胡琳琳

2003年中國同世界衛(wèi)生組織簽署了《煙草控制框架公約》，2006年1月《公約》正式在國內(nèi)生效。簽署《公約》意味著各締約國家需用3-5年時間履行一系列承諾，包括所有室內(nèi)公共場所實現(xiàn)100%禁煙，在煙盒上用30%至50%的面積標明“吸煙危害健康”的警示，廣泛禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助等等。2011年1月是《公約》在中國生效5年，當時，曾有一份名為《控煙與中國未來》的中外專家聯(lián)合評估報告，按百分制打分，給中國控煙履約打了37.3分。轉(zhuǎn)眼5年又過去了，2016年中國疾控中心發(fā)布《2015年中國成人煙草調(diào)查報告》，結(jié)果顯示，中國煙草流行的趨勢沒有得到扭轉(zhuǎn)，“十二五”期間的控煙成績可以說還是“不及格”。成人吸煙率5年維持不變，公共場所禁煙法律僅覆蓋了10%的人口，煙草價格與收入相比越來越便宜，民眾對煙草危害的認識水平仍然不高?？梢哉f，與積極參與各項國際治理相比，中國在控煙方面顯得十分消極被動。

全球范圍的控煙運動起始于20世紀60年代。1962年，英國皇家內(nèi)科醫(yī)學院發(fā)表了著名的醫(yī)學報告，用大量的臨床實例證明“吸煙是導致肺癌的主要原因”，國際社會震驚不已，打響了“反吸煙戰(zhàn)爭的第一槍”。經(jīng)過30多年努力，英國的控煙工作取得了很大成功，中年男性吸煙率1990年比1950年減少了一半。美國也經(jīng)歷了同樣的過程，1983年以來吸煙人數(shù)每年遞減2-3%，目前成人吸煙率已經(jīng)降到15%以下。與之相伴隨的是肺癌等煙草相關疾病發(fā)病率和死亡率的下降，雖時間上有所滯后，幅度上幾乎與吸煙率的下降是一致的。

隨著發(fā)達國家控煙力度的加強，煙草市場正在向中低收入國家轉(zhuǎn)移，這是世界煙草版圖的一個重要特征。目前全球有10億多煙民，80%都分布在中低收入國家。在世衛(wèi)組織的幾個大區(qū)中，如果把中國單列出來，只有中國、東地中海區(qū)和非洲區(qū)的煙草消費量仍在上升。非洲近年來呈現(xiàn)明顯增長勢頭，有報告稱，由于非洲近期的經(jīng)濟增長和持續(xù)的人口增長，有可能成為煙草流行的“重災區(qū)”。如果沒有有效的控煙政策，非洲面臨的將是上億條生命的損失?？梢哉f，煙草是繼饑餓、艾滋病、埃博拉等之后，將給非洲帶去災害的又一個“幽靈”。因此，國際社會持續(xù)關注控煙，特別將《煙草控制框架公約》的執(zhí)行納入聯(lián)合國新的可持續(xù)發(fā)展目標，工作的重點就是中低收入國家。

說起“重災區(qū)”，其實受煙草之害沒有比中國更嚴重的了。2015年4月，美國癌癥協(xié)會和世界肺健基金會聯(lián)合發(fā)布第五版《煙草版圖（Tobacco Atlas）》?！栋鎴D》顯示，目前在全球15歲以上的人群中，約有8.2億男性吸煙者以及1.76億女性吸煙者。2013年，中國有男性吸煙者2.64億，約占全球男性吸煙者的1/3；有女性吸煙者1200萬左右，僅次于美國居全球第二位。2014年全世界范圍消費了5.8萬億支卷煙，中國消費的卷煙量位居世界第一，占全世界消費量的44%，比其他前29位國家的總和加起來還多！目前，中國每年大約有138.4萬人死于煙草相關疾病，約占世界總量的1/4。世衛(wèi)組織“全球疾病負擔（GDB）”的研究顯示，2010年導致中國疾病負擔的前五位危險因素依次是高血壓、吸煙、低水果飲食、空氣顆粒物污染和室內(nèi)空氣污染。也就是說，吸煙是比霧霾危害更嚴重的健康殺手。伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、老齡化進程加快，我國慢性病發(fā)病人數(shù)快速上升。2012年慢性病導致的死亡已經(jīng)占到我國總死亡的85%，導致的疾病負擔已占總疾病負擔的70%。來勢洶洶的慢病“井噴”，煙草的“貢獻”不容忽視。

《煙草版圖》毫不客氣的指出，英國、澳大利亞、巴西以及其他實施嚴厲控煙措施的國家，其煙草消費量的下降，都被一個國家的上升所抵消，這個國家就是中國?？梢哉f，消極控煙的背后不僅是巨大的健康損失代價，也是重大的國際形象損失。報告同時指出，與其他國家相比，中國在煙草包裝的圖形警示、全面禁止煙草廣告、促銷和贊助以及提高煙草稅方面都十分落后。中國煙草包裝警示標識僅為文字，面積僅為煙盒面積的30%，澳大利亞作為最佳實踐國家，圖文警示比例達到83%；中國的煙草促銷、廣告仍然十分廣泛、屢禁不止；煙草消費稅僅占煙草價格的49%，而世衛(wèi)組織的建議標準為75%。

我們知道，中國一直積極履行各項國際承諾、維護負責任大國的良好形象，為何唯獨在控煙問題上，置國民健康和自身形象于不顧，消極應付、無所作為？其背后的原因值得深思。首先容易想到的一個理由是，煙草歷來是我國財稅收入的重要來源，特別是一些地方財政，嚴重依賴煙草，控煙會減少政府收入。除此之外，煙草管理體制也不能不說是個重要原因。國際控煙界曾有一個玩笑式的說法，說世界上最大的煙草生產(chǎn)商，不是菲利普·莫里斯，也不是英美煙草公司，而是中國政府。的確，我國實行煙草專賣體制，煙草企業(yè)都是國企，作為行業(yè)主管部門的國家煙草專賣局與煙草行業(yè)的代表——中國煙草總公司兩塊牌子一套人馬。不僅如此，國家煙草專賣局還是我國“控煙履約工作部際協(xié)調(diào)領導小組”的成員單位，經(jīng)常代表我國政府去參加世界控煙會議，制定我國的控煙政策。這樣的治理機制，恐怕世界上沒有第二個國家了。

話說到這里，事實就很清楚了。是國家的財政收入、一個行業(yè)的利益更重要，還是億萬國民的健康更重要呢？何況，早已有研究表明，煙草行業(yè)所帶來的財稅收入遠不抵其造成的危害。同高污染行業(yè)一樣，煙草業(yè)所創(chuàng)造的GDP都是黑色的GDP。事實上，在公共衛(wèi)生界看來，煙草是最容易控制的危險因素，煙草控制政策是提升國民健康水平最好的投資。世衛(wèi)組織估算，中國人每人每年花費不到0.8元，就夠支付控煙政策方面的4項“最佳實踐”，包括增加煙草稅收，實施無煙法律，全面禁止煙草廣告、促銷和贊助，以及煙草制品包裝印上大幅圖形警示。這是典型的“花小錢，辦大事”。當健康中國上升為國家戰(zhàn)略，控煙必須提上議事日程了。對照《公約》要求，日程上應該優(yōu)先做這么幾件事。

一是盡快通過國家級全面無煙法律法規(guī)。目前僅有部分城市出臺或修訂了無煙法律法規(guī)，全國范圍內(nèi)室內(nèi)公共場所和工作場所有煙狀況依然嚴峻。2014年《公共場所控制吸煙條例》已被列入國務院立法計劃，初稿業(yè)已完成并廣泛征求意見。應加快立法進程，盡快頒布實施。

二是開展針對性強的控煙宣傳，在煙包上印制圖形健康警示。各地應根據(jù)公眾認識的薄弱環(huán)節(jié)，充分運用各種傳統(tǒng)媒體和新媒體平臺，深入開展煙草危害宣傳教育，提高公眾對煙草危害認識的廣度和深度。圖形煙盒警示是傳播煙草具體危害的有效方式，應盡快按照《公約》第11條及其準則的要求，在煙盒上印制圖形健康警示，讓公眾知曉煙草使用導致的具體疾病。

三是落實《廣告法》，全面禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助。2015年9月生效的《廣告法》幾乎禁止了一切形式的煙草廣告，但煙草零售店按照現(xiàn)行的解釋不屬于公共場所，煙草廣告比比皆是。應禁止煙草銷售點內(nèi)外的煙草制品廣告和擺放。剛剛通過的《慈善法》只禁止了煙草的宣傳，并沒有禁止煙草贊助行為，應盡快修正這一立法缺陷。

四是大幅提高卷煙稅，實現(xiàn)稅價聯(lián)動。以稅控煙既能減少煙草消費，又能增加財政收入，是絕佳的控煙手段。充分體現(xiàn)有形之手與無形之手的合力作用。

除此之外，如果要從根本上扭轉(zhuǎn)中國的控煙格局，還必須改革控煙的領導體制。將國家煙草專賣局從“控煙履約工作部際協(xié)調(diào)領導小組”中撤出，同時，在衛(wèi)生部門加強控煙領導能力建設。我國還應設立專項控煙經(jīng)費。目前在國家層面上每年只有國家衛(wèi)計委投入不足2000萬元，開展有限的監(jiān)測工作和能力建設，主要控煙經(jīng)費依靠國際組織資助，捉襟見肘。建議按照國際通行做法，在人均基本公共衛(wèi)生經(jīng)費（如2016年為45元/人）中劃撥一定經(jīng)費（如0.1元/人）作為專項控煙支出。

總而言之，“十三五”期間我們不能再消極控煙了。試想在建成全面小康之時，在城市和農(nóng)村，仍然隨處可見煙霧繚繞，真的說不過去。不從現(xiàn)在開始做起，“健康中國2030”也將成為空中樓閣。