易 立

(北京大學 法學院， 北京 100871)

論全國人大常委會決定批準和加入環(huán)境保護類條約的權力

易 立

(北京大學 法學院， 北京 100871)

自20世紀下半葉以來，環(huán)境問題成為國際社會關注的公共話題。國際社會通過締結條約的方式，加強環(huán)境保護領域的國際合作，探索共同應對環(huán)境問題挑戰(zhàn)的行動模式。中國積極參與環(huán)境保護領域的國際規(guī)則制定與國際合作，據(jù)統(tǒng)計，自1985年至今，全國人大常委會決定批準或者加入了20個環(huán)境保護類條約，展示了中國在該領域樹立負責任大國形象的積極姿態(tài)。本文將以這20個條約為例，從法律依據(jù)和運行實踐出發(fā)，探討全國人大常委會決定批準和加入環(huán)境保護類條約的權力，檢視該權力運行中存在的問題，進而提出完善該權力的建議，以提升我國參與國際規(guī)則制定的水平，充分發(fā)揮全國人大常委會在環(huán)境保護領域法律制度建設的影響力。

環(huán)境保護類條約； 全國人大常委會； 決定批準； 決定加入

自20世紀下半葉以來，環(huán)境問題成為國際社會關注的公共話題。隨著全球經(jīng)濟的迅速發(fā)展，氣候變化、跨界污染、土地荒漠化、生物多樣性銳減、危險物質激增、資源能源短缺等環(huán)境問題越來越顯著地影響著人類生存，國際社會開始通過締結條約的方式，加強國際合作，探索共同應對環(huán)境問題挑戰(zhàn)的行動模式。

中國積極參與環(huán)境保護領域的國際規(guī)則制定與國際合作，據(jù)統(tǒng)計，自1985年至今，全國人大常委會決定批準或者加入了20個環(huán)境保護類條約，展示了中國在環(huán)境保護領域樹立負責任大國的積極姿態(tài)和良好形象。特別是2016年9月3日中國國家主席習近平和美國總統(tǒng)奧巴馬向聯(lián)合國秘書長潘基文交存了中美兩國參加《巴黎協(xié)定》的法律文書，展現(xiàn)了中國應對氣候變化的決心和努力，為該協(xié)定盡快生效實施、深化全球主要經(jīng)濟體氣候變化合作提供了重要推動力。雖然這20個條約在數(shù)量眾多的環(huán)境保護類國際法律文件中只占很小一部分，但是四兩撥千斤、量小影響大，它們在中國參與環(huán)境保護領域國際合作、完善環(huán)境保護法律制度方面發(fā)揮著重要作用。究其原因，與這些條約經(jīng)由全國人大常委會行使權力有密切關系。本文將通過討論全國人大常委會決定批準和加入環(huán)境保護類條約權力的法律依據(jù)和運行實踐，明確該權力的本質與屬性，進而針對存在的問題提出完善該權力的建議。

一、憲法和法律的依據(jù)

目前施行的1982年憲法第六十七條第(十四)項規(guī)定，全國人大常委會行使“決定同外國締結的條約和重要協(xié)定的批準和廢除”的職權；第八十一條規(guī)定，國家主席根據(jù)全國人大常委會的決定，“批準和廢除同外國締結的條約和重要協(xié)定”；第八十九條第(九)項規(guī)定，國務院“管理對外事務，同外國締結條約和協(xié)定”[1]。這三個條款對主要國家機構在我國對外締結條約工作中的權力作出了分配。第一，明確由全國人大常委會決定批準條約和重要協(xié)定的權力，反映的是依據(jù)憲法對條約認可的程序，以及條約生效需要履行的國內法律程序之一。第二，明確由國務院行使締約權，反映了國際社會關于締約權由一國行政機關行使的普遍實踐[2]。第三，明確由國家主席批準條約和重要協(xié)定的權力，但必須依據(jù)全國人大常委會的決定才能行使。

1990年制定施行的締結條約程序法對上述權力作了細化規(guī)定。與憲法相比，該法第十一條增加了全國人大常委會“決定加入條約”的權力，并在第七條中對哪些條約和重要協(xié)定需要全國人大常委會行使權力劃出范圍、列舉種類，規(guī)定了由國務院提請全國人大常委會行使權力的程序。該法還完善了國務院全面管理締約工作的程序，包括條約談判、簽署、登記、備案、通知照會等環(huán)節(jié)，明確由外交部在國務院領導下管理同外國締結條約和協(xié)定的具體事務。

自1990年以后，我國締結條約的工作和法律程序嚴格遵循憲法和《締結條約程序法》。具體到環(huán)境保護類領域的條約，全國人大常委會也是依照憲法精神及其具體條款以及《締結條約程序法》來行使權力的。以1985年至今全國人大常委會決定批準或者加入的20個環(huán)境保護類條約為研究樣本，我們發(fā)現(xiàn)，這項權力的行使以締結條約程序法第七條第二款對“條約和重要協(xié)定”六個界定標準中第(三)至(六)項為主要依據(jù)[3]。即，如果一項條約或協(xié)定中明文規(guī)定須經(jīng)批準、同我國法律有不同規(guī)定、包含有關司法協(xié)助和引渡內容、可能有其他須經(jīng)全國人大常委會決定批準或加入理由的，則應當由全國人大常委會決定批準或加入。

二、全國人大常委會對環(huán)境保護類條約權力的運行實踐

1.條約或協(xié)定中明文規(guī)定須經(jīng)批準的情況

《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》第十七條規(guī)定，“本公約須經(jīng)批準”[4]。該公約已于1975年8月30日生效，并從1973年12月31日起向所有其他國家開放加入。全國人大常委會于1985年9月6日決定加入該公約[5]。當時締結條約程序法尚未頒布，全國人大常委會并沒有“決定加入條約”的法定權力，但是鑒于該公約要求經(jīng)過國內批準程序，全國人大常委會遂依據(jù)1982年憲法的“決定批準條約”職權，行使了“決定加入”的權力。這是全國人大常委會行使憲法職權的創(chuàng)新實踐，使全國人大常委會從此享有了“決定加入條約”的權力，并具有與“決定批準條約”的同等重要性，也體現(xiàn)在締結條約程序法第十一條中。

《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》第三十一條第(一)項規(guī)定，“本公約應由聯(lián)合國教育、科學及文化組織會員國根據(jù)各自的憲法程序予以批準或接受”[6]。鑒于1982年憲法只規(guī)定了“批準”而沒有規(guī)定“接受”，我國關于條約生效的憲法程序在1985年還沒有“接受”的規(guī)定，該公約對我國而言可視作“須經(jīng)批準的”。因此，全國人大常委會于1985年11月22日決定批準該公約[5]。

《南太平洋無核區(qū)條約》第二號議定書第五條和第三號議定書第四條分別規(guī)定，“本議定書須經(jīng)批準”[7]。全國人大常委會于1988年9月5日決定批準這兩個議定書[5]。

《禁止為軍事或任何其他敵對目的使用改變環(huán)境的技術的公約》第九條第2項規(guī)定，“本公約應經(jīng)各簽字國批準”[8]。全國人大常委會于2005年4月27日決定加入該公約。

盡管《維也納條約法公約》第十一條列舉了一國表示同意受條約拘束的多種方法(“一國承受條約拘束之同意得以簽署、交換構成條約之文書、批準、接受、贊同或加入，或任何其他同意之方式表示之”)[9]，為一國國內有權機關認可條約提供多項選擇，但是在一些條約中，還是明文規(guī)定只能以批準的方法表示國家同意受條約拘束，上述條約即為明證。這實際上是對國際法上現(xiàn)代批準制度的承認，該制度是在19世紀法國、美國的影響下發(fā)展起來的、用以使行政機關的締約權受議會控制的一種手段。當然，根據(jù)一國國內憲法程序，國內批準由議會作出的程序并非在所有國家都是必要的(如英國、約旦等國)[10]。

對我國而言，自1954年憲法之后，首先將“批準”條約的權力明確賦予全國人大常委會，即只要條約規(guī)定須經(jīng)批準，必須經(jīng)過全國人大常委會的法定程序；同時將和平條約、互不侵犯條約、友好同盟互助條約等特殊類型條約的批準權力賦予全國人大常委會[11]，意味著即使這些條約沒有規(guī)定須經(jīng)批準，亦須經(jīng)過全國人大常委會認可。及至上世紀八十年代，我國有了加入一些已經(jīng)生效條約的需求，在沒有直接的國內法依據(jù)之前(1990年之前)，全國人大常委會比照“批準”權力，進行了決定“加入”的實踐。在1990年頒布締結條約程序法之后，全國人大常委會決定“加入”條約和重要協(xié)定的權力法定化。上述環(huán)境保護類條約就反映了全國人大常委會行使“決定批準條約”、“決定加入條約”權力的實踐。

2.同我國法律有不同規(guī)定的情況

《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》由全國人大常委會于1991年9月4日決定批準，1992年8月20日對我國生效[5]。當時，我國還沒有與固體廢物污染環(huán)境防治有關的國內法律。公約第1條規(guī)定了“適用范圍”，包括危險廢物和其他廢物的越境轉移。在其附件中列舉了危險廢物和其他廢物的種類，但允許締約國以國內立法將其他物質定為危險廢物[12]。1995年10月30日，全國人大常委會通過《固體廢物污染環(huán)境防治法》，該法第五十一條規(guī)定，“國務院環(huán)境保護行政主管部門應當會同國務院有關部門制定國家危險廢物名錄，規(guī)定統(tǒng)一的危險廢物鑒別標準、鑒別方法和識別標志。”[13]巴塞爾公約還采納了PIC(Prior informed consent)制度，即“事先知情同意”制度，當有危險廢物越境轉移時，作為有關國家進行的事先通報，必須將有關危險廢物的詳細資料通過出口國主管部門預先通知進口和過境國的主管部門，只有在得到進口國和過境國的書面答復同意后，才能允許開始危險廢物的越境轉移[14-15]。為此，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第二十五條對“事先知情同意”制度作了詳細的規(guī)定。

在1992年里約環(huán)境發(fā)展大會上通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》是全球最具普遍性的多邊公約之一，被稱為“氣候憲法”，為國際社會合作應對氣候變化提供了基本框架和法律基礎[16]。為貫徹公約要求，中國自上世紀90年代后期開始，采取一系列法律、經(jīng)濟、行政及技術等手段。其中，在制定和修改法律方面的力度很大。在減緩溫室氣體排放的一些重點領域，例如針對能源生產(chǎn)和轉換，對煤炭法、電力法進行修改，進一步強化清潔、低碳能源開發(fā)和利用的鼓勵政策；制定可再生能源法，促進能源的清潔發(fā)展。針對提高能源效率與節(jié)約能源，制定了節(jié)約能源法。在適應氣候變化的重點領域，例如森林和其他自然生態(tài)系統(tǒng)方面，修改了森林法、野生動物保護法。針對海岸帶及沿海地區(qū)方面，制定海域使用管理法、修改海洋環(huán)境保護法，以增強自然生態(tài)系統(tǒng)應對氣候變化的能力[17]。

《生物多樣性公約》于1992年11月7日由全國人大常委會決定批準，于1993年12月29日對我國生效[5]。這是一份對生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳資源三個層次實行全面保護的深層次的具有普遍效力的國際性法律類文件[18]。根據(jù)該公約的原則和要求，我國先后修改了海洋環(huán)境保護法(1999年)、漁業(yè)法(2000年)、野生動物保護法(2004年)、進出境動植物檢疫法(2009年)。盡管在自然保護區(qū)、濕地、微生物、野生植物及生物技術、生物安全方面的法律制度暫時缺乏，但該公約提供了立法的方向和指引。

為確保核能利用安全、受良好監(jiān)督管理、與環(huán)境相適應，國際社會先后制定了《核材料實物保護公約》(1979年)、《及早通報核事故公約》(1986年)和《核事故或輻射緊急情況援助公約》(1986年)、《核安全公約》(1994年)、《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》(1997年)。盡管我國早在二十世紀八十年代中期就制定了民用核設施安全監(jiān)督管理條例(1986年)、核材料管制條例(1987年)，但是從環(huán)境保護角度監(jiān)督管理核能利用的放射性污染防治法，直至全國人大常委會決定批準《核安全公約》之后的2003年才由全國人大常委會通過施行。該法落實了公約關于“每一締約方應建立并維持一個管理核設施安全的立法和監(jiān)管框架”的要求，特別是建立了防治放射性污染的國家監(jiān)管機構，并專章規(guī)定“核設施的放射性污染防治”，將公約中“設施的安全”一節(jié)內容轉化為國內法。該法還規(guī)定了“放射性廢物管理”的內容，為2006年4月29日全國人大常委會決定加入《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》創(chuàng)造了國內法條件。

《聯(lián)合國關于在發(fā)生嚴重干旱和/或荒漠化的國家特別是在非洲防治荒漠化的公約》于1996年12月30日由全國人大常委會決定批準，于1997年5月19日對我國生效[5]。該公約在“受影響國家締約方的義務”中規(guī)定，除應承擔一般義務之外，受影響國家締約方承諾于適當時加強相關的現(xiàn)有法律，如若沒有這種法律，則頒布新的法律，并制定長期政策和行動方案，以提供一種扶持性環(huán)境[19]。這是公約對國內法律提出的要求。為此，我國于2001年8月頒布了防沙治沙法，于2002年12月修訂了草原法，作為防治荒漠化的有針對性的法律措施[20]。

《國際植物新品種保護公約》(1978年文本)于1998年8月29日由全國人大常委會決定加入[5]。我國國務院已于1997年制定了《植物新品種保護條例》以適應公約要求。近年來，隨著國際貿(mào)易的發(fā)展、中國擁有的植物品種數(shù)量逐漸增多，中國加入《國際植物新品種保護公約》(1991年文本)成為趨勢。但是，由于我國現(xiàn)行法律制度還不具備對同一植物的同一品種實行專門法和專利法雙重保護的條件，全國人大常委會尚未決定加入1991年文本。

上述條約實踐表明，一個條約或協(xié)定與國內法律有不同規(guī)定，是該條約或協(xié)定經(jīng)由全國人大常委會履行國內法律程序的重要理由。

3.包含有關司法協(xié)助、引渡內容的情況

《核材料實物保護公約修訂案》于2008年10月28日由全國人大常委會決定批準，目前尚未生效[5]。該修訂案對1979年10月26日通過的《核材料實物保護公約》從名稱到內容作了多處修改，引人注目的是，明確了各締約國應當立法對盜竊或者非法獲取核材料，蓄意破壞核材料和核設施的行為予以懲處，并在引渡和司法協(xié)助方面開展合作[5]。根據(jù)締結條約程序法第七條第二款第(三)項，有關司法協(xié)助和引渡的條約應當經(jīng)由全國人大常委會決定批準或者加入，該修訂案履行的國內生效程序符合法律規(guī)定。需要指出的是，我國加入《核材料實物保護公約》并非由全國人大常委會作出決定，而是由國務院于1988年12月2日向國際原子能機構總干事交存加入書，同時聲明不受公約第十七條第二款所規(guī)定的兩種爭端解決程序的約束[21]。盡管該公約第十一、十三條也含有締約國開展司法協(xié)助的內容，但考慮到當時締結條約程序法尚未頒布，且1982年憲法未規(guī)定全國人大常委會決定加入條約的職權，由負責“管理對外事務，同外國締結條約和協(xié)定”的國務院代表中國加入這個公約，在國內法的程序上也是說得過去的。

4.可能有其他須經(jīng)全國人大常委會決定批準或加入理由的情況

當一個環(huán)境保護類條約既沒有明文規(guī)定須經(jīng)批準、也沒有和我國國內法存在明顯的沖突、還不包含司法協(xié)助或者引渡內容，卻仍然經(jīng)由全國人大常委會決定批準或加入，這種情況既“動用”了最高國家權力機關的權力，還沒有明確具體的法定依據(jù)，它的理由應當引起重視。

第一，新條約或議定書取代了原條約，原條約明文規(guī)定須經(jīng)批準的。

《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》1996年議定書第23條“本議定書與本公約的關系”規(guī)定：在亦屬本公約當事國的本議定書締約當事國間，本議定書將取代本公約。第24條規(guī)定各國可以簽署、批準、接受、核準和加入等多種方式成為本議定書當事國[22]。如前所述，我國加入《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》經(jīng)過了全國人大常委會決定程序，盡管1996年議定書給予多種認可方式供締約國選擇，但在我國仍由全國人大常委會行使決定權力(于2006年6月29日決定批準)，主要原因應當就是該議定書對原條約的繼承關系，反映在國內法律程序上，該議定書仍然需要履行全國人大常委會決定程序。

第二，條約修正案修改了原條約，原條約經(jīng)過全國人大常委會決定程序的。

締結條約程序法第十九條規(guī)定：“中華人民共和國締結的條約和協(xié)定的修改、廢除或者退出的程序，比照各該條約、協(xié)定的締結的程序辦理?！币来?，如果一項條約經(jīng)過了全國人大常委會的決定程序，其修正案也應當履行該程序。但是在實際情況中，無論是環(huán)境保護領域的條約還是其他領域的條約，這種“比照辦理”的實踐并不穩(wěn)定連續(xù)。例如，《<巴塞爾公約>締約方會議第三次會議通過的決定第Ⅲ/1號決定對<巴塞爾公約>的修正》于1999年10月31日由全國人大常委會決定批準[5]。而《〈防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約〉1996年議定書》附件1修正案是由國務院于2007年2月8日決定接受的[23]；《萬國郵政聯(lián)盟總規(guī)則》、《萬國郵政公約》、《郵政包裹協(xié)定》是由國務院于1986年12月22日核準的[24]。這表明，條約修改的國內法律程序必須遵循原條約經(jīng)過的國內程序并不是在我國參加的所有條約中都成立的理由，可能有其他因素影響了締結條約程序法第十九條的適用，例如，對條約修改的內容是技術性或非實質性的修改。

第三，對人類健康和環(huán)境的保護有重要意義、對國內經(jīng)濟活動產(chǎn)生重要影響的。

近年來，針對人類生產(chǎn)活動中的污染物質給環(huán)境和人類健康造成危害，特別是多起環(huán)境公害事件引發(fā)國際社會的廣泛關注，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起和召集各國政府談判締結了一系列旨在通過號召國際社會采取優(yōu)先控制行動，限制污染物質的生產(chǎn)、使用和進出口，以保護人類健康和環(huán)境的國際公約。對這一類公約，我國以全國人大常委會決定批準或加入的法律程序予以認可，使其得以在國內生效?！蛾P于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》于2004年6月25日被決定批準、該公約新增列九種持久性有機污染物和新增列硫丹的兩個修正案于2013年8月30日被決定批準[25]；《關于在國際貿(mào)易中對某些危險化學品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》于2004年12月29日被決定批準[26]；《關于汞的水俁公約》于2016年4月28日被決定批準；《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十一屆締約方會議通過的《巴黎協(xié)定》于2016年9月3日被決定批準。

這一類公約經(jīng)我國最高國家權力機關決定認可的法律程序，其原因應當從多方面來理解：一是有的公約如《巴黎協(xié)定》是近年來氣候變化多邊進程的最重要成果，是我國積極參與并塑造全球氣候治理進程的集中體現(xiàn)，由全國人大常委會對其作出批準或者加入決定是對外宣示國家姿態(tài)的重要舉措，彰顯我國作為發(fā)展中大國的責任擔當。二是相關污染物質對人類健康和環(huán)境有直接的重大危害，由全國人大常委會對該領域公約作出決定顯示我國政府減少甚至杜絕污染的決心；三是控制、限制污染物質的生產(chǎn)、使用和進出口，會對國內相關領域的經(jīng)濟活動產(chǎn)生較大影響，由全國人大常委會作出決定，以納入履約國家實施計劃，顯示履約行動得到最高國家權力機關的督促和指導；四是這些公約均明文規(guī)定了批準、接受、核準或加入等可由締約國選擇的多種國內生效方式，為全國人大常委會行使決定權力提供了形式上的條件。

三、全國人大常委會決定批準和加入環(huán)境保護類條約權力的本質和屬性

在我國政治制度框架中，全國人大常委會是最高國家權力機關的常設機關，享有憲法規(guī)定的或者全國人大授予的立法、監(jiān)督、審查財政預算、決定重大事項等職權，且這些職權覆蓋的范圍是政治經(jīng)濟社會生活的方方面面。國務院作為最高國家行政機關，是全國人大及其常委會的執(zhí)行機關，對后者負責并報告工作，它管理的國家行政事務，包括開展對外締約的各項工作，根據(jù)憲法都必須對全國人大常委會負責并報告。這就意味著，全國人大常委會的權力不僅體現(xiàn)在國內事務上，也會體現(xiàn)在對外事務上，對內對外應當是統(tǒng)一的。從我國憲法對國家機構權力劃分及關系的角度來看，作為最高國家權力機關的常設機關，全國人大常委會不可能在國內事務上是最高國家權力機關，而在對外事務比如締約上卻需要受其他國家機關如國務院的領導或制約。

具體在環(huán)境保護類問題上，當前環(huán)境保護已經(jīng)成為影響國計民生的重大問題，生態(tài)文明建設被提到前所未有的高度，不斷完善的環(huán)境保護國內法律制度與環(huán)境國際法治進程更是水乳交融、不可分割的。很難想象全國人大常委會在加大環(huán)境保護立法和監(jiān)督力度的同時，不對環(huán)境保護領域的國際文件特別是有約束力的條約行使權力，幾乎所有環(huán)境保護問題的解決和處置都既需要國內法律作依據(jù)，也需要加強國際合作、履行國際義務。因此，全國人大常委會決定批準和加入環(huán)境保護類條約權力的本質是憲法賦予的最高國家權力，是必須由全國人大常委會行使的國家權力。

全國人大常委會決定批準和加入環(huán)境保護類條約權力的屬性可以從最高國家權力中推論得出：第一，這項權力具有深刻的民主屬性。全國人大常委會首先是人民代表機關，其對環(huán)境保護類條約行使權力的過程，可為公眾深入?yún)⑴c環(huán)境保護領域公共事務和國際事務提供機會，促進環(huán)境法治的民主化、扁平化。典型如《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》新增列九種持久性有機污染物和新增列硫丹兩個修正案經(jīng)由全國人大常委會決定批準后，我國內生產(chǎn)含有新增列持久性有機污染物的工業(yè)企業(yè)可及時進行風險管理評估并調整生產(chǎn)策略，同時公民對上述有機污染物危害的認識加深，增強公民環(huán)境保護意識。第二，這項權力具有鮮明的立法屬性。全國人大常委會是國家最高立法機關，天然地擁有判斷條約是否與國內法沖突、決定條約是否轉變?yōu)閲鴥确梢赃m用的權力，它對環(huán)境保護類條約行使權力的過程，可促進國際環(huán)境法與國內環(huán)境法的融合。在《巴黎協(xié)定》鄭重經(jīng)由全國人大常委會決定批準后，綜合性的《應對氣候變化法》即將提上立法議程，碳排放交易的有關法律法規(guī)也會加快推進制定。

四、加強全國人大常委會決定批準和加入環(huán)境保護類條約權力的建議

環(huán)境保護類條約是環(huán)境保護領域國際規(guī)則與國際合作關系的成果，在人類健康和環(huán)境保護越來越引人重視、與人類經(jīng)濟活動聯(lián)系越來越密切的今天，這類條約所代表的國際法律制度將受到國際社會更多的關注。正如英國學者馬爾科姆·肖(Malcolm N. Shaw)對國際環(huán)境法發(fā)展現(xiàn)狀的判斷，“除了人權之外，環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關系問題是支撐環(huán)境法演變的另一個因素”[27]。鑒于環(huán)境保護問題的重要性、綜合性，全國人大常委會對這個領域的條約行使決定批準和加入的權力，突顯國家對環(huán)境保護領域事務的重視，也表達了國家開展國內環(huán)境法治建設的態(tài)度和決心。本文分析的20個環(huán)境保護類條約在各自領域具有一定的代表性，但遠不能覆蓋環(huán)境保護所有領域的事務。上文闡述的全國人大常委會決定批準和加入環(huán)境保護類條約權力的運行實踐表明，這項權力經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展、演進、充實、豐富的過程，在環(huán)境保護領域發(fā)揮著難以替代的重要作用。盡管如此，這項權力并非完美，實踐中反映出一些問題和瑕疵，還有改進的空間。

問題之一：如前所述，締結條約程序法第七條第二款對哪幾類條約和協(xié)定應經(jīng)批準作了規(guī)定，但是有關環(huán)境保護和關系人民群眾健康的條約沒有納入“條約和重要協(xié)定”范疇，不利于全國人大常委會判斷是否應對該領域的條約行使權力。

問題之二：目前實踐中，全國人大常委會對提請批準或者加入的條約和重要協(xié)定實行“一審終審制”，即在列入常委會議程的當次會議上一次表決通過，常委委員通過分組審議討論條約議案的機會僅有一次、時間僅有半天，對擬作出決定的條約并沒有充分討論、延擱決定甚至反對通過的可能。可以說，全國人大常委會對條約有審議之名而無審議之實，它對條約權力的內涵是不完整的。

問題之三：締結條約程序法第七條第三款、第十一條第二款中規(guī)定了國務院“提請審議”條約的程序，這意味著全國人大常委會對條約權力的行使路徑是單向的、被動的，只有在國務院根據(jù)需要提出審議請求時，全國人大常委會才可行使審議權力，可能出現(xiàn)后者遺漏審議重要條約的情況。

有鑒于此，本文嘗試提出幾條修改法律和完善制度的建議，為加強全國人大常委會決定批準和加入環(huán)境保護類條約的權力提供思路。

第一，根據(jù)1990年制定締結條約程序法時的立法原意，“批準條約是一個國家表示同意受條約拘束的最隆重的法律手續(xù)，國際上通常由最高立法機關和國家元首行使此種權力。

一般來說，只有重要的條約才需經(jīng)批準。”[28]二十多年來，我國參加了環(huán)境保護領域幾乎所有重要條約的談判和締結，在氣候變化等近年來備受關注的問題上還發(fā)揮了引導全球治理進程的作用。在國內，推進生態(tài)文明建設是國家的五大發(fā)展理念之一，環(huán)境保護已經(jīng)成為經(jīng)濟社會綜合協(xié)調發(fā)展、民生保障的迫切需要。在此背景下，參加有關環(huán)境保護和關系人民群眾健康的條約與我國發(fā)展理念、政策方向是相吻合的，由全國人大常委會對其行使權力，鄭重履行其國內生效的法律程序，能表示最高國家權力機關對環(huán)境保護問題的重視態(tài)度。因此，建議在締結條約程序法第七條第二款中增加“有關環(huán)境保護的條約、協(xié)定”。

第二，明確全國人大常委會對條約的權力是“審議并決定批準或加入條約和重要協(xié)定”。

只作“決定”而缺少“審議”，條約僅履行了形式上的法律程序，條約背景、締約必要性和可行性、與國內法律的銜接等情況沒有得到切實的問詢、評估、核實甚至反對。對環(huán)境保護類條約來說，這樣的權力設置不利于落實國家對環(huán)境保護問題的政治和法律承諾。特別是一些條約還牽涉國家政策的宣示、國內法律的修改、國內產(chǎn)業(yè)的調整，在履行國內生效程序的過程中，全國人大常委會作為最高國家權力機關不應僅僅扮演程序性的角色。因此，有必要修改締結條約程序法第七條第一款為“條約和重要協(xié)定的批準由全國人民代表大會常務委員會審議并決定”，修改第十一條第一款為“加入多邊條約和協(xié)定，分別由全國人民代表大會常務委員會審議決定或者國務院審核決定”，同時在該法中增加全國人大常委會審議條約的具體內容。

第三，完善全國人大常委會對條約權力的程序。

首先，為改變全國人大常委會對條約“一審終審”的做法，可參照立法程序將“一次審議”修改為“多次審議”，完善審議條約的會議制度。經(jīng)過簽署的條約，由國內有權機關予以認可，雖然通常不涉及條約文本的修改，但是應當有對是否符合國家利益、是否與國內法銜接、國家是否具體履約能力的評估，這種評估需要客觀上的會議時間保障、會議之外的研究分析，僅僅依靠為期半天的“一次審議”是達不到充分審議的目的的。

其次，將締結條約程序法第七條第三款、第十一條第二款中國務院“提請審議”的程序修改為“提請審議”與“認為需要審議”相結合，完善全國人大常委會對條約權力的行使路徑，既包括國務院根據(jù)需要提出審議請求的情況，也體現(xiàn)全國人大常委會要求審議的情況，以此遏制行政部門基于便利考慮、盲目加快條約國內生效程序的沖動，避免重要條約得不到全國人大常委會審議和決定的情況。

再次，引入全國人大工作機構提前介入并了解國務院締約工作的程序。全國人大常委會召開會議審議條約議案，信息提供、材料準備、可行性研究的大量工作是在會議之外開展的，這需要全國人大的工作機構發(fā)揮作用，與國務院相關部門提前磋商，就條約涉及的法律、政治、程序問題交換意見。特別是在環(huán)境保護領域，專業(yè)性強、信息量大，如果能發(fā)揮全國人大環(huán)境和資源保護委員會、全國人大常委會法制工作委員會等機構的作用，有助于全國人大常委會及時充分行使對條約的權力。

[1] 中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報[EB/OL]．[2016-12-30]．http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_4421.htm．

[2] Duncan B. Hollis, Merritt R. Blakeslee & L. Benjamin Ederington (edited by), National Treaty Law and Practice[M]． Leiden/Boston：Martinus Nijhoff Publishers, 2006．

[3] 中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報[EB/OL]．[2016-08-30]．http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/16/content_5004545.htm．

[4] 中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報[EB/OL]．[2016-12-30].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001694.htm．

[5] 全國人大外事委員會法案室．第十一屆全國人大常委會決定批準或加入的條約和重要協(xié)定匯編[M]．北京：中國民主法制出版社，2013：567．

[6] 中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報[EB/OL]．[2016-12-30].http://www.npc.gov.cn/npc/zfjc/wwbhfzfjc/2012-06/27/content_1726953.htm．

[7] 中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報[EB/OL]．[2016-12-30].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5002163.htm．

[8] 中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報[EB/OL]．[2016-12-30].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2005-07/28/content_5341697.htm．

[9] 中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報[EB/OL]．[2016-12-30].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/07/content_5003752.htm．

[10] 李浩培．條約法概論[M]．北京：法律出版社，2003：66，67．

[11] 中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報[EB/OL]．[2016-12-30].http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/16/content_4271.htm．

[12] 中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報[EB/OL]．[2016-12-30].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/28/content_5002624.htm．

[13] 中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報[EB/OL]．[2016-12-30].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2013-10/22/content_1811015.htm．

[14] 鄂曉梅. 危險廢物的越境轉移與《巴塞爾公約》[J]．內蒙古大學學報(人文社會科學版)，1999(3)：109-115．

[15] 馬鴻昌. 巴塞爾公約及其在中國的實施[J]．有色金屬再生與利用，2003(8)：26-29．

[16] 高 風. 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》二十年與中國低碳發(fā)展進程[J]．國際展望，2013(4)．

[17] 中國應對氣候變化國家方案[EB/OL]．[2016-12-30]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_678918.htm．

[18] 季柳陰來. 國際環(huán)境條約在中國的履行——以《生物多樣性公約》為例[J]．法制與社會，2011(18)：5．

[19] 中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報[EB/OL]．[2016-12-30].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1996-12/30/content_1481396.htm．

[20] 王歡歡，樊海潮．UNCCD與《中華人民共和國防沙治沙法》比較研究[J]．環(huán)境科學與技術，2007(9)：58-60．

[21] 《國務院公報》1989年第23號. [2016-12-31].http://www.gov.cn/gongbao/shuju/1989/gwyb198923.pdf．

[22] 中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報[EB/OL]．[2016-12-31].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-07/21/content_5350738.htm．

[23] 《國務院公報》2007年第10號．[2016-12-31].http://www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_564113.htm．

[24] 《國務院公報》1987年第11號．[2016-12-31].http://www.gov.cn/gongbao/shuju/1987/gwyb198711.pdf．

[25] 中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報[EB/OL]．[2016-12-31].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-01/15/content_1823660.htm．

[26] 中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報[EB/OL]．[2016-12-31].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2005-02/24/content_5337668.htm．

[27] Malcolm N. Shaw QC, International Law[M]． 7th edn． Cambridge： Cambridge Press， 2014．

[28] 錢其?。P于《中華人民共和國締結條約程序法(草案)》的說明[N]．人民日報，1990-08-31(07)．

[責任編輯：馬建平]

2017-03-01

易 立，男，北京大學法學院博士研究生。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.04.015

D 996.9

A

1672-6219(2017)04-0067-07