●劉 敏

以目標(biāo)為導(dǎo)向的公共預(yù)算編制路徑探析

●劉 敏

以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算編制是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的新型預(yù)算編制方法，不僅有利于提高財政資金使用績效，也有利于建設(shè)高效政府。本文在總結(jié)我國政府預(yù)算編制基本情況及存在問題的基礎(chǔ)上，分析當(dāng)前問題產(chǎn)生的原因，并借鑒國外預(yù)算編制經(jīng)驗(yàn)，從目標(biāo)體系建設(shè)、中期財政規(guī)劃、資金分類管理、成本測算、支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、預(yù)算評審機(jī)制建設(shè)等方面提出我國以目標(biāo)為導(dǎo)向的政府預(yù)算編制實(shí)現(xiàn)路徑。

預(yù)算編制 目標(biāo)導(dǎo)向 績效預(yù)算

政府預(yù)算管理在公共財政體系中處于核心地位。2014年9月，國務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號），對完善政府預(yù)算體系、推進(jìn)預(yù)算公開、改進(jìn)預(yù)算管理和控制等方面提出了方向性建議。預(yù)算編制是政府預(yù)算管理的重要構(gòu)成，探索以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算編制實(shí)現(xiàn)路徑，不斷提高預(yù)算資金使用效率，不僅有利于優(yōu)化政府資源配置，提高資源使用效率，推進(jìn)政府部門履職，同時對建設(shè)高效政府實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型也具有切實(shí)意義。

一、我國政府預(yù)算編制的基本現(xiàn)狀

預(yù)算編制是政府預(yù)算管理的重要內(nèi)容，如何合理編制預(yù)算是政府預(yù)算管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》對預(yù)算編制做了明確規(guī)定，要求“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制?！边@表明預(yù)算管理在當(dāng)前公共財政體系建設(shè)中的重要性，同時也體現(xiàn)了以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算編制在政府預(yù)算管理中的重要性日益凸顯。

但是，當(dāng)前我國政府預(yù)算編制過程中仍存在一些問題，主要表現(xiàn)為：一是預(yù)算細(xì)化有效性不夠，不少預(yù)算細(xì)化流于形式；二是預(yù)算與績效目標(biāo)匹配度不高，預(yù)算編制時沒有明確的目標(biāo)導(dǎo)向，對活動開展指導(dǎo)性不強(qiáng)。主要原因在于：

一是缺乏科學(xué)的目標(biāo)體系。一方面，當(dāng)前我國政府績效目標(biāo)體系尚未形成，盡管國家及地方發(fā)改委每五年編制中長期發(fā)展規(guī)劃明確區(qū)域中長期整體發(fā)展目標(biāo)，但是對于政府部門而言，缺乏清晰明確的戰(zhàn)略目標(biāo)；對于具體財政項(xiàng)目而言，普遍缺乏科學(xué)的績效目標(biāo)。同時，中長期發(fā)展目標(biāo)與部門戰(zhàn)略目標(biāo)、項(xiàng)目績效目標(biāo)間的關(guān)系并未建立，中長期目標(biāo)的分解及具體實(shí)現(xiàn)路徑不清晰。另一方面，當(dāng)前績效目標(biāo)設(shè)置的路徑不清晰，普遍出現(xiàn)先有預(yù)算，后有績效目標(biāo)的情況，目標(biāo)與預(yù)算聯(lián)系不強(qiáng)。

二是政府會計核算不夠科學(xué)。長期以來，我國政府會計記賬基本采用收付實(shí)現(xiàn)制，即以現(xiàn)金收到或付出為標(biāo)準(zhǔn)記錄收入的實(shí)現(xiàn)和費(fèi)用的發(fā)生，即使項(xiàng)目或工作已經(jīng)發(fā)生，但只要無現(xiàn)金發(fā)生，財務(wù)賬上就不體現(xiàn)，導(dǎo)致實(shí)際記錄的支出成本不能與實(shí)際發(fā)生的活動相匹配，活動成本核算不準(zhǔn)確，不僅無法反映當(dāng)前真實(shí)的財政支出成本，也無法反映隱性債務(wù)對政府未來支出的影響，一方面可能導(dǎo)致決算數(shù)據(jù)與預(yù)算存在偏差，另一方面不能科學(xué)的指導(dǎo)預(yù)算編制。

三是支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系缺失。財政資金體量大，覆蓋面廣，專項(xiàng)資金類型豐富，財政資金始終未形成統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)體系，預(yù)算編制受人為因素影響較大，預(yù)算編制精細(xì)化、科學(xué)化程度不高。

二、國外目標(biāo)導(dǎo)向的預(yù)算編制經(jīng)驗(yàn)借鑒

國外政府部門一直倡導(dǎo)以目標(biāo)為導(dǎo)向編制預(yù)算，在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)導(dǎo)向的預(yù)算編制方面的主要經(jīng)驗(yàn)做法包括：

一是預(yù)算編制前明確目標(biāo)。國外政府部門在預(yù)算編制階段基本遵循績效目標(biāo)導(dǎo)向，在符合部門戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，事先確定各項(xiàng)目達(dá)到的目標(biāo)和成果，并量化取得這些目標(biāo)的成本。如：美國《政府績效成果法案》規(guī)定，各部門要對本部門的戰(zhàn)略規(guī)劃作全面說明，闡明本部門的工作任務(wù)、總體工作目標(biāo)。在編制年度預(yù)算時需制定年度績效計劃，年度績效計劃是對戰(zhàn)略規(guī)劃總目標(biāo)的分解。在年度績效計劃中要闡明機(jī)構(gòu)預(yù)算中涉及的所有項(xiàng)目的績效目標(biāo)，并用客觀、量化的、可衡量的形式來表述。英國政府在編制預(yù)算時需簽訂“公共服務(wù)協(xié)議”，“公共服務(wù)協(xié)議”包括清晰具體的目標(biāo)、部門開支上限的確定、可評價的指標(biāo)、改善部門提供服務(wù)的效率四方面內(nèi)容，明確規(guī)定了各部門的戰(zhàn)略目標(biāo)、績效目標(biāo)和具體的績效指標(biāo)。

二是實(shí)行滾動預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算與戰(zhàn)略規(guī)劃之間的關(guān)聯(lián)。西方國家多數(shù)編制滾動預(yù)算或中期規(guī)劃，進(jìn)行收支預(yù)測。收入預(yù)測細(xì)至每月都要對各稅種進(jìn)行逐個預(yù)測與分析；支出預(yù)測根據(jù)數(shù)額大小的不同而采取相應(yīng)的方法，對于數(shù)額較小的支出項(xiàng)目，多采用統(tǒng)計方法進(jìn)行預(yù)測，對于數(shù)額較大的支出項(xiàng)目，則主要進(jìn)行因素分析。如：瑞典政府采用滾動預(yù)算作為年度預(yù)算編制的基礎(chǔ)，其范圍為三年，即下一預(yù)算年度和隨后兩個預(yù)算年度。這一階段通常在每年1-3月期間，主要由財政部負(fù)責(zé)，財政部在嚴(yán)格審核由各預(yù)算部門報送的材料后著手編制滾動預(yù)算。它包括三個相互關(guān)聯(lián)的步驟：首先，政府從宏觀角度明確其財政政策目標(biāo)，瑞典政府現(xiàn)行的財政政策提出平均每年財政盈余達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值2%的長期目標(biāo)；其次，政府根據(jù)有關(guān)經(jīng)濟(jì)假設(shè)和上述目標(biāo)確定一個總支出水平上限；再次，將政府總支出水平上限具體化，形成各個支出領(lǐng)域各自的指導(dǎo)性支出預(yù)算，指導(dǎo)性支出水平的總和要低于政府支出總水平上限，兩者之間差額形成所謂的“預(yù)算邊際”，為可能發(fā)生的政策失誤提供一個緩沖余地，避免出現(xiàn)突破議會批準(zhǔn)的政府總支出水平上限的情況發(fā)生。

三是重視預(yù)算編審論證過程。以美國為例，預(yù)算編制、論證、執(zhí)行到?jīng)Q算跨越33個月，原因在于預(yù)算編審環(huán)節(jié)較長，在預(yù)算年度開始前的18個月，管理與預(yù)算辦公室和總統(tǒng)需確定預(yù)算年度的政策目標(biāo)：其中，預(yù)算編制時間為9個月，包括預(yù)算準(zhǔn)備時間為三個月，此時管理與預(yù)算辦公室下達(dá)預(yù)算指示和政策指導(dǎo)；政府各部門編制和提交本部門的預(yù)算計劃時間為三個月；管理與預(yù)算辦公室匯總各部門預(yù)算，編制總預(yù)算草案并提交總統(tǒng)初步審議，時間為三個月；總統(tǒng)審議后提出新的財政年度的預(yù)算草案提交國會審議，時間為次年二月份的第一個星期一前。預(yù)算審核論證時間為9個月，國會收到總統(tǒng)提交的預(yù)算草案并提交給國會相關(guān)委員會包括國會預(yù)算辦公室、兩院預(yù)算委員會、兩院撥款委員會及其他對支出有管轄權(quán)的委員會和籌款委員會審議；在國會審議預(yù)算草案過程中，國會參考政府提交的預(yù)算草案，重新收集有關(guān)信息，在分析新的財政預(yù)算年度財政經(jīng)濟(jì)形勢基礎(chǔ)上，經(jīng)過預(yù)算聽證和預(yù)算辯論，最后確定批準(zhǔn)年度預(yù)算。

三、以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算編制路徑探索

根據(jù)我國當(dāng)前預(yù)算編制存在的問題，結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn)，本文對實(shí)行以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算編制路徑進(jìn)行探索，路徑如下：

一是科學(xué)構(gòu)建 “職能—活動—目標(biāo)—預(yù)算”的預(yù)算編制體系?？茖W(xué)編制預(yù)算的首要步驟是建立績效目標(biāo)體系，形成以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理頂層設(shè)計，將績效目標(biāo)作為預(yù)算編制的前提和基礎(chǔ)，提升預(yù)算編制的合理性。具體推進(jìn)路徑為：第一，統(tǒng)一各部門“職能—活動—項(xiàng)目—目標(biāo)”的績效目標(biāo)分解方式，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)來源規(guī)范化。建議首先梳理部門主要職能，其次梳理部門年度重點(diǎn)工作和重點(diǎn)項(xiàng)目，最后將部門職能和重點(diǎn)工作及重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行掛鉤，從而明確職能的分解。需注意的是，分解的活動內(nèi)容應(yīng)不重復(fù)且涵蓋部門所有職能。部門項(xiàng)目作為具體績效目標(biāo)設(shè)定的對象，來源于部門活動的分解，部門活動則來源于部門職能的分解。第二，構(gòu)建“目標(biāo)—預(yù)算”的預(yù)算編制路徑。在明確目標(biāo)的基礎(chǔ)上，將產(chǎn)出目標(biāo)從數(shù)量和質(zhì)量兩個維度進(jìn)行分解，其中數(shù)量指標(biāo)關(guān)聯(lián)活動數(shù)量，質(zhì)量指標(biāo)關(guān)聯(lián)活動單價，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與預(yù)算的關(guān)聯(lián)。

二是建立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系。其一，完善基本支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系。按照客觀公正、經(jīng)濟(jì)節(jié)約、前后銜接的原則，結(jié)合健全完善落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定長效機(jī)制，結(jié)合實(shí)際發(fā)展情況制定并不斷完善有關(guān)會議、差旅、培訓(xùn)、因公臨時出國、外賓接待、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)實(shí)物定額和服務(wù)等經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，同時建立公務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)和制度管理體系，加快實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的常態(tài)化、制度化，嚴(yán)格機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理，切實(shí)控制和降低行政管理成本。其二，推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，在科學(xué)分類的前提下，結(jié)合支出項(xiàng)目的要求和特點(diǎn)，優(yōu)先聚焦難以通過市場發(fā)現(xiàn)支出標(biāo)準(zhǔn)的、可量化的、經(jīng)常性的項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)，對制定標(biāo)準(zhǔn)難度較大的項(xiàng)目，先行對支出中容易實(shí)行量化管理的部分制定標(biāo)準(zhǔn)。其三，建立預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)定期清理和動態(tài)評估調(diào)整機(jī)制。對預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)合理設(shè)定定額標(biāo)準(zhǔn)的評估期限，科學(xué)確定項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整范圍，建立定額標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、物價總體水平、政府財力狀況和技術(shù)創(chuàng)新等因素掛鉤的聯(lián)動機(jī)制，不斷提高財政支出標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性、實(shí)用性和可操作性。

三是實(shí)行以績效為導(dǎo)向的預(yù)算評審機(jī)制。建立預(yù)算評審機(jī)制，將績效理念貫穿預(yù)算評審環(huán)節(jié)，注重對必要性、可行性和合理性的考察。在預(yù)算編制規(guī)范性上，著重復(fù)核績效目標(biāo)是否與項(xiàng)目內(nèi)容緊密相關(guān)、績效目標(biāo)是否全面且有重點(diǎn)地反映了項(xiàng)目績效、績效目標(biāo)的目標(biāo)值是否與預(yù)算匹配。在預(yù)算額度合理性上，著重復(fù)核預(yù)算相關(guān)活動是否必要、可行，預(yù)算相關(guān)活動的人力、物力投入數(shù)量是否合理，預(yù)算單價核算是否嚴(yán)格遵照相關(guān)支出定額標(biāo)準(zhǔn)。同時建立由 “各級財政部門、預(yù)算主管部門和基層預(yù)算單位”組成的三級滾動項(xiàng)目庫，項(xiàng)目庫的項(xiàng)目采取先預(yù)算評審后入庫原則。列入財政預(yù)算安排的項(xiàng)目必須從項(xiàng)目庫中選取，未列入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目不安排預(yù)算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算評審實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理流程，建立基于預(yù)算評審的激勵約束機(jī)制，并以此作為確定年度預(yù)算的參考依據(jù)?！?/p>

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

[1]劉邦凡，王文靜.論我國公共財政預(yù)算的年度預(yù)算[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2014，（24）.

[2]劉敏，王萌，馮俊.以績效為指導(dǎo)思想的中期預(yù)算探索[J].財政監(jiān)督，2015，（02）.

[3]許金柜.我國政府預(yù)算制度的歷史演進(jìn)與改革模式研究[D].福州：福建師范大學(xué)，2014.

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）

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