，加之一些高職院校有關(guān)經(jīng)費(fèi)使用的相關(guān)規(guī)定過于粗放甚至形同虛設(shè)，學(xué)校主要負(fù)責(zé)人的權(quán)力過大，對(duì)于廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的態(tài)度不夠端正，防止腐敗的效果較差。尤其在物資采購、科研項(xiàng)目、工程建設(shè)、后勤服務(wù)、“三公”經(jīng)費(fèi)管理等方面存在不少風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，主管部門制定的管理制度追責(zé)力度較弱，具體的處罰措施不明，違法成本很低，不具有震懾力，為廉政建設(shè)出現(xiàn)問題埋下伏筆。

（二）廉政風(fēng)險(xiǎn)防控不被重視，被動(dòng)應(yīng)付多

學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控不重視，有的認(rèn)為開個(gè)會(huì)，發(fā)個(gè)文件，做個(gè)宣傳材料，問題就解決了。較為突出的是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)財(cái)會(huì)工作的“管理”屬性認(rèn)識(shí)不夠，雖然財(cái)會(huì)工作具有核算職能與控制職能(或監(jiān)督職能)，但不受重視，往往認(rèn)為財(cái)會(huì)部門就是“錢包”，會(huì)計(jì)人員的角色不過是“付款員”而已，學(xué)校的重要經(jīng)濟(jì)決策和重大業(yè)務(wù)管理沒必要讓他們參與，這就導(dǎo)致財(cái)會(huì)部門不能清晰了解學(xué)校重要決策的產(chǎn)生、制定過程，在控制或監(jiān)督方面往往流于形式。同時(shí)，學(xué)校不少領(lǐng)導(dǎo)不主動(dòng)了解財(cái)經(jīng)法規(guī)及有關(guān)紀(jì)律，相關(guān)部門也很少組織專門針對(duì)學(xué)校負(fù)責(zé)人的財(cái)務(wù)法律法規(guī)知識(shí)等方面的培訓(xùn)。往往領(lǐng)導(dǎo)者僅憑常識(shí)去理解，認(rèn)為執(zhí)行財(cái)經(jīng)法規(guī)是會(huì)計(jì)人員的事，職能部門人員能夠做好事務(wù)性工作、不耽誤事就好。不少職能部門人員也認(rèn)為自己是一線艱苦崗位，應(yīng)該得到更高的報(bào)酬，再加上諸如招生經(jīng)費(fèi)、招標(biāo)采購、科研經(jīng)費(fèi)等方面的管理松懈，致使一些違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的效果不理想，對(duì)學(xué)校健康發(fā)展產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。這些問題在2015年到2016年各省省委巡視高職高專工作組對(duì)各個(gè)院校的反饋報(bào)告中也得到驗(yàn)證。

（三）相關(guān)制度不健全，管理水平低

近年來，高職院校在硬件建設(shè)和專業(yè)建設(shè)方面發(fā)展速度較快，但是制度建設(shè)缺失。高職院校教師員工主要致力于教育教學(xué)工作，加之學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)缺乏針對(duì)性引導(dǎo)，導(dǎo)致對(duì)單位內(nèi)部控制各項(xiàng)制度缺乏深入研究分析。高職院校在預(yù)算管理、招投標(biāo)管理、合同管理等方面是制定了一些規(guī)章制度，但是有的制度僅僅停留在“有”的層面上，內(nèi)容卻不夠具體、可行性差；有的制度設(shè)置不健全，并不能對(duì)學(xué)校業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全覆蓋管控。比如：高職院校在編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，不夠客觀和嚴(yán)謹(jǐn)，各部門和二級(jí)機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)為預(yù)算只是財(cái)務(wù)部門的事，就算形式上參與預(yù)算編制，也主要是關(guān)注能否為部門獲得更大的利益以及工作上更多的便利；項(xiàng)目預(yù)算雖然有業(yè)務(wù)項(xiàng)目名稱，但是大而化之，缺少具體指標(biāo)，更談不上內(nèi)容細(xì)化；執(zhí)行預(yù)算時(shí)缺乏相應(yīng)的依據(jù)，隨意性較明顯，甚至為了調(diào)控預(yù)算經(jīng)費(fèi)有意無意地使某些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)成了“萬能筐”。由于制度不完善，加上績效評(píng)價(jià)指標(biāo)比較粗放，在管理中難以考核經(jīng)費(fèi)開支的效率。相關(guān)考核不能有效落到實(shí)處，使得內(nèi)部控制制度與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控相脫離，財(cái)政資金在使用中的安全性存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，不能合理有效地防止腐敗。

（四）監(jiān)管機(jī)制獨(dú)立性欠缺，監(jiān)督效果差

從歷年高校反腐案例來看，監(jiān)督力度不強(qiáng)和覆蓋面不足是高校相關(guān)人員權(quán)力濫用、以權(quán)謀私、玩忽職守等問題發(fā)生的重要原因。高職院校近年來的監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)，尤其是各省省委開展對(duì)高職高專巡視工作之后，監(jiān)督覆蓋面也在不斷加大，但是從發(fā)展的角度來看，仍有不盡人意之處。一方面是監(jiān)督力度上，尚沒有采取分層管理和推進(jìn)層層落實(shí)的制度建設(shè)，目標(biāo)和責(zé)任細(xì)化不夠，沒有落實(shí)到具體部門和個(gè)人，沒有形成紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審等部門的合力；另一方面是覆蓋面上，主要側(cè)重于招標(biāo)、招生和招聘上，對(duì)科研、資產(chǎn)拍賣、合同簽訂與執(zhí)行等方面尚沒有形成條理化、制度化的監(jiān)督。另外，紀(jì)檢部門的權(quán)限在院校負(fù)責(zé)人之下，經(jīng)常大事化小，監(jiān)督效果不明顯。

二、基于內(nèi)部控制角度對(duì)高職院校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控要素分析

（一）從控制環(huán)境要素分析

沒有規(guī)矩，不成方圓。高職院校治理實(shí)現(xiàn)風(fēng)清氣正的前提條件首先是要有“法”可依，這就要求建立健全一套切合實(shí)際且具有可行性的組織架構(gòu)、決策體制和執(zhí)行機(jī)制。一是要依據(jù)教育部、財(cái)政部等部門制訂的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀，梳理各方面事務(wù)，通過崗位設(shè)置和責(zé)任分解，明確崗位目標(biāo)、任務(wù)和考核指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)職責(zé)分工控制。二是要對(duì)原有的制度進(jìn)行重新整理，對(duì)于同當(dāng)前國家相關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)不相適應(yīng)的，要及時(shí)修改。三是對(duì)于學(xué)校發(fā)展中出現(xiàn)的新事物要與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜修訂和制訂相關(guān)制度，要有一定的前瞻性。在此過程中，要充分發(fā)揮單位紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)等部門的作用。

（二）從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要素分析

從管理角度看，風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在潛在事項(xiàng)的不確定性對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)產(chǎn)生的影響，實(shí)際工作中往往從“損失”角度去理解。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是采用專門的方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的程度和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的后果進(jìn)行測評(píng),這種測評(píng)的結(jié)果是以量化形式體現(xiàn)的。高職院校應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制體系的設(shè)立情況，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)業(yè)務(wù)流程按環(huán)節(jié)和步驟逐項(xiàng)梳理，并歸納匯總，在此基礎(chǔ)上形成高職院校常規(guī)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)清單；運(yùn)用定量和定性分析方法評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)可能性和對(duì)目標(biāo)的影響程度，評(píng)估各項(xiàng)職責(zé)與權(quán)力的廉政風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)行恰當(dāng)分級(jí)[1]；針對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)，在充分分析論證后提出解決方案，選擇最優(yōu)方案實(shí)施。

（三）從控制活動(dòng)要素分析

高職院校的內(nèi)部控制活動(dòng)首先是界定學(xué)校對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的可承受范圍，然后以不超出承受范圍為限，結(jié)合內(nèi)部控制的基本原則，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)的結(jié)果，有的放矢地選擇恰當(dāng)?shù)拇胧┖统绦颉Ｖ贫刂拼胧r(shí)需要注意對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)要區(qū)分不同級(jí)別，對(duì)應(yīng)實(shí)施不同力度的措施；應(yīng)該使用不相容崗位分離、適當(dāng)授權(quán)審批等系列、專門的內(nèi)部控制技術(shù)方法，將其限制在可控范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)廉政建設(shè)目標(biāo)。其中，不相容崗位分離是控制活動(dòng)的最基本要求，其核心是內(nèi)部牽制。它在實(shí)際工作中的應(yīng)用主要是指授權(quán)批準(zhǔn)的崗位和人員不能實(shí)施執(zhí)行工作；執(zhí)行業(yè)務(wù)的崗位和人員不能實(shí)施監(jiān)督審核事務(wù)，不能實(shí)施會(huì)計(jì)記錄工作，也不能實(shí)施財(cái)產(chǎn)保管工作；財(cái)產(chǎn)保管的崗位和人員不能實(shí)施會(huì)計(jì)記錄工作等。

（四）從信息溝通要素分析

信息與溝通是內(nèi)部控制所有要素發(fā)揮作用的有力支撐。隨著信息化時(shí)代的到來，高職院校更有條件和必要建立健全信息公開制度。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合學(xué)校自身業(yè)務(wù)活動(dòng)的規(guī)律和實(shí)際情況，明確界定學(xué)校業(yè)務(wù)活動(dòng)中哪些是必須公開的，公開的方式和渠道有哪些，信息內(nèi)部公開的程序和步驟應(yīng)該如何等等。在現(xiàn)代高職院校管理實(shí)踐中，信息公開是非常有效的手段。一方面，良好有效的信息系統(tǒng)能夠有力地支撐學(xué)校內(nèi)部控制有效發(fā)揮作用；另一方面，理順學(xué)校業(yè)務(wù)活動(dòng)中的溝通交流渠道與方式，可以使內(nèi)部控制系統(tǒng)的運(yùn)行更加有效。當(dāng)前，不少高職院校已經(jīng)根據(jù)規(guī)章制度利用校園網(wǎng)、公告欄、電子顯示屏等途徑和工具在確定時(shí)間公告招標(biāo)信息等，可以有效避免由于信息傳遞阻滯而產(chǎn)生的權(quán)力尋租空間。此外，信息與溝通還應(yīng)當(dāng)建立舉報(bào)體系，對(duì)廉政建設(shè)有效防控。

（五）從實(shí)施監(jiān)督要素分析

高職院校的監(jiān)督強(qiáng)調(diào)對(duì)各個(gè)崗位的履職履責(zé)情況進(jìn)行察看和掌握。監(jiān)督的主要內(nèi)容體現(xiàn)在：制度、機(jī)制是否建立健全；設(shè)置了哪些關(guān)鍵崗位，依據(jù)是什么；如何設(shè)計(jì)授權(quán)審批程序和步驟及如何執(zhí)行等。失去監(jiān)督，內(nèi)部控制的實(shí)施效果必然不能保證。高職院?？梢圆捎脗€(gè)別訪談法、實(shí)地觀察法等各類可行性方法來實(shí)施監(jiān)督。對(duì)于實(shí)施監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制制度缺陷，則應(yīng)該立即采取措施修正，防止因?yàn)楸O(jiān)督不力而使廉政風(fēng)險(xiǎn)防范失控。比如某高職院校在規(guī)定小額零星采購實(shí)行事后報(bào)備制度，但是發(fā)現(xiàn)有的采購雖然是小額，但是在一年內(nèi)多次出現(xiàn)，有化整為零規(guī)避監(jiān)督的傾向，于是立即修訂相關(guān)規(guī)定，在頻率、金額、標(biāo)的等方面補(bǔ)充了新規(guī)定，有效防范了風(fēng)險(xiǎn)。

三、基于內(nèi)部控制視角加強(qiáng)高職院校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的路徑

（一）明確權(quán)力范圍，列出權(quán)力清單

依據(jù)相關(guān)財(cái)經(jīng)類法律法規(guī)和《內(nèi)部控制基本規(guī)范》的規(guī)定，高職院校財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作的第一責(zé)任人是學(xué)校負(fù)責(zé)人。在高職院校，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力進(jìn)行科學(xué)界定、列出權(quán)力清單，對(duì)人、財(cái)、物、教育教學(xué)、實(shí)訓(xùn)、校企合作、招生等機(jī)構(gòu)設(shè)置及特殊情況處置權(quán)都應(yīng)該清晰明了。結(jié)合《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則建立權(quán)力與責(zé)任追究制。高職院校的追責(zé)制度包含對(duì)當(dāng)事人直接責(zé)任的追究，也包含對(duì)學(xué)校負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任進(jìn)行追究。對(duì)招標(biāo)采購、招生、招聘、公務(wù)招待、公車使用、公費(fèi)出國、職稱評(píng)定、獎(jiǎng)助學(xué)金評(píng)選等易滋生腐敗的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，根據(jù)不相容崗位相分離原則合理分權(quán)，引入監(jiān)督機(jī)構(gòu)，多部門交叉負(fù)責(zé)。

（二）加強(qiáng)廉政教育，開展專業(yè)培訓(xùn)

一是主管部門、監(jiān)察部門組織高職院校負(fù)責(zé)人開展財(cái)務(wù)法律法規(guī)的專門培訓(xùn)，加強(qiáng)內(nèi)部控制知識(shí)的掌握，至少強(qiáng)化客觀性意識(shí)、不相容職務(wù)分離意識(shí)和授權(quán)審批意識(shí)，進(jìn)而加強(qiáng)他們的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)。二是通過黨風(fēng)廉政建設(shè)會(huì)議等形式，將黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的具體任務(wù)分解到個(gè)人。院校負(fù)責(zé)人和各部門、二級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽訂廉政承諾責(zé)任書，并將其納入考核工作。三是積極與當(dāng)?shù)亓逃芈?lián)系，定期開展有關(guān)反腐培訓(xùn)和警示教育。

（三）健全各項(xiàng)制度，筑牢防控機(jī)制

高職院校應(yīng)根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和各地出臺(tái)的《高校內(nèi)部控制制度操作規(guī)程》等制定和修訂各項(xiàng)制度，設(shè)立內(nèi)部授權(quán)審批制度，各崗位相關(guān)人員權(quán)責(zé)明確，對(duì)于“三重一大”等事項(xiàng)事務(wù)建立集體決策和會(huì)簽制度，相關(guān)人員必須依據(jù)授權(quán)范圍履職履責(zé)、辦理業(yè)務(wù)，完善不相容崗位相分離的貨幣資金管理制度和重要崗位輪崗制度。此外，要結(jié)合院校自身特點(diǎn)設(shè)置業(yè)務(wù)流程，可以幫助梳理每個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)存在哪些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，把風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)按照可能發(fā)生的先后順序用流程的形式串聯(lián)起來，將有助于識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并加以控制[2]。在此基礎(chǔ)上，繪制流程圖并公開引導(dǎo)群眾參與監(jiān)督，比如招標(biāo)、招聘、招生、資產(chǎn)報(bào)廢、科研經(jīng)費(fèi)使用、報(bào)銷等方面。不斷推進(jìn)民主管理，維護(hù)教職工的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極打造權(quán)力運(yùn)行的“陽光工程”[3]。

（四）建立監(jiān)管機(jī)制，完善評(píng)價(jià)體系

高職院校應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制工作監(jiān)督，把基建、采購、招生、教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢等部門結(jié)合起來，形成廉政風(fēng)險(xiǎn)防控綜合監(jiān)管制度；有條件的應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的審計(jì)部門，條件不具備的應(yīng)該成立工作組，便于檢查院校的單位層面和業(yè)務(wù)層面的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，督促院校領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員廉政為公。高職院校一方面應(yīng)該建立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管制度，對(duì)資金使用實(shí)行動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控；另一方面應(yīng)該引入第三方評(píng)價(jià)體系，采用多種方式征求意見和調(diào)查評(píng)議。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建基于績效考評(píng)體系下的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制[4]。對(duì)于廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制執(zhí)行不到位的，要按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，結(jié)合當(dāng)前監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的四種形態(tài)，層層追責(zé)，并將結(jié)果納入人事檔案作為考核、任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和職能部門工作人員廉政意識(shí)的提高。

四、結(jié)束語

內(nèi)部控制的規(guī)范要求為實(shí)現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控提供了可行之路。內(nèi)部控制與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制兩者密切相關(guān)，相互影響，從內(nèi)部控制角度對(duì)高職院校廉政風(fēng)險(xiǎn)恰當(dāng)評(píng)價(jià)，并以此為抓手，有助于建立廉政風(fēng)險(xiǎn)管理的整體框架，增強(qiáng)高職院校教職工的思想政治覺悟及廉潔自律意識(shí)，進(jìn)一步提升高職院校的管理水平。

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2017-04-23

安徽省高校優(yōu)秀青年人才支持計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（gxyqZD2016535）。

朱永勇（1975-），男，安徽肥東人，滁州職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，碩士，主要研究方向：管理學(xué)；汪立超（1977-），男，安徽定遠(yuǎn)人，滁州職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，碩士，主要研究方向：思想政治教育。