楊一介

農(nóng)村居民按居住地設立、辦理本居住區(qū)內(nèi)的公共事務和公益事業(yè)的基層群眾性自治組織，其組織形式是村民委員會。村民委員會在《憲法》中的制度安排，容易使人們混淆村民自治的性質(zhì)。①崔智友：《中國村民自治的法學思考》，《中國社會科學》2001年第3期，第129-140頁。

將村民委員會自治組織范圍內(nèi)的地域稱為行政村缺乏法律依據(jù)。行政村不是行政區(qū)劃，②《憲法》第30條。也不是一級行政組織。一般所說的行政村實際上指

2015年發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出，開展以村民小組或自然村、農(nóng)村社區(qū)為基本單元的村民自治試點，在進行農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織的地區(qū)，開展“政經(jīng)分開”試驗。在此背景下，有必要反思村民自治法律制度的實踐，分析和解釋農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織之間的關系，進一步探究我們需要什么樣的村民自治組織的問題，以推動鄉(xiāng)村治理體系的完善和村民自治基本規(guī)則的更新。

一、村民自治組織法律制度面臨的問題

的是建制村，但這種建制村在鄉(xiāng)村治理體系中的法律地位常常遭到質(zhì)疑。村民委員會的行政化或半行政化幾乎成了共識。一般認為，村民委員會承擔了大量的行政職能，自治職能受到削弱，成為一個“為政府服務”的機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的科層隸屬單位，成為上級政府和各種項目的“依附者”。①湯玉權、徐勇：《回歸自治：村民自治的新發(fā)展與新問題》，《社會科學研究》2015年第6期，第62-68頁；郎友興：《走向總體性治理：村政的現(xiàn)狀與鄉(xiāng)村治理的走向》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2015年第2期，第11-19頁；王麗惠：《控制的自治：村級治理半行政化的形成機制與內(nèi)在困境》，《中國農(nóng)村觀察》2015年第2期，第57-68頁；余彪：《村民自治基本單位再認識與村級治理體系重塑——從廣西W縣S村調(diào)查談起》，《西南大學學報》（社會科學版）2015年第6期，第46-54頁。

以村民委員會為組織形式的村民自治在實踐中容易轉變?yōu)閷Υ迕竦男姓芾?。其中的一個原因，在于人們有意無意地將行政村和村民小組作為行政管理的對象和單元，而沒有認識到群眾性自治組織和基層政府在性質(zhì)上存在差別。將與村民委員會這一自治組織相對應的行政區(qū)域稱為行政村，在某種程度上反映的是在人們的意識中，未將村民委員會作為自治組織對待，也未認識到村民小組由村民委員會分設。②根據(jù)《村民委員會組織法》第3條第3款規(guī)定，村民小組是村民委員會根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權關系等因素而分設。

上述村民自治組織的行政化只是問題的一個方面。

規(guī)范農(nóng)村村民自治組織的《村民委員會組織法》涉及村民委員會的組成和職責、村民委員會的選舉、村民會議和村民代表會議、民主管理和民主監(jiān)督等方面。問題在于，這些制度規(guī)范的實施在一些情形下出現(xiàn)了真空。以村民委員會為組織形式的村民自治組織的公共事務和公益事業(yè)，與其分設的村民小組或自然村的公共事務和公益事業(yè)往往是有差異的。在包含了若干村民小組或自然村的自治組織內(nèi)，某一村民小組或自然村的某項或某幾項公共事務，對該村民小組或自然村來說意義重大，但對其他村民小組或自然村來說可能缺乏現(xiàn)實意義，或者可能與它們無關。在這一組織框架內(nèi)，僅屬于某一個或某幾個村民小組或自然村的公共事務由村民委員會這一層級的村民會議或村民代表會議決定的法律后果，是前者的事務由后者決定，或者說自己的事情別人辦。

在現(xiàn)實生活中，自然村、行政村和村民小組之間的關系比較復雜。有時候，自然村與行政村重疊，而有的時候，一個行政村包含了若干自然村或?qū)⒁粋€自然村劃分為一個以上的行政村。③沈延生：《村政的興衰與重建》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第6期，第1-34頁。同時，一個自然村包含幾個村民小組，幾個自然村組成一個村民小組，以及單個自然村設立單個村民小組等不同情形也是普遍存在的現(xiàn)象。從有效提供公共服務的角度來說，因地形、距離等地理原因，以村民委員會為單元的自治組織的服務半徑可能過大，這會影響自治組織的效率，也會影響其履行法定職能。

盡管村民委員會可以依法分設村民小組，但村民小組不具有獨立的法律地位。從近年來的村民自治實踐看，村民自治更多地表現(xiàn)在選舉民主，但由于村民委員會是通過相互關系不大或利益關系不太緊密的村民小組或自然村的村民選舉產(chǎn)生，其負面影響之一可能是村民自治的立法目的不能實現(xiàn)。因此，村民自治理論和實踐探索的一個主題是：開展以村民小組或自然村為單元的村民自治，進一步探索在村民委員會組織法框架內(nèi)村民小組和自然村的法律地位。

更值得關注的問題是：涉及村民利益的一些重要事項，由村民會議討論決定的強制性規(guī)定，④《村民委員會組織法》第24條。既缺乏產(chǎn)權基礎，也缺乏集體行動的基礎。

“三級所有，隊為基礎”的集體所有權制度對農(nóng)村改革后的產(chǎn)權結構產(chǎn)生了深遠影響。村民自治組織擁有土地的集體產(chǎn)權，⑤程為敏：《關于村民自治主體性的若干思考》，《中國社會科學》2005年第3期，第126-133頁。與國家法對農(nóng)民集體所有權主體的規(guī)定不相符合。農(nóng)民集體所有指的是由該農(nóng)民集體成員集體所有。⑥《物權法》第59條第1款。在農(nóng)民集體所有權制度下，集體產(chǎn)權主體有時候是村民委員會這一自治組織范圍內(nèi)的農(nóng)民集體成員，而在更多的時候或主要是村民小組或自然村范圍內(nèi)的農(nóng)民集體成員。產(chǎn)權行使或處分的權利由其主體享有，是產(chǎn)權制度的一個基本原則。當農(nóng)民集體產(chǎn)權的主體是村民小組或自然村的集體成員，而其產(chǎn)權卻由村民委員會召集的村民會議或村民代表會議來行使或處分，既背離了產(chǎn)權行使或處分的基本原則，也與組織法的其他規(guī)則相沖突。①如《村民委員會組織法》第28條第3款。這種制度安排的實踐后果之一，體現(xiàn)為在一些情形下，村民會議或村民代表會議與村民小組或自然村之間存在需要克服的矛盾和沖突。

自治主體與所有權主體的一致性，是自治有效實現(xiàn)的基礎，②付振奇：《村與組所有權：村民自治有效實現(xiàn)的產(chǎn)權基礎》，《東南學術》2016年第2期，第88-94頁。問題是當何為所有權主體不能實現(xiàn)清晰的法律表達和解釋時，自治主體與所有權主體的一致性缺乏必要的法律基礎。

《物權法》和《農(nóng)村土地承包法》對集體所有權行使的規(guī)定與《村民委員會組織法》規(guī)定的村民代表會議討論決定的部分事項的重合，③《物權法》第59條第2款、第60條，《農(nóng)村土地承包法》第18條第3項、第19條，《村民委員會組織法》第24條、第25條。在一定程度上也削弱了村民自治組織的產(chǎn)權基礎，進而在一定程度上導致集體經(jīng)濟組織與村民自治組織的混同。

在村民自治組織的制度實踐中，村民自治的空間與法律賦予村民的權利之間的矛盾和沖突時有體現(xiàn)。通常情況下，政府在農(nóng)村提供公共服務、興辦公益事業(yè)不會構成對村民自治空間的威脅，問題的關鍵在于如何區(qū)分政府職能和村民自治空間，以及政府在農(nóng)村提供公共服務、興辦公益事業(yè)時，村民自治組織如何參與，使政府履行職能和村民自治能夠各得其所。

村民自治章程和村規(guī)民約為村民自治提供了基本規(guī)則。村民自治章程和村規(guī)民約不能有效實施和執(zhí)行的后果是“自治不能”。為實現(xiàn)自治的目的，村民委員會選舉、村民會議和村民代表會議、村務公開機制、村務監(jiān)督機構等，為村民自治提供了必要的制度安排。但問題的另一方面是，村民自治的空間如何能夠得到清晰的界定，自治機制的有效性如何能夠得到增強。

自治章程的拘束力和村規(guī)民約的有效性是村民自治得以實現(xiàn)的基本保障。當自治章程缺乏拘束力，自治組織內(nèi)不同的村民小組或自然村因自然條件、社會結構和風俗習慣等差異而使得村民委員會的村規(guī)民約不能有效實施和適用時，應當由村民小組或自然村根據(jù)不同情形制定并適用不同的自治章程和村規(guī)民約，以使村規(guī)民約名副其實，應當是村民自治的題中之意。村規(guī)民約在自治組織內(nèi)不能普遍適用，或與村民小組或自然村的具體情況或需求相距甚遠時，村民自治缺乏有效的規(guī)則作為制度基礎。在村民小組或自然村內(nèi)部缺乏自治機制的情況下，其公共事務由其他組織代為決定和行使便難以避免。

基本上可以說，以村民委員會為組織形式的村民自治組織的設立和發(fā)展，填補了人民公社解體后鄉(xiāng)村治理的真空，成為鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分。另外，村民委員會與基層政府之間事實上的隸屬關系，以及村民委員會這一層級的村民自治組織與村民小組或自然村之間事實上的隸屬關系，在某種程度上延續(xù)了舊體制的做法，特別是在自治權與產(chǎn)權的關系上，政社合一的影響不同程度地存在。因此，我們面臨的任務是，既要進一步實現(xiàn)村民委員會層級的村民自治，也要克服村民委員會自治組織力所不及的空間，在維持村民委員會架構的前提下，建立以村民小組或自然村為基本單元的村民自治組織。

二、村民自治組織與集體經(jīng)濟組織的區(qū)分

在一個村社共同體內(nèi)部，集體經(jīng)濟的發(fā)育和成長，能夠為村民自治的有效實現(xiàn)提供動力和基礎，村民在處理和協(xié)商公共事務時較容易達成一致意見，采取一致行動。另一方面，自治組織與經(jīng)濟組織屬于性質(zhì)不同的組織體。兩者設立目的有別，法律基礎不同，其中所表達和體現(xiàn)的法律關系也不同。即使在自治組織成員與經(jīng)濟組織成員重合或大部分重合的情況下，其設立和存續(xù)也應當適用不同的規(guī)則，而不能以經(jīng)濟組織的規(guī)則代替自治組織的規(guī)則，或以自治組織的規(guī)則代替經(jīng)濟組織的規(guī)則。自治組織和經(jīng)濟組織混同的法律后果，是不同性質(zhì)的組織體適用同類規(guī)則，或者不同性質(zhì)的規(guī)則的適用對象錯誤。

村民自治組織的自治功能與集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟功能之間本來應該有基本的劃分，但由于受“政社合一”舊體制的影響，以及村民自治組織法律制度賦予其較為廣泛的經(jīng)濟功能，同時還由于村民自治組織與集體經(jīng)濟組織都可以行使集體所有權，村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的界限和劃分在一些情形下變得模糊不清或合二為一，村民自治組織的財產(chǎn)與集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)也不能區(qū)分或界定。如果說村民自治組織的財產(chǎn)是村民集體所有的財產(chǎn)，①任自力：《村民自治若干基本概念的法學思考》，《國家行政學院學報》2007年第3期，第38-41頁。那它與集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)該如何區(qū)分？村民的身份又以什么樣的標準來識別和界定？

農(nóng)民集體成員權制度對村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的區(qū)分具有決定性的影響，村民自治組織與集體經(jīng)濟組織區(qū)分的關鍵是成員權的區(qū)分。區(qū)分村民自治組織成員和集體經(jīng)濟組織成員的出發(fā)點，是不同性質(zhì)的組織體的組成遵循不同的基本規(guī)則和組織章程。

村民自治組織成員權的取得原因，在于其具有村民資格。實踐中，將戶籍作為認定村民資格的一個最基本的標準，但已不是唯一的標準。②同上注。由于農(nóng)村社會經(jīng)濟條件發(fā)生了深刻的變化，識別村民資格的標準、取得村民資格的原因以及農(nóng)村居民的含義也發(fā)生了變化。如國家公職人員退休后回原籍，可以在其原籍的村民自治組織選舉中被村民推選為負責人。這意味著，該退休的公職人員已成為這里的村民，其村民資格不是根據(jù)其戶籍來決定，也不是由他與村社共同體之間的產(chǎn)權關系來決定，而是由于他與原籍具有天然的聯(lián)系，村民認可了其村民資格，他根據(jù)村民自治組織的相關規(guī)則取得了村民資格。同樣的道理，在同一村社共同體內(nèi)部，因外來人口的增加而使得村社異質(zhì)性增強，如因工作需要而在村社內(nèi)部租住的外來人口，他不具有這里的戶籍，但這不妨礙他成為這里的村民。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社區(qū)非戶籍人口融入其居住的社區(qū)，面臨的正是這樣的問題。這些非戶籍人口能否成為這里的村民自治組織的成員，根據(jù)自治組織的章程來決定，而不是根據(jù)其戶籍來決定。③根據(jù)《村民委員會組織法》第13條第2款第3項的規(guī)定，戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，經(jīng)村民會議或村民代表會議同意參加選舉的公民，可以參加選舉。2015年5月中共中央、國務院《關于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的指導意見》提出：“依法保障符合條件的非本村戶籍居民參加村民委員會選舉和享有農(nóng)村社區(qū)基本公共服務的權利。吸納非戶籍居民參與農(nóng)村社區(qū)公共事務和公益事業(yè)的協(xié)商。建立戶籍居民和非戶籍居民共同參與的農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)議事機制?！币詰艏鳛樽R別村民資格的主要標準正失去其社會基礎。④如《上海市村民委員會選舉辦法》（2010年第2次修訂）第7條第4款規(guī)定：“已經(jīng)轉為非農(nóng)業(yè)戶口的原本村村民，仍在本村居住或者工作，遵守村規(guī)民約、村民自治章程，執(zhí)行村民會議、村民代表會議決議，本人要求登記的，經(jīng)村民選舉委員會確認，可以予以登記?！?/p>

成員權的本質(zhì)是一種身份權。村民自治組織的成員可能不是該村社共同體中的集體經(jīng)濟組織的成員，他可以不是土地股份合作社的成員，也可以不擁有承包地，如新增人口不再取得承包地，但這不影響他根據(jù)村民自治章程取得村民資格，參與村民自治，根據(jù)村民自治章程履行相應義務。同時，根據(jù)村民自治章程，村民自治組織成員可以退出該組織，或在一些情形下喪失成員資格。

對集體經(jīng)濟組織成員的識別或認定，應從集體經(jīng)濟組織的演變和現(xiàn)狀出發(fā)。農(nóng)村改革后，新的鄉(xiāng)村治理體系取代了“政社合一”的人民公社體制，村民自治組織和集體經(jīng)濟組織構成鄉(xiāng)村治理體系的兩大支柱，鞏固和發(fā)展集體經(jīng)濟、重建集體經(jīng)濟組織成為鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村改革的一項重要任務。重建集體經(jīng)濟組織需要解決的核心問題之一，是如何保障集體經(jīng)濟組織的成員權。

長期以來，我們是以戶籍為基本標準，來識別或認定集體經(jīng)濟組織的成員資格。具有該集體經(jīng)濟組織的戶籍的村民，是該集體經(jīng)濟組織的成員，享有成員權，其法律效果主要體現(xiàn)為取得承包地、參與集體資產(chǎn)的分配。這種成員權制度在實踐中面臨的主要問題是它與其他規(guī)則相沖突而逐漸喪失可操作性。在承包地取得上，“增人不增地，減人不減地”的規(guī)則的實施，使得承包地的取得與戶籍之間已無必然聯(lián)系。盡管在實踐中局部地區(qū)的小調(diào)整時有發(fā)生，但新增人口不能取得承包地已成為普遍現(xiàn)象。同樣，集體產(chǎn)權制度改革中推行的成員固化，也使得以戶籍為基本標準的成員權取得規(guī)則失去其現(xiàn)實意義。盡管戶籍對成員固化具有重要影響，但成員的識別和認定還考慮了其他因素。而且，成員固化意味著此后在該村社共同體具有戶籍的人可能不是該集體經(jīng)濟組織的成員。在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革背景下，集體經(jīng)濟組織的含義已發(fā)生變化。集體經(jīng)濟組織是一個集合性概念。

集體經(jīng)濟組織成員資格取得和喪失的基礎是集體經(jīng)濟組織章程。集體經(jīng)濟組織的成員基于其成員權享有相應的財產(chǎn)權，如土地股份合作社的成員據(jù)其份額享有相應的收益權。在維持集體經(jīng)濟組織封閉性的情形下，其成員財產(chǎn)權的轉讓或繼承受到限制的規(guī)則與市場交易規(guī)則和現(xiàn)代財產(chǎn)權的基本規(guī)則不兼容而容易導致糾紛或沖突。承認集體經(jīng)濟組織成員在該經(jīng)濟組織享有的財產(chǎn)權的轉讓或繼承，可避免這種糾紛或沖突，而且這種財產(chǎn)權的受讓人或繼承人基于其受讓或繼承，取得該集體經(jīng)濟組織的成員資格，享有了成員權，原成員權消滅。與集體經(jīng)濟組織成員權取得和消滅的制度基礎不同，村民自治組織的成員退出后，在符合自治章程約定的情形下可以重新加入該村民自治組織，但不存在這種身份的轉讓或繼承問題。

村民自治組織與集體經(jīng)濟組織的區(qū)分，還在于其組織結構的制度基礎存在差異。

村民自治組織設立和存續(xù)的制度基礎是村民自治章程和村規(guī)民約。①根據(jù)《村民委員會組織法》第27條第1款的規(guī)定，村民自治章程和村規(guī)民約由村民會議制定和修改，但一些地方法規(guī)規(guī)章卻將村規(guī)民約的制定主體變更為村民委員會。高其才：《通過村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理——從地方法規(guī)規(guī)章角度的觀察》，《政法論壇》2016年第2期，第12-23頁。與此不同，集體經(jīng)濟組織乃根據(jù)相應的經(jīng)濟組織章程設立，如土地股份合作社章程。在進行集體產(chǎn)權制度改革、組建股份合作經(jīng)濟組織的地區(qū)，可以開展“政經(jīng)分開”試驗的實踐基礎，在于這些經(jīng)濟組織有相應的組織制度來支持，而且有些組織制度基本上具有了科學的法理基礎，這使得集體經(jīng)濟組織和村民自治組織的區(qū)分成為可能。在未進行集體產(chǎn)權制度改革的地區(qū)，兩類不同性質(zhì)的組織體的混同，并不意味著不能對其進行基本的區(qū)分，而在于制度安排上村民自治組織與不同的財產(chǎn)權主體制度的混同，②《村民委員會組織法》第24條。以及兩類不同性質(zhì)的組織都可行使農(nóng)民集體所有權，致使兩者的區(qū)分遇到了難以克服的障礙。的確，村民自治組織有其自己的財產(chǎn)，但它與集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)屬于不同的范疇。無論是否進行集體產(chǎn)權制度改革，區(qū)分村民自治組織的財產(chǎn)和集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)，可以為兩種不同性質(zhì)的組織體的區(qū)分提供一種途徑，而這種區(qū)分仍然需要回到成員權制度上來。

以不同的組織章程和成員權制度為基礎，可以基本實現(xiàn)區(qū)分村民自治組織和集體經(jīng)濟組織的目的。由不同組織體的不同性質(zhì)所決定，村民自治組織章程、村規(guī)民約與集體經(jīng)濟組織章程指向不同的社會經(jīng)濟關系或法律關系。村民自治共同體自主決定和治理其公共事務，與集體經(jīng)濟組織及其成員行使和處分財產(chǎn)權遵循不同的規(guī)則。村民自治共同體的成長和發(fā)育，需要一定的財產(chǎn)為基礎，以實現(xiàn)其自主治理的目的，形成自主治理的空間。其自治權的行使，在依據(jù)自治章程和村規(guī)民約的同時，不得與國家法相沖突。③如不同地區(qū)的村規(guī)民約，大多有關于罰款的約定，但不能因此而認為村民自治組織具有罰款的職能，可以行使罰款權。對這類約定的解釋，應置于具體的適用環(huán)境中。從形式上說，當村民違反約定而致自治組織對其施以罰款，但實際上罰款的實質(zhì)是一種民事賠償，如對砍伐樹木、亂倒垃圾等施以罰款。

村民自治異化為村干部自治及其謀利傾向，而致村民自治組織的主體獨立性喪失和“村民的不在場”。④章榮君：《從精英主政到協(xié)商治理：村民自治轉型的路徑選擇》，《中國行政管理》2015年第5期，第74-77頁；田雄、王伯承：《單邊委托與模糊治理——基于鄉(xiāng)村社會的混合關系研究》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2016年第2期，第64-73頁。同時，村民自治組織的設立和運行機制也缺乏有效的保障其獨立性的規(guī)則。為克服村民自治組織缺乏獨立性的問題，需要探索如何構建與農(nóng)村社區(qū)自治組織功能相適應的主體制度，并建立其相應的責任能力。

三、村民自治組織結構的調(diào)整

在區(qū)分村民自治組織與集體經(jīng)濟組織的基礎上，需要著眼于不同層級的村民自治組織之間的關系以及基層政府和村民自治組織之間的關系的調(diào)整。

無論是以建制村為單元推行村民自治，還是以村民小組或自然村為基本單元推行村民自治，應從具體情形出發(fā)。建制村、村民小組和自然村之間存在不同的結構，它們的組成情況也千差萬別，這使得它們的公共事務既有共同之處，也會存在程度不同的差異，即有的公共事務可能涉及整個建制村，而有的公共事務可能僅涉及其中的部分村民小組或自然村。這意味著，在村社共同體的公共事務存在差異的情形下，可以進一步探索村民自治組織形式的多元化。

以村民小組或自然村為單元的村社共同體的村民自治，具有地緣和血緣的優(yōu)勢。以地緣和血緣為基礎的村社共同體的形成，一般經(jīng)歷了一個長期的過程。在村社共同體內(nèi)部，村民之間因公共事務而協(xié)商和行動，其交易成本相對較低。這是通過行政力量而形成的由若干村民小組或自然村組成的村民共同體所不具有的優(yōu)勢。這樣說不是在強調(diào)村民小組或自然村的優(yōu)勢后否定村民委員會存在的正當性和必要性，而是希望在村民委員會組織法的框架內(nèi)進一步明確村民小組或自然村的法律地位，實現(xiàn)不同層級的村民自治組織的自主性和獨立性，保障其能夠根據(jù)法律規(guī)定享有與其公共事務相適應的自治范圍和空間。

在村民委員會這一自治組織框架下，村民小組或自然村根據(jù)本組或本自然村的風俗習慣和需要解決的普遍性問題而制定的自治章程和村規(guī)民約，由于具有更為堅實的社會基礎和民意基礎，其效力能得到更好的體現(xiàn)。近年來，以村民小組或自然村為單元的村民自治的實踐表明，在明確各自的自治范圍和空間的前提下，它們能夠與村民委員會和諧共處。①郝亞光、徐勇：《讓自治落地：厘清農(nóng)村基層組織單元的劃分標準》，《探索與爭鳴》2015年第9期，第52-56頁；李超主編：《鄉(xiāng)村治理新探索——大理州以自然村為基本單元開展村民自治試點工作的實踐與探討》，云南人民出版社，2015年版，第64-74頁。

村民委員會與其分設的村民小組之間在公共事務方面的沖突和矛盾日益明顯。在同一村民委員會自治組織范圍內(nèi)，不同的村民小組或自然村需要處理的公共事務會有差異，在一個自然村包含兩個或兩個以上村民小組的情形下，不同的村民小組所關注的事項也可能存在差別。不同層級的村民自治組織，雖然其大小或規(guī)模不同，但從村民自治的本質(zhì)來說，不應當將其設立為具有隸屬關系的高低不同的組織體。不同層級的村社共同體自治的前提之一，是以劃分與其相對應的公共事務為基礎，構建多元化的村民自治組織體系和村民自治主體制度。

另外，農(nóng)村社區(qū)人口流動性的增強，以及實踐中村民自治組織成員權規(guī)則的重建，要求村民自治組織應當具有開放性。封閉的村民自治組織既不能適應農(nóng)村社會經(jīng)濟條件的變化，也不能實現(xiàn)村民自治的目的。

面對村民自治組織的多元化和開放性，以及村民自治組織和集體經(jīng)濟組織的分離，如何推進行政管理體制改革，進一步調(diào)整政府管理與村民自治的關系，也成為一個迫切需要解決的問題。

當前的一個突出問題是，基層政府在農(nóng)村的財政支出管理制度已不能適應農(nóng)村社會經(jīng)濟條件的變化。筆者的社會調(diào)查表明，村財鎮(zhèn)管影響了效率，而將村級的公共工程納入鎮(zhèn)公共資源交易中心招投標，增加了交易成本和實際支出。強調(diào)村民自治是村民對其公共事務的自主治理，不是對政府管理的排斥和削弱，而是在尊重村民意愿的基礎上，使村民自治成為國家鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，成為基層政權建設的基石。

從村民自治組織完成基層政府的行政任務的角度來說，村民自治組織行政化的觀點也許是能夠成立的。問題在于，基層政府基于法律規(guī)定進行鄉(xiāng)村治理，提供公共服務，本來是其職責所在?；鶎诱∮诼男蟹ǘ氊煹暮蠊?，則構成不作為。村民自治不是意味著政府從鄉(xiāng)村退出，而是需要重新劃分和調(diào)整村社共同體的公共事務的范圍。因此，應當通過制定基本規(guī)則，明確哪些公共事務由政府提供和支持，而哪些公共事務則應當通過村民自治來解決。政府提供公共服務與村民自治之間不是對立關系。兩者之間可能存在不同程度的緊張和對立，但這種緊張和對立可以通過事權的劃分來解決。村民的地方性知識和公共資源是村民在長期實踐和相互交往中積累的，是解決其公共事務的重要社會基礎。這些地方性知識和公共資源不僅是村民自我管理和自我服務的基礎，也可以為政府的公共服務提供地方性的非正式制度的支持。

四、結論

自治和管制屬于不同的范疇。管制因素太多將導致自治空間的收縮，而以自治之名行管制之實，則會導致自治組織缺乏活力，以及自治組織和基層政府之間的對立和緊張。農(nóng)民基本上退出公共事務空間，①陳明：《村民自治：“單元下沉”抑或“單元上移”》，《探索與爭鳴》2014年第12期，第107-110頁。根本原因可能在于未能解決好自治和管制的關系?；诖?，應調(diào)整自治組織和基層政府之間的關系，主要是它們之間的法律關系。實踐表明，在很多情形下，基層政府的支持、指導和協(xié)助等行為不能通過法律關系得到清晰的表達。村務應公開而未公開的情形發(fā)生時，村民可以向基層政府反映，也可能不能達到預期的效果。村民自治制度建設的基本任務是：進一步規(guī)范基層政府、村民委員會與村民小組或自然村的關系，并且這種關系可以通過清晰的法律表達來體現(xiàn)，以促進鄉(xiāng)村治理秩序的良性發(fā)展，以及村社共同體自治空間的發(fā)育和成長。

以公共事務自治為基本特征的自主治理，②李文釗、張黎黎：《村民自治：集體行動、制度變遷與公共精神——貴州省習水縣趕場坡村組自治的個案研究》，《管理世界》2008年第10期，第64-74頁。無論是村民委員會，還是具有獨立法律地位的村民小組或自然村層級的村民自治組織，屬于村社共同體成員的自治，它與具有地方政權性質(zhì)的民族區(qū)域自治不同。為適應鄉(xiāng)村治理的要求和農(nóng)村社會經(jīng)濟條件的變化，應適時修改《村民委員會組織法》。在總結實踐經(jīng)驗的基礎上，明確基層政府和村民自治組織的公共事務的劃分。其中的核心問題是，應由政府提供公共服務而由村民自治組織承擔的事項，屬于基層政府和村民自治組織之間的委托關系，而且這種委托關系應當可以通過清晰的法律表達來體現(xiàn)。

正如現(xiàn)行的村民自治法律制度賦予了村民委員會自主性和獨立性，③殷冬水：《20世紀90年代以來中國村民自治實踐海外研究的跟蹤分析》，《國外理論動態(tài)》2014年第10期，第73-82頁。將來的村民自治法律制度應當賦予村民小組或自然村與其公共事務相適應的自主性和獨立性，確立村民委員會和村民小組或自然村層級的自治組織之間事權劃分的基本原則，不再將村民小組作為村民委員會分設的村民組織，明確村民小組或自然村具有獨立的法律地位，重建不同層級的村民自治組織主體制度，建立村民自治組織的責任能力制度。