易秋旻

摘要：本文從三個方面分析了行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合實際工作，有針對性地提出了相應(yīng)的完善內(nèi)部控制制度及執(zhí)行的對策，指出行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是一個需要不斷進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化的過程。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題分析

一、實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的動力

（一）財政部要求行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制

近年來，財政部非常重視行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，2010年起立項研究，歷經(jīng)3年時間進(jìn)行基礎(chǔ)理論研究、基層單位調(diào)研、試點、公開征求意見、組織專家論證，于2012年11月出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，該文件施行時間為2014年1月1日。2015年，財政部發(fā)布指導(dǎo)意見（財會〔2015〕24號），以進(jìn)一步指導(dǎo)與促進(jìn)行政事業(yè)單位有效開展內(nèi)部控制建立與實施工作，以量化評價為導(dǎo)向，開展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作。文件要求各行政事業(yè)單位于2016年底前完成內(nèi)部控制建立與實施工作。

（二）外部監(jiān)督的壓力和單位自身發(fā)展的需要成為建立健全行政事業(yè)內(nèi)部控制制度的雙重動力源泉

行政事業(yè)單位大多承擔(dān)著提供公共服務(wù)的職能，需要接受來自政府主管部門、服務(wù)對象以及廣大人民群眾的監(jiān)督；行政事業(yè)單位的資金多為財政性資金，需要接受來自政府審計機(jī)關(guān)、財政部門以及社會各界的廣泛監(jiān)督。就行政事業(yè)單位自身發(fā)展來說，也有必要通過內(nèi)部控制制度的健全，梳理風(fēng)險點、及早發(fā)現(xiàn)隱患并采取相應(yīng)措施，防范行政事業(yè)單位的重大經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立與實行過程當(dāng)中薄弱環(huán)節(jié)

（一）從管理方法上看

行政事業(yè)單位的管理依靠政策制度，以文件的形式對具體的某一方面提出規(guī)范性的要求，重點對人員、國有資產(chǎn)、預(yù)算資金、項目等方面進(jìn)行管理，對行為過程、質(zhì)量體系、戰(zhàn)略決策、組織架構(gòu)等方面涉及不多。例如，在組織架構(gòu)方面，行政事業(yè)單位組織架構(gòu)簡單，對一把手約束力不強，政府部門橫向間的協(xié)調(diào)缺乏足夠的重視，導(dǎo)致同級別各部門間缺乏必要的交流，協(xié)調(diào)性較差；在行政事業(yè)單位內(nèi)外部監(jiān)督監(jiān)管方面，多實行事后監(jiān)管，事前事中監(jiān)管不夠，日常監(jiān)督力度較弱；在人事管理方面，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)等專業(yè)崗位勝任能力不夠重視，對于內(nèi)控規(guī)范規(guī)定的單位應(yīng)當(dāng)實行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度往往得不到有效落實，有的單位有些崗位甚至十幾年都不動，加大了職務(wù)風(fēng)險，也容易使員工喪失工作熱情和創(chuàng)新力。

（二）從內(nèi)控意識上看

建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系是需要全體員工培養(yǎng)內(nèi)控意識，并全員參與內(nèi)控制度的建立與實施的。在領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部控制意識方面，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識較薄弱，不利于建立有效的內(nèi)部控制環(huán)境。一是有些領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控理解有偏差，認(rèn)為內(nèi)控就是管理制度，單位該有的制度都有了，就沒必要再費時費力地推行內(nèi)控了；二是有的領(lǐng)導(dǎo)缺乏權(quán)力制衡意識，不愿意自己的權(quán)力受過多約束。各業(yè)務(wù)處室往往覺得內(nèi)控是綜合部門的事情，不屬于本處室的工作，不愿意抽出時間和人員參與其中，處室間的聯(lián)動機(jī)制的缺乏導(dǎo)致內(nèi)控開展受阻的情況比較普遍。行政事業(yè)單位部分員工也同樣存在對內(nèi)控的理解不到位，認(rèn)為內(nèi)控就是沒事折騰，僅是增加了工作量，讓操作流程更加繁瑣復(fù)雜化，因而也對推進(jìn)內(nèi)控缺乏動力。

（三）從內(nèi)控模塊上看

行政事業(yè)單位建立內(nèi)控包含內(nèi)容不完整。如風(fēng)險模塊。風(fēng)險評估和應(yīng)對貫穿于整個內(nèi)控建立過程，是內(nèi)控建設(shè)的重要內(nèi)容，在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中，專門有一章內(nèi)容為《風(fēng)險評估和控制方法》。但是由于長期計劃體制的慣性，行政事業(yè)單位人員普遍風(fēng)險意識不足，也缺乏風(fēng)險相關(guān)知識儲備，不知從何著手。風(fēng)險模塊的建立往往成為行政事業(yè)單位內(nèi)控建立的難點。

（四）從內(nèi)部控制制度實行上看

行政事業(yè)單位一般在預(yù)算管理、收入管理、支出管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理、決策機(jī)制等各方面都建有適合其特點的內(nèi)部控制制度，但在具體落實過程中還存在一些問題。以預(yù)算管理為例，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，例如現(xiàn)在財政部門推行的是零基預(yù)算，但是在實際編制過程中，多數(shù)單位還是原有增量預(yù)算的思維，先定資金總盤子，再把總盤子金額分解到各個單項中，失去了零基預(yù)算編制的意義。在行政單位內(nèi)部，預(yù)算編制基本上落在財務(wù)部門，各業(yè)務(wù)處室往往不重視，也不了解在新形勢下預(yù)算編制的各類要求，以舊思維來應(yīng)付該項工作，有很大的隨意性，結(jié)果實際執(zhí)行中，出現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行和申報的預(yù)算相差甚遠(yuǎn)的結(jié)果。其次在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算安排基本及項目支出，保證預(yù)算的有效執(zhí)行，但實際工作中依然存在擅自更改項目資金用途以及挪用項目資金填補基本支出缺口等現(xiàn)象。在執(zhí)行進(jìn)度上，也普遍存在著年初執(zhí)行進(jìn)度緩慢，到了年底突擊用款的現(xiàn)象。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對策

（一）樹立內(nèi)部控制的意識

意識決定行為，內(nèi)控是從上到下全面參與的過程，從領(lǐng)導(dǎo)到員工都應(yīng)建立較強的內(nèi)控意識。首先，應(yīng)通過會議宣貫、培訓(xùn)等讓所有工作人員了解內(nèi)控，建立起參與內(nèi)部控制的意識。內(nèi)部控制是由單位各部門的人員共同參與的，每一名工作人員、每個職能部門、管理層都對內(nèi)部控制的實行負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任。更重要的是，要樹立單位主要負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制觀念，加強對單位主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任追究。單位主要負(fù)責(zé)人在建立本單位內(nèi)控工作中應(yīng)主持內(nèi)部控制方案的制定、修改、審批等工作，安排內(nèi)部控制工作分工，安排人員配備，統(tǒng)一協(xié)調(diào)內(nèi)部控制涉及的相關(guān)部門和人員，對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效性負(fù)責(zé)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（二）尋求專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的幫助

行政事業(yè)單位在構(gòu)建和運行內(nèi)控體系過程中，因缺乏實踐經(jīng)驗，在風(fēng)險模塊建立、組織業(yè)務(wù)流程再造等方面感覺無從著手，往往需要專業(yè)性渠道的幫助?？梢岳脤I(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，主要是第三方機(jī)構(gòu)，他們?yōu)閲衅髽I(yè)建立內(nèi)部控制提供咨詢幫助，有一定的經(jīng)驗，可以提供指導(dǎo)和幫助。而且專業(yè)機(jī)構(gòu)的工作更有利于推進(jìn)內(nèi)部控制制度的建立與完善。還應(yīng)當(dāng)尋求財政部門的指導(dǎo)，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)單位的做法，多進(jìn)行信息資源交流與共享，達(dá)到共同學(xué)習(xí)和提升的目的。

（三）內(nèi)部控制體系內(nèi)置于業(yè)務(wù)流程

內(nèi)部控制是不可以而且無法將其與業(yè)務(wù)流程隔離開來的，合理和有效的內(nèi)部控制可以監(jiān)督組織業(yè)務(wù)流程的持續(xù)進(jìn)行，使組織達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因此，內(nèi)部控制的體系是“內(nèi)置”于業(yè)務(wù)流程的，而非凌駕于組織業(yè)務(wù)流程之上的“外置活動”。內(nèi)控建設(shè)需要對單位重要業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重新梳理和塑造，在實際設(shè)計過程中，業(yè)務(wù)流程再造工作由具體負(fù)責(zé)的處室來完成，將現(xiàn)有的流程進(jìn)行改進(jìn)和完善，使之更加科學(xué)合理。

（四）內(nèi)部控制制度執(zhí)行

將行政事業(yè)單位建立的內(nèi)部控制制度落實在執(zhí)行上，避免有制度無執(zhí)行或是有制度輕執(zhí)行的現(xiàn)象。從預(yù)算管理、收入管理、支出管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理、決策機(jī)制、信息系統(tǒng)等方面對執(zhí)行情況開展定期和不定期的評價，將評價結(jié)果提交單位主要負(fù)責(zé)人。單位應(yīng)以評價結(jié)果為參考，明確內(nèi)部控制建立與實施工作的改進(jìn)方向，采取措施進(jìn)一步提高內(nèi)部控制水平和效果，對單位內(nèi)部控制不斷進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化。

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（作者單位：南京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）