●陳淵鑫

《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》部分法條的理解與適用（二）

●陳淵鑫

“財(cái)政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之十三

六、可納入行政復(fù)議的行政規(guī)定的范圍

法律條文：

第七條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：

（一）國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定；

（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；

（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。

前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于可納入行政復(fù)議的行政規(guī)定范圍的規(guī)定。

行政規(guī)定是行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的決定、命令，屬于行政法規(guī)、規(guī)章之外的規(guī)范性文件，一般在學(xué)理上認(rèn)為它不屬于法的范疇。雖然行政規(guī)定不屬于法，但是在很多情況下，規(guī)定卻是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的重要依據(jù)，如大量違法的“紅頭文件”成為行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的依據(jù)。為此，將行政規(guī)定有條件地納入行政復(fù)議審查范圍，有利于充分保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

（一）可納入行政復(fù)議的行政規(guī)定的范圍

行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)定的范圍很廣，包括國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件。但是，納入行政復(fù)議審查的只是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，即排除了對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章的復(fù)議審查。具體而言，主要包括以下三個(gè)方面：

1、國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定。國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定，是指國(guó)務(wù)院部門，包括國(guó)務(wù)院的部委、直屬機(jī)構(gòu)根據(jù)法律和行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，制定和發(fā)布的除規(guī)章以外的命令、指示等規(guī)范性文件。財(cái)政部為履行財(cái)政管理職責(zé)，制定了大量的規(guī)范性文件，如《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于調(diào)整中央預(yù)算單位銀行賬戶管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》等。

2、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門”是指省級(jí)人民政府及其職能部門、省轄市人民政府及其職能部門以及縣級(jí)人民政府（應(yīng)包括市轄區(qū)、縣級(jí)市）及其職能部門。上述各級(jí)人民政府及其職能部門制定和發(fā)布的規(guī)定都屬于復(fù)議的范圍。

3、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府是最基層的人民政府，領(lǐng)導(dǎo)和管理所轄行政區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)。根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，可以在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)布決議和命令。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)布的決議、命令或其他“規(guī)定”均可提起行政復(fù)議。

值得注意的是，國(guó)務(wù)院部委、直屬機(jī)構(gòu)制定的行政規(guī)章以及地方人民政府規(guī)章不在審查之列。對(duì)于規(guī)章合法性審查根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定辦理。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)定的審查申請(qǐng)內(nèi)容僅限于合法性審查，而不包括合理性的問(wèn)題。

（二）申請(qǐng)復(fù)議行政規(guī)定的法定條件

行政規(guī)定因其所針對(duì)的是不特定的行政相對(duì)人，特定的行政相對(duì)人認(rèn)為其違法要求申請(qǐng)復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)符合如下法定條件：一是申請(qǐng)行政復(fù)議針對(duì)的規(guī)定必須是行政機(jī)關(guān)作出的某一具體行政行為的依據(jù)。如果規(guī)定沒(méi)有被行政機(jī)關(guān)作為具體行政行為的依據(jù)，不能成為復(fù)議的對(duì)象。二是行政相對(duì)人在對(duì)該具體行政行為提起復(fù)議時(shí)應(yīng)當(dāng)一并提起對(duì)該規(guī)定的復(fù)議請(qǐng)求。《行政復(fù)議法》要求一并提起對(duì)行政規(guī)定的復(fù)議意味著行政相對(duì)人不得單獨(dú)對(duì)規(guī)定申請(qǐng)復(fù)議，即行政相對(duì)人如認(rèn)為規(guī)定是被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為違法的依據(jù)時(shí)，才可以將規(guī)定一并作為復(fù)議的對(duì)象向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出，請(qǐng)求行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查該規(guī)定的合法性，或按法定權(quán)限由有權(quán)機(jī)關(guān)審查。

七、不能提請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為

法律條文：

第八條 不服行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴。

不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于不能提請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為的規(guī)定。

根據(jù)本條之規(guī)定，內(nèi)部行政行為和居間行政行為不適用行政復(fù)議。具體如下：

（一）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定不服

行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政相對(duì)人所實(shí)施的外部行政行為屬于行政復(fù)議的范圍。行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬國(guó)家公務(wù)員作出的行政處分或者其他人事處理決定，學(xué)理上認(rèn)為屬于內(nèi)部行政行為。行政處分和考核、升降、任免等人事處分決定是針對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部公務(wù)人員所作出的內(nèi)部管理行為。

被處分或被處理的人不服，不能申請(qǐng)復(fù)議，但可依照有關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴。我國(guó)《行政監(jiān)察法》第37條規(guī)定：“國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員對(duì)主管行政機(jī)關(guān)作出的行政處分決定不服的，可以自收到行政處分決定之日起30日內(nèi)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申訴之日起30日內(nèi)作出復(fù)查決定；對(duì)復(fù)查決定仍不服的，可以自復(fù)查決定之日起30日內(nèi)向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核申請(qǐng)之日起60日內(nèi)作出復(fù)核決定”。由此，財(cái)政部門對(duì)其內(nèi)部公務(wù)人員的行政處分和考核、升降、任免等人事處分決定，公務(wù)人員不服的可以依法向有關(guān)人事、監(jiān)察部門提出申訴，但不能提起財(cái)政行政復(fù)議。

（二）行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理決定

傳統(tǒng)的理論認(rèn)為行政權(quán)不應(yīng)干預(yù)民事活動(dòng)，民事?tīng)?zhēng)議引起的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)由社會(huì)中介組織或司法機(jī)關(guān)作出裁決。但是，隨著社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜化，行政權(quán)干預(yù)社會(huì)生活的廣度和深度都在增加。許多法律、法規(guī)都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以對(duì)民事糾紛作出調(diào)解或處理。所謂的行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的調(diào)解及其他處理決定，是指行政機(jī)關(guān)作為第三方對(duì)公民、法人或其他組織之間的民事糾紛進(jìn)行的處理。行政機(jī)關(guān)利用其專業(yè)知識(shí)集中對(duì)公民、法人和其他組織之間的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解和處理，有利于促進(jìn)糾紛的及時(shí)化解。但行政機(jī)關(guān)的調(diào)解和處理本身并沒(méi)有法律上的強(qiáng)制力，其約束力取決于雙方當(dāng)事人的自愿接受。因此，一方當(dāng)事人如不服，可以向人民法院提起訴訟或者向仲裁機(jī)關(guān)申請(qǐng)仲裁，但不能申請(qǐng)行政復(fù)議。如《環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的環(huán)境污染賠償?shù)恼{(diào)解、《治安處罰法》所規(guī)定的治安案件的賠償調(diào)解等。目前，財(cái)政部門雖然可以根據(jù)職責(zé)權(quán)限對(duì)有關(guān)爭(zhēng)議進(jìn)行民事調(diào)解或處理，但現(xiàn)行財(cái)政管理相關(guān)的法律規(guī)范尚未對(duì)財(cái)政民事調(diào)解或處理作出具體規(guī)定。

八、行政復(fù)議申請(qǐng)的期限

法律條文：

第九條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外。

因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。

法律條文重點(diǎn)解讀：

本條是關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)期限的規(guī)定。

申請(qǐng)行政復(fù)議的期限，是指認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織提出行政復(fù)議申請(qǐng)的法定有效期限。公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益時(shí)，只有在法定有效期限內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)才予受理。否則，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理。具體內(nèi)容如下：

（一）申請(qǐng)行政復(fù)議的一般期限

所謂的一般期限，是指在法律對(duì)申請(qǐng)行政復(fù)議的期限沒(méi)有作出符合本條的特別規(guī)定的情況下，認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織提出行政復(fù)議申請(qǐng)的法定有效期限。本條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，即公民、法人或者其他組織提出行政復(fù)議申請(qǐng)的一般期限為60日；超過(guò)法定60日期限，認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織才提出行政復(fù)議申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理。

（二）申請(qǐng)行政復(fù)議的特別期限

所謂申請(qǐng)行政復(fù)議的特別期限，是指對(duì)某些具體行政行為提出行政復(fù)議申請(qǐng)的期限，有關(guān)法律作出了明確的規(guī)定，而且該規(guī)定的期限超過(guò)了本條規(guī)定的60日期限時(shí)，認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織依據(jù)有關(guān)法律提出行政復(fù)議申請(qǐng)的有效期限。申請(qǐng)行政復(fù)議的特別期限的存在應(yīng)符合以下條件：一是法律對(duì)申請(qǐng)行政復(fù)議的期限另行作了明確的規(guī)定。即依據(jù)只能是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)所制定的法律。法律另行規(guī)定的期限須長(zhǎng)于本條所規(guī)定的60日。實(shí)行“就長(zhǎng)不就短”原則，即當(dāng)其他法律規(guī)定的期限長(zhǎng)于《行政復(fù)議法》規(guī)定的60日，則以其他法律規(guī)定的期限為準(zhǔn)，否則按《行政復(fù)議法》規(guī)定的60日為準(zhǔn)。

（三）行政復(fù)議申請(qǐng)期限的計(jì)算

行政相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議的期限，是從知道具體行政行為之日起計(jì)算的。所謂知道具體行政行為之日，是指行政管理相對(duì)人通過(guò)法定途徑或方式，準(zhǔn)確地獲得了具體行政行為已經(jīng)作出并且了解到具體行政行為的內(nèi)容的時(shí)間。在實(shí)踐當(dāng)中，知道具體行政行為之日，主要有6種形式：（1）如果具體行政行為是當(dāng)場(chǎng)作出的，那么書(shū)面決定上注明的日期就是知道具體行政行為之日期。（2）如果作出具體行政行為的書(shū)面決定是直接送達(dá)的，送達(dá)日期就是知道具體行政行為的日期。（3）如果作出具體行政行為的書(shū)面決定是郵寄送達(dá)的，簽收之日就是知道具體行政行為的日期；如果沒(méi)有簽收的，受送達(dá)人在送達(dá)回執(zhí)上簽名之日就是知道具體行政行為的日期。（4）如果作出具體行政行為是通過(guò)公告送達(dá)的，自公告規(guī)定的屆滿之日就是知道具體行政行為的日期。（5）行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)未告知公民、法人或者其他組織，事后補(bǔ)充告知的，自該公民、法人或者其他組織收到行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充告知的通知之日就是知道具體行政行為的日期。（6）被申請(qǐng)人能夠證明公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的，自證據(jù)材料證明其知道具體行政行為之日就是知道具體行政行為的日期。同時(shí)，對(duì)于不履行法定職責(zé)申請(qǐng)復(fù)議的期限依照下列規(guī)定計(jì)算：（1）有履行期限規(guī)定的，自履行期限屆滿之日起計(jì)算。（2）沒(méi)有履行期限規(guī)定的，自行政機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)滿60日起計(jì)算。

值得注意的是，根據(jù)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，期間開(kāi)始的時(shí)和日，不計(jì)算在期間內(nèi)。期間屆滿的最后一日是節(jié)假日的，以節(jié)假日后的第一日為期間屆滿的日期。因此，在計(jì)算申請(qǐng)行政復(fù)議的期限時(shí)，公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的當(dāng)日不應(yīng)當(dāng)計(jì)算在內(nèi)，而應(yīng)當(dāng)從該公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的次日開(kāi)始起算。同時(shí)，如果申請(qǐng)行政復(fù)議期限屆滿的最后一天是法定的節(jié)假日，例如星期日、國(guó)慶節(jié)、元旦、春節(jié)等，則以節(jié)假日后的第一日為申請(qǐng)行政復(fù)議期限屆滿的日期。如自公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的第二日算起，第60日是5月1日時(shí)，則5月4日為申請(qǐng)行政復(fù)議期限的屆滿日。如果5月4日是星期日，那么，5月5日為申請(qǐng)行政復(fù)議期限的屆滿日。

（四）行政復(fù)議申請(qǐng)期限的延長(zhǎng)

公民、法人或者其他組織因有正當(dāng)理由而耽誤法定申請(qǐng)期限的，可以申請(qǐng)延長(zhǎng)。根據(jù)本條的規(guī)定，可以適當(dāng)延期的情況有兩類：一是因不可抗力的發(fā)生耽誤了法定申請(qǐng)期限。不可抗力是指不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的客觀情況。如地震、水災(zāi)、戰(zhàn)爭(zhēng)等。二是其他一些正當(dāng)理由耽誤了法定申請(qǐng)期限的，如法人處于合并或者改組階段，復(fù)議申請(qǐng)人病重等。對(duì)于因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)行政復(fù)議的期限應(yīng)當(dāng)自認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織知道該具體行政行為之日起計(jì)算，至不可抗力或者其他正當(dāng)理由發(fā)生之日止暫停計(jì)算，期限中止。期限中止后，期限恢復(fù)的起算時(shí)間是“障礙消除之日”。所謂的“障礙消除”，是指足以阻止申請(qǐng)復(fù)議的原因已經(jīng)消除，重新具有申請(qǐng)復(fù)議的客觀可能性。值得注意的是，期限恢復(fù)后，是繼續(xù)計(jì)算而不是重新起算。即在計(jì)算行政復(fù)議的申請(qǐng)期限時(shí)，應(yīng)當(dāng)除去因不可抗力或者其他正當(dāng)理由而耽誤的時(shí)間。如法定申請(qǐng)期限為60日，而在期限開(kāi)始的第20天發(fā)生了地震，申請(qǐng)人在這地震消除后，還有40天的申請(qǐng)復(fù)議期限。

九、申請(qǐng)行政復(fù)議的方式

法律條文：

第十一條 申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議，可以書(shū)面申請(qǐng)，也可以口頭申請(qǐng)；口頭申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況、行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)方式的規(guī)定。

所謂的行政復(fù)議的申請(qǐng)方式，是指公民、法人或者其他組織提出復(fù)議要求和表達(dá)復(fù)議意愿的具體表現(xiàn)形式。本條規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議的方式有兩種：書(shū)面形式和口頭形式。

（一）書(shū)面形式

所謂的書(shū)面形式，是指行政相對(duì)人通過(guò)向復(fù)議機(jī)關(guān)遞交書(shū)面申請(qǐng)文書(shū),表達(dá)其申請(qǐng)復(fù)議意愿和要求的一種形式。以書(shū)面形式申請(qǐng)行政復(fù)議，不僅能夠全面、準(zhǔn)確、詳盡地表達(dá)申請(qǐng)人的行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由等，而且由于行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審查的辦法，所以，以書(shū)面形式申請(qǐng)行政復(fù)議也有利于復(fù)議機(jī)關(guān)準(zhǔn)確地了解有關(guān)情況。從我國(guó)多年的行政復(fù)議工作實(shí)踐看，書(shū)面申請(qǐng)形式一直是被普遍采用的復(fù)議申請(qǐng)形式。

（二）口頭形式

所謂的口頭形式，是指行政相對(duì)人以口頭陳述的方式提出其申請(qǐng)行政復(fù)議的意愿和要求。

規(guī)定口頭申請(qǐng)，不僅體現(xiàn)了行政管理和行政復(fù)議便民原則，還切合我國(guó)公民文化知識(shí)水平和法律知識(shí)水平的現(xiàn)狀。為此，申請(qǐng)人從方便申請(qǐng)行政復(fù)議的角度出發(fā)，可以選擇書(shū)面申請(qǐng)，也可以選擇口頭申請(qǐng)。對(duì)此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得予以限制。對(duì)于申請(qǐng)人口頭申請(qǐng)行政復(fù)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)記錄申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人的基本情況，申請(qǐng)人提出的行政復(fù)議內(nèi)容及其事實(shí)和理由，在注明行政復(fù)議的時(shí)間后，向申請(qǐng)人宣讀記錄的內(nèi)容，并由復(fù)議申請(qǐng)人簽名。值得注意的是，盡管口頭方式在行政復(fù)議實(shí)踐中使用較少，但口頭申請(qǐng)與書(shū)面方式具有同等效力，行政機(jī)關(guān)不得對(duì)申請(qǐng)行政復(fù)議的方式予以限制。

十、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的管轄

法律條文：

第十二條 對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。

對(duì)海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的管轄的規(guī)定。

所謂的行政復(fù)議管轄，是指不同層級(jí)，不同職能的行政機(jī)關(guān)之間受理復(fù)議案件的分工。行政復(fù)議管轄實(shí)質(zhì)意義在于解決具體對(duì)某一行政復(fù)議案件由哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使復(fù)議權(quán)。本條采取“條塊”結(jié)合的方式，對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門具體行政行為不服的復(fù)議管轄作出規(guī)定。

（一）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門作為被申請(qǐng)人時(shí)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)

根據(jù)本條第一款之規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的,由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。即對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府工作部門具體行政行為不服的復(fù)議機(jī)關(guān)，既可以是由本級(jí)人民政府管轄（塊塊管轄），也可以是由上一級(jí)主管部門管轄（條條管轄）。由此，對(duì)于省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有兩個(gè)：一個(gè)是所屬的同級(jí)人民政府，另一個(gè)是上一級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)。最終確定誰(shuí)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，由行政相對(duì)人根據(jù)情況自己做出選擇。

（二）海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人時(shí)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)

海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)只受其上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，不受地方各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度，只有存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)，才會(huì)存在對(duì)具體行政行為進(jìn)行行政復(fù)議的可能，上一級(jí)行政機(jī)關(guān)才有權(quán)撤銷或者變更下一級(jí)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。因此，對(duì)海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，只能向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。即海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人時(shí)，其行政復(fù)議機(jī)關(guān)是上一級(jí)主管部門，而申請(qǐng)人沒(méi)有選擇地方人民政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)利。

十一、國(guó)務(wù)院各部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的管轄

法律條文：

第十四條 對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于對(duì)國(guó)務(wù)院各部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的管轄的規(guī)定。

國(guó)務(wù)院各部門是國(guó)務(wù)院為行使管理經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等社會(huì)事務(wù)的職權(quán)，根據(jù)法律而設(shè)立的具有特定職能范圍的一系列機(jī)構(gòu)。這些部門依其職能或者性質(zhì)的不同可分為不同部門：（1）職能部門，包括各部、委員會(huì)、署、行。（2）直屬機(jī)構(gòu)，包括各局、署。（3）辦事機(jī)構(gòu)，包括各局、辦。（4）由各部、委托管的國(guó)家局、委員會(huì)。國(guó)務(wù)院各部門是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作部門，其主要通過(guò)指導(dǎo)和監(jiān)督地方各級(jí)人民政府工作部門的工作來(lái)實(shí)施對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，因此，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門的具體行政行為不服申請(qǐng)的復(fù)議，由作出具體行政行為的部門管轄。如有關(guān)單位和個(gè)人對(duì)財(cái)政部作出的行政處罰不服的，由財(cái)政部復(fù)議。

十二、特殊復(fù)議管轄

法律條文：

第十五條 對(duì)本法第十二條、第十三條、第十四條規(guī)定以外的其他行政機(jī)關(guān)、組織的具體行政行為不服的，按照下列規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議：

（一）對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議；

（二）對(duì)政府工作部門依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門或者該部門的本級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議；

（三）對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國(guó)務(wù)院部門申請(qǐng)行政復(fù)議；

（四）對(duì)兩個(gè)或者兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)以共同的名義作出的具體行政行為不服的，向其共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議；

（五）對(duì)被撤銷的行政機(jī)關(guān)在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。

有前款所列情形之一的，申請(qǐng)人也可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級(jí)地方人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，由接受申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定辦理。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于特殊復(fù)議管轄的規(guī)定。

所謂的一般管轄，是指按照行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)隸屬關(guān)系，確定行政復(fù)議案件由有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)受理。在一般管轄中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)既可以是作出行政行為的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管業(yè)務(wù)部門，也可以是本級(jí)人民政府。由于作出行政行為的主體及行為的具體方式和過(guò)程有時(shí)十分復(fù)雜，因而會(huì)出現(xiàn)一些特殊情況，對(duì)這種特殊的情況就應(yīng)采取特殊的管轄。具體而言，主要包括以下五個(gè)方面的內(nèi)容：

（一）不服派出機(jī)關(guān)的具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議的管轄

派出機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府為有效地行使職權(quán)，管理本行政區(qū)各個(gè)不同區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化和其他社會(huì)事務(wù)，依法設(shè)立的行政機(jī)關(guān)?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第68條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)?？h、自治縣的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)?！睋?jù)此，目前在我國(guó)縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)有三種：一是省、自治縣政府派出的行政公署（盟）；二是縣、自治區(qū)政府設(shè)立的區(qū)公所；三是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市設(shè)立的街道辦事處。從派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)看，它不是一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，但在其所管轄的范圍內(nèi)對(duì)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、治安等社會(huì)生活的方方面面行使著管理權(quán)。為此，對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。具體而言，對(duì)行政公署的具體行政行為不服申請(qǐng)的復(fù)議，由設(shè)立該行政公署的省、自治區(qū)人民政府管轄；對(duì)區(qū)公所的具體行政行為不服申請(qǐng)的復(fù)議，由設(shè)立該區(qū)公所的縣、自治縣人民政府管轄；對(duì)街道辦事處的具體行政行為不服申請(qǐng)的復(fù)議，由設(shè)立該街道辦事處的市或者市轄區(qū)的人民政府管轄。

（二）不服派出機(jī)構(gòu)的具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議的管轄

派出機(jī)構(gòu)，是指有些政府的工作部門，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和行政管理的實(shí)際需要而設(shè)立的駐于部門所在地之外，行使相關(guān)職能的機(jī)構(gòu)。如公安派出所、稅務(wù)所、工商所等。其中，有的派出機(jī)構(gòu)根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，可以以自己的名義作出具體行政行為；有的派出機(jī)構(gòu)不能以自己的名義獨(dú)立對(duì)外行使行政職權(quán)，作出具體行政行為，而以設(shè)立它的人民政府工作部門的名義作出具體行政行為。對(duì)于派出機(jī)構(gòu)以自己的名義作出的具體行政行為不服的，可以向設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門或者該部門的本級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。但不能以自己的名義對(duì)外獨(dú)立行使職權(quán)作出具體行政行為的派出機(jī)構(gòu)，其行為視為設(shè)立它的部門的行為。對(duì)其作出的具體行政行為不服的，只能向設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)部門的上一級(jí)部門或同級(jí)人民政府提起復(fù)議。根據(jù) 《財(cái)政機(jī)關(guān)行政復(fù)議和應(yīng)訴工作指導(dǎo)意見(jiàn)》第三條之規(guī)定，對(duì)財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處以自己的名義作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，由財(cái)政部管轄；對(duì)省級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義做出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門或者該部門的本級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。

（三）不服法定授權(quán)組織的具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議的管轄

法定授權(quán)組織，是指依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定享有一定行政管理職能的組織。值得注意的是，只有法律和行政法規(guī)才能作出授權(quán)社會(huì)組織行使行政管理權(quán)；規(guī)章以及其他規(guī)范性文件不能授權(quán)社會(huì)組織行使行政管理職能。但是規(guī)章可以委托具有公共管理的組織行使行政管理職能的復(fù)議,由直接主管該組織的行政機(jī)關(guān)管轄。對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作出的具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議的管轄分三種情況：（1）該組織是由地方人民政府直接管理的組織，向地方人民政府申請(qǐng)復(fù)議；（2）該組織是由地方人民政府工作部門直接管理的組織，向地方人民政府工作部門申請(qǐng)復(fù)議；（3）該組織是由國(guó)務(wù)院部門直接管理的組織，向國(guó)務(wù)院部門申請(qǐng)復(fù)議。

（四）不服共同行政行為申請(qǐng)復(fù)議的管轄

共同行政行為是指兩個(gè)或者兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)以共同的名義作出的具體行政行為。其基本特點(diǎn)是，具體行政行為的主體是兩個(gè)或者兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)。不服共同行政行為申請(qǐng)的管轄，主要有以下三種情形：（1）同一政府所屬的兩個(gè)或兩個(gè)以上的工作部門以共同的名義作出的具體行政行為。這種共同行政行為所引起的復(fù)議案件，就應(yīng)當(dāng)由共同行政行為機(jī)關(guān)所屬的政府管轄。如某市的財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)以共同名義作出的具體行政行為引起的復(fù)議案件，由該市人民政府管轄。（2）不同級(jí)別的政府所屬的兩個(gè)或兩個(gè)以上工作部門以共同的名義作出的具體行政行為。這種共同行政行為所引起的復(fù)議案件的管轄，可以分為兩種情況：一是如果兩個(gè)工作部門性質(zhì)相同，則既可以由其共同的上一級(jí)主管部門管轄，也可以由其共同的上一級(jí)政府管轄。如某省某市財(cái)政局和該市某區(qū)財(cái)政局以共同名義作出的具體行政行為引起的復(fù)議案件，既可以由該市人民政府管轄，也可以由該省財(cái)政廳管轄；二是如果兩個(gè)工作部門性質(zhì)不同的，則應(yīng)由其共同的上一級(jí)政府管轄。如某市財(cái)政局和該市某區(qū)公安分局以共同名義作出的具體行政行為引起的復(fù)議案件，應(yīng)由該市人民政府管轄。（3）兩個(gè)或者兩個(gè)以上的地方人民政府以共同的名義作出的具體行政行為。這種共同行政行為所引起的復(fù)議案件，就應(yīng)當(dāng)由其共同的上一級(jí)政府管轄。

（五）不服被撤銷行政機(jī)關(guān)在撤銷前作出的具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議的管轄

行政機(jī)關(guān)被撤銷，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)合法的依據(jù)喪失或轉(zhuǎn)移了行使行政權(quán)的主體資格。根據(jù)行政管理連續(xù)性的要求，行政機(jī)關(guān)被撤銷后，其行政職能總要由其他行政機(jī)關(guān)所繼受。如果繼受的行政機(jī)關(guān)繼續(xù)行使被撤銷的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，它就應(yīng)當(dāng)對(duì)被撤銷的行政機(jī)關(guān)在撤銷前的行為負(fù)責(zé)。所謂上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，是指與繼續(xù)行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)有領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)關(guān)系的上一級(jí)人民政府的主管工作部門和本級(jí)人民政府。為此，對(duì)被撤銷的行政機(jī)關(guān)在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)人民政府的主管工作部門和本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。此外，行政機(jī)關(guān)被撤銷后，如果沒(méi)有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)存在，這時(shí)應(yīng)當(dāng)由作出撤銷決定的行政機(jī)關(guān)充當(dāng)復(fù)議被申請(qǐng)人，由作出撤銷決定的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)行使復(fù)議管轄權(quán)。

十三、行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)的審查與處理

法律條文：

第十七條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理，并書(shū)面告知申請(qǐng)人；對(duì)符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。

除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請(qǐng)自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)的審查與處理的規(guī)定。

行政復(fù)議的受理，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)進(jìn)行審查，認(rèn)為其符合法定條件而決定立案并予以審理的活動(dòng)。即復(fù)議申請(qǐng)是復(fù)議受理的前提，但是否受理取決于復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)行為的審查情況。

（一）行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)的審查

財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)進(jìn)行審查。其重點(diǎn)審查：（1）行政復(fù)議申請(qǐng)是否超過(guò)法定期限，超過(guò)法定期限有無(wú)正當(dāng)理由；（2）行政復(fù)議申請(qǐng)事項(xiàng)是否屬于行政復(fù)議的范圍；（3）行政復(fù)議申請(qǐng)是否屬于本機(jī)關(guān)管轄；（4）行政復(fù)議申請(qǐng)人是否符合《行政復(fù)議法》的規(guī)定；（5）行政復(fù)議是否有明確的被申請(qǐng)人?！?日”從行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)人的申請(qǐng)書(shū)或者行政復(fù)議申請(qǐng)人向行政復(fù)議機(jī)關(guān)口頭提出行政復(fù)議請(qǐng)求之日起算。值得注意的是，本條所稱“5日”，是指 5個(gè)工作日，不包括節(jié)假日,如財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)為星期五，那么接下去的星期六和星期日不能計(jì)算在本條規(guī)定的“5日”之內(nèi)。

（二）行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)審查后的處理

經(jīng)過(guò)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)的審查，財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)視具體情況作出適當(dāng)?shù)奶幚?。具體而言，主要包括以下幾個(gè)方面：（1）對(duì)于符合申請(qǐng)復(fù)議條件的，依法決定受理；（2）對(duì)不符合復(fù)議申請(qǐng)條件的，依法決定不予受理，并書(shū)面告知申請(qǐng)人不予受理的理由；（3）對(duì)于復(fù)議申請(qǐng)請(qǐng)求的內(nèi)容有欠缺的復(fù)議申請(qǐng)，依法決定發(fā)還申請(qǐng)人并限期補(bǔ)正；（4）對(duì)符合《行政復(fù)議法》規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。根據(jù)《財(cái)政機(jī)關(guān)行政復(fù)議和應(yīng)訴工作指導(dǎo)意見(jiàn)》第五條之規(guī)定，財(cái)政部門法制機(jī)構(gòu)對(duì)不符合《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，提出不予受理的意見(jiàn)，報(bào)經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，制作《不予受理決定書(shū)》，送達(dá)申請(qǐng)人；對(duì)符合《行政復(fù)議法》規(guī)定，但不屬于本機(jī)關(guān)管轄的行政復(fù)議申請(qǐng)，要制作《行政復(fù)議告知書(shū)》，告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。

十四、行政復(fù)議申請(qǐng)的轉(zhuǎn)送

法律條文：

第十八條 依照本法第十五條第二款的規(guī)定接受行政復(fù)議申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府，對(duì)依照本法第十五條第一款的規(guī)定屬于其他行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)自接到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起七日內(nèi)，轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，并告知申請(qǐng)人。接受轉(zhuǎn)送的行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法第十七條的規(guī)定辦理。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)的轉(zhuǎn)送的規(guī)定。

為貫徹和體現(xiàn)便民原則，方便公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議，根據(jù)本條的規(guī)定，縣級(jí)地方人民政府在接受不屬于本機(jī)關(guān)受理范圍的行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)送有關(guān)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)。關(guān)于縣級(jí)地方人民政府的轉(zhuǎn)送義務(wù)，需要注意兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是縣級(jí)地方人民政府接受申請(qǐng)不等于受理申請(qǐng)。這里的接受僅僅是代替有受理權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)接受申請(qǐng)的材料，避免再讓申請(qǐng)人到處去找有受理權(quán)的復(fù)議機(jī)關(guān)。接受申請(qǐng)的縣級(jí)人民政府對(duì)接受的復(fù)議申請(qǐng)而言不是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，也沒(méi)有對(duì)此申請(qǐng)進(jìn)行審查、受理并作出復(fù)議決定的職責(zé)。 二是縣級(jí)地方人民政府應(yīng)自接到行政復(fù)議申請(qǐng)之日起7日內(nèi)，將行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送有受理權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)。這里的“7日”，是指7個(gè)工作日，不含節(jié)假日。

十五、行政復(fù)議期間不停止具體行政行為的執(zhí)行及其例外

法律條文：

第二十一條 行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行；但是，有下列情形之一的，可以停止執(zhí)行：

（一）被申請(qǐng)人認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；

（二）行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；

（三）申請(qǐng)人申請(qǐng)停止執(zhí)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為其要求合理，決定停止執(zhí)行的；

（四）法律規(guī)定停止執(zhí)行的。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政復(fù)議期間不停止具體行政行為的執(zhí)行及其例外的規(guī)定。

（一）復(fù)議期間不停止執(zhí)行原則

復(fù)議期間不停止執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不因?yàn)樾姓鄬?duì)人申請(qǐng)復(fù)議和處于復(fù)議期間而停止執(zhí)行。復(fù)議期間不停止執(zhí)行的原則的產(chǎn)生是以國(guó)家行政管理的特殊性為基礎(chǔ)的。行政管理具有連續(xù)性、有效性和適時(shí)性的特點(diǎn)，不能因?yàn)樯暾?qǐng)復(fù)議活動(dòng)的開(kāi)始而中斷或貽誤。從行政法理論來(lái)說(shuō)，具體行政行為一經(jīng)作出，在法律上就具有確定力和執(zhí)行力，對(duì)行政機(jī)關(guān)自身和行政相對(duì)人都具有拘束力量。只有在具體行政行為被依法撤銷、改變或宣布無(wú)效后，才喪失其法律效力。所謂執(zhí)行力，是指行政機(jī)關(guān)的具體行政行為一經(jīng)作出，即具有予以執(zhí)行的法律效力。所謂確定力，是指具體行政行為一旦有效成立，不論它是合法還是違法，事實(shí)上都是有效的，亦即效力先定。只要確定力未被依法取消，應(yīng)推定為合法。

（二）復(fù)議期間不停止執(zhí)行的例外

復(fù)議期間不停止執(zhí)行原則是為了維護(hù)國(guó)家利益和公共利益，實(shí)現(xiàn)國(guó)家管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)文化職能，并保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。然而行政管理的廣泛性、復(fù)雜性，又使具體行政行為很難做到全部合法和適當(dāng)。因此，對(duì)具體行政行為在復(fù)議期間毫無(wú)例外的都不能停止執(zhí)行是不公正的，甚至有時(shí)會(huì)給行政相對(duì)人造成難以彌補(bǔ)和難以挽回的損失。為此，為保證在實(shí)行復(fù)議不停止執(zhí)行具體行政行為原則時(shí)不至于損害行政相對(duì)人合法權(quán)益，本條又規(guī)定了這一原則的例外。具體而言，主要包括條文所列幾類情形。

復(fù)議期間，作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)為自己作出的具體行政行為錯(cuò)誤或不停止執(zhí)行將給相對(duì)人的合法權(quán)益造成難以彌補(bǔ)的損害的，可以停止執(zhí)行。這是被申請(qǐng)人行使其行政職權(quán)的體現(xiàn)。從行政復(fù)議的實(shí)踐來(lái)看，被申請(qǐng)人認(rèn)為需要停止執(zhí)行具體行政行為的情形主要包括：一是具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件存在瑕疵，或者尚未生效或已經(jīng)失效的；二是具體行政行為在作出時(shí)，忽視了從輕、減輕或者免予處罰等情節(jié)的；三是已有證據(jù)證明作出具體行政行為的前提事實(shí)可能有誤；四是行政機(jī)關(guān)及其工作人員明顯濫用職權(quán)或者超越職權(quán)范圍作出具體行政行為的；五是行政相對(duì)人行為違法的事實(shí)不充分，需要進(jìn)一步調(diào)查、取證的；六是具體行政行為的危害性非常大，一旦證明是違法的，其損害后果將無(wú)法通過(guò)其他方式彌補(bǔ)。值得注意的是，具體行政行為停止執(zhí)行后，它的其他法律效力仍然存在，只是執(zhí)行力受到限制。

（三）行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行的例外

行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)人有監(jiān)督的職責(zé)，同時(shí)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人也有保護(hù)的職責(zé)。因此，如該具體行政行為不合法或者不適當(dāng)，執(zhí)行該具體行政行為可能造成行政賠償，或者對(duì)申請(qǐng)人可能造成不可挽回的損失，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定停止執(zhí)行。從行政復(fù)議的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于下列的行政復(fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該特別注意審查被申請(qǐng)人的具體行政行為是否需要停止執(zhí)行：一是涉及罰款、征收財(cái)物、對(duì)財(cái)產(chǎn)采取行政強(qiáng)制措施等涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政復(fù)議案件。二是涉及公民、法人或者其他組織重大利益或者具有涉外因素的行政復(fù)議案件。三是其他明顯存在錯(cuò)誤的行政復(fù)議案件?！?/p>

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財(cái)政局監(jiān)督科、財(cái)政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫(kù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）