運(yùn)城 市委黨校 課題組

（中共運(yùn)城市委黨校，山西 運(yùn)城 044499）

提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率對(duì)策研究
——以山西省運(yùn)城市為例

運(yùn)城 市委黨校 課題組

（中共運(yùn)城市委黨校，山西 運(yùn)城 044499）

提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率是當(dāng)前一個(gè)重大課題。在實(shí)際工作過(guò)程中，還存在戶籍政策全面放開(kāi)，但農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)意愿不強(qiáng)；政府熱盼農(nóng)民工落戶，但公共服務(wù)投入負(fù)擔(dān)過(guò)重；政策實(shí)施積極推進(jìn)，但全面落實(shí)存在“盲區(qū)”等問(wèn)題。解決這些問(wèn)題應(yīng)注重完善政府扶持創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策、改善農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)居住條件、保障農(nóng)民工農(nóng)村既有相關(guān)權(quán)益、切實(shí)保證落戶城鎮(zhèn)政策有效實(shí)施等工作。

戶籍人口城鎮(zhèn)化率；戶籍政策；運(yùn)城

2015年《中共運(yùn)城市委關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出：“深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)生活的農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城落戶，不斷提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。”統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2014年，運(yùn)城常住人口城鎮(zhèn)化率為44.45%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為23.6%，二者相差20個(gè)百分點(diǎn)。“十三五”期間，運(yùn)城戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到40%，這大約需要轉(zhuǎn)移42萬(wàn)左右的農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶。提高運(yùn)城戶籍人口城鎮(zhèn)化率潛力巨大，任務(wù)艱巨。

一、提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率意義重大

戶籍人口城鎮(zhèn)化率是經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的重要指標(biāo)，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手和直接途徑。提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，必將有效提升運(yùn)城新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，提升運(yùn)城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。

1.有利于穩(wěn)定運(yùn)城勞動(dòng)力供給。隨著適齡勞動(dòng)力的總體減少，城鎮(zhèn)發(fā)展面臨招工難、用工荒等問(wèn)題，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率能滿足城鎮(zhèn)對(duì)勞動(dòng)力的需求，有利于培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍。

2.有利于化解運(yùn)城房地產(chǎn)庫(kù)存壓力。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“去庫(kù)存”是今年五大重要任務(wù)之一。提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，加快農(nóng)民工市民化，能夠擴(kuò)大有效需求，消化房地產(chǎn)庫(kù)存。

3.有利于擴(kuò)大運(yùn)城消費(fèi)需求。研究表明，一個(gè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢磕陼?huì)在學(xué)習(xí)、娛樂(lè)、休閑、購(gòu)物等方面，增加1萬(wàn)元消費(fèi)需求。伴隨戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高，城鎮(zhèn)人口集聚效應(yīng)會(huì)加倍放大，相關(guān)消費(fèi)需求會(huì)更加穩(wěn)定。

二、提高運(yùn)城戶籍人口城鎮(zhèn)化率面臨的問(wèn)題

加快提高運(yùn)城戶籍人口城鎮(zhèn)化率，既是中央和省委的要求，也是運(yùn)城面臨的現(xiàn)實(shí)選擇。通過(guò)調(diào)研和問(wèn)卷調(diào)查，課題組認(rèn)為這方面工作還面臨以下主要問(wèn)題。

（一）戶籍政策全面放開(kāi)，但農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)意愿不強(qiáng)

2015年1月，《山西省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》出臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》），《實(shí)施意見(jiàn)》明確指出：“在運(yùn)城市所轄城鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口?！边@表明運(yùn)城城鎮(zhèn)落戶政策已經(jīng)全面放開(kāi)。但戶籍制度放開(kāi)后，并沒(méi)有出現(xiàn)農(nóng)民工踴躍落戶城鎮(zhèn)的現(xiàn)象。課題組對(duì)農(nóng)民工的調(diào)查走訪中，發(fā)現(xiàn)這些人更傾向于把進(jìn)城務(wù)工收入轉(zhuǎn)移至農(nóng)村，而不是落戶城鎮(zhèn)，“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)城不落戶”的現(xiàn)象比較普遍。

（二）政府熱盼農(nóng)民工落戶，但公共服務(wù)投入負(fù)擔(dān)過(guò)重

伴隨戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高，落戶農(nóng)民工生活質(zhì)量將極大改善，城鎮(zhèn)綜合實(shí)力將大幅提升，因此各級(jí)政府熱切希望農(nóng)民工能夠在城鎮(zhèn)落戶。但是，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)后，需要城鎮(zhèn)提供相應(yīng)的教育、醫(yī)療、社保、住房、交通等公共資源。這些都需要巨額的財(cái)政資金投入，而且這樣的資金投入不是一次性的，是每年發(fā)生、剛性運(yùn)行的。數(shù)據(jù)顯示，一個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，其相關(guān)公共服務(wù)成本大約為10萬(wàn)元。在當(dāng)前的公共服務(wù)體制下，這些成本絕大多數(shù)都是由地方政府來(lái)承擔(dān)的，造成流入地政府財(cái)政壓力過(guò)大。

（三）政策實(shí)施積極推進(jìn)，但全面落實(shí)存在“盲區(qū)”

為促進(jìn)農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，運(yùn)城先后出臺(tái)了一系列戶籍、金融、商品房交易等政策。但課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實(shí)際工作中還存在一些政策“盲區(qū)”。如《山西省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，租賃住房的人員，可申請(qǐng)落戶城鎮(zhèn)。《實(shí)施意見(jiàn)》進(jìn)一步指出：“因租賃住房申請(qǐng)落戶的人員準(zhǔn)予將戶口遷入實(shí)際居住地派出所設(shè)立的社區(qū)集體戶?！钡趯?shí)踐中，這些規(guī)定的內(nèi)容難以全面落實(shí)：有的城鎮(zhèn)要求必須買房后才能落戶；有的城鎮(zhèn)因?yàn)樽夥烤幼〉娜怂谏鐓^(qū)沒(méi)有設(shè)立集體戶口，導(dǎo)致戶口無(wú)法落戶。（《山西省常住戶口登記管理規(guī)定》：“公安機(jī)關(guān)可以以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道為單位設(shè)立一個(gè)社會(huì)集體戶，統(tǒng)一登記符合落戶規(guī)定，但在當(dāng)?shù)責(zé)o處落戶公民的戶口。”）再如，《運(yùn)城市促進(jìn)商品房交易實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：“允許自由職業(yè)者等群體繳存、提取和使用住房公積金。”但沒(méi)有和企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工在不在這個(gè)范圍內(nèi)，可不可以繳存公積金，相關(guān)部門(mén)在操作中不好把握，政策規(guī)定難以落實(shí)。

三、提高運(yùn)城戶籍人口城鎮(zhèn)化率的對(duì)策

提高運(yùn)城戶籍人口城鎮(zhèn)化率，需要在明確問(wèn)題基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，做出制度安排和路徑設(shè)計(jì)，使農(nóng)民工能夠進(jìn)得來(lái)、留得住、過(guò)得好。

（一）完善政府扶持創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策

第一，用足用活國(guó)家扶持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策。簡(jiǎn)化農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記手續(xù)，積極開(kāi)展“一址多照”試點(diǎn)。設(shè)立專門(mén)的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款中心和創(chuàng)業(yè)貸款公司，降低擔(dān)保門(mén)檻，將各縣（市、區(qū)）開(kāi)展“先貸后補(bǔ)”財(cái)政貼息情況納入對(duì)創(chuàng)業(yè)工作績(jī)效考核范圍。農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)享受減征國(guó)家規(guī)定稅費(fèi)。探索發(fā)放創(chuàng)新券、創(chuàng)業(yè)券調(diào)動(dòng)更多農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)積極性。

第二，構(gòu)建農(nóng)民工終身職業(yè)培訓(xùn)體系。秉承“政府扶持，免費(fèi)培訓(xùn)，提高技能，促進(jìn)就業(yè)”的培訓(xùn)理念，保證農(nóng)民工培訓(xùn)項(xiàng)目的專項(xiàng)資金按時(shí)足額撥付到位。完善培訓(xùn)補(bǔ)貼與培訓(xùn)效果掛鉤機(jī)制。著力構(gòu)建崗位技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)技能培訓(xùn)相結(jié)合的職業(yè)培訓(xùn)體系。

第三，為農(nóng)民工就業(yè)提供高質(zhì)量的政策服務(wù)。落實(shí)政府責(zé)任，建立健全勞動(dòng)力市場(chǎng)的中介服務(wù)體系，逐步形成包括就業(yè)信息、咨詢、職業(yè)介紹、培訓(xùn)在內(nèi)的社會(huì)化就業(yè)服務(wù)體系。

（二）改善農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)居住條件

第一，建立完善農(nóng)民工購(gòu)買商品房的信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制?？梢钥紤]設(shè)立農(nóng)民工購(gòu)房擔(dān)保機(jī)構(gòu)。例如，河南濮陽(yáng)市《關(guān)于支持農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房促進(jìn)住房消費(fèi)的實(shí)施辦法》規(guī)定：“市財(cái)政出資5000萬(wàn)，市政府在市房地產(chǎn)管理中心設(shè)立住房擔(dān)保機(jī)構(gòu)，實(shí)施農(nóng)民工購(gòu)房擔(dān)保?！边\(yùn)城可借鑒其做法，將收入穩(wěn)定、長(zhǎng)期定居城鎮(zhèn)的農(nóng)民工設(shè)定為貸款對(duì)象，為農(nóng)民工購(gòu)房貸款提供風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和緩釋措施。

第二，加大農(nóng)民工繳存、提取和使用住房公積金力度。課題組調(diào)查顯示，截至2015年底，運(yùn)城共445家城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)設(shè)立了公積金賬戶，涉及職工5萬(wàn)人左右，但企業(yè)實(shí)際為職工繳納住房公積金的人數(shù)不容樂(lè)觀。這表明運(yùn)城農(nóng)民工利用住房公積金改善居住條件有較大的挖掘潛力。人社部門(mén)和住房公積金部門(mén)要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督，確保企業(yè)為簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工繳納公積金；對(duì)無(wú)固定用工單位的農(nóng)民工，政府可以參考其他市的做法，允許其個(gè)人繳存、使用公積金。

第三，公共租賃住房和廉租房供應(yīng)向農(nóng)民工傾斜。按現(xiàn)行政策，對(duì)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并居住一定年限的農(nóng)民工，按城鎮(zhèn)戶籍居民同等準(zhǔn)入條件、同等審核流程、同等保障標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)享受公共租賃住房和廉租住房保障。向符合條件的農(nóng)民工發(fā)放貨幣補(bǔ)貼支持其在城鎮(zhèn)租賃住房。

（三）保障農(nóng)民工農(nóng)村既有相關(guān)權(quán)益

第一，繼續(xù)做好土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作。一是加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書(shū)全面落實(shí)到戶，建立完善信息管理系統(tǒng)。二是建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)。參照鹽湖、新絳等地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心運(yùn)作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快全市流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)，確保農(nóng)民工土地流轉(zhuǎn)的權(quán)益。

第二，進(jìn)一步明確集體資產(chǎn)收益分配機(jī)制。有條件的縣（市、區(qū)）可以探索實(shí)行集體資產(chǎn)折股到戶、按股分紅的機(jī)制，進(jìn)一步明確農(nóng)民集體組織成員的權(quán)利。例如，芮城縣西關(guān)村將征地補(bǔ)償款、土地租金進(jìn)行集體運(yùn)作經(jīng)營(yíng)，年底分紅，值得推廣。

第三，支持引導(dǎo)農(nóng)民工依法自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村權(quán)益。十八屆五中全會(huì)指出：“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益?！痹诮K無(wú)錫等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)實(shí)施了農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)相關(guān)權(quán)益置換政策，鼓勵(lì)農(nóng)民工進(jìn)城后自愿用農(nóng)村土地權(quán)益置換城鎮(zhèn)戶口、社會(huì)保障、福利和公共服務(wù)，效果顯著。在運(yùn)城中心城區(qū)周邊城鎮(zhèn)可以開(kāi)展“置換”試點(diǎn)工作。

（四）拓寬戶籍人口城鎮(zhèn)化資金來(lái)源渠道

第一，完善戶籍人口城鎮(zhèn)化成本分擔(dān)機(jī)制。一方面，積極對(duì)接中央、省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)用地的相關(guān)政策，爭(zhēng)取上級(jí)支持，用活財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，用足城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量掛鉤機(jī)制；另一方面，運(yùn)城相關(guān)政策也要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。改革公共支出測(cè)算方法，將全市計(jì)劃生育、公共就業(yè)、基本公共衛(wèi)生、公共文化、保障性住房、城鎮(zhèn)居民最低生活保障、社區(qū)服務(wù)以及生態(tài)環(huán)保支出等8類基本支出需求，由原來(lái)按戶籍人口測(cè)算改為按常住人口測(cè)算。

第二，建立多元化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制。發(fā)揮運(yùn)城金融優(yōu)勢(shì)，積極爭(zhēng)取國(guó)家政策性銀行支持，運(yùn)用信貸等多種手段推動(dòng)運(yùn)城公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大力發(fā)展PPP模式，引導(dǎo)民間資本參與運(yùn)城公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，及時(shí)完善PPP項(xiàng)目庫(kù)，加大投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等政策支持力度，通過(guò)信息平臺(tái)及時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息。

（五）切實(shí)保證落戶城鎮(zhèn)政策有效實(shí)施

第一，健全落戶城鎮(zhèn)相關(guān)政策體系。戶籍人口城鎮(zhèn)化不僅要加快戶籍制度改革，而且需要財(cái)政、金融、人社、住建、衛(wèi)生、住房公積金等相關(guān)部門(mén)政策配套，形成政策合力。因此，要對(duì)運(yùn)城全市涉及戶籍人口城鎮(zhèn)化的政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，沒(méi)有政策的要制定出臺(tái)政策，如農(nóng)村土地權(quán)益置換城鎮(zhèn)戶口、社保，無(wú)固定用工合同農(nóng)民工繳納公積金等；有政策的要盡快出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)，如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和土地規(guī)模與轉(zhuǎn)移人口的“雙掛鉤”政策；政策落實(shí)有空檔的要盡快制定實(shí)施細(xì)則，如建立社區(qū)集體戶口等。

第二，完善落戶城鎮(zhèn)的監(jiān)督檢查機(jī)制。完善信息反饋機(jī)制，如熱線電話、網(wǎng)上辦公等平臺(tái)，進(jìn)一步暢通農(nóng)民工落戶訴求表達(dá)渠道。建立戶籍人口城鎮(zhèn)化率與政府部門(mén)績(jī)效考核掛鉤機(jī)制，明確權(quán)力清單，精簡(jiǎn)辦事流程，對(duì)重點(diǎn)單位、重點(diǎn)窗口要不定期進(jìn)行檢查，對(duì)出現(xiàn)的不作為、亂作為問(wèn)題嚴(yán)肅追究責(zé)任。

[1]《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建設(shè)》輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2015.

[2]國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》[J].南風(fēng)窗，2016（22）.

[3]陳炎兵.加快提高我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率[J].紅旗文稿，2015（23）.

[4]中共運(yùn)城市委關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議[N].運(yùn)城日?qǐng)?bào)，2015-12-31.

責(zé)任編輯：徐芳

F292

A

1674-1676（2017）01-0024-03

運(yùn)城市委黨校課題組。執(zhí)筆人：郝向耕（1963-），男，山西臨猗人，中共運(yùn)城市委黨校副校長(zhǎng)，教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)學(xué)。課題組成員：郝向耕、王志剛、劉杰、李翔、蘇娟芳、馬紅杰。