楊 垠 紅

(福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350117)

環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金制度的構(gòu)建與設(shè)計

楊 垠 紅

(福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350117)

環(huán)境毒物侵權(quán)因其特殊性，僅依靠單一的侵權(quán)責(zé)任來解決問題顯然不足，要實現(xiàn)對受害人的有效救濟(jì)，最大限度地平衡加害者、受害者與社會利益，應(yīng)構(gòu)建環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金制度。我國應(yīng)借鑒日美兩國對環(huán)境毒物侵害社會化救助制度的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，從資金來源、申請條件、補(bǔ)償范圍、監(jiān)督管理等4個方面，構(gòu)建我國環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金制度。

環(huán)境毒物侵權(quán)；補(bǔ)償基金制度；社會化救濟(jì)

當(dāng)前，環(huán)境污染已成為一個不容忽視的問題，由此引發(fā)的環(huán)境侵權(quán)類型呈現(xiàn)多樣化與復(fù)雜化。其中，一種新型的侵權(quán)類型即環(huán)境毒物侵權(quán)引起普遍關(guān)注。環(huán)境毒物侵權(quán)是毒物侵權(quán)中的主要類型。毒物侵權(quán)是指一種民事不法行為，即使他人暴露在毒物(如石棉、輻射以及有害廢棄物)中而遭受損害的侵權(quán)行為[1]。本文所研究的環(huán)境毒物侵權(quán)是以環(huán)境毒物為媒介的毒物侵權(quán)。詳言之，受害人因長期暴露在含有潛伏性毒物的環(huán)境中，毒物在體內(nèi)不斷累積，導(dǎo)致身體產(chǎn)生病變或損害，包括基因突變、畸形生長、行為障礙、致癌效應(yīng)和累積效應(yīng)等。如1881年多氯聯(lián)苯在實驗室合成后，一直被廣泛用于工業(yè)生產(chǎn)，但直至20世紀(jì)30年代，數(shù)名長期暴露在多氯聯(lián)苯環(huán)境中工作的員工非正常死亡，才引起人們的注意，尸檢報告表明多氯聯(lián)苯給死者生前造成了嚴(yán)重的肝功能損傷[2]。

環(huán)境毒物侵權(quán)有別于一般侵權(quán)，主要有以下特征：(1)損害后果發(fā)生的緩慢性與潛伏性。常見的侵權(quán)一般在侵權(quán)行為實施完畢后就會出現(xiàn)相應(yīng)的侵害后果，但在環(huán)境毒物侵權(quán)中，受害人在暴露于毒物的事實發(fā)生后并不會即刻或在短時間內(nèi)產(chǎn)生相應(yīng)的損害后果。環(huán)境毒物潛伏于人體內(nèi)，其顯現(xiàn)需要經(jīng)過一個較長的時間，經(jīng)歷較長的過程。(2)損害結(jié)果的嚴(yán)重性和廣泛性。因環(huán)境毒物的潛伏性及發(fā)生作用的緩慢性，受害人可能在不知情地情況下遭受嚴(yán)重的甚至無法逆轉(zhuǎn)的損害后果，且可能會出現(xiàn)受害者身份、數(shù)量不明的情形，導(dǎo)致實際損害的范圍廣泛、規(guī)模龐大。如2001年“9·11”恐怖襲擊事件，當(dāng)時無數(shù)人暴露于混有化合物、石棉及其他物質(zhì)的有毒空氣中[3]，受害者的身份及數(shù)量難以確定。(3)科學(xué)的不確定性與因果關(guān)系證明的棘手性。在一起環(huán)境毒物侵權(quán)事故中，人體在毒物中暴露到什么程度才會引發(fā)損害，暴露在何種物質(zhì)之下會引發(fā)什么樣的損害，科學(xué)界一直爭議不斷?？茖W(xué)的不確定性增加了因果關(guān)系證明的難度。此外，受證據(jù)不確定、時間久遠(yuǎn)以及介入原因多樣性等的影響，因果關(guān)系的證明倍加困難?？梢?，環(huán)境毒物侵權(quán)的獨(dú)特性使得受害人難以提供符合法定要求的證據(jù)并加以證明，因而可能無法獲得賠償。即使受害人成功舉證，也可能會因為企業(yè)的賠償能力有限而無法得到充分的救濟(jì)。

鑒于環(huán)境毒物侵權(quán)的獨(dú)特性與復(fù)雜性，傳統(tǒng)的侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式一方面難以為受害人提供合理的救濟(jì)，另一方面可能使作為侵權(quán)方的企業(yè)承擔(dān)過高的風(fēng)險，從而影響社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。有必要在傳統(tǒng)侵權(quán)救濟(jì)體系外尋找其他補(bǔ)充救濟(jì)路徑，環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金制度就是可選擇的路徑之一。

一、構(gòu)建環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金制度的必要性

(一)通過制度創(chuàng)新為企業(yè)減負(fù)

企業(yè)發(fā)展在一定程度上會對環(huán)境造成不同程度的污染或破壞，進(jìn)而影響人們的健康。如若讓企業(yè)承擔(dān)傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，勢必會給企業(yè)帶來沉重的負(fù)擔(dān)，影響企業(yè)長期穩(wěn)定的發(fā)展，同時這種個別化救濟(jì)措施也未必能完全補(bǔ)償受害人的損失。詳言之，在侵權(quán)賠償?shù)膫€別化救濟(jì)制度下，企業(yè)作為環(huán)境毒物致害的侵權(quán)者，應(yīng)遵循責(zé)任自負(fù)原則，對損害后果自行承擔(dān)責(zé)任。而環(huán)境毒物侵權(quán)的損害后果往往頗為嚴(yán)重，且涉及領(lǐng)域較廣，涉及受害者眾多，企業(yè)要為此支付巨額的賠款款項，結(jié)果不僅使企業(yè)發(fā)展受阻，受害人的權(quán)益也得不到維護(hù)?？v觀人類歷史發(fā)展過程，如洛杉磯的光化學(xué)煙霧污染、前蘇聯(lián)的切爾諾貝利核電站泄漏、日本福田核電站爆炸等牽涉面廣、后果嚴(yán)重的污染事故，不僅對社會成員個體造成不可逆轉(zhuǎn)的生命健康損害，更是對整個社會的良性發(fā)展造成巨大的阻礙。

可見，應(yīng)對環(huán)境毒物侵害，單純依靠傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任救濟(jì)難以全面保障受害人利益，同時作為侵害人的企業(yè)可能會因為巨額的賠償款而陷入運(yùn)營困難甚至破產(chǎn)的窘境，進(jìn)而又增加了受害人獲得賠償?shù)碾y度。與現(xiàn)有的個別化侵權(quán)救濟(jì)制度相比，環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金制度作為一種社會化救濟(jì)方式更具優(yōu)越性?；鸺?、企業(yè)、個人之力，對符合基金補(bǔ)償條件(該條件并不像侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件那般嚴(yán)苛)的受害人提供補(bǔ)償性的救濟(jì)，從而在一定程度上化解“有損害，無救濟(jì)”的矛盾，使受害人的損失得到一定程度的彌補(bǔ)。此外，基金具有分散風(fēng)險的功能，避免由企業(yè)獨(dú)自承擔(dān)受害人的全部損失，緩解了企業(yè)的壓力，以免企業(yè)因巨額賠款而難以維持自身的發(fā)展。該制度在平衡侵權(quán)人與受害人利益的基礎(chǔ)上，緩和了因環(huán)境毒物侵權(quán)而產(chǎn)生的尖銳沖突，維護(hù)了社會的安定和諧，使經(jīng)濟(jì)能夠在一個安定的社會環(huán)境中得到平穩(wěn)發(fā)展。

(二)通過制度設(shè)計維護(hù)利益平衡

在應(yīng)對環(huán)境毒物侵權(quán)致害問題上，政府亦需借助健全的法律法規(guī)，構(gòu)筑更優(yōu)的制度來保護(hù)環(huán)境、維護(hù)受害人的權(quán)益、保障企業(yè)的健康發(fā)展。環(huán)境毒物侵權(quán)不同于一般侵權(quán)，涉及受害人、侵害人以及社會三方利益，需要協(xié)調(diào)及平衡這三者之間的關(guān)系。在環(huán)境毒物侵權(quán)案件中，對受害人遭到的損害，從矯正正義的角度來說，應(yīng)從加害人處獲得賠償。矯正正義強(qiáng)調(diào)“損害轉(zhuǎn)移”，即將受害者遭到的損失轉(zhuǎn)移到加害者身上，由加害者承擔(dān)責(zé)任，從而使被扭曲的社會正義得到恢復(fù)。然而，某些環(huán)境污染行為是工業(yè)活動在創(chuàng)造社會財富過程中不可避免的衍生行為，工業(yè)活動具有致害與創(chuàng)益兩面性，在對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的同時也釋放了環(huán)境毒物，侵害了人體健康。因此，既不能放任工業(yè)污染行為，也不能為了維護(hù)受害者利益而向企業(yè)課加過重的責(zé)任，兩者都會影響社會共同體的利益。因此，應(yīng)成立環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金，充分運(yùn)用政府、企業(yè)、社會的力量，給予受害人適當(dāng)?shù)木葷?jì)，適度減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，在保護(hù)環(huán)境之時實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

1.環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金可以為受害者提供及時有效的補(bǔ)救。如上文所述，環(huán)境毒物侵權(quán)的特殊性給受害人的舉證造成重重困難，加之侵權(quán)人往往很難確定，即便在確定侵權(quán)人后，也常常會因為部分侵權(quán)人不具備足夠的賠償能力或因時代久遠(yuǎn)，侵權(quán)人已注銷、不存在，致使受害人無法得到足額的賠償。環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金是解決這一困境的可適用路徑，該制度讓政府、企業(yè)、社會成員都加入對受害人的救濟(jì)中，降低了受害人獲得賠償金的舉證難度，大大增加了受害人獲得賠償?shù)目赡苄?，從而更好地捍衛(wèi)其合法權(quán)益。

2.環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金可適當(dāng)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，保障企業(yè)有序發(fā)展。環(huán)境毒物侵權(quán)常具有廣泛性的后果，這對于企業(yè)而言，其賠償負(fù)擔(dān)十分沉重。倘若一味地將受害人的全部損失都課加于企業(yè)身上，則會使企業(yè)面臨無法正常經(jīng)營的困境，甚至最終破產(chǎn)。因此，在侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定時，不應(yīng)單純?yōu)榱司葷?jì)受害人而通過制度的過度傾斜向企業(yè)施加過重的賠償責(zé)任，而應(yīng)通過建立環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金，分散風(fēng)險、減輕企業(yè)的責(zé)任，使企業(yè)乃至社會經(jīng)濟(jì)可以較穩(wěn)定地發(fā)展。

綜上，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，需要發(fā)揮好政府的依法調(diào)控與治理作用，切實履行好政府在宏觀調(diào)控、改善市場環(huán)境、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會治理、保護(hù)環(huán)境等方面的基本職責(zé)[4]。故而在環(huán)境毒物侵權(quán)的治理中，政府應(yīng)充分考慮到各方利益，在保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)上，發(fā)揮社會治理的功能，通過社會化救濟(jì)路徑，即環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金制度，來處理好企業(yè)發(fā)展、受害人權(quán)益保護(hù)與社會穩(wěn)定的關(guān)系。

二、域外環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金相關(guān)制度的借鑒

對于環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金制度，域外已有較為豐富的理論與實踐，其中以日本與美國較為典型，其做法成為不少國家制定相關(guān)立法的重要參考。我國可以探究日本與美國的先進(jìn)做法，為構(gòu)建符合我國需要的環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金制度提供有益參考。

(一)日本的公害補(bǔ)償基金制度

1.日本公害補(bǔ)償基金產(chǎn)生的背景。第二次世界大戰(zhàn)后，日本大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻忽略了環(huán)境保護(hù)的重要性，環(huán)境嚴(yán)重污染導(dǎo)致了“四大公害”(熊本市水俁病、富山骨痛病、新瀉水俁病和四日市哮喘病)，使日本面臨對諸多受害者的損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膰?yán)峻挑戰(zhàn)。為此，日本政府于1969年制定了《關(guān)于因公害引起的健康損害的救濟(jì)的特別措施法》。該法以四日市的“公害關(guān)系醫(yī)療給付制度”為藍(lán)本，規(guī)定了政府對在環(huán)境污染中健康受到嚴(yán)重?fù)p害的人們提供應(yīng)急救濟(jì)和緊急治療的方案。詳言之，在公害病發(fā)生的指定區(qū)域內(nèi)連續(xù)居住一段時間且患有指定疾病者，只要該疾病是由大氣污染或水污染引起的，患者的醫(yī)療費(fèi)等費(fèi)用就由政府與企業(yè)各負(fù)擔(dān)一半。該法為受害者提供了一定的賠償救濟(jì)，但存在著適用條件嚴(yán)苛、救濟(jì)對象狹隘等缺陷，因此頗受詬病。為彌補(bǔ)該法之不足，日本政府于1973年頒布了《公害健康受害補(bǔ)償法》(以下簡稱“《公害補(bǔ)償法》”)以代之。

2.日本公害補(bǔ)償基金的資金來源。補(bǔ)償基金的主要來源是企業(yè)繳納的賦課金。在日本，環(huán)境廳長及通產(chǎn)大臣是賦稅金征收事務(wù)的主管部門，公害健康受害補(bǔ)償協(xié)會則負(fù)責(zé)進(jìn)行具體的日常征收事務(wù)的管理。企業(yè)每一年應(yīng)繳納的賦課金數(shù)額，是由公害健康受害補(bǔ)償協(xié)會根據(jù)企業(yè)排放有害物質(zhì)的數(shù)量加以確定的。企業(yè)負(fù)有按時按量繳納的義務(wù)，未履行該義務(wù)的，則會收到公害健康受害補(bǔ)償協(xié)會發(fā)出的督促書。在收到督促書的 30 日內(nèi)仍未履行的，該協(xié)會經(jīng)主管部門(環(huán)境廳長及通產(chǎn)大臣)的批準(zhǔn)，可以向該企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制征收。

3.日本公害補(bǔ)償基金的適用條件。公害健康受害補(bǔ)償?shù)囊ㄖ付ǖ貐^(qū)、指定疾病和暴露期限等3個方面[5]。指定地區(qū)是指因公害疾病頻繁發(fā)生而被日本政府認(rèn)定為公害區(qū)域，該類區(qū)域主要包括存在大氣污染且頻發(fā)哮喘、肺氣腫等疾病的區(qū)域，以及頻發(fā)水俁病、骨痛病等疾病的區(qū)域。指定疾病與指定地區(qū)緊密相關(guān)，即指定地區(qū)內(nèi)頻繁發(fā)生的公害疾病。暴露期限指的是受害者在指定地區(qū)內(nèi)連續(xù)居住的時間，該時間應(yīng)符合政府規(guī)定的時長。1986 年，日本為了適應(yīng)公害補(bǔ)償實際情況，通過了《公害補(bǔ)償法》的修正案，取消了部分指定區(qū)域，即在被取消的指定區(qū)域內(nèi)發(fā)生的疾病，日本政府不再給予補(bǔ)償，但是之前已經(jīng)確認(rèn)的疾病補(bǔ)償并不受影響。該修正案還針對大氣污染建立了健康危害預(yù)防基金，它反映了日本公害補(bǔ)償制度由被動的事后救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥氖虑邦A(yù)防，這無疑是個進(jìn)步。

4.日本公害補(bǔ)償基金的補(bǔ)償范圍。日本公害補(bǔ)償基金補(bǔ)償?shù)姆秶ㄡt(yī)療費(fèi)用、殘疾補(bǔ)助費(fèi)、喪葬費(fèi)、遺屬補(bǔ)償費(fèi)、兒童補(bǔ)償津貼等。該補(bǔ)償法遵循“污染者付費(fèi)原則”，將費(fèi)用的支付分為3類，具體如下：(1)對受害者的補(bǔ)償，通常由企業(yè)獨(dú)自承擔(dān)；(2)因公害保健福利事務(wù)支出的費(fèi)用，由污染者和公共資金平均分擔(dān)，公共資金部分由國家和都道府縣各承擔(dān)一半費(fèi)用；(3)日常事務(wù)性的開支，由公共資金承擔(dān)。

(二)美國的超級基金制度

1.美國超級基金產(chǎn)生的背景。20世紀(jì)70年代，美國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變革，大量企業(yè)進(jìn)行了搬遷，在遷移過程中遺留下不少廢棄的廠房、加油站或可能含有有害放射性物質(zhì)的建筑區(qū)等，即所謂的“棕色地塊”。這些地塊因遭受污染，其水體、土壤中均含有較高成分的有害物質(zhì)，從而對周圍環(huán)境和人們身體健康產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響，其中以拉弗運(yùn)河事件尤為典型。人們強(qiáng)烈呼吁對此加以治理，故美國國會在1980年12月通過了《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》，又稱《超級基金法》。其目的是為了解決環(huán)境中的“化學(xué)毒物”問題，主要手段是運(yùn)用超級基金治理全國范圍內(nèi)閑置不用的或廢棄的危險廢物處置場所，并對危險物質(zhì)泄露作出緊急反應(yīng)[6]。該法規(guī)定了對廢棄的有害物質(zhì)處置場所的清理，向環(huán)境排放有害物質(zhì)的賠償責(zé)任、清理義務(wù)和緊急處置等，建立起比較完備的有害廢物反應(yīng)機(jī)制、環(huán)境損害責(zé)任體制，還規(guī)定了超級基金制度與有關(guān)責(zé)任主體的責(zé)任[7]。之后，美國政府又通過《超級基金法修正案與再授權(quán)法案》《納稅人減稅法案》和《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕和棕色地塊振興法案》等對該法進(jìn)行修正補(bǔ)充。

2.美國超級基金的資金來源。在設(shè)立之初，超級基金的來源主要有兩部分，具體包括：(1)啟動基金，即美國聯(lián)邦政府的財政撥款；(2)向生產(chǎn)石油和無機(jī)化學(xué)制品等行業(yè)征收的專門稅，這是基金的主要來源。之后，超級基金的來源逐步擴(kuò)大，除了美國聯(lián)邦政府的財政撥款外，還包括如下4種來源：(1)向年收入超過 200 萬美元的大企業(yè)征收的環(huán)境稅；(2)基金的利息收入和罰款所得；(3)基金向責(zé)任主體追索的賠償款；(4)其他投資收入，如發(fā)行環(huán)境污染治理的國債獲得的收益。但根據(jù) 1986 年《超級基金法修正案與再授權(quán)法案》的規(guī)定，對石油產(chǎn)品、化學(xué)制品的征稅和環(huán)境稅的征收截止于 1995 年，故1995年后超級基金的金額大幅度縮水。

3.美國超級基金的適用條件。超級基金制度建立的原因有二：(1)潛在責(zé)任人難以找到或無法支付反應(yīng)費(fèi)用時，可以啟動超級基金；(2)潛在責(zé)任人互相推諉責(zé)任時，可以啟動超級基金[8]。所以請求超級基金救濟(jì)的前提是無法確定或找到侵權(quán)人或侵權(quán)人沒有賠償能力或拒付治理費(fèi)。超級基金在承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)后，環(huán)保局可以行使代位權(quán)起訴，要求治理責(zé)任方償還其已支付的費(fèi)用。根據(jù)美國的判例，責(zé)任方范圍較廣，包括危險廢棄物的制造者，放置危險廢棄物的場所的現(xiàn)有人、原所有人、管理人，以及把危險廢棄物運(yùn)到該場所的運(yùn)輸人[9]。治理責(zé)任方應(yīng)承擔(dān)嚴(yán)格的、連帶的、可追溯的責(zé)任，除非有法定的免責(zé)事由。

4.美國超級基金的補(bǔ)償范圍。美國超級基金的補(bǔ)償范圍主要限于聯(lián)邦政府采取清除或救助行動所發(fā)生的反應(yīng)費(fèi)用、對危險物質(zhì)釋放所造成的自然資源損害進(jìn)行評估的費(fèi)用、對公眾參與技術(shù)性支持的資助等[10]。可見，超級基金僅用于補(bǔ)償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，不用于賠償因暴露于危險物質(zhì)而遭受的人身損害、財產(chǎn)損害與精神損害。

(三)域外公共基金補(bǔ)償制度的評析

1.日本公害補(bǔ)償基金制度的評析。日本公害補(bǔ)償基金制度在一定程度上補(bǔ)償了因環(huán)境公害事件遭受人身、健康傷害的受害人的損失，減輕了污染企業(yè)的部分負(fù)擔(dān)，降低了公害事件對公眾福祉與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面沖擊力，維持了受害人權(quán)益保障及企業(yè)持續(xù)發(fā)展的平衡關(guān)系。但日本公害補(bǔ)償基金制度存在3個缺陷，具體如下：(1)公害基金的資金來源渠道較單一，資金量少?！豆ρa(bǔ)償法》的資金主要來源于企業(yè)與國家，隨著公害補(bǔ)償申請人數(shù)量的日漸增加，企業(yè)與國家財政的負(fù)擔(dān)壓力驟增，影響了企業(yè)的正常發(fā)展。(2)公害補(bǔ)償基金的補(bǔ)償范圍及額度比較有限。基金僅補(bǔ)償受害人人身健康受損的醫(yī)療費(fèi)用等，并不補(bǔ)償因公害污染而遭受的財產(chǎn)損失，這對因公害事件而遭受巨大財產(chǎn)損失(如飼養(yǎng)家禽死亡等)的受害人而言有失公允。(3)公害補(bǔ)償基金的運(yùn)作效率不高。補(bǔ)償金是內(nèi)容充實的確實補(bǔ)償，因申請者的增多和認(rèn)定程序等原因，認(rèn)定工作有所遲延，在部分區(qū)域則已經(jīng)停滯，沒有達(dá)到立法目的[11]。

2.美國超級基金制度的評析。美國超級基金為治理“棕色地塊”、修復(fù)受污染土地、對有毒物質(zhì)造成的環(huán)境污染作出及時反應(yīng)，并對生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)作出了重大貢獻(xiàn)。作為世界上最早的一部設(shè)立超級基金項目并開展污染場地治理的法律，它構(gòu)建了以政府為主導(dǎo)、多元機(jī)構(gòu)參與的有效治理機(jī)制，為其他國家治理污染場地提供了有價值的參考。但該制度亦存在一些不足之處，具體如下：(1)基金經(jīng)費(fèi)缺乏。雖然較日本公害補(bǔ)償基金而言，美國超級基金的資金來源渠道較廣，并在前期一段時間內(nèi)保證了基金制度的正常運(yùn)行。但到了后期，隨著資金來源的緊縮及環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的增多，資金短缺的問題日漸暴露。而且，環(huán)境稅的課稅對象標(biāo)準(zhǔn)存在不公允。環(huán)境稅的課稅對象僅限于年收入超過200萬美元的大企業(yè)，未將某些污染嚴(yán)重的小企業(yè)納入征稅范圍，該單一的征稅標(biāo)準(zhǔn)存在明顯弊端。(2)超級基金的補(bǔ)償范圍過于狹窄。超級基金法不適用于因危險物質(zhì)釋放而使私人遭受的財產(chǎn)損害、人身損害和精神損害[12]，對受害人保護(hù)不周。(3)該制度的實施效率低，超級基金制度的大量資金被用于支持項目和行政管理，且超級基金財源不足引發(fā)大量訴訟，導(dǎo)致治理過程被冗長的法律程序所拖延。(4)美國環(huán)保局在其運(yùn)作過程中權(quán)利過大，超級基金的使用缺乏監(jiān)督機(jī)制，浪費(fèi)嚴(yán)重。美國環(huán)保局在行使職權(quán)時無須通過嚴(yán)格的財政撥款程序，也無須相應(yīng)的預(yù)算審查程序，如此松散的管理模式使美國環(huán)保局在實際行使職權(quán)的過程中，造成資金大量浪費(fèi)。

3.域外制度對我國的啟示。日本公害補(bǔ)償基金制度與美國超級基金對環(huán)境毒物侵權(quán)的救濟(jì)側(cè)重點各有不同，兩者既有各自的優(yōu)勢，也隱藏著各自的劣勢。因此，我國在借鑒域外經(jīng)驗之時，應(yīng)取其所長、避其所短。(1)在資金來源設(shè)置上，我國應(yīng)廣開渠道，擴(kuò)寬資金來源，為環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金的長效運(yùn)作提供充足的資金。(2)基金的補(bǔ)償范圍不應(yīng)過于狹窄，除了環(huán)境修復(fù)、治理費(fèi)用外，還應(yīng)包括受害人人身與財產(chǎn)的相關(guān)損失，應(yīng)將環(huán)境治理與公眾利益保護(hù)并重。(3)應(yīng)建立一套有效的監(jiān)管機(jī)制，約束相應(yīng)基金管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力，避免其權(quán)力過大，造成資金的不適當(dāng)浪費(fèi)。(4)應(yīng)通過申請標(biāo)準(zhǔn)、支付范圍、監(jiān)管機(jī)制等的科學(xué)設(shè)置，來保障環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，保證其效率與效果，避免流于形式。

三、我國環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金制度的具體設(shè)計

以域外先進(jìn)經(jīng)驗為鑒，構(gòu)建我國環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金制度需考慮以下4個方面。

(一)環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金的來源

1.政府的財政撥款。財政撥款作為環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金的資金來源理由有二，具體如下：(1)環(huán)境毒物侵權(quán)的原因行為具有一定的利益性，從某種意義上說，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、工業(yè)的進(jìn)步不可避免地帶來一定程度的環(huán)境污染或生態(tài)破壞。因此，每個社會成員既是受益者，亦是責(zé)任人，國家的財政撥款不違反財政收入取之于民用之于民的宗旨。(2)設(shè)立環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金目的之一在于對遭受環(huán)境毒物侵害卻未獲賠償?shù)氖芎θ私o予部分補(bǔ)償，并無替侵害人承擔(dān)責(zé)任之意，它是對困難群體的關(guān)愛，是公平正義價值觀的體現(xiàn)。

2.環(huán)境稅費(fèi)。2016年12月我國《環(huán)境保護(hù)稅法》頒布，按照“稅負(fù)平移”原則將現(xiàn)行排污費(fèi)改為環(huán)保稅。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以該法為依據(jù)，統(tǒng)籌考慮本地區(qū)綜合情況(包括中長期發(fā)展目標(biāo)、污染物排放現(xiàn)狀以及環(huán)境自凈能力與承載能力)，以企業(yè)的排污量作為課稅標(biāo)準(zhǔn)，對制造、使用、排放環(huán)境毒物的企業(yè)征收相關(guān)的環(huán)境保護(hù)稅，制定相應(yīng)的科目與稅額，由同級人民代表大會常務(wù)委員會審核決定。該環(huán)境稅的征收標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)像美國超級基金那樣采用一刀切的方式，而應(yīng)根據(jù)企業(yè)的排污量，不論企業(yè)的大小，統(tǒng)一征收，這樣不僅不會威脅小企業(yè)的生存，又可以刺激各類企業(yè)優(yōu)化自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極地減排治污，同時亦可以擴(kuò)充環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金的資金來源，為受害人的救濟(jì)與環(huán)境污染的治理提供充實的資金保障。

3.環(huán)保彩票或生態(tài)彩票。當(dāng)前，我國發(fā)行彩票的目的之一是籌集社會福利資金，用于特定的公共服務(wù)等公益事業(yè)。隨著彩票發(fā)行規(guī)模的不斷擴(kuò)大，籌集的彩票公益金越來越多。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自1987年發(fā)行至今，福利彩票累計發(fā)行銷售13717億元，籌集公益金用于社會福利事業(yè)發(fā)展和其他公益事業(yè)發(fā)展約4166億元[13]。在此背景下，發(fā)行環(huán)保彩票或生態(tài)彩票不失為我國環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金融資的一個可行渠道。

4.追責(zé)所得。追責(zé)所得，即向責(zé)任方追討的費(fèi)用及罰款，是指通過環(huán)境污染回溯責(zé)任追討責(zé)任人的污染治理費(fèi)用及罰款。美國超級基金對責(zé)任方的追責(zé)是嚴(yán)格的、連帶的且可追溯的。其中，可追溯責(zé)任意味著導(dǎo)致承擔(dān)責(zé)任的行為可能會發(fā)生在《超級基金法》頒布之前，即使該行為在當(dāng)時是合法的[14]。嚴(yán)格責(zé)任與連帶責(zé)任在我國《侵權(quán)責(zé)任法》中也有相應(yīng)的體現(xiàn)，但我國未規(guī)定可追溯責(zé)任。環(huán)境毒物侵權(quán)的損害后果發(fā)生具有緩慢性與潛伏性，污染后果往往需要經(jīng)過相當(dāng)長的一段時間才會爆發(fā)顯現(xiàn)，此時污染企業(yè)可能獲得了排污許可證，便藉此否認(rèn)對未取得排污許可證前的行為承擔(dān)責(zé)任，最終治理、修復(fù)責(zé)任又落回到政府身上，形成了企業(yè)污染、政府治理的不合理現(xiàn)象。應(yīng)借鑒美國超級基金制度，建立“可追溯責(zé)任制”，追究排污者的環(huán)境污染治理與修復(fù)費(fèi)用，從而貫徹“污染者付費(fèi)原則”，在懲戒的同時為治理與修復(fù)環(huán)境的費(fèi)用支出提供資金來源。

除上述4種方式外，基金的運(yùn)營收入、企業(yè)或個人的捐贈等亦可以作為環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金的來源。

(二)環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金的申請條件

1.由符合條件的主體提出申請。首先，申請人應(yīng)是環(huán)境毒物侵權(quán)的受害人或由其授權(quán)的代理人，受害人死亡的，可以由其近親屬代為申請。其次，可借鑒日本公害健康受害補(bǔ)償?shù)囊?，要求申請人在指定地區(qū)生活或工作滿一定時間，并暴露于指定的環(huán)境毒物中達(dá)到一定的期限。具體的地區(qū)與時間可由各地區(qū)的環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)各地的情況確定，報國家環(huán)境保護(hù)部備案。

2.申請人遭受的損害與環(huán)境毒物污染行為之間存在因果關(guān)系。只有因環(huán)境毒物污染行為造成的損害才能納入基金的補(bǔ)償范圍，這樣才能保障基金的款項用到實處。根據(jù)“誰主張誰舉證”的訴訟規(guī)則，受害人本應(yīng)對自身遭受的損害與環(huán)境毒物污染行為之間的因果關(guān)系存在負(fù)有證明責(zé)任，但鑒于環(huán)境毒物侵權(quán)的特殊性，由受害人加以舉證并達(dá)到我國《民事訴訟法》所要求的證明標(biāo)準(zhǔn)卻有困難，故在因果關(guān)系的證明上，可以采用因果關(guān)系推定方法。依因果關(guān)系推定程度的不同可分為因果關(guān)系的完全推定和因果關(guān)系的不完全推定。在舉證責(zé)任上，前者體現(xiàn)為舉證責(zé)任倒置，后者體現(xiàn)為舉證責(zé)任緩和。在環(huán)境毒物侵害中，主要適用的是舉證責(zé)任緩和，即適當(dāng)降低原告的舉證證明標(biāo)準(zhǔn)，在原告證明達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)(如蓋然性標(biāo)準(zhǔn)或疫學(xué)標(biāo)準(zhǔn))時，可認(rèn)定原告已完成舉證責(zé)任，而后轉(zhuǎn)換舉證責(zé)任，由被告承擔(dān)證明不存在因果關(guān)系的舉證責(zé)任。

3.申請人已用盡民事救濟(jì)或者行政救濟(jì)，卻救濟(jì)不足或救濟(jì)不能。救濟(jì)不足一般是指能夠確定侵權(quán)人，但囿于侵權(quán)人的經(jīng)濟(jì)能力，使得受害人無法足額賠償，或者侵權(quán)人業(yè)已破產(chǎn)，受害人只獲得了部分賠償。救濟(jì)不能主要指實際侵權(quán)人無法認(rèn)定或超過訴訟時效，導(dǎo)致受害人無法借助司法或行政手段獲得救濟(jì)。環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金僅具有補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，不具有完全賠償?shù)淖饔茫煌谇謾?quán)責(zé)任救濟(jì)與行政救濟(jì)，從某種意義上說，它是傳統(tǒng)民事與行政救濟(jì)的后置補(bǔ)救措施。故只有在用盡傳統(tǒng)民事、行政救濟(jì)時，才可申請基金補(bǔ)償。因此，受害人在請求基金補(bǔ)償時應(yīng)提供相應(yīng)的證據(jù)加以證明。受害人可以提供如下證明文件，但不限于以下文件：人民法院不予受理、駁回起訴或駁回訴訟請求的裁定書，人民法院中止執(zhí)行或終結(jié)執(zhí)行的裁定書(此時受害人未獲得充分的賠償)，或行政復(fù)議決定為終局裁定時的行政復(fù)議決定。

(三)環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金的賠付范圍

環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金的補(bǔ)償范圍若過寬，則不利于基金的長期良好運(yùn)行；若過窄，則無法達(dá)到彌補(bǔ)受害人損失，以及有效治理、修復(fù)環(huán)境的目的。因此，確立科學(xué)合理的基金補(bǔ)償范圍方可保障該制度的長效運(yùn)行。 從域外經(jīng)驗來看，日本公害補(bǔ)償基金強(qiáng)調(diào)對人身損害和精神損害的補(bǔ)償，而忽視了對環(huán)境治理費(fèi)用的補(bǔ)償。相反，美國超級基金強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償環(huán)境治理與修復(fù)的費(fèi)用，卻遺忘了對受害人權(quán)益的保護(hù)。我國應(yīng)采兩者所長，將環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金用于補(bǔ)償受害人的損失以及生態(tài)環(huán)境整治與修復(fù)兩方面。

就對受害人損失補(bǔ)償而言，應(yīng)包括人身損失與財產(chǎn)損失兩方面。(1)人身損失方面。根據(jù)2015年開始實施的我國《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，統(tǒng)一依照我國《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。該法第16條規(guī)定：“侵害他人造成人身損害的，應(yīng)當(dāng)賠償醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、交通費(fèi)等為治療和康復(fù)支出的合理費(fèi)用，以及因誤工減少的收入。造成殘疾的，還應(yīng)當(dāng)賠償殘疾生活輔助具費(fèi)和殘疾賠償金。造成死亡的，還應(yīng)當(dāng)賠償喪葬費(fèi)和死亡賠償金?！逼渲?，醫(yī)療費(fèi)賠償，應(yīng)不受額度限制，以實際發(fā)生額為準(zhǔn)；其他費(fèi)用(包括交通費(fèi)、誤工費(fèi)、殘疾賠償金、喪葬費(fèi)和死亡賠償金等)的補(bǔ)償，應(yīng)按一定比例予以限制。(2)財產(chǎn)損失方面。鑒于環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金的公益性以及基金的承受能力，基金補(bǔ)償范圍應(yīng)以受害人財產(chǎn)的直接損失為限，暫不考慮間接損失的賠償。直接財產(chǎn)損失亦可以按一定標(biāo)準(zhǔn)予以限陪。此外，考慮到精神損害賠償計算的復(fù)雜性與爭議性，加之基金支付的非全部賠償性，故當(dāng)前不宜將受害人的精神損害納入基金補(bǔ)償范圍。

對于環(huán)境毒物污染治理、生態(tài)修復(fù)所需費(fèi)用，補(bǔ)償基金應(yīng)全額支付，具體可包括環(huán)境毒物損害調(diào)查評估費(fèi)用、環(huán)境毒物污染治理及生態(tài)修復(fù)費(fèi)用、建立環(huán)境毒物預(yù)防機(jī)制的費(fèi)用。生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)基金可以采用一次性支付或分期支付的方式。對于某些需要消耗巨資、投入較多精力、花費(fèi)較長時間的修復(fù)或治理工程，可以采用分期支付的方式，一方面可以分階段監(jiān)查環(huán)境污染治理與修復(fù)的情況，另一方面又可以減輕基金的支付壓力；其他短期內(nèi)可治理完成的項目，盡可能用一次性支付的方式，以保障環(huán)境污染治理與修復(fù)工作的順利開展。

(四)環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金的監(jiān)督管理

對于環(huán)境侵害補(bǔ)償基金，主要有4種管理模式：(1)由一套自上而下的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理；(2)由社會保障機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理：(3)由慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理；(4)由環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。較其他管理模式而言，由環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的模式更具優(yōu)勢，理由如下：(1)我國環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的職能之一即為查處污染環(huán)境、破壞生態(tài)的事故，協(xié)調(diào)處理環(huán)境糾紛問題，而環(huán)境毒物侵權(quán)引發(fā)的基金補(bǔ)償問題可作為污染環(huán)境、破壞生態(tài)的事故或環(huán)境糾紛的一種，由我國環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理，這并沒有超出環(huán)保機(jī)構(gòu)原有職權(quán)范圍而向其施加額外的負(fù)擔(dān)。(2)我國環(huán)境保護(hù)部門擁有與從事環(huán)境保護(hù)工作相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人才、專門的設(shè)備，掌握詳細(xì)的環(huán)境數(shù)據(jù)，了解當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境情況，這是其他模式所不能比擬的。(3)正是基于第一、第二點的優(yōu)勢，依托環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金的運(yùn)行，其成本也會相對較低。故在我國，可以由國家環(huán)境保護(hù)部門對環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金進(jìn)行統(tǒng)一管理，各地環(huán)境保護(hù)部門予以分工配合。

在補(bǔ)償基金的監(jiān)督上，我國應(yīng)以美國超級基金監(jiān)管不利為鑒，設(shè)立專門的基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)來監(jiān)管基金的運(yùn)行，即由專門的基金管理人員、政府工作人員、相關(guān)領(lǐng)域的專家合力組成基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對基金日常運(yùn)作的監(jiān)管。同時，還應(yīng)提倡社會輿論和媒體對基金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督。環(huán)境毒物侵害補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)定期在傳統(tǒng)媒體或網(wǎng)絡(luò)媒體上公布基金的用途與開支情況，接受企業(yè)、個人的詢問與質(zhì)疑，并在規(guī)定時間內(nèi)作出答復(fù)。公眾可以通過申請查閱基金的章程、往來賬目，對基金的常規(guī)運(yùn)作提出改進(jìn)建議，還可以通過參加聽證會、評估審核等多種途徑，對基金的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，從而防止暗箱操作，使基金的使用在陽光下進(jìn)行。

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(責(zé)任編輯： 何曉麗)

The construction of compensation fund system for the environmental toxic infringement

YANG Yin-hong

(SchoolofLaw,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350117,China)

Because of the particularity of environmental toxic infringement, it is inadequate to solve the problem by relying on single tort liability. To achieve effective relief to the victim and maximize the balance of the infringers′, victims′ and social interests, it is necessary to construct environmental toxic infringement compensation fund system. China should learn from Japan and the United States about the successful experience of social relief system for environmental toxic infringement. Combined with China′s specific conditions, it is suggested to construct the compensation fund system from the four aspects including the source of funds, the application conditions, the scope of compensation, supervision and management.

environmental toxic infringement; compensation fund system； social relief

2017-04-05

國家哲學(xué)社會科學(xué)基金一般項目(14BFX163)；2015年度福建省高校新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃項目。[作者簡介] 楊垠紅(1977-)，女，教授。研究方向：侵權(quán)法、環(huán)境法。

D922.683

A

1671-6922(2017)03-0102-07

10.13322/j.cnki.fjsk.2017.03.015