關(guān) 志 國

學(xué)術(shù)專論

清代行政成案初探

關(guān) 志 國*

清代在司法成案之外，還有大量的行政成案。行政成案是在具體的行政過程中產(chǎn)生的、具有普遍約束力的文案。從中央各部院到地方各級衙門都存有大量行政成案，這些成案對處理相關(guān)行政事務(wù)具有規(guī)范作用，在清代法律體系中具有重要地位。中央各部院積累的行政成案是則例編纂的基本淵源，是清代行政立法的基礎(chǔ)。中央各部院的行政成案數(shù)量繁冗，成案之間多存在前后矛盾的情況，在具體的適用中出現(xiàn)了書吏玩法牟利的現(xiàn)象，極大地影響了正常的行政過程。針對這一情況，清廷在加強(qiáng)修纂則例的同時(shí)，也不斷完善行政成案的清理制度。

行政成案；司法成案；則例；部院；書吏

近年來，清代成案研究引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，出現(xiàn)了一批研究成果，但現(xiàn)有研究多針對司法成案，學(xué)術(shù)界還沒有對成案的類別進(jìn)行明確區(qū)分。實(shí)際上，在清代的司法成案之外，還有大量的行政成案。清代的行政成案與司法成案在來源、性質(zhì)及效力方面具有明確的區(qū)別，數(shù)量上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過司法成案，影響著各級衙門具體的行政運(yùn)行，在清代法律體系中占有重要地位。行政成案的研究涉及清代的行政程序、檔案管理、則例纂修等多方面問題，對其進(jìn)行系統(tǒng)的研究，有助于我們加深對清代法制的認(rèn)識。

一、清代行政成案的范圍

在清代，一般稱各級衙門的文書為文案、案卷、檔案等。各級衙門辦理公事過程中的文書都要存檔，以便日后核查，尤其是那些具有普遍約束力的文書更為重要，其對以后處理相關(guān)公事具有指導(dǎo)與規(guī)范作用。廣義的成案，是指各級衙門辦理公事過程中形成的具有普遍約束力的文案；狹義的成案，是指中央各部院及地方衙門就具體公事上奏皇帝得到批示或各部院議準(zhǔn)的具有規(guī)范性、能反復(fù)適用的文案。目前，學(xué)術(shù)界探討的清代成案，通常指司法過程中的已成之案，即所謂司法案例，①近年學(xué)術(shù)界對成案的研究取得了很大進(jìn)展，但基本上是針對司法成案，涉及了司法成案的效力、適用與律例的關(guān)系等問題，參見王志強(qiáng)：《清代成案的效力和其運(yùn)用中的論證方式——以〈刑案匯覽〉為中心》，載《法學(xué)研究》2003年第3期；柏樺、于雁：《清代律例成案的適用——以“強(qiáng)盜”律例為中心》，載《政治與法律》2009年第8期；陳璽：《清代懲治匿名告人立法的嬗變與省思——清代律典、附例、成案三者關(guān)系的個(gè)案考察》，載《求索》2009年第1期；胡震：《清代“通行”考論》，載《比較法研究》2010年第5期；高進(jìn)：《談清代的司法成案》，載《歷史檔案》2014年第1期等。有學(xué)者探討了清代成案的性質(zhì)，指出清代除司法成案外，還有大量的行政和經(jīng)濟(jì)管理等方面的成案，參見楊一凡、劉篤才：《歷代例考》，社會(huì)學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第456頁。本文重點(diǎn)研究在行政運(yùn)行過程中形成的行政成案。

在清代中央集權(quán)的政治體制下，由中央到地方具有一套上下有序的行政機(jī)構(gòu)。各級衙門處理行政事務(wù)須遵照上級的指令，或者就某一具體事務(wù)上報(bào)后得到批示，這是基本的行政程序。這樣，文書、案卷在日常行政運(yùn)行中極為重要，所謂“衙門公事，全憑文案”。①（清）汪輝祖：《佐治藥言·檢點(diǎn)書吏》，清光緒十八年浙江書局刻本。各級衙門每處理一件政務(wù)，都要形成一件或一批文書，這些文書都要被各級衙門整理存檔，以便以后查核和援引。清人稱：“各衙門存貯檔案，原備隨時(shí)查核，若一經(jīng)遺失，即尋覓補(bǔ)還，亦屬殘缺不全，遇有援引成案事件，無憑證據(jù)?！雹冢ㄇ澹┹d齡等纂：《欽定戶部則例》卷九十九《收存檔案》，清同治十三年刻本。在中央，經(jīng)過皇帝批準(zhǔn)的奏疏，或各部院議準(zhǔn)的咨文，在地方，經(jīng)總督、巡撫、布政使、按察使、道員、知府、州縣官等各級官員批示的文書，在不同的管轄范圍內(nèi)對行政事務(wù)具有規(guī)范作用，都可稱之為行政成案。

清人已大致厘清了律、例、成案的關(guān)系，康熙四十六年，刑部尚書王掞云：“蓋法與事相為表里者也，以定例廣律法，以成案實(shí)定例。夫定例法也，成案事也。由定例而觀，則知律中之法有盡，而法外之意無窮；由成案而觀，則知以法斷事，而事有不符，以事擬事而事無不盡；合而觀之，始終條理燦然備具?！雹郏ㄇ澹O綸輯：《定例成案合鐫》卷首《刑部尚書王掞序》，清康熙五十八年刻本。王掞所說的定例應(yīng)囊括條例與則例，而成案應(yīng)指司法成案與行政成案。清代司法成案在具體案件審判中具有參照作用，從中可以總結(jié)裁斷刑事案件的基本思路，但在具體判決中不能直接引用。清人編輯了大量的司法成案匯編，諸如《刑案匯覽》、《駁案新編》、《成案質(zhì)疑》、《成案備考》、《所見集》等。清人并沒有區(qū)分司法成案與行政成案的意識，實(shí)際上，司法成案是在司法過程中形成的，行政成案是在具體行政過程中形成的。與司法成案相比，行政成案數(shù)量更為浩繁，涉及的范圍也更為廣泛。

對于行政成案，清人進(jìn)行了明確的定義。咸豐年間，王慶云指出：“夫案者，何也？偶辦一事而與例不符，非斟酌盡善而奏明立案者也?！雹埽ㄇ澹┩鯌c云：《正本清源疏》，載（清）盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷十，清光緒二十三年刻本。光緒年間，尹耕云稱：“蓋例者，一成之法，永遠(yuǎn)可以奉行；案者，一時(shí)之事，輕重可以出入也?！雹荩ㄇ澹┮疲骸恶憷粽撊罚d（清）盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷二十八，清光緒二十三年刻本。陳熾云：“則例者，治之具也。所以綱紀(jì)萬事，整齊而約束之，以措一世于治平者也。有案焉，則理有所未安，情有所未協(xié)，事與勢有所不同，諸臣審量其間，隨時(shí)斟酌、奏定遵行者也?！雹蓿ㄇ澹╆悷耄骸队箷罚▋?nèi)篇）卷上《例案》，載趙樹貴、曾麗雅編《陳熾集》，中華書局1997年版，第11頁。結(jié)合三者論述成案的上下文，這里的成案當(dāng)指行政成案，是相對于各部院編纂的則例而言的，指各級衙門在沒有相關(guān)則例的情況下處理行政事務(wù)的權(quán)宜辦法。

清代各級衙門在處理行政事務(wù)時(shí)，須援引相關(guān)則例作為依據(jù)。對于則例沒有規(guī)定的情況，則查閱有無相關(guān)成案，如有成案則依照成案辦理；在既無則例也無成案的情況下，各級衙門就擬定具體辦法，并申請上級官員批示，這樣，就形成一件新的成案。道光十五年十一月，兵部奏稱：“本年八月分，應(yīng)用漢軍參將，侍衛(wèi)處現(xiàn)無保送人員，此缺應(yīng)如何補(bǔ)用，例無明文，亦無辦過成案，請扣歸別項(xiàng)人員銓補(bǔ)，并纂入則例。”⑦《清宣宗實(shí)錄》道光十五年十一月丁未，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第37冊），第230頁。兵部此件奏請得到道光帝批準(zhǔn)。道光二十五年三月，在鄉(xiāng)會(huì)試中有考生誤帶書本、非考場應(yīng)用之物，或誤帶前場所作文字，或以字紙包裹考試所用物品，對這些情況，《科場條例》沒有詳細(xì)規(guī)定，地方官不知如何處理，道光帝根據(jù)奏請發(fā)布上諭稱：“著該部將近年辦過成案，悉心參酌，畫一定議，即纂入條例，永遠(yuǎn)遵行。其舊例內(nèi)只系空言、無從辦理者，著即酌量刪除，俾從簡易?！雹唷肚逍趯?shí)錄》道光二十五年三月丙子，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第39冊），第206頁。

清人對條例與則例沒有進(jìn)行明確區(qū)分，一般籠統(tǒng)地看待律、例、案的關(guān)系，如道光年間，御史徐繼畬云：“六部則例日增，律不足，求之例；例不足，求之案，陳陳相因，棼亂如絲?！雹嶷w爾巽等：《清史稿》卷四百二十二《徐繼畬傳》，中華書局1977年版，第12183頁。實(shí)際上，在清代法律體系中，行政成案是相對于則例而言的，與律文的關(guān)系也不如條例那樣密切，它們是在處理行政事務(wù)過程中形成的辦事規(guī)則，反過來又對相關(guān)的行政事務(wù)起到規(guī)范作用。

清律規(guī)定“斷罪引律令”，不得援引成案，因此司法成案的效力受到嚴(yán)格限制，必須經(jīng)過一定程序上升為條例，或由皇帝專門下令通行，才具有普遍效力。相比之下，行政成案的適用則相對寬松。清代行政成案的范圍相當(dāng)廣泛，涉及河工、漕運(yùn)、鹽政、海運(yùn)、救荒等方方面面。清代官方或民間為方便公事辦理編輯了大量成案匯編，所收成案基本保持了原始的文書形式，與經(jīng)過系統(tǒng)編纂的則例相比，只是對原始文書進(jìn)行了大致的分類，并沒有進(jìn)行規(guī)范化的處理。

現(xiàn)存的清代例案匯編如孫綸輯《定例成案合鐫》（30卷，清康熙五十二年刻本，中科院古籍圖書館藏）、張光月輯《例案全集》（35卷，清康熙六十一年刻本，東京大學(xué)東洋文化研究所藏）等，所輯成案既有司法成案也有行政成案。

清代中央部院針對某一政務(wù)匯編成案，如《內(nèi)務(wù)府慶典成案》（5卷，清乾隆間刻本，國家圖書館藏）、《關(guān)稅成案輯要》（15冊，清抄本，國家圖書館藏）、《南河成案》（54卷，清刻本，國家圖書館藏）、工部編《直隸五道成規(guī)》（5卷，清乾隆間刻本，國家圖書館藏）等。

清代地方行政成案匯編較多，以成案命名的有曾藩編《山東運(yùn)河成案》（1冊，清抄本，國家圖書館藏）、《松所鹽務(wù)成案》（4冊，清乾隆四十年刻本，國家圖書館藏）、汪仲洋輯《海鹽縣新辦塘工成案》（3卷，清道光四年刻本，清華大學(xué)圖書館藏）、栗毓美撰《栗恭勤公磚壩成案》（1卷，光緒八年刻本，國家圖書館藏）、胡子泉、陳少修輯《襄隄成案》（4卷，清光緒二十年刻本，國家圖書館藏）、《呼倫邊務(wù)成案》（1卷，清宣統(tǒng)間抄本，北京大學(xué)圖書館藏）等。

不以成案為名的地方行政成案匯編數(shù)量更為繁多，較有代表性的有黃宗漢纂《浙江海運(yùn)全案初編》（10卷，清咸豐三年刻本）、賀長齡等輯《江蘇海運(yùn)全案》（12卷，清道光六年刻本）、陶澍纂《華亭海塘全案》（10卷，清道光十七年刻本）、劉郇膏等纂輯《江蘇省減賦全案》（8卷，清同治五年刻本）、興奎輯《浙江省減賦全案》（10卷，清同治十二年刻本）、潘遵祁編《長元吳豐備義倉全案》（8卷，清光緒三年刻本）、云南省會(huì)國防總局編《云南舉辦團(tuán)保全案匯纂》（1冊，清光緒二十五年刻本）、都轉(zhuǎn)鹽運(yùn)使司編《裁減淮北票鹽浮費(fèi)全案》（1冊，清光緒間刻本）等。

清代各地方纂輯的所謂“省例”，如相對于各部院則例而言，實(shí)際上就是一省的成案匯編，有的省例就以“成案”為名，如《湖南省例成案》（82卷，清刻本），還有以省例、成規(guī)、政要為名，如黃恩彤等輯《粵東省例新纂》（8卷，清道光二十六年刻本）、《治浙成規(guī)》（8卷，道光間刻本）、《江蘇省例》（4編，清同治至光緒間江蘇書局刻本）、《福建省例》（40卷，清光緒間刻本）、《豫省擬定成規(guī)》（2卷，續(xù)增1卷，清刻本）、江西按察司纂《西江政要》（132卷，清乾隆至光緒間刻本）等，這些省例基本上是司法成案與行政成案合編，從篇幅上看以行政成案為主，是一省處理行政事務(wù)的主要依據(jù)。

二、清代行政成案的效力

清代文獻(xiàn)中常出現(xiàn)如下字樣，如“遵照成案”、“比照成案”、“查照成案”、“援照歷屆成案”、“照某省成案”等，可見行政成案具有明確的法律效力。清代則例的效力優(yōu)先于成案，在有則例規(guī)定的情況下，一般不能引用成案。在現(xiàn)行則例沒有相關(guān)規(guī)定時(shí)，就可以援引相關(guān)的成案作為辦理公事的依據(jù)。清代行政成案效力因發(fā)布衙門的等級而有所不同，并在一定的區(qū)域內(nèi)通行。

清代各部院纂修則例具有一定的周期，一般為五年或十年，并不整齊劃一。道光十年二月，御史王瑋慶奏稱：“各部則例，十年一修，往往不能依限告成，每遲至六七年，始刊刻完竣，又未能即時(shí)頒發(fā)。其間數(shù)年之久，各省官員既無新例可遵，又謂舊例已改，茫無所措，而書吏得以高下其手。及至刊刻頒發(fā)，將屆則例重修之時(shí)，新例又成廢本，無所遵循。且有舊例本屬美備，因回護(hù)辦法兩歧，或致舍例就案，輕為更改，甚或因開館為書吏邀請議敘地步?！雹佟肚逍趯?shí)錄》道光十年二月乙丑，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第35冊），第552頁。

實(shí)際上，有的部院幾十年都沒有續(xù)修則例，如光緒六年工部欲續(xù)纂則例，工部尚書的奏疏云：“查臣部則例自嘉慶十七年纂輯刊行后，迄今六十余年。其間欽奉諭旨及議準(zhǔn)臣工條奏，暨隨時(shí)辦理章程，雖有冊籍可稽，歷時(shí)既多，于定例每多出入。有司奉職，往往以例無明文，不得不援引各案?！雹冢ㄇ澹┪掏樀茸耄骸稓J定工部則例》卷首奏疏，清光緒十年刻本。工部尚書認(rèn)為續(xù)修則例的周期過短，會(huì)導(dǎo)致則例頻繁修改，不利于則例的穩(wěn)定，提議工部每20年續(xù)修一次則例，工部奏疏云：“臣等公同商酌，擬請嗣后臣部則例以刊刻頒行之年為始，歷二十年，由臣部奏明重修一次。如此則年限適中，即編纂亦易為力。”③（清）翁同龢等纂：《欽定工部則例》卷首奏疏，清光緒十年刻本。在則例續(xù)修之前，工部在沒有相關(guān)則例依據(jù)時(shí)，只能依據(jù)成案辦理公事。與則例相比，成案的靈活性較強(qiáng)，能針對當(dāng)下的社會(huì)現(xiàn)象迅速作出反應(yīng)。

行政成案原本是各級衙門辦理公事過程中形成的具有規(guī)范性的文案，有清代官員認(rèn)為則例就是通行的成案，沒有編入則例的就不能通行，如嘉慶六年御史喬遠(yuǎn)煐云：“其已經(jīng)登垂則例者，自系可以通行之案。若已經(jīng)續(xù)纂不登則例者，即系不通行之案，顯而易見。”④（清）喬遠(yuǎn)煐：《請杜書吏舞文疏》，載（清）賀長齡輯：《皇朝經(jīng)世文編》卷二十四，清道光七年刻本。實(shí)際上，行政成案的通行與否也不以纂入則例為標(biāo)準(zhǔn)，若某一部院沒有編纂則例，或在則例續(xù)纂滯后的情況下，其所存成案是可以通行的。戶部在乾隆四十一年系統(tǒng)纂修則例之前，就一直依照成案辦理公事，乾隆四十五年十月初四日戶部奏疏稱：“臣部系錢糧總會(huì)，較之別部，款項(xiàng)繁多，一應(yīng)事件俱恪遵成案辦理。即或續(xù)有增添，亦即隨時(shí)更定，通行遵守?！雹荩ㄇ澹┯诿糁械茸耄骸稓J定戶部則例》卷首奏疏，清乾隆四十六年武英殿刻本。再如，光祿寺從清初至乾隆四十年沒有纂修則例，一直根據(jù)所存文移案卷處理政務(wù)。當(dāng)然，成案的穩(wěn)定性畢竟不強(qiáng)，仍需系統(tǒng)地纂修則例，所以乾隆三十八年光祿寺欲纂修則例，上奏稱：“臣寺向未纂有則例，僅據(jù)文移案卷相沿承辦。”⑥（清）德成等纂：《光祿寺則例》卷首奏疏，清乾隆四十年武英殿刻本。

清代各部院在審核地方衙門上報(bào)的文書時(shí)，往往依照成案進(jìn)行準(zhǔn)駁，因此，地方官也以成案作為邀準(zhǔn)的依據(jù)，在向部院提出申請時(shí)即說明援引了某一成案。乾隆十一年，禮部尚書王安國上奏稱：“在外動(dòng)支，無不題咨有案?；蛞园笭┖品保瑧舨恳粫r(shí)無暇遍查，似可行令督撫于奏銷時(shí)，備細(xì)聲明。戶部查對相符，即可準(zhǔn)銷。”⑦（清）王安國：《請省簿書以課農(nóng)桑疏》，載（清）賀長齡輯：《皇朝經(jīng)世文編》卷十五，清道光七年刻本。嘉慶六年，御史喬遠(yuǎn)煐指出：“況例外求案，部中或援成案議駁，而外間亦可援成案邀準(zhǔn)，往返究詰，究致部駁無辭，違例議準(zhǔn)，殊屬不成事體。”⑧（清）喬遠(yuǎn)煐：《請杜書吏舞文疏》，載（清）賀長齡輯：《皇朝經(jīng)世文編》卷二十四，清道光七年刻本。道光十六年，包世臣致書江西巡撫陳玉生，提到江西辦理錢糧奏銷時(shí)，南昌知府曾見戶部有墊完民欠徑請豁官之案，提出“欲援案聲請，以全省局”，“已遣人赴都抄錄成案，將來抄案到西，閣下察核，若可與仿行，不唯惠遍屬吏，實(shí)則澤周窮黎也”。⑨（清）包世臣：《留致江西新?lián)岵筷愑裆鷷罚d（清）包世臣：《齊民四術(shù)》，中華書局2001年版，第114頁。

對于各級衙門援引行政成案辦理公事的情況，《清實(shí)錄》記載的事例頗多，現(xiàn)摘錄幾則如下：乾隆二十三年二月，托恩多奏撥銀濟(jì)賑一事，上諭稱：“其所稱災(zāi)地衛(wèi)軍、貧生及兵屬，應(yīng)照例各隨坐落州縣，一體加賑等語。從前江蘇辦災(zāi)案內(nèi)，衛(wèi)軍、貧生、兵屬本有給賑之例，是該省已辦有成案，該撫何必又多此一奏？其意不過借此以見其辦理之周密耳?！雹狻肚甯咦趯?shí)錄》乾隆二十三年二月癸未，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第16冊），第58頁。嘉慶八年八月，戶部奏請直隸大城等七州縣并宛平、文安二縣嘉慶七年旗租蠲免一事，嘉慶帝上諭云：“該督即不知旗租定例，寧于該省四年辦過成案，亦不知查核耶！”①《清仁宗實(shí)錄》嘉慶八年八月戊辰，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第29冊），第575-576頁。道光八年十二月，盛京將軍奕顥奏請酌借辦公銀兩、分年扣繳一事，道光帝上諭稱：“嗣后該將軍應(yīng)辦事宜，務(wù)詳查成案，聲敘明晰，奏請遵行?！雹凇肚逍趯?shí)錄》道光八年十二月癸酉，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第35冊），第269頁。咸豐元年二月，江蘇巡撫傅繩勛奏稱豁免積欠一事，咸豐帝上諭云：“準(zhǔn)其援照嘉慶二十三年成案，一并查明，請旨豁免?！雹邸肚逦淖趯?shí)錄》咸豐元年二月乙丑，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第40冊），第383頁。

地方各級衙門的成案在本轄區(qū)內(nèi)具有法律效力，可以作為辦理相關(guān)政務(wù)的依據(jù)。正因?yàn)槿绱?，對一省成案是否熟悉，是清代考察州縣官的一條標(biāo)準(zhǔn)，如光緒三年山西巡撫張之洞云：“大抵外省牧令，奇士罕覯，中材居多。要在洞悉一方民情，多識本省成案，則駕輕就熟?！雹埽ㄇ澹堉矗骸吨h外補(bǔ)壅滯請量予變通片》，載（清）盛康輯：《皇朝經(jīng)世文編續(xù)編》卷二十一，清光緒二十三年刻本?？杏谕文觊g的《福建省例》收入乾隆十七年至同治十一年的督撫、藩臬等批準(zhǔn)的文書，如《俸祿例》中載有《武職食俸簡明例冊》，刊發(fā)此例冊的文書稱：“查武職大小員弁支食俸薪、干廉等項(xiàng)，本有戶部原定則例同改議新例及續(xù)刊省例可循，然條款既屬繁多，且有例所不載，必須兼引成案之處，各營備識未能通曉，以致辦理每多岐錯(cuò)，殊非慎重度支之道。茲經(jīng)有司按照戶部原定則例并改議新例，同續(xù)刊省例，以及辦過成案，逐一摘開簡明例冊，呈奉兩院憲核明，飭發(fā)刊刷通頒。”⑤（清）佚名輯：《福建省例·俸祿例》，臺(tái)灣大通書局1962年版，第291頁。嘉慶道光年間，福建地方衙門所輯《錢谷挈要》是當(dāng)時(shí)辦理錢谷事務(wù)的法規(guī)匯編，輯錄有律文、則例、省例、成案等，其中某些省例為《福建省例》所輯省例的摘錄，而成案則包括部院成案及福建省內(nèi)成案，還有少量他省成案。⑥（清）佚名輯：《錢谷挈要》，臺(tái)灣學(xué)生書局1986年影印本，第6、14、16、23頁。

除了省一級的督撫、藩臬衙門，州縣辦理公事也依據(jù)相關(guān)的行政成案。道光初，河南歸德知府王鳳生批虞城知縣稟文云：“飭查附近溝河有無淤塞，應(yīng)遵照成案，動(dòng)用民力挑挖，順溝通河，以除水患?！雹撸ㄇ澹┩貘P生：《宋州從政錄·批虞城縣覆稟》，清道光六年刻本。道光三年，江蘇太倉知州張作楠欲疏浚劉河，上稟江蘇巡撫稱：“卑職若遵飭勘估，自有上屆成案可循，亦何敢重?zé)┯?jì)議？”⑧（清）張作楠：《上魏中丞議浚劉河書》，（清）賀長齡輯：《皇朝經(jīng)世文編》卷一百十三，清道光七年刻本。

晚清時(shí)期，外交、商業(yè)、貨幣、交通等方面新政層出不窮，而相關(guān)則例的纂修則嚴(yán)重滯后，各級衙門不得不依據(jù)相關(guān)成案處理相關(guān)政務(wù)。如道光、咸豐年間辦理漕糧海運(yùn)，原來的漕運(yùn)則例難以適用，清廷也一直沒有針對海運(yùn)事務(wù)纂修則例，所以只有依照道光六年以后的相關(guān)成案辦理漕糧海運(yùn)事宜。道光帝曾就漕糧海運(yùn)事宜對兩江總督壁昌、署江蘇巡撫程矞采發(fā)布上諭：“因思海運(yùn)章程，道光六年辦有成案，現(xiàn)當(dāng)整頓漕務(wù)、清厘幫費(fèi)之時(shí)，著該督撫通盤籌畫。如可仿照前章，確有把握，即統(tǒng)核漕糧實(shí)數(shù)，每歲酌分幾成，改由海運(yùn)，于道光二十八年為始。庶漕費(fèi)可以節(jié)省，而州縣等亦不致藉此捏報(bào)災(zāi)荒，致虧倉貯。”⑨《清宣宗實(shí)錄》道光二十六年十一月丙午，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第39冊），第462頁。咸豐元年九月丁丑，御史張祥晉奏請將江蘇新漕援照從前海運(yùn)成案辦理，并將該成案推廣到常鎮(zhèn)各屬及浙省一體試辦，得到咸豐帝的批準(zhǔn)。⑩《清文宗實(shí)錄》咸豐元年九月丁丑，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第40冊），第610頁。咸豐二年十一月乙丑，浙江巡撫黃宗漢上奏籌議省海運(yùn)章程，咸豐帝上諭云：“查照江蘇成案章程，均著照所議辦理。”?《清文宗實(shí)錄》咸豐二年十一月乙丑，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第40冊），第993頁。晚清辦理漕糧海運(yùn)過程中，成案一直發(fā)揮著則例的作用。除漕糧海運(yùn)外，晚清相當(dāng)多的新政處于試辦階段，還未形成相對穩(wěn)定的則例，因此，相關(guān)行政成案具有試行法規(guī)的意義。

三、清代行政成案是則例纂修的基本淵源

清初，則例纂修簡略，且限于錢糧征收方面，各部院辦理公務(wù)一度依照明代萬歷時(shí)期的則例，當(dāng)時(shí)對條例、事例、則例也未進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分?？滴醵四?，撤銷《刑部見行則例》，把刑部則例作為條例統(tǒng)一附于相關(guān)律文之后，而后刑部所定通行條例與章程，不再稱之為則例，條例與則例開始有所區(qū)別，如王鐘翰所說：“渾言之，則皆曰例；分別言之，則刑例專屬刑名，而則例則兼賅庶事。然刑例初亦名則例，后始改之；而則例之中亦有刑名，唯屬于官員之處分而已?！雹偻蹒姾玻骸肚宕鷦t例及其與政法關(guān)系之研究》，載王鐘翰：《清史補(bǔ)考》，遼寧大學(xué)出版社2004年版，第73頁。雖然清代也有個(gè)別行政類法規(guī)稱條例，如《科場條例》，有刑事類法規(guī)稱則例，如《督捕則例》，但就整體而言，則例主要用來規(guī)范行政事務(wù)，與刑事類法規(guī)逐漸區(qū)別開來。

康熙時(shí)，各部院頒行則例數(shù)量漸多，則例之間往往出現(xiàn)矛盾，造成了部院書吏弄法牟利的問題?？滴跗吣晡逶?，康熙給吏部的上諭稱：“則例繁多，任意輕重，以致屬員、胥吏乘機(jī)作弊者甚多。”②《清圣祖實(shí)錄》康熙七年五月乙卯，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第4冊），第360頁。康熙九年四月，湖廣道御史李之芳針對吏部考功法規(guī)紛雜的情況上疏言：“則例紛紜，胥吏欲輕則有輕條，欲重則有重款。事同法異，總緣多立名色，便于高下其手。乞敕部院大臣，將該部見行事例徹底厘定，務(wù)使永遠(yuǎn)可行?！雹邸肚迨プ鎸?shí)錄》康熙九年四月辛卯，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第4冊），第441頁。

乾隆年間，各部院開始大量纂修則例，以便盡可能多地把中央及地方事務(wù)納入朝廷的統(tǒng)一立法之中。隨著則例的頻繁纂修，有的部院專門設(shè)立了則例館，定期派員纂修則例，時(shí)限為五年、十年、二十年不等，這要根據(jù)各部院的實(shí)際情況而定。清代則例纂修的來源文件基本上是上諭、臣工條奏等，實(shí)際上，經(jīng)過皇帝批準(zhǔn)的條奏就是成案。乾隆二十六年，貴州巡撫周人驥上奏指出，各部院現(xiàn)有則例已不適應(yīng)新的情況，“新舊未纂之案，不下數(shù)千百件，若不亟為編輯成書，誠恐年久愈積愈多，更難考究”，④（清）于敏中等纂：《欽定戶部則例》卷首奏疏，乾隆四十六年武英殿刻本。建議應(yīng)對這些成案進(jìn)行系統(tǒng)纂修，這一提議得到乾隆帝批準(zhǔn)，也促進(jìn)了當(dāng)時(shí)各部院則例的編纂。乾隆三十一年，戶部修《欽定戶部鼓鑄則例》，用以規(guī)范京外各省鼓鑄及礦廠事宜，這部鼓鑄則例“悉依雍正元年至乾隆三十年成案匯編”。⑤（清）慶桂等編纂：《國朝宮史續(xù)編》卷八十六，北京古籍出版社1994年版，第830頁。嘉慶二十二年二月十六日，兵部尚書建議續(xù)修《欽定中樞政考》時(shí)奏稱：“凡有關(guān)銓選、升調(diào)、議敘、議處、驛站、馬政、兵制、訓(xùn)練等事例，內(nèi)有應(yīng)行酌改者，即經(jīng)臣部條陳，奏蒙允準(zhǔn)，纂入例冊。其歷年欽奉諭旨及臣工條奏、奉旨允準(zhǔn)之案，并辦過成案及例文內(nèi)未能畫一者，俱各逐一核明，分別纂入。”⑥（清）明亮、納蘇泰等纂：《欽定中樞政考》卷一《奏疏》，清道光五年刻本。道光四年九月二十六日，續(xù)修《欽定中樞政考》奏疏稱：“遍查成案，應(yīng)行入例者，分繕按語，或纂成條例，或添注細(xì)注，以便遵循。自此次奏定之后，所有未經(jīng)入例舊案，嗣后概不得援引，以杜歧出之弊?！雹撸ㄇ澹┟髁?、納蘇泰等纂：《欽定中樞政考》卷一《奏疏》，清道光五年刻本。道光二十年六月初九日，宗人府申請編纂則例的奏疏稱：“凡例文未備者，請將緊要案據(jù)詳查增入；徒載成案者，亦請摘錄切要，編成例文?！雹啵ㄇ澹┳谌烁耄骸稓J定宗人府則例》卷首奏疏，清光緒十四年刻本?？梢哉f，各部院的則例基本上是在成案基礎(chǔ)上進(jìn)行編輯而成的，如果沒有相關(guān)成案的積累，系統(tǒng)的則例編纂就無從談起。晚清震鈞的一則筆記，較為形象地說明了成案對于纂修則例的重要意義，《天咫偶聞》載：“咸豐末，戶部失慎，火三日不息，存案悉毀，故戶部無陳案可稽。先是，董韞卿大司馬恂初登第，觀政于戶曹，暇則檢其舊案之有關(guān)系者，抄節(jié)存于家。及官少司農(nóng)，值修則例，吏以無從檢察，例不能具。公乃悉從節(jié)抄中補(bǔ)之，書賴以成，亦留心之效也?！雹幔ㄇ澹┱疴x：《天咫偶聞》卷二，文海出版社1968年影印本，第84頁。

行政成案要纂入則例須經(jīng)過一定的程序。首先，在部院則例頒行或續(xù)修后至一定時(shí)限，由各部院奏請皇帝纂修則例，并得到皇帝的批準(zhǔn)。其次，選派部院內(nèi)各司官員任提調(diào)、總纂、纂修、校對、復(fù)校等職，主持則例的纂修工作，并選派本部的書吏為供事，負(fù)責(zé)成案的檢查、抄錄、文字參校等事務(wù)。再次，把則例的定稿繕寫成黃冊，上奏皇帝審閱并批準(zhǔn)。最后，將皇帝批準(zhǔn)的則例定稿送武英殿統(tǒng)一刊刻后，頒發(fā)內(nèi)外各衙門。

每一件行政成案在形式上是辦理公事過程中形成的原始文書，在則例編纂過程中，要對文書中的規(guī)范性文字進(jìn)行摘錄，并消除則例與成案之間及成案與成案之間的矛盾，然后分門別類，形成統(tǒng)一的則例體系。對擬纂入則例的成案進(jìn)行處理，這項(xiàng)工作包括三個(gè)方面：（1）刪繁就簡，摘錄節(jié)略。也就是把成案中的規(guī)范部分摘錄出來，如乾隆二十二年十一月戶部尚書傅恒奏稱：“臣等公同酌議，請將臣部所辦鼓鑄項(xiàng)下題咨各案悉行查出，即令該司司員公同參校，分款紀(jì)年，摘敘詳明，纂成則例。”①（清）傅恒等纂：《欽定戶部鼓鑄則例》卷首奏疏，清乾隆三十四年武英殿刻本。（2）消除歧異，整齊劃一。在則例續(xù)修過程中，要對現(xiàn)存成案進(jìn)行清查，如舊例與成案出現(xiàn)矛盾，就要依據(jù)一定的原則對二者進(jìn)行取舍。如果成案更適合形勢的需要?jiǎng)t保留，成為新的則例條文，對那些不適合形勢的舊例，則予以刪除，“舊例有與現(xiàn)行之案不符者，逐條逐案，詳查折衷。例均，舍案存例；案均，改例從案”。②（清）載齡等纂：《欽定戶部則例》卷首《凡例》，清同治十三年刻本。（3）分門別類，便于檢索。對行政成案中經(jīng)過處理的規(guī)范性文字進(jìn)行系統(tǒng)的編排，如乾隆四十年本《光祿寺則例·凡例》云：“編輯之體，因事分門，因門分類，因類分條，每條冠以一字。其例案之先后，則隔圈以書之，庶一經(jīng)一緯，頭緒畢清?！笨梢?，清代則例修纂是對行政成案的清理及規(guī)范化處理的過程，具有法典編纂的性質(zhì)。

四、清代行政成案的援引之弊

清代，在中央集權(quán)的行政體制下，地方各級衙門辦理公事必須層層上報(bào)，尤其是各省督撫上報(bào)至各部院，各部院要根據(jù)則例或成案予以準(zhǔn)駁。各部院成案繁多，各案之間往往出現(xiàn)前后矛盾的情況，對地方上報(bào)事件，或準(zhǔn)或駁，都有相應(yīng)的成案依據(jù)，這就造成了行政成案適用上的混亂，最突出的一點(diǎn)是各部院書吏以例案牟利問題。

清代的書吏群體是“庶人之在官者”，③（清）陳宏謀：《在官法戒錄·總論》，清同治七年楚北崇文書局刻本。他們在各衙門服役，無官秩無俸祿，只有微薄的工食銀。書吏不能參加科舉，役滿考職為官幾無可能，所以他們靠山吃山，靠水吃水，往往以例案為敲詐取財(cái)?shù)氖侄巍Ｖ醒敫鞑吭旱臅粲泄┦?、儒士和?jīng)承，職責(zé)是繕寫文書、管理檔案，有系統(tǒng)的錄用與管理制度。由于常年從事某一方面的文書工作，他們對部院的公事極其熟悉，即便五年役滿，還可冒籍冒姓，再次充役，或以子侄或弟子來代替，甚至有的祖孫父子世代相傳，形成了穩(wěn)固的利益群體。他們在內(nèi)外各級衙門形成了網(wǎng)絡(luò)，以通聲氣。書吏在部院衙門辦事的程序具有重要作用，“計(jì)一部中，每遇公事，堂官下之司員，司員委之書吏。書吏檢閱成案，比照律例呈之司員，司員略加潤色呈之堂上，堂上茍無駁斥，則此案定矣”。④（清）震鈞：《天咫偶聞》卷二，文海出版社1968影印本，第82頁。在地方官員上報(bào)各部院的題升、調(diào)補(bǔ)、議敘、議處、報(bào)銷各項(xiàng)及刑名案件的辦理過程中，書吏往往根據(jù)例案多方需索，名曰“部費(fèi)”，不滿其欲，則拖延留難，從中作梗。書吏利用熟悉部務(wù)、精通例案的優(yōu)勢，一定程度上竊取了部院的事權(quán)，形成了如郭嵩燾所說的“本朝則與胥吏共天下”⑤徐珂：《清稗類鈔·胥役類》之《例吏利》，商務(wù)印書館1928年版，第39冊，第4-5頁。的局面。

各部院存儲(chǔ)的案牘繁多，堂官與司官?zèng)]有精力應(yīng)對，檢查例案也非其所長，因此，會(huì)對熟悉例案的書吏形成一定程度的依賴，這就為書吏舞文弄法制造了機(jī)會(huì)。尹耕云指出：“鼠穴于社而鼠驕，狐窟于城而狐橫。胥吏則何城何社？曰：六部之例案而已。”馮桂芬認(rèn)為“任吏挾例以牟利”，其病根在于“例案太繁”，書吏利用熟悉例案的優(yōu)勢，玩法牟利，這成為清代的一大弊政。

行政成案的繁雜、瑣屑及互相矛盾給書吏創(chuàng)造了勒索財(cái)物的機(jī)會(huì)，書吏往往以成案來要挾地方官員，“苞苴既入，則援案而準(zhǔn)之，而不能指為瞻徇；要求不遂，則援案以駁之，而不得目為挑剔”①（清）尹耕云：《胥吏論三》，載（清）盛康輯：《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷二十八，清光緒二十三年刻本。。如陳熾所言，“而案之歧出者，少或二三，多且什百焉?！皇且怖龖?yīng)駁，書吏受賄，無難覓一可準(zhǔn)之案以實(shí)之；一是也例應(yīng)準(zhǔn)，書吏索賕未遂，無難覓一可駁之案以傾之。即官長精敏過人，不能悉如其意，則不準(zhǔn)不駁，改為行查，輾轉(zhuǎn)遷延，永無了日。”②（清）陳熾：《庸書》（內(nèi)篇）卷上《例案》，載趙樹貴、曾麗雅編：《陳熾集》，中華書局1997年版，第11頁。清代書吏弄法而牟取的收益是相當(dāng)可觀的，清人對這一情況多有記載，如羅惇曧《賓退隨筆》載：“清世曹司不習(xí)吏事，案牘書吏主之，每檢一案，必以屬書吏。朝以習(xí)常為治，事必援例，必檢成案。自開國以來二百余年，各部例案，高與屋齊，非窟其中者末從得一紙。書吏皆世其業(yè)，一額出，爭以重金謀得之，蟠距窟穴，牢不可拔。書吏執(zhí)例以制司官，司官末如之何，吏遂藉例以售其奸欺，故以吏起家者恒富。都中有‘東富西貴’之諺，蓋吏多居正陽門東與崇文門外，恒多華宅。京曹則多居宣武門外也?！雹郏ㄇ澹┝_惇曧：《賓退隨筆·記書吏》，文海出版社1987年影印本，第259頁。

各部院書吏不但在公事辦理過程中以例案牟利，有的書吏甚至利用例案敲詐地方官。曾任吏部主事的何剛德就記錄了親身經(jīng)歷，形象地描述了書吏利用例案寫信敲詐地方官的過程，他說：

余少時(shí)記性尚好，部例只看過兩遍，其犖犖大者，時(shí)常引用固不必言，即瑣碎條例，及近十余年成案，皆能得其大意。而書吏往往摭拾瑣碎例案，于稿尾挑剔數(shù)語，以例有處分四字，查取職名議處，一面則寫信外省，嚇詐取財(cái)。外官豈盡明白？輒中其計(jì)。余當(dāng)掌印后，例案既熟，年力正富，頗有一目十行之能，故每日例稿必有四五百件，應(yīng)畫者皆能于一時(shí)許了之。而遇有此等稿尾查筆，必取而勾之。吏每有執(zhí)簡爭者，余曰：“汝要寫信耳。我在此，豈能容汝作買賣耶！汝謂我違法，我便違法，如何行法，當(dāng)?shù)梅ㄍ庖?。此等零碎條例，無關(guān)輕重，汝謂我不知耶！”故終余之任，部吏多有叫苦求退者，然十?dāng)?shù)年來，外官免花冤枉錢，不知有多少也。④（清）何剛德：《春明夢錄》，載《青鶴筆記九種》，中華書局2007年版，第193頁。

在清代中央部院的官員中，像何德剛這樣認(rèn)真負(fù)責(zé)、精通例案的官員畢竟不多。實(shí)際上，在清代的選官體制下，一般官員要苦熬資歷，及升任堂官時(shí)已年老力衰，他們平時(shí)忙于官場應(yīng)酬，已無精力應(yīng)對繁瑣的公務(wù)。加之官員調(diào)轉(zhuǎn)頻繁，短暫的任期內(nèi)對部務(wù)及例案難以熟悉，不得不依賴書吏辦理公事。

更有甚者，有書吏在參與纂修則例時(shí)，就借機(jī)抄錄含混的成案以供纂修，為以后作弊預(yù)留空間，這更是各部院堂官很難防范的?！皶魧Ｒ欣笧楸锥?，畸輕畸重，唯利是圖。明知司官不能指駁，則更無所顧忌。甚至舍例言案，匿現(xiàn)在當(dāng)行之例，而引數(shù)十年前與例不符之案，巧為蒙蔽。其尤甚者，于續(xù)修則例時(shí)，即代司官纂輯，因而故為糾紛，故為含混，預(yù)留作弊地步。”⑤（清）朱鴻：《籌杜書吏舞弊之源疏》，載（清）饒玉成輯：《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷二十四，清光緒八年刻本。不熟悉成案的堂官及司員反而受書吏挾制，這一局面至清末愈演愈烈。清廷也意識到了這一問題的嚴(yán)重性，《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》也記載了這一情況：“各部舊案，日積月累，穹焉而山，浩焉而海。每辦一案，其與此案相似者，更難仆數(shù)。司員到部未久，牛毛繭絲，從何著手？而書吏則窟穴于此，輕重之間，早有把握，夙夜鉤稽，了如指掌。官生吏熟，百弊以起?！雹蓿ㄇ澹﹦㈠\藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷二十八《職役二》，民國十年鉛印本。

當(dāng)然，為防止書吏玩法牟利，各部院堂官也對其進(jìn)行嚴(yán)格督責(zé)，但由于對成案并不熟悉，多數(shù)堂官力不從心，對書吏不能做到有效監(jiān)管。有的書吏甚至憑借例案挾制司官，司官也無可奈何。至光緒時(shí)，清朝的統(tǒng)治上層也認(rèn)識到書吏專權(quán)的原因，“一則司員不習(xí)公事，奉吏如師；二是貪劣之員，勾結(jié)蠹吏，分財(cái)舞弊”①《清德宗實(shí)錄》光緒二十七年四月丙午，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第58冊），第363頁。。清廷欲從源頭上解決這一難題，以防止書吏舍例引案，玩法舞弊，但積定難返，除弊無期。直到宣統(tǒng)二年，浙江巡撫增韞仍奏請裁汰書吏，這次吏部議定了具體辦法，吏部奏疏稱：“現(xiàn)在豫備立憲，咸與維新，以后辦理事宜，一以事理為衡，遵照部定則例及奏定章程，毋庸援引成案，庶舊日書吏失所挾持，而辦事者可無牽掣之慮?！雹凇缎y(tǒng)政紀(jì)》宣統(tǒng)二年四月甲戌，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第60冊），第605頁。隨后清廷進(jìn)行了官制改革，雖然徹底廢除了書吏制度，但清朝也隨即覆亡了。

五、清代部院行政成案的清理

乾隆年間，各部院積累的行政成案越來越多，漸成泛濫之勢。成案之間前后矛盾，書吏可以任意援引，造成了行政的混亂。至清代中后期，這一問題日漸凸顯。

嘉慶九年，御史韓克均提議詳校例案，得到嘉慶帝的允準(zhǔn)，嘉慶九年六月庚午，上諭稱：“著各部院堂官，督飭司員，將各該衙門例案逐一檢校。遇有例意未盡昭晰者，詳細(xì)注明，使人人易曉。其成案前后兩歧之事，酌中參核，將不可遵行者，概行刪去，免滋淆混，統(tǒng)俟將來增修則例時(shí)，明晰開載，庶足以杜弊端而歸畫一?！雹邸肚迦首趯?shí)錄》嘉慶九年六月庚午，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第29冊），第760頁。但這一上諭并未得到有效落實(shí)。嘉慶十六年，副都御史曹師曾又上奏疏，提請嘉慶帝下旨清理各部院衙門的例案，這一奏疏引起了嘉慶帝的高度重視，他的態(tài)度相當(dāng)堅(jiān)決，命令各部院衙門對所存成案進(jìn)行徹底清查。嘉慶十六年九月甲辰，為徹底清查繁冗的成案，嘉慶帝頒布上諭稱：

部院衙門，為政事總匯之區(qū)，慎守紀(jì)綱，必以定例為憑，其吏胥高下其手，堂司意見參差，總由于舍例言案。蓋例有一定，而案多歧出也。該副都御史所奏，系為厘除弊混起見。著照所請，交部院各衙門堂官，各率所屬，將現(xiàn)行定例詳加查核。如有例所未備而案應(yīng)遵照者，即檢明匯齊纂入則例。其案與例不符者，造冊注明事由，將原稿即行銷毀。若有例案不符而稿件仍有關(guān)查核者，著另冊登記，鈐印貯庫，辦稿時(shí)不得再行援引。該堂官等務(wù)督飭司員加意清厘，同矢公慎，以杜弊源而歸畫一。④《清仁宗實(shí)錄》嘉慶十六年九月甲辰，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第31冊），第356頁。

這一上諭被迅速傳達(dá)到中央各部院及地方各級衙門，隨即各級衙門展開了全面的例案清查工作。通過清理活動(dòng)，基本上形成了行政成案的清理制度，主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容：（1）對于則例沒有規(guī)定的事項(xiàng)，成案的規(guī)定比較適當(dāng)?shù)?，以后可以援引成案，對于這些成案，應(yīng)在稿中注明“應(yīng)存”字樣，另立冊檔，逐件錄入，以備纂入則例。（2）對于與則例規(guī)定的主旨不符的成案，應(yīng)造冊登記，注明事由，然后將原稿銷毀，以后不準(zhǔn)援引比照。（3）不能援引但有關(guān)查核的成案，另冊登記儲(chǔ)存，辦理時(shí)不得援引。（4）嘉慶十二年修例以前的舊案，也全部封存，不許引用。

嘉慶十九年的行政成案清理活動(dòng)并沒有完全杜絕成案的錯(cuò)誤引用，至道光年間，各部院還經(jīng)常出現(xiàn)援引成案的失誤，比如吏部已注銷的成案未經(jīng)涂抹，致使在銓選道員時(shí)發(fā)生援引錯(cuò)誤。針對這些情況，道光十四年九月，御史郭鳴高奏請清理各部院衙門舊案，對此，道光帝發(fā)布上諭：

各部院堂官飭令各司員將辦過成案，逐一詳查。其有引例未協(xié)，及例文不載者，細(xì)心考核，分別如何當(dāng)存，如何當(dāng)銷，注明緣由，簽貼稿面，俟各該堂官校閱已定，即將當(dāng)銷之稿全行涂抹，仍將堂行簿大書“銷”字，則所銷之案，確鑿易見，自不致朦混引用。至于存稿，向祇鈐蓋司印。著于司印之上，加蓋堂印。另立一簿，開載事由，每頁亦鈐蓋堂印。遇有例所不載，援引成案辦理事件，承辦司員持稿及簿，呈堂閱看，現(xiàn)辦之案與舊案是否確對，該堂官自可一目了然。書吏自不得以近似之案，牽混比喻，致啟弊端。⑤《清宣宗實(shí)錄》道光十四年九月戊寅，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第36冊），第914頁。

這次行政成案的清理辦法包括如下四個(gè)方面：（1）各部院堂官飭令屬下司員對辦過成案進(jìn)行核查，對那些與則例不符的成案，應(yīng)確定哪些當(dāng)存，哪些當(dāng)銷，并把注明存銷原因的題簽貼在稿面上，由堂官最后審閱。（2）當(dāng)銷之案，全行涂抹，并在堂行簿上大書“銷”字，這樣，所銷之案確鑿易見，不致被蒙混引用。（3）要對存稿進(jìn)行登記，登記簿每頁加蓋堂印。對于存稿，過去只鈐蓋司印，以后應(yīng)該于司印之上，加蓋堂印，并另立一登記簿，開載事由，每頁亦鈐蓋堂印。（4）以后遇有例所不載，而援引成案辦理事件，承辦司員持文稿及登記簿，呈堂官審核，這樣現(xiàn)辦之案與舊案是否確對，該堂官自可一目了然。經(jīng)過這些程序，“俾存銷各案，朗若列眉，毋任書吏以近似之案，牽混援引，以肅部務(wù)而清弊源”。

清代自嘉慶時(shí)期即開始大規(guī)模清查成案，但行政成案的繁冗問題一直未得到有效解決。晚清，一些有識之士對各部院例案冗濫及立法體制的弊病進(jìn)行了尖銳的批評，并提出了一系列具體的改革方案。馮桂芬認(rèn)為應(yīng)該選派“諳習(xí)吏事大小員數(shù)人，繹《會(huì)典》《則例》等書，攬存其要，名之曰簡明則例，每部不得逾二十萬言，舊冊存之，舊例舊案無論遠(yuǎn)近，一切毀之……”①（清）馮桂芬：《校邠廬抗議》，上海書店出版社2002年版，第15頁。。同樣，陳熾也認(rèn)為：“側(cè)例而外，薈萃各案為例案，折衷一書，以例為綱，以案為目，與例同者，去之；雖不同無大出入者，亦去之。其必存者，別類分門，附載于后，毋須詳備，惟取簡明。書成后，請旨頒行，限期截止，所有積案，一火焚之。”②（清）陳熾：《庸書》卷上《例案》，載趙樹貴、曾麗雅編：《陳熾集》，中華書局1997年版，第12頁。這些改革建議影響了光緒帝及維新派。在戊戌變法過程中，一項(xiàng)重要的舉措就是要徹底清查例案，修訂簡明則例。光緒二十四年六七月間，光緒帝接連下旨，命令各部院刪訂簡明則例，其六月十一日上諭云：“著各部院堂官，督飭司員，各將該衙門舊例，細(xì)心繹。其有語涉兩歧，易滋弊混，或貌似詳細(xì)，揆之情理，實(shí)多窒礙者，概行刪去。另定簡明則例，奏準(zhǔn)施行。尤不得借口無例可援，濫引成案，致啟弊端?！雹邸肚宓伦趯?shí)錄》光緒二十四年六月癸巳，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第57冊），第521頁。但這一改革遭遇了巨大的阻力，隨著變法運(yùn)動(dòng)的失敗，例案清理工作也陷于停頓。

光緒二十七年，發(fā)生庚子之難。京師兵燹之后，各部院的案卷散失不全，清廷欲趁此機(jī)會(huì)徹底清理行政成案，并改革則例纂修制度，修訂簡明則例，同時(shí)裁減書吏，力求一舉解決書吏利用成案舞弊的問題。光緒帝上諭稱：“非盡去蠹吏，掃除案卷，專用司員辦公不可?！雹堋肚宓伦趯?shí)錄》光緒二十七年四月丙午，載《清實(shí)錄》，中華書局1986年影印本（第58冊），第362頁。清廷將這一決策付諸實(shí)施，派御史陳璧前往各部院清查例案，但陳璧剛到例案最為繁雜的戶部，就遇到始料不及的情況。羅惇曧撰《賓退隨筆》載：“庚子拳變，百官奔亡，獨(dú)書吏不散。亂漸定，有建言例案太繁，宜毀之。有旨命御史陳璧往戶署擇毀焉。至日，戶部書吏悉列諸案塞大堂，高與檐齊，告陳璧請編閱。陳既窮于術(shù)，語吏擇其要存之。吏言無非要者，仍請擇焉，倘誤毀要者，公任其責(zé)。陳不得已，一以付吏，使擇毀其殘缺者，用以復(fù)命焉。”⑤（清）羅惇曧：《賓退隨筆·記書吏》，文海出版社1987年影印本，第260頁。陳御史面臨的不是簡單的銷毀成案問題，而是清代二百余年積重難返的體制性弊政。

結(jié)論

在清代中央集權(quán)的政治體制下，由皇帝、中央各部院至地方各級衙門，逐層的指令及上報(bào)是行政過程的兩個(gè)基本環(huán)節(jié)。各級衙門辦理公事要上報(bào)，具體的政務(wù)處理辦法得到上級衙門的批示后，在本轄區(qū)內(nèi)就具有了普遍約束力，成為之后處理相關(guān)公事的依據(jù)。經(jīng)皇帝批準(zhǔn)的各部院的條奏及經(jīng)過上級的批示上行公文，是行政成案的基本形式。清代各部院的成案基本上是經(jīng)過皇帝批準(zhǔn)的奏疏，其效力來自至高無上的皇權(quán)，而不在于是否編入則例。即便沒有編入則例，如果沒有經(jīng)過一定的注銷程序，一件成案一直都具有效力。

清代中央各部院存有大量的行政成案，清廷為保持法律的穩(wěn)定，開始系統(tǒng)纂修則例，而則例編纂的基本方式就是清理現(xiàn)有的行政成案。由于則例纂修的滯后性，各部院辦理相關(guān)政務(wù)時(shí)勢必援引相關(guān)成案，這就造成則例與成案及成案與成案之間的矛盾，為官員及書吏提供了玩法牟利的空間，導(dǎo)致行政秩序的混亂。為有效防范書吏以行政成案舞弊牟利，清廷建立了行政成案清理制度。但行政成案的泛濫與書吏弄法牟利成為清代政治的頑疾，直到清亡，這一弊政都沒得到有效的根治。

清代，行政成案是纂修則例的基本淵源，清廷力求把行政成案納入則例之中，頻繁纂修則例。清查行政成案是主要的行政立法方式，則例編纂過程也是對成案的認(rèn)可過程，這是清代行政立法的基礎(chǔ)。行政成案規(guī)范著相關(guān)的行政事務(wù)，是清代法律體系重要的部分。有關(guān)清代行政成案的相關(guān)問題仍需進(jìn)一步研究，這對理解清代行政立法及行政運(yùn)行具有深遠(yuǎn)的意義，即便對當(dāng)今我國立法體制的完善也不無啟示。

（責(zé)任編輯：汪雄濤）

A Preliminary Exploration on Administrative Precedents of the Qing Dynasty

Guan Zhi-guo

In the Qing Dynasty，there were a large number of administrative precedents besides the judicial precedents. As a kind of document which was produced in the specific administrative process，administrative precedent was generally legal binding to administrative affairs. Central Ministries and local governments produced many administrative precedents in order to regulate specific administrative affairs. The administrative precedents of Central Ministries were the basic sources of administrative legislattion. However，there were many contradictories among them and the clerks profited from the application process，which seriously affected the normally administrative process. In order to solve this problem，the Qing government strengthened the compilation of administrative regulation，and also continuously cleared up administrative precedents.

Administrative Precedents；Judicial Precedents；Regulation；Ministries；Clerks

D929

A

2095-7076(2017)02-0048-11

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.02.005

*北京政法職業(yè)學(xué)院講師，法學(xué)博士。