孫結(jié)才

(銅陵學院 法學院， 安徽 銅陵 244061)

我國耕地占補平衡制度的法治化路徑探究
——兼評《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》

孫結(jié)才

(銅陵學院 法學院， 安徽 銅陵 244061)

占補平衡制度作為我國耕地保護方面的一項重大制度，其實施好壞直接關系到能否守住18億畝耕地紅線，關涉到國家糧食安全和社會穩(wěn)定。在黨中央提出建設法治中國、加快推進生態(tài)文明建設、實現(xiàn)綠色發(fā)展的新時代背景下，要充分發(fā)揮占補平衡制度的作用，應該扭轉(zhuǎn)我國占補平衡制度推進長期以行政管理為主、改革主要靠政策推動、耕地占補重數(shù)量輕質(zhì)量和生態(tài)的做法。在改革推進路徑設計上，要堅持以生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念為指引，以法治思維和法治方式推進路徑設計，保障占補平衡制度的相關頂層設計在法治的軌道上運行，真正實現(xiàn)耕地占補過程中數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”平衡的目標。

糧食安全； 耕地紅線； 占補平衡； 法治化

2017年1月23日新華社受權(quán)播發(fā)的《中共中央、國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(下文簡稱《意見》)，再次引起各界對有關耕地占補平衡問題的關注。這是繼1997年《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理，切實保護耕地的通知》(中發(fā)[1997]11號)中首次提出實施耕地占補平衡制度后，中央就該制度再次專門發(fā)文。這一方面表明中央高層高度重視占補平衡制度在耕地保護上的作用，另一方面也表明我國現(xiàn)行的耕地占補平衡制度實施情況不能令人滿意，其在耕地保護方面的功效沒有得到有效彰顯?！兑庖姟啡娣治隽水斍拔覈乇Ｗo面臨的形勢，梳理總結(jié)了占補平衡制度實施二十年來的一些有效做法，提出了耕地占補平衡制度改革的總體思路、具體目標和政策舉措，應該說《意見》為我國新一輪耕地占補平衡制度改革，從黨和國家政策層面上做好了頂層設計。要使這一改革得以進一步深化并取得預期效果，在法治社會，僅有“政策推動”顯然是不夠的，還需要有“法治引領”。因為法治化是引擎政策執(zhí)行的最佳選擇和最重要的保障，惟有以法治思維和法治方式固化改革創(chuàng)新成果，以法治的力量推動復制推廣創(chuàng)新制度，才能加快形成符合中國國情的耕地保護規(guī)則體系，從而為各方主體提供最有力、最明確的制度遵循。為此，筆者試圖以法治思維和法治方式來設計我國耕地占補平衡制度推進的具體路徑，以期能為落實《意見》，為我國新一輪耕地占補平衡制度改革所做的頂層設計有所裨益。

一、《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》出臺的背景分析

1.嚴峻的耕地保護形勢催生反思現(xiàn)行的耕地占補平衡制度

耕地作為土地之精華和糧食生產(chǎn)之根基，是我國最寶貴的戰(zhàn)略資源。面對我國人多地少，糧食安全問題日益凸顯，而耕地資源又一直處于高強度甚至過度開墾狀態(tài)的基本國情，我國自1998年開始先后發(fā)布實施了耕地占補平衡、耕地總量動態(tài)平衡、18億畝耕地紅線等一系列耕地保護政策，可以說是建立了最嚴格的耕地保護制度。然而即使在如此嚴格的政策保護體系下，也沒有遏止住全國耕地面積減少、質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境惡化的總體趨勢，制度實施效果離預期相距甚遠。據(jù)國土資源部2005—2016年的中國土地資源公報顯示，全國通過土地復墾整理補充耕地面積為300余萬公頃，建設占用耕地面積為280余萬公頃。而在1978—2016年的28年間，扣除因退耕還林、建設占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和自然災害毀損等因素減少的耕地，加上復墾和整理增加的耕地，全國耕地面積還是凈減少了1270余萬公頃。這說明，2005年以后我國耕地總量未能保持平衡，耕地數(shù)量仍呈現(xiàn)出凈減少的態(tài)勢。同時，據(jù)全國國土規(guī)劃綱要(2016—2030年)顯示，我國土地資源現(xiàn)狀是：大部分土地難以利用、宜農(nóng)宜耕地較少，耕地土壤點位超標率較高，達19.4%，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量較差，各種地質(zhì)災害呈現(xiàn)點多面廣頻發(fā)態(tài)勢；據(jù)國土資源部發(fā)布的2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全年地災發(fā)生數(shù)量、引發(fā)的死亡人數(shù)、經(jīng)濟方面的直接損失分別增加了18.1%、41.1%和27.4%。

上述無聲的數(shù)字，已發(fā)出沉重的警告，表明我國現(xiàn)行的耕地保護政策沒能完全適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求和新形勢，包括耕地占補平衡制度在內(nèi)的各項耕地保護制度，已經(jīng)表現(xiàn)出了一些不適應和滯后發(fā)展要求的現(xiàn)象。隨著全面二胎政策的實施，人地矛盾將會進一步加大。因此，加快推進包括耕地占補平衡制度在內(nèi)的耕地保護制度改革勢在必行。也正是在此背景下，中共中央國務院出臺了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，吹響了新一輪耕地保護制度改革的號角。

2.新型的發(fā)展理念要求重新審視現(xiàn)行耕地占補平衡制度

針對當前日漸趨緊的資源約束、日漸嚴重的生態(tài)問題和越發(fā)突出的發(fā)展與資源環(huán)境間的矛盾，黨的十八屆五中全會創(chuàng)造性地提出了包括“綠色發(fā)展”在內(nèi)的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大新型發(fā)展理念，這既為推進黨的十八大設計的包括生態(tài)文明在內(nèi)的“五位一體”總體布局的實施增添了新抓手，也標志著生態(tài)文明建設被提高到了前所未有的高度，從總體上改善包括耕地生態(tài)在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已成為我們必須攻克的課題。

“綠色發(fā)展”理念的提出不僅為生態(tài)文明建設如何開展指明了方向，也拓展了生態(tài)文明建設的內(nèi)涵。堅持綠色發(fā)展是實現(xiàn)生態(tài)文明領域改革、補齊全面小康環(huán)境短板、實現(xiàn)美麗中國的重要抓手和有效途徑。堅持綠色發(fā)展，就要注重資源生態(tài)功能的保護。國土作為生態(tài)文明建設的重要載體，耕地作為我國最寶貴的戰(zhàn)略資源，在其利用保護上就要注重生態(tài)導向，強化其生態(tài)價值和生態(tài)功能。耕地利用的占補平衡，在關注耕地數(shù)量、質(zhì)量平衡的同時，還應關注生態(tài)的平衡。因此，要在耕地占補平衡中引入能夠體現(xiàn)綠色發(fā)展的生態(tài)評估和補償機制，確保在耕地的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)方面實現(xiàn)動態(tài)平衡，這是時代賦予耕地占補平衡制度的新使命，是未來完善耕地占補平衡政策制度應著重考慮的新方向。也正是在此背景下，《意見》強調(diào)要注重綠色發(fā)展，著力加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，牢牢守住18億畝耕地紅線。

3.“法治中國”建設呼喚法治推進占補平衡制度

自2013年1月習近平總書記首次提出“著力推進平安中國、建設法治中國”以后，法治中國已然成為我國主流的政治命題。黨的十八屆三中、四中、五中全會相繼就推進法治中國建設進行了部署。結(jié)合中央文件有關法治中國建設的闡釋和法治自身的涵義，在法治中國的時代背景下，任何觀念或者理念的科學、民主和制度，其實施都離不開法治的思維、方法和措施的推進。因為在制度形式中法治是最成熟定型的，其具有的規(guī)范性、穩(wěn)定性、可預見性和權(quán)威性特質(zhì)，使其在推進制度實施上具有其他方式無法比肩的優(yōu)勢[1]。

法治中國要求把未來中國改革發(fā)展的全局都納入到法治的框架之下，用法治來引領和推動改革，確保改革事業(yè)在法治軌道上前行。占補平衡作為我國耕地保護的一項重大制度，其實施和改革當然也要依靠法治加以推進。

應該說《意見》是對我國耕地占補平衡制度長期試點和探索的科學總結(jié)，其出臺標志我國耕地占補平衡制度推進的工作思路和方法基本成熟，政策體系基本形成，當下重點是應當按照《意見》的要求，梳理耕地占補平衡制度法治各環(huán)節(jié)，進行反思和總結(jié)，尋找不足和差距，運用法治思維和法治方式將現(xiàn)行有關耕地占補平衡成熟的政策體系上升為具有法律效力的規(guī)則和制度，以便產(chǎn)生一體遵行的效力，發(fā)揮對未來工作的引導、示范、預測和評價作用[2]。

二、我國現(xiàn)行耕地占補平衡制度運行情況分析

耕地占補平衡政策自1997年首次在中央文件中提出，在實施過程中隨著國家層面有關耕地占補平衡的多項補充性、調(diào)整性政策的出臺，在實踐中其政策內(nèi)容從開始的“先占后補”、“邊占邊補”、“占優(yōu)補劣”發(fā)展到現(xiàn)在的“先補后占”、“占田補田”、“占優(yōu)補優(yōu)”，由只注重占補上的數(shù)量平衡，到強調(diào)耕地占補既要實現(xiàn)數(shù)量平衡，也要實現(xiàn)質(zhì)量上的平衡。應該說耕地占補平衡政策的提出，為緩解我國人多地少的矛盾提供了新思路，契合了當時我國社會實際，其實施對我國耕地保護在一定程度上起到了緩解因經(jīng)濟建設占用帶來的耕地壓力，遏制了亂占濫用耕地現(xiàn)象和耕地銳減的勢頭，在協(xié)調(diào)資源保護與發(fā)展保障關系上起到了一定的作用。

但是，也應看到現(xiàn)行的耕地占補平衡政策在實際執(zhí)行過程中，像“占好補次”、“以劣充優(yōu)”現(xiàn)象仍很普遍，政策實施沒能起到有效遏制經(jīng)濟發(fā)展對優(yōu)質(zhì)耕地的占用，我國耕地質(zhì)量總體仍呈逐年下降趨勢，耕地總體占補平衡僅是表象，其背后蘊藏的生態(tài)風險較為嚴重，制度實施效果離《意見》提出的要實現(xiàn)耕地占補上的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”平衡的目標還相距甚遠。尤其是在面對國家將生態(tài)文明上升到中國特色社會主義建設事業(yè)“五位一體”總體布局的高度和更加注重GDP增長的綠色含量的新形勢下，將會給當下的耕地占補平衡制度帶來更大的困境和挑戰(zhàn)。那么，現(xiàn)行的耕地占補平衡制度實施困境的癥結(jié)究竟何在?筆者認為其制度設計上的生態(tài)理念缺失和制度實施推進上的法治考量不足是關鍵。

1.制度設計上生態(tài)理念缺失

現(xiàn)行的耕地占補平衡制度是在我國經(jīng)濟粗放式發(fā)展背景下建立起來的，因當時生態(tài)文明和綠色發(fā)展的理念還沒有受到足夠的重視，反映在耕地占補平衡制度設計上更多只是關注數(shù)量平衡，而忽略了質(zhì)量和生態(tài)方面的平衡，如《土地管理法》中沒有明確的保護耕地質(zhì)量、保護耕地生態(tài)功能的表述，這導致在實施過程中生態(tài)導向不足，生態(tài)功能缺失，其實施沒能起到有效遏制耕地質(zhì)量下降和生態(tài)環(huán)境惡化的態(tài)勢也就不難理解了。

2.制度實施推進方式不科學

綜觀現(xiàn)行耕地占補平衡制度的推進，總體上是以行政管理為主，其改革主要是在依靠政策推動，法律作用虛化，法治的引領和推動明顯不足，其推進所面臨的法制環(huán)境還很不成熟，在法治的諸環(huán)節(jié)都還存在明顯缺陷，具體表現(xiàn)為：在立法上，生態(tài)理念缺失、立法目的表述不清、立法機制不科學、法制體系不健全；在執(zhí)法上，理念滯后、主體分散、權(quán)責邊界模糊、部門協(xié)調(diào)不暢、監(jiān)督機制乏力、追責機制不健全；在司法上，體現(xiàn)生態(tài)文明與綠色發(fā)展導向的司法理念缺失，糾紛處理的專有機制和訴訟替代機制尚不健全；在守法方面，還存在公眾對法治推進耕地占補平衡制度的認識不夠，主動參與的意識和能力不足，方便其參與的制度機制不全、渠道不暢等問題。上述法治各環(huán)節(jié)諸多不足的存在，導致在制度推進實踐中常出現(xiàn)以行政代替法律，其制度實施效果當然也就不難想象了。

三、我國耕地占補平衡制度改革的科學路徑設計

針對我國耕地占補平衡制度存在的問題，欲使《意見》所做的頂層設計得以落實，關鍵在于要為該制度的實施設計出一條科學合理的實施路徑。鑒于保護耕地事關國家糧食安全和社會穩(wěn)定，筆者認為，在路徑設計時應站在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度，用生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念指引路徑設計，以法治思維和法治方式推進路徑設計。

1.堅持以生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念指引路徑設計

“改革發(fā)展，理念先行”。針對我國耕地占補平衡制度實施過程中因長期對生態(tài)平衡重視不夠，引發(fā)耕地紅線嚴守難度加大的現(xiàn)狀，《意見》提出了要創(chuàng)新耕地保護機制，優(yōu)化占補平衡做法，在制度推進上，注重耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的結(jié)合，實現(xiàn)動態(tài)平衡。應該說《意見》從統(tǒng)籌推進生態(tài)文明建設的角度，就耕地占補平衡制度的改革做好了頂層設計，要落實好這一頂層設計，尤其是要在耕地占補平衡過程中保護好耕地的生態(tài)功能，就需要有新的發(fā)展理念來引領。而綠色發(fā)展正是在為應對我國發(fā)展所面臨的生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴重、資源約束日趨緊張的嚴峻生態(tài)形勢，黨中央審時度勢提出的一種新的發(fā)展理念，是在問題導向下對發(fā)展理念的創(chuàng)新；是一種以社會發(fā)展過程和結(jié)果“生態(tài)化”、“綠化”為內(nèi)涵，將實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展作為目標的新型發(fā)展理念[3]。

這一新理念的提出表明了中國將通過綠色發(fā)展引領生態(tài)文明建設新路徑，體現(xiàn)了黨對人民福祉、民族未來的責任擔當。從綠色發(fā)展看，我國先天不足、容量有限的耕地資源稟賦條件，決定了要堅持厲行節(jié)約、優(yōu)先保護，以地定產(chǎn)、以地定城，充分發(fā)揮耕地紅線的剛性約束作用，以耕地使用方式轉(zhuǎn)變倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟布局優(yōu)化，著力提升耕地資源的生態(tài)服務功能，推動循環(huán)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟發(fā)展。在建設生態(tài)文明、實施綠色發(fā)展過程中，土地是重要的物質(zhì)基礎、空間載體和能量來源；而耕地作為土地資源的核心，其全面節(jié)約和高效利用是綠色發(fā)展的核心要素，強化其占補平衡過程中的生態(tài)保護是綠色發(fā)展的內(nèi)在要求，其能否真正實現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的平衡，事關國家糧食安全、社會穩(wěn)定和代際公平。因此，耕地占補平衡制度作為我國耕地保護上的一項重大制度，其改革的路徑設計當然也就要站在統(tǒng)籌推進生態(tài)文明建設的高度，堅持以綠色發(fā)展這一新理念來引領，通過堅持綠色發(fā)展，來開辟耕地永續(xù)利用新路徑。

2.堅持以法治思維和法治方式推進路徑設計

法治即法律之治，崇尚在推進社會治理過程中彰顯法治思維和法治方式的作用，強調(diào)在社會治理工具中法律具有至上地位。法治思維是指對是非的判斷，問題的思考、分析和處理要建立在對法治的遵從和信念的基礎上作出的思維方式；而運用法治思維處理、解決問題的方式就是法治方式[4]。

發(fā)達國家先前走過的路已經(jīng)證明，法治在諸多治國理政方式中屬最佳選擇。也正是基于此，黨的十八大明確將我國治國理政的基本方式確立為法治，并在十八屆四中全會就法治中國進行了全面部署?？梢哉f這是解決我國當前所處改革攻堅期、發(fā)展機遇期、社會風險疊加期各項矛盾和問題的必然選擇，應該說相比過去，我們更加需要運用法治思維和法治方式推進改革，更加需要法治凝聚改革共識、平衡各方利益[5]。

占補平衡作為事關耕地保護和國家糧食安全的重大制度，當然也就要在法治的軌道上推進其改革。

法治的核心要義是良法善治，而法治思維注入了良法的基本價值，法治方式提供了善治的創(chuàng)新機制。法治具體包括法的制定、法的實施、法的服務、法的遵守等環(huán)節(jié)，其推進需要做到科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。因此，在耕地占補平衡制度改革過程中必須以法治為抓手，充分運用法治思維和法治方式，從法治的各環(huán)節(jié)入手推動耕地占補平衡制度改革，其具體路徑上必須遵循良法善治的法治內(nèi)涵，在確立人與自然和諧共生的良法理念的基礎上，通過推進耕地治理體系法制化和治理能力法治化來保障和實現(xiàn)《意見》所提出的耕地占補上的“三位一體”平衡目標。

第一，要實現(xiàn)耕地占補平衡法治化，必須通過科學立法來實現(xiàn)耕地保護上的良法善治。

耕地占補平衡制度要得到有效實施，首先要依賴于科學、完備的立法做保障。法治推進耕地占補平衡制度改革，筆者認為立法方面重點應開展以下工作：一是要重塑立法理念和立法目的。堅持以生態(tài)文明和綠色發(fā)展的理念來引領耕地占補平衡制度的相關立法，樹立耕地數(shù)量質(zhì)量保護并重的立法目的。通過推進有關耕地保護的法律“生態(tài)化”，將體現(xiàn)生態(tài)文明和綠色發(fā)展要求的法律思想、法律觀念、法律價值取向融入法律，以實現(xiàn)對已有法律的“綠化”，來為實現(xiàn)耕地占補上的“三位一體”平衡提供立法保障。二是要更新立法指導思想，突破部門法觀念。要堅持以生態(tài)系統(tǒng)一體化管理思想來指導耕地占補平衡制度的相關立法，力爭在保障有關耕地占補平衡制度實施的立法上實現(xiàn)“多規(guī)合一”、“多規(guī)融合”，建立規(guī)避“多動癥”、確?！耙粡埶{圖干到底”的空間規(guī)劃制度體系；三是要創(chuàng)新立法機制。要積極探索在推進耕地占補平衡制度實施方面的黨政互助立法、黨政聯(lián)合立法以及黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)；要實行開門立法，讓耕地占補平衡制度的相關法律“接地氣”，充分體現(xiàn)百姓的期待和訴求。四是要健全推進耕地占補平衡制度實施的法律體系。具體來說：要將生態(tài)文明、綠色發(fā)展理念明確寫進憲法，把保護耕地作為基本國策擺在突出位置，對耕地資源先強調(diào)保護，再強調(diào)利用；要修改《土地管理法》，在《土地管理法》中確立“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態(tài)文明理念；建議在第一條中增加“保護耕地的生態(tài)功能”表述，并寫明“耕地保護質(zhì)量與數(shù)量并重”；建議制定《耕地質(zhì)量保護法》，明確耕地質(zhì)量的界定標準，占補平衡要求、耕地質(zhì)量規(guī)劃及監(jiān)控主體，耕地污染的預防、懲治、追責機制等內(nèi)容，使其成為耕地質(zhì)量保護的核心法律依據(jù)；建議修訂牽涉耕地保護的相關法律，如《環(huán)保法》、《農(nóng)業(yè)法》等，以使各相關部門法在耕地保護上的步調(diào)一致。

第二，要實現(xiàn)耕地占補平衡法治化，必須通過嚴格執(zhí)法來強化耕地保護上的法治執(zhí)行力。

執(zhí)行能否到位事關制度的生命力、法治的權(quán)威性。再好的制度，若執(zhí)行不到位，也就成了擺設，其實施效果肯定就會打折扣。將耕地占補平衡納入法治軌道，就必須對相關法規(guī)擁有內(nèi)化于心的敬畏、具化于行的落實和不留情面的追責。法治推進耕地占補平衡制度改革，在執(zhí)法方面，筆者認為重點應強化以下工作：一是要更新執(zhí)法理念和執(zhí)法思路，要實現(xiàn)由“耕地管理”向“耕地治理”、“單一式執(zhí)法”向“整合式執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，充分運用法治思維和法治方式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的關系，積極構(gòu)建以實現(xiàn)“三位一體”平衡為導向的監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴明、多方參與的耕地保護“共治”體系；二是要優(yōu)化耕地占補平衡制度實施中的執(zhí)法權(quán)責分配。尤其要注重優(yōu)化國土部門、法院和地方政府在耕地占補平衡制度推進過程中的權(quán)責分配，建議賦予國土部門事前預防上的強制執(zhí)行權(quán)，并推進裁執(zhí)分離制度。通過整合相關部門的職責權(quán)限，著力解決跨部門執(zhí)法合作問題，使各相關部門能夠在各自職責范圍內(nèi)綜合考慮耕地占補過程中的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的平衡。三是要積極整合耕地占補平衡制度實施過程中的執(zhí)法監(jiān)督資源和耕地保護執(zhí)法監(jiān)督職能，提高耕地保護執(zhí)法監(jiān)督的實效性。在耕地占補平衡制度推進的執(zhí)法監(jiān)督上，堅持耕地資源開發(fā)利用與耕地生態(tài)保護監(jiān)管相分離，探索耕地生態(tài)資源實行大部門制統(tǒng)管，逐步實現(xiàn)耕地占補平衡制度實施中的執(zhí)法監(jiān)督資源的整合和執(zhí)法監(jiān)督職能的優(yōu)化、統(tǒng)一。四是要積極探索構(gòu)建一體化的耕地占補平衡制度實施的執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡和監(jiān)管體系。在監(jiān)督網(wǎng)絡上，可以借鑒國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡構(gòu)建思路，即“遵照國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、部門負責的總體要求，實行政府分層分類行使耕地占補平衡制度實施的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的耕地保護監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡”；在監(jiān)管體系上，要形成黨委統(tǒng)領、人大監(jiān)督、政府分管、國土監(jiān)管、部門聯(lián)動、公眾參與的協(xié)同推進局面，努力打造多層次、全方位、信息化的耕地資源保護監(jiān)管體系。五是要積極推進有關耕地占補平衡制度實施的執(zhí)法協(xié)作機制、執(zhí)法聯(lián)動機制改革。通過構(gòu)建國土資源部門與環(huán)保、監(jiān)察、公檢法等多部門在占補平衡制度實施執(zhí)法上的協(xié)同聯(lián)動機制，努力打造上下聯(lián)動和部門互動的耕地保護合作執(zhí)法機制，以便形成查處合力。六是要建立數(shù)據(jù)實時更新機制，以耕地資源“一張圖”為載體，實現(xiàn)省與國家、市、縣四級系統(tǒng)的互聯(lián)互通，強化耕地占補平衡制度實施的全流程動態(tài)監(jiān)管。七是要健全執(zhí)法決策機制和責任追究機制。為確保決策合理，要把百姓參與、專家會診、風險評估、合法性論證、集體研判等確定為耕地占補過程中重大事項決策的必經(jīng)程序[6]。

在耕地占補平衡制度實施的責任追究上要強化生態(tài)優(yōu)先、平等追責、共同擔責的理念；要盡快出臺耕地占補不平衡造成損害的追責辦法，明確責任性質(zhì)、追責標準、程序和支撐體系，確保“黨政同責”、“一崗雙責”、“終身追責”等耕地保護上的新型追責制度得以有效落實；要注重黨內(nèi)問責與行政問責的銜接與協(xié)調(diào)，綜合運用黨規(guī)、法紀和制度進行追責，讓制度創(chuàng)新的疊加效應得到彰顯；要加強對責任主體履職情況的有效監(jiān)督和嚴格考核，尤其不放松對負有領導之責的“關鍵少數(shù)”的監(jiān)督，對有令不行、有禁不止、弄虛作假、失察失責的，要堅決實施零容忍的問責懲戒。

第三，要實現(xiàn)耕地占補平衡法治化，必須通過公正司法來提升耕地保護上的司法公信力。

公正司法乃法治的生命線。耕地占補平衡制度的法治推進，有賴于通過公正司法，來妥善審理耕地資源占補糾紛案件，充分發(fā)揮耕地占補平衡制度在牢守耕地紅線和保障國家糧食安全方面應有的作用。在司法保障推進耕地占補平衡制度實施方面，筆者認為應著重開展以下工作：

一是要更新司法理念，堅持司法上以生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念為導向，尊重耕地保護的整體性、復合性特點，引導人們在尊重自然、保護環(huán)境的基礎上合理利用耕地，積極拓展法院在審理耕地占補糾紛上的生態(tài)審判功能，充分發(fā)揮審判權(quán)能動性，努力使司法審判肩負起發(fā)現(xiàn)、確認、平衡和保障生態(tài)利益的功能，以實現(xiàn)權(quán)益保障與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏[7]。

二是建立完善解決耕地占補糾紛的專門訴訟機制，實現(xiàn)耕地占補糾紛處理的專業(yè)化。具體包括：制定專門適用于耕地占補糾紛解決的程序法；建立專門的耕地資源保護法庭，在案件審理上適用特別程序；構(gòu)建專門的耕地占補糾紛解決上的證據(jù)規(guī)則。

三是建立完善有關耕地占補糾紛的替代性解決機制，實現(xiàn)耕地占補糾紛處理的多元化。具體包括：加強法院與其他國家機關、基層組織和群眾自治組織的溝通與協(xié)作，優(yōu)化耕地占補糾紛解決上的仲裁和與訴訟對接機制，完善耕地占補糾紛過程中的人民調(diào)解機制，健全完善征地爭議協(xié)調(diào)裁決機制。

四是完善公益訴訟運行機制，注重發(fā)揮公益訴訟在解決耕地占補平衡糾紛上的功能。具體包括：擴大耕地保護公益訴訟提起主體，允許基層社會組織、民辦非企業(yè)單位和公民個人提起有關耕地保護的公益訴訟；改革耕地保護公益訴訟費用制度，降低維權(quán)成本，建議耕地保護公益訴訟費用可以像國外一樣通過多種渠道去籌集，設立專項資金，同時建立耕地保護公益訴訟法律援助專項基金；優(yōu)化案件管轄、舉證責任分配等耕地占補糾紛公益訴訟的具體運行規(guī)則。

五是加大耕地占補糾紛案件的執(zhí)行力度。通過加強與耕地資源保護行政執(zhí)法機關的協(xié)調(diào)與配合，來實現(xiàn)信息共享；通過合理運用限期履行、代為履行等方式，來保障耕地生態(tài)能得到及時、全面恢復；通過做實耕地占補糾紛案件執(zhí)行回訪制度，來督促相關責任主體全面履行生效裁判，保障真正實現(xiàn)耕地占補過程中的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的平衡[8]。

第四，要實現(xiàn)耕地占補平衡法治化，必須通過全民守法來增強耕地保護的法治意識。

全民守法是法治國家建設的基石。要實現(xiàn)法治，離不開社會公眾自覺學法知法、守法和主動用法、崇法護法，離不開全體公眾良好的法治意識和全社會濃厚的法治氛圍[9]。

耕地占補平衡制度的法治化，必須著力增強全社會對耕地保護的法治意識。耕地占補平衡制度的法治化程度直接影響耕地資源保護成效，直接關涉國家糧食安全，直接關乎百姓的菜籃子、米袋子，因此推進耕地占補平衡制度的法治化，應該說沒有人可以置身事外。每一位公民都應當積極爭做推進耕地占補平衡制度法治化的促進者、支持者、參與者，都應自覺以法治思維看待和踐行耕地占補平衡制度的實施，這種基于法治考量的個體認知和社會共識，是守牢耕地紅線、推進耕地占補平衡法治化不可或缺的民意基礎與工作先導[10]。

法治化推進耕地占補平衡制度改革的守法環(huán)節(jié)上，首先應建立健全公眾參與耕地資源保護機制?？梢酝ㄟ^全面推行人民陪審員參與耕地占補糾紛案件的審理，實施重大耕地占補糾紛案件邀請人大代表、政協(xié)委員、普通百姓旁聽案件審理，復雜的耕地占補糾紛案件聘請耕地資源領域的專家擔任特邀調(diào)解員參與案件審理的制度，暢通公眾參與渠道，增強守法意識。要依照國家法律規(guī)定，結(jié)合當?shù)貙嶋H，通過制定地方規(guī)范性文件建立起便于公眾參與的制度機制，搭建起便于公眾參與的合理、有效的平臺。其次，要完善耕地資源信息公開機制，把群眾關心的耕地質(zhì)量、執(zhí)法監(jiān)管等情況及時公開，充分保障公眾知情權(quán)。再次，要利用各種載體，加強依法推進耕地資源保護的宣傳教育，強化公眾耕地保護上的生態(tài)意識、憂患意識和責任意識，大力普及耕地資源知識、法律法規(guī)和理念，引導群眾依法保護耕地資源，讓每個人都成為耕地資源的守護神，積極地投身于法治推進耕地資源保護的實踐之中。

綜上所述，要實現(xiàn)《意見》提出的耕地占補上的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”平衡的目標，要求我國在耕地占補平衡制度的實施推進上，要改變過去不注重耕地生態(tài)功能保護的理念和傳統(tǒng)的主要依靠行政管理和政策推進制度實施的方式。要堅持以生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念指引制度設計，以法治思維和法治方式推進制度實施，從而保障耕地占補平衡制度在耕地資源保護上的功效得到有效彰顯。

[1] 徐忠麟．生態(tài)文明與法治文明的融合:前提、基礎和范式[J]．法學評論，2013(6)：53-54．

[2] 生態(tài)文明建設，法治大有可為[N]．中國環(huán)境報，2013-04-25(02)．

[3] 于博瀛．當代消費倫理規(guī)范體系構(gòu)建的三個維度[J]．社會科學戰(zhàn)線，2016(12)：256-257．

[4] 陳金釗．對“法治思維和法治方式”的詮釋[J]．國家檢察官學院學報，2013(6)：77-78．

[5] 李中元．運用法治思維法治方式推進依法治國[J]．2014(10)：16-17．

[6] 熊文釗．依法治國:國家治理現(xiàn)代化的必由之路[J]．廣西社會科學，2015(6)：6-7．

[7] 呂忠梅．生態(tài)文明建設的法治思考[J]．法學雜志，2014(5)：18-20．

[8] 周盛盈．生態(tài)文明城市法治保障路徑研究——基于珠海生態(tài)文明示范市建設實證分析[J]．中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報，2015(2)：72-73．

[9] 何 虹．試論秦法治思想的現(xiàn)實意義[J]．天津市社會主義學院學報，2016(2)：54-55．

[10] 張玉勝．鋪好生態(tài)文明建設法治化軌道[N]．青海日報，2016-12-28(02)．

[責任編輯：馬建平]

2017-03-23

2017年度安徽高校省級人文社會科學研究重點項目“安徽省生態(tài)紅線制度實施的保障機制研究”(SK2017A0533)；2016年銅陵學院校級科研項目“‘生態(tài)紅線’制度實施的一體化法治化路徑研究”(2016tlxy04)；安徽省高等學校省級質(zhì)量工程項目“經(jīng)濟法課程教學團隊項目”(2014jxtd039)。

孫結(jié)才，男，銅陵學院法學院講師。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.04.017

D 922.31

A

1672-6219(2017)04-0078-06