(暨南大學(xué) 廣東 廣州 510000)

論地方稅體系的重構(gòu)

龔曉露

(暨南大學(xué)廣東廣州510000)

隨著營(yíng)改增的全面鋪開(kāi)，占地方稅收收入近一半的營(yíng)業(yè)稅消失后，地方稅體系原有的運(yùn)行格局被打破，這使得地方政府財(cái)政問(wèn)題凸顯，在現(xiàn)行分稅制體制下中央與地方的利益格局以及地方稅體系亟待重構(gòu)。我國(guó)地方稅體系存在地方稅立法層級(jí)低、法律效力低下、制度建設(shè)落后等問(wèn)題，地方亟待完善稅收立法以及構(gòu)建一系列相配套的制度。本文主要通過(guò)必要性、可行性、立法級(jí)別三方面，探討賦予省級(jí)人大在地方稅上的立法權(quán)，以改變稅權(quán)高度集中的局面，重構(gòu)地方稅體系。

地方稅體系；稅收法定；稅收立法權(quán)

一、地方稅體系存在的問(wèn)題

(一)大部分地方稅立法層級(jí)低、制度建設(shè)落后

目前，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的稅收實(shí)體法律僅有三部，而其中只有車(chē)船稅為地方稅。地方稅的法律形式多表現(xiàn)為暫行條例，其立法層級(jí)低，法律效力低下。這不僅違背了稅收法定主義的基本原則，也使得稅收法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性大打折扣，一定程度上削弱了稅收的公平性。此外，大部分地方稅制度出臺(tái)較早，其建設(shè)相對(duì)滯后。如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等，多為20世紀(jì)80年代和90年代設(shè)立，且多年未進(jìn)行調(diào)整；城建稅“三稅”附加的性質(zhì)，征管部門(mén)劃分與稅收歸屬不同，導(dǎo)致征管效率低下；多種稅制之間重復(fù)交叉、稅制不簡(jiǎn)化等等。這些現(xiàn)狀表明地方稅制設(shè)計(jì)相對(duì)老化、結(jié)構(gòu)不合理，地方稅稅種面臨稅種設(shè)計(jì)陳舊、課稅范圍狹窄、稅率低、以及稅收彈性差等問(wèn)題。地方亟待完善稅收立法以及構(gòu)建一系列相配套的制度。

二、地方稅體系的重構(gòu)

(一)賦予省級(jí)人大地方稅立法權(quán)

1.必要性

稅收立法權(quán)是稅權(quán)的重要組成部分。只要實(shí)行了多級(jí)政府體制，就必須考慮地方稅由誰(shuí)立法的問(wèn)題，這也涉及到地方財(cái)政自主的限度問(wèn)題。

首先，從對(duì)稅收法定原則的解讀出發(fā)。中共十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)“落實(shí)稅收法定原則”。從發(fā)展的眼光看，稅收法定原則不僅應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)所立的法律，也應(yīng)當(dāng)包括地方權(quán)力機(jī)關(guān)在得到國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的前提下所立的法規(guī)。因?yàn)槎呓允侨嗣翊h機(jī)構(gòu)，由其立法均能體現(xiàn)代議制民主和“無(wú)代表不征稅”原則。相比全國(guó)人大立法，地方人大會(huì)更了解地方所需，其所課征的稅收更具有針對(duì)性。

其次，從經(jīng)濟(jì)效益的角度考量。按照信息優(yōu)勢(shì)理論，稅權(quán)在一定程度上可視為公共產(chǎn)品，而某一地方居民對(duì)地方公共產(chǎn)品偏好的表達(dá)與選擇都需要通過(guò)該地方來(lái)實(shí)現(xiàn)。反映在地方稅的立法權(quán)層面上，即與相應(yīng)稅種的設(shè)立、稅率的確定、稅收的減免優(yōu)惠等等相關(guān)的權(quán)力，應(yīng)被賦予相對(duì)應(yīng)的財(cái)政層級(jí)，以提高效率，彰顯區(qū)域公平。如果在稅權(quán)劃分上，中央完全替代地方權(quán)力機(jī)關(guān)與公共意識(shí)，采取“一刀切”的做法，使稅收的立法權(quán)完全集中于中央，這種安排不僅不符合地方信息的比較優(yōu)勢(shì)，亦使得地方財(cái)政自主度受限，不利于地方自主性的發(fā)揮。

再次，稅收立法權(quán)的高度集中在一定程度上構(gòu)成對(duì)地方利益的侵害。在分稅制改革之后，中央上收幾乎所有稅種的稅權(quán)，大幅度提高自身財(cái)政收入，使財(cái)政體制呈現(xiàn)出“財(cái)政支出過(guò)度分權(quán)和財(cái)政收入過(guò)度集權(quán)”的特點(diǎn)。

最后，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界，都達(dá)成了適當(dāng)賦予地方稅權(quán)，以改變稅權(quán)高度集中的局面的共識(shí)，而稅收立法權(quán)則是稅權(quán)中極為重要的組成部分。因此，應(yīng)改變現(xiàn)有格局，適當(dāng)賦予地方相應(yīng)的地方稅立法權(quán)，減并費(fèi)權(quán)，以彰顯公平，提升效率。

2.可行性

根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。由此，地方人大享有稅收立法權(quán)符合憲法精神。但《立法法》第8條、第9條有關(guān)“稅收基本制度”的規(guī)定，似乎對(duì)地方的“地方稅收立法權(quán)”設(shè)置了障礙，但從國(guó)家的最新決策以及立法動(dòng)態(tài)可以窺見(jiàn)授予地方人大立法權(quán)的可行性。

十八屆三中全會(huì)《決定》中指出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”；2015年6月10日國(guó)務(wù)院法制辦公布了《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見(jiàn)稿)》，該草案授予地方的不僅有稅率增減權(quán)，還有稅基擴(kuò)充權(quán)。這種授權(quán)兼容了地方財(cái)政自主，讓地方可因地制宜調(diào)整稅收要素，重塑地方的稅收立法權(quán)。

從國(guó)際上看，在聯(lián)邦制國(guó)家中，地方通常擁有地方稅的立法權(quán)。如澳大利亞，其聯(lián)邦和州的稅種劃分十分清晰，各自擁有在對(duì)應(yīng)范圍內(nèi)的稅收立法權(quán)。而在單一制國(guó)家中，中央通常享有對(duì)立法權(quán)的支配地位，但在滿(mǎn)足中央設(shè)定的條件和程序后，地方也被允許自主立法開(kāi)征地方稅。以日本為例，日本實(shí)行的就是一種適度分權(quán)的模式。

3.立法級(jí)別

最后要明確的是地方稅立法權(quán)授予的是地方人大而非地方政府，且授予對(duì)象僅為省級(jí)人大。

授予人大而非政府，這是因?yàn)殛P(guān)涉到立法權(quán)的歸屬問(wèn)題。立法權(quán)應(yīng)屬地方立法機(jī)關(guān)而非地方行政機(jī)關(guān)。地方立法機(jī)關(guān)由納稅人所選舉的代表組成，由其在授權(quán)范圍內(nèi)補(bǔ)充決定適用于本地區(qū)的稅法要素，這更有利于維護(hù)納稅人的財(cái)產(chǎn)權(quán)?！盾?chē)船稅法》和《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見(jiàn)稿)》將稅率確定、稅基擴(kuò)充、稅收減免的權(quán)力授予地方政府而不是地方人大，這與財(cái)政民主原則相悖，雖提高了效率，但在一定程度上損害了稅收公平。

而僅僅將立法級(jí)別限定為省級(jí)人大，主要是基于以下幾點(diǎn)考量。首先，我國(guó)目前能就稅收事項(xiàng)制定地方性法規(guī)的主體只有省級(jí)人大，地方稅立法授權(quán)的受體也必然為省級(jí)地方人大，省以下人大不具備被授權(quán)的資格。一方面，地方稅工作至關(guān)重要，事關(guān)全局。地方稅不僅是地方財(cái)政的重要來(lái)源，其作為公共財(cái)政體系的一個(gè)重要組成部分，對(duì)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及調(diào)整收入分配格局等方面也起著重要的配合與協(xié)調(diào)作用。因此，對(duì)地方稅立法權(quán)的賦予層級(jí)的考量一定要慎而又慎。另一方面，省級(jí)以下地方人大對(duì)稅收事項(xiàng)從未立過(guò)法，立法經(jīng)驗(yàn)的缺失，導(dǎo)致省級(jí)以下地方不具備立法所需的人員、技術(shù)、制度等等一系列相關(guān)的配套設(shè)備。若貿(mào)然下放地方稅立法權(quán)，只會(huì)加劇地方稅立法的混亂。最后，過(guò)度下放地方稅立法權(quán)還會(huì)造成稅權(quán)濫用，可能引發(fā)新的混亂。權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，為保障國(guó)民的權(quán)利不受侵害，任何時(shí)期治國(guó)理政都要控制國(guó)家公權(quán)力，避免權(quán)力的膨脹，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子。若省級(jí)以下地方擁有了地方稅立法權(quán)，在缺乏控制的情況下，地方極有可能濫用稅權(quán)，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)利益之名大肆征收苛捐雜稅，形成地方稅壁壘，加重納稅人負(fù)擔(dān)。因此，必須將地方稅的立法級(jí)別限定在省級(jí)人大。

[1]陳國(guó)堂，童偉.完善我國(guó)地方稅體系研究[M].第1版，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2015年.第137頁(yè)-140頁(yè).

[2]張守文.財(cái)稅法學(xué)[M].2012年版，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年.第74頁(yè)

[3]熊偉.稅收法定原則與地方財(cái)政自主——關(guān)于地方稅縱向授權(quán)立法的斷想[J].中國(guó)法律評(píng)論，2016年，第1期：第28頁(yè)-43頁(yè).

[4]陳少英.可持續(xù)的地方稅體系之構(gòu)建——以稅權(quán)配置為視角[J].清華法學(xué)，2014年，第八卷(第五期)：62頁(yè).

[5]熊偉.地方債與國(guó)家治理：基于法治財(cái)政的分析路徑[J].法學(xué)評(píng)論，2014，第2期：第67頁(yè)-68頁(yè).

龔曉露(1993-)，女，漢族，浙江溫州，經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士，暨南大學(xué)，研究方向經(jīng)濟(jì)法學(xué)財(cái)稅法方向。