鄭榕

煙草使用是世界八大死因（缺血性心臟病、腦血管疾病、下呼吸道感染、慢性阻塞性肺病、艾滋病、腹瀉疾病、結(jié)核病、氣管、支氣管和肺癌）中的六個（除艾滋病和腹瀉疾病之外）的風(fēng)險因素。煙草使用是非傳染性疾病的首要可預(yù)防風(fēng)險因素，也是單一最可預(yù)防的致死因素。全球10億多人吸煙，每6個非傳染病中，就有1個是煙草使用導(dǎo)致的。煙草使用帶來沉重的疾病負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，阻礙了全球發(fā)展目標(biāo)，人類社會必須采取共同行動加以干預(yù)，遏制煙草使用的全球流行和蔓延。

煙草制品的“市場失靈”

對于煙草制品和吸煙者來說，存在著嚴(yán)重的信息失靈和負(fù)外部效應(yīng)，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的無效率，是典型的市場失靈，因此需要政府采取措施加以干預(yù)。

雖然很多人都知道吸煙危害健康，但是事實(shí)上，關(guān)于吸煙會在哪些方面、在何種程度上危害健康，許多人仍然不清楚。導(dǎo)致煙草消費(fèi)信息不完全的主要原因有兩個：一是市場所提供的信息不完全、不對稱；二是從開始吸煙到出現(xiàn)健康被損害特征之間，一般有很長的滯后期，從而使人們對吸煙與健康損害之間的聯(lián)系認(rèn)識模糊。

吸煙行為通常會導(dǎo)致被動吸煙。吸煙者的吸煙行為不但會影響自身的健康，還給其他人帶來健康損害，但吸煙者本人并不為此付出代價。吸煙的社會成本遠(yuǎn)大于私人成本，因為私人成本中并未包括吸煙者給其他人造成的健康損害，以及由此產(chǎn)生的他人的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)和心理負(fù)擔(dān)。

吸煙者對于煙草產(chǎn)品的消費(fèi)是一種非理性的行為，它導(dǎo)致對煙草成癮的個人喪失了做出提高自己福利的理性選擇的能力。

眾所周知，煙草中含有尼古丁，這是一種被國際醫(yī)療機(jī)構(gòu)公認(rèn)為可使人上癮的物質(zhì)，吸煙成癮后很難戒除。相比于普通非致癮性商品，卷煙的需求量變動對價格反應(yīng)不敏感，消費(fèi)需求彈性相對較小。根據(jù)最適課稅理論中關(guān)于商品課稅的“逆彈性原則”，可對需求彈性低的產(chǎn)品課以高稅，因此，煙草制品因其致癮性特征天然地成為理想的征稅對象。

世界銀行的研究發(fā)現(xiàn)，在全世界范圍內(nèi)，窮人和受教育較少者的吸煙率都高于富人和受教育較多者。也就是說，隨著人類進(jìn)步、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，低收入群體比高收入群體有更高的吸煙率。吸煙從三個方面擴(kuò)大了收入分配的差距：一是吸煙的開支使低收入階層的收入進(jìn)一步減少，擴(kuò)大了社會的收入差距；二是吸煙的開支使低收入群體有限的家庭收入被消耗在卷煙上，而不是花在食物和其他必需開支如教育和營養(yǎng)方面，從而造成低收入階層福利的進(jìn)一步惡化；三是由于吸煙所造成的高患病率和高死亡率增加了低收入群體的醫(yī)療開支，使其生活狀況進(jìn)一步惡化。

稅收是以國家為主體的一種特殊分配方式，對生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)各個環(huán)節(jié)都有一定的調(diào)節(jié)和制約作用。源于煙草經(jīng)濟(jì)的收入分配不公顯然也在稅收的調(diào)節(jié)范圍和能力之內(nèi)。通過對煙草征稅，輔以其他必要手段，可以有效地緩解煙草消費(fèi)所引致的收入分配差距。

提高煙草稅是一項全球行動

煙草制品在公共健康方面的危害性以及在經(jīng)濟(jì)方面的市場失靈和缺乏效率使得政府有必要采取干預(yù)措施，對煙草消費(fèi)加以干預(yù)，糾正市場失靈。為此政府可選擇的干預(yù)措施包括向消費(fèi)者提供充分的信息（煙盒包裝警示），規(guī)制（公共場所和工作場所無煙立法），征稅以及補(bǔ)貼（財政資金提供戒煙幫助，將戒煙門診和相關(guān)治療費(fèi)用納入醫(yī)保）等。

稅收和價格手段在控制煙草消費(fèi)方面的有效性已經(jīng)被來自世界許多國家的實(shí)證研究結(jié)果所證明，其中有代表性的經(jīng)驗性研究結(jié)論包括：煙草的絕對價格每提高10%，將使得高收入國家的卷煙消費(fèi)減少4%，中低收入國家卷煙消費(fèi)減少8%。此外，眾多實(shí)證研究的結(jié)果還表明，青少年、低收入人群以及受教育程度較低的人群對價格更為敏感，因而提高煙草制品的價格對于控制和減少這類人群的吸煙率和吸煙量尤其有效。

煙草制品的特殊性使得其成為世界上唯一的對人類有百害無一利卻又被合法地生產(chǎn)和貿(mào)易的商品。因此，為了限制和減少煙草制品的消費(fèi)、增加財政收入，促進(jìn)人類的健康水平和社會發(fā)展，世界各國普遍對煙草制品征收體現(xiàn)政府“寓禁于征”調(diào)控意圖的煙草消費(fèi)稅。根據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計，全世界90%的國家（182個國家中的163個）都對卷煙征收消費(fèi)稅。

卷煙的稅負(fù)水平以平均每包煙（20支標(biāo)準(zhǔn)裝）中稅（廣義的煙草稅概念）占零售價格的比重來衡量。世界衛(wèi)生組織推薦這一比重達(dá)到75%以上。2015年，世界上有33個國家達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)（其中20個高收入國家，11個中等收入國家，2個低收入國家）。有64個國家卷煙稅占零售價格的標(biāo)準(zhǔn)處于51%-75%之間（其中20個高收入國家，41個中等收入國家，3個低收入國家）。中國經(jīng)2015年卷煙消費(fèi)稅調(diào)整后，這一比重為56%。

自2012年以來，全球有106個國家提高了煙草消費(fèi)稅。有些國家提稅幅度很小，但也有些國家大幅度地提高了煙草消費(fèi)稅。如菲律賓通過的“罪惡稅法案”使得稅占卷煙零售價格的比重在2012至2014年的兩年間提高了45%；巴哈馬則通過取消從價消費(fèi)稅，改征從量消費(fèi)稅使得稅占卷煙零售價格的比重增加了16%。這些提稅國家充分的實(shí)證研究結(jié)果說明，提高煙草消費(fèi)稅不僅能夠增加政府的財政收入，還能夠同時減少煙草消費(fèi)，促進(jìn)公共衛(wèi)生和國民健康，從而成為一項“雙贏”政策。

2015年中國提高煙草消費(fèi)稅是一項“雙贏”的政策實(shí)踐

中國是世界上最大的煙草生產(chǎn)國和消費(fèi)國，中國卷煙的生產(chǎn)和消費(fèi)也都分別占到世界總量的三分之一。中國目前擁有3億煙民，約占世界煙民總數(shù)的27%。中國的吸煙流行率一直都維持在一個較高的水平，2010年中國的吸煙流行率男性為53%，女性為2.4%。此外，中國非吸煙人群的二手煙暴露率也非常高，72.4%的非吸煙者暴露于二手煙。吸煙給中國帶來了巨大的健康危害，我國每天有超過3000人死于吸煙導(dǎo)致的相關(guān)疾病，2005年因煙草使用死亡人數(shù)約120萬。據(jù)世界衛(wèi)生組織預(yù)測，如果不采取有效措施的話，到2025年這一指標(biāo)將達(dá)到200萬人。吸煙也給中國帶來了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，最近的一項研究表明，在過去的十年中，中國因吸煙引致的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)增長迅速，由2003年的171億美元增至2008年的289億美元。鑒于煙草使用在中國造成嚴(yán)重的健康危害和經(jīng)濟(jì)損失，中國迫切需要采取包括提高煙草稅收和價格措施在內(nèi)的全面控?zé)熓侄?，減少煙草使用危害，增加政府收入，并將這部分收入補(bǔ)充到規(guī)模日益龐大的公共醫(yī)療衛(wèi)生支出中。

持續(xù)提高煙草稅，優(yōu)化卷煙消費(fèi)稅結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共健康水平

中國2015年的卷煙消費(fèi)稅調(diào)整為全球運(yùn)用稅收和價格手段控制煙草消費(fèi)提供了中國經(jīng)驗。此次卷煙消費(fèi)稅調(diào)整，卷煙稅負(fù)增加了4%，零售價格增長了10%，提稅后12個月內(nèi)，卷煙銷售量下降了3.3%，19個月內(nèi)，卷煙銷售量下降了5.6%。2015年中央政府煙草稅稅收收入增長了9%，2016年與2015年持平。在公共衛(wèi)生方面效應(yīng)顯著。但同時我們也要看到，中國目前卷煙的價格仍然偏低（平均每包不到2美元），稅占零售價格的比重離世界衛(wèi)生組織要求的75%的目標(biāo)仍然有相當(dāng)大的差距，卷煙的實(shí)際支付能力持續(xù)增強(qiáng)。因此，未來卷煙消費(fèi)稅和卷煙價格需要進(jìn)一步提高。此外，中國目前的卷煙消費(fèi)稅既從價，又從量，從價稅對高價煙和低價煙實(shí)行兩檔不同的稅率，而且從價稅和從量稅不僅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，還在批發(fā)環(huán)節(jié)征收，因此僅從消費(fèi)稅制設(shè)計來看，中國當(dāng)前的卷煙消費(fèi)稅制在世界上是最為復(fù)雜的。這種復(fù)雜的稅制結(jié)構(gòu)不僅增加了征管的難度，也為煙草行業(yè)利用稅收政策調(diào)整時機(jī)，通過價格策略實(shí)現(xiàn)其行業(yè)目標(biāo)提供了更多的空間和可能。中國在2009年和2015年的兩次卷煙消費(fèi)稅政策調(diào)整中，煙草行業(yè)都運(yùn)用價格策略促進(jìn)了其行業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于從量稅對低價煙的提價效果更為明顯，且征收管理較從價稅更為簡便，因此世界衛(wèi)生組織推薦其成員國更多地采用從量稅，并盡可能地在單一環(huán)節(jié)對所有煙草制品征收單一稅率。未來我國卷煙消費(fèi)稅制調(diào)整應(yīng)在持續(xù)提稅提價的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簡化稅制，更多地倚重從量稅，將兩檔從價稅率調(diào)整為對所有價類卷煙征收一檔稅率，并設(shè)置卷煙最低價格限制。

2016年8月，中國國家主席習(xí)近平在全國衛(wèi)生與健康大會上發(fā)表重要講話。他強(qiáng)調(diào)，“沒有全民健康，就沒有全面小康”“要堅定不移貫徹預(yù)防為主方針……”“……如果這些問題不能得到有效解決，必然會嚴(yán)重影響人民健康，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響社會和諧穩(wěn)定?！绷?xí)主席的講話表明，控制煙草消費(fèi)，提高人民健康水平已經(jīng)放到國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，采用包括提高煙草稅在內(nèi)的煙草控制措施在中國刻不容緩。