張欣建

摘要： 從十八大以來(lái)到十八屆六中全會(huì)，在對(duì)依法治國(guó)提出新要求的宏觀背景下，如何運(yùn)用法治思維是高校建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度、規(guī)范學(xué)校辦學(xué)和管理行為的重要舉措。針對(duì)當(dāng)前高校管理工作中的突出問(wèn)題，創(chuàng)新管理工作的體制、機(jī)制和手段落腳點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)法治化。因而，必須加強(qiáng)法治教育和宣傳，營(yíng)造良好的法治文化環(huán)境，同時(shí)建設(shè)內(nèi)部法制體系和監(jiān)督考核機(jī)制。運(yùn)用法治思維進(jìn)行依法治校，才能使管理工作能夠有章可循，最終處理好共性和個(gè)性、抽象與具體以及自下而上與自上而下等高校建設(shè)發(fā)展中的多元關(guān)系。

Abstract： Insist on using the rule of law thinking is an important measure to build a modern university system， standardize the school running and management behavior under the macro background of the rule of law in accordance with the new requirements， from the 18th CPC National Congress to the 6th Plenary Session of the 18th CPC Central Committee. For a long time， the role positioning in internal management structure is not clear in colleges and universities， especially the management work， leading to the lack of operational mechanism in the specific political legal practice. Therefore， it is necessary to strengthen the rule of law education and publicity， to create a good environment for the rule of law. And the most important is to construct the internal legal system and supervision mechanism. The use of legal thinking of the rule of law， is the important guarantee which the management of colleges and universities in work can have to deal with commonness and individuality， abstract and concrete， bottom-up and top-down multiple relations.

關(guān)鍵詞： 法治思維；高校管理；運(yùn)用

Key words： the rule of law thinking；internal management of colleges and universities；application

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）08-0238-03

0 引言

隨著我國(guó)社會(huì)的快速發(fā)展和教育領(lǐng)域改革的全面推進(jìn)，高校的社會(huì)關(guān)系與管理范疇發(fā)生了重大變化，高校內(nèi)部管理工作在自身建設(shè)發(fā)展過(guò)程中面臨了大量的新情況和新問(wèn)題，包括管理秩序與規(guī)范、學(xué)術(shù)管理與權(quán)力、學(xué)校與師生權(quán)力關(guān)系等等，很多方面都面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)的這些問(wèn)題也一度將高校推上社會(huì)和媒體的風(fēng)口浪尖。

黨的十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，為法治社會(huì)的建設(shè)推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。高校管理部門牽涉到高校的黨務(wù)、政務(wù)和事務(wù)等，由于長(zhǎng)期以來(lái)角色定位的不清晰，造成在具體的政治-法律實(shí)踐中的運(yùn)行機(jī)制缺失，所以，必須主動(dòng)深入研究并在實(shí)踐中努力探索運(yùn)用法治思維，推進(jìn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)法治化，促進(jìn)管理工作積極作為，這將直接關(guān)系到依法治校的程度，以及建立現(xiàn)代大學(xué)制度的實(shí)現(xiàn)。

1 法治思維在高校管理中的必要性與現(xiàn)實(shí)意義

1.1 適應(yīng)社會(huì)發(fā)展大背景的客觀要求

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，一直進(jìn)行法治文明建設(shè)，黨的“十一屆三中全會(huì)”強(qiáng)調(diào)必須加強(qiáng)法制，要靠法制和社會(huì)教育來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題；“十五大”確立了依法治國(guó)為國(guó)家的基本方略；黨的“十八屆四中全會(huì)”明確要用法治思維來(lái)建設(shè)社會(huì)主義改革與發(fā)展。

按照黨的治國(guó)方針，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家成為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的組成部分，要逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的制度化、法律化成為重要的治國(guó)目標(biāo)。

1.2 建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求

社會(huì)的巨大變革以及產(chǎn)生的新形勢(shì)、新情況和新常態(tài)都給高校管理工作帶來(lái)前所未有的新問(wèn)題和新的挑戰(zhàn)。建立現(xiàn)代大學(xué)制度是國(guó)家開(kāi)展教育體制改革的重要內(nèi)容，是高校未來(lái)發(fā)展的方向，建立大學(xué)章程等一系列方式與舉措，都顯示了大學(xué)要發(fā)展，必須要面向社會(huì)科學(xué)管理，必須規(guī)范和理順與政府、社會(huì)的關(guān)系，必須進(jìn)行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善和改革。

所有內(nèi)容的關(guān)鍵是運(yùn)用法治思維進(jìn)行依法治校，貫徹落實(shí)教育的法律法規(guī)，規(guī)范管理和辦學(xué)行為，促進(jìn)辦學(xué)和管理民主化，最終穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)國(guó)家高等教育事業(yè)的健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

1.3 教育發(fā)展國(guó)際化的必然趨勢(shì)

我國(guó)高等教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，各高校也不斷與全球范圍內(nèi)的學(xué)校建立聯(lián)系，教育呈現(xiàn)國(guó)際化發(fā)展的趨勢(shì)，面對(duì)這一趨勢(shì)，無(wú)論合作還是交流，都離不開(kāi)規(guī)范化、法律化的科學(xué)管理。而且，世界發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)表明，學(xué)校管理的法治化在很大程度上影響了高校的教育質(zhì)量，通過(guò)一系列法治方式來(lái)規(guī)范學(xué)校管理，規(guī)范學(xué)校的教育，規(guī)范學(xué)生的行為，是與國(guó)際接軌的科學(xué)做法。

各個(gè)高校只有通過(guò)依法才能真正實(shí)現(xiàn)高度自治，其運(yùn)行才能受到政府、社會(huì)和法律的有效監(jiān)督，并保障教育的最終發(fā)展。

2 高校管理工作法治化內(nèi)涵

2.1 法治思維的內(nèi)涵

法治思維是法治建設(shè)的重要精神力量，是法治要求轉(zhuǎn)化為法治實(shí)踐的紐帶和橋梁。運(yùn)用法治思維就是在法治的基礎(chǔ)上所形成的分析、解決問(wèn)題的思維方式和價(jià)值導(dǎo)向。

高校用法治思維應(yīng)該包含幾層含義：一是堅(jiān)持依法治校方針，二是堅(jiān)持理性管理原則，三是堅(jiān)持宣傳法治文化。具體釋義也可以理解為：高校的管理權(quán)力必須受到法律的制約，以促使高校管理者更加審慎地行使手中的權(quán)力，按照學(xué)校各種科學(xué)管理制度、規(guī)范來(lái)使管理行為減少人治的非理性成分。

同時(shí)，高校及其管理人員作為特殊的公務(wù)法人，在從事管理活動(dòng)中，要嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，依法行使管理權(quán)力，在法律法規(guī)和校內(nèi)規(guī)章制度的框架內(nèi)行為，也對(duì)高校和管理人員起到了相應(yīng)的保護(hù)作用。

2.2 行政管理工作法治化特征

首先，法治思維的運(yùn)用載體是管理人員。在高校的管理工作中，法治思維的運(yùn)用載體是領(lǐng)導(dǎo)干部和管理人員，他們接觸公權(quán)力或者管理權(quán)力，是依法執(zhí)政和依法行政的主體，是運(yùn)用法治思維的載體，只有確立和認(rèn)清了這些人員在法治思維運(yùn)用中的位置才能真正保障管理工作的依法進(jìn)行。

其次，法治思維的基礎(chǔ)是法治觀念。法治思維在工作中的運(yùn)用應(yīng)該不同于人治思維，它是以法治觀念為內(nèi)核，要遵循法治的原則，辦事過(guò)程體現(xiàn)法治的精神。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)和管理干部及員工來(lái)講，養(yǎng)成法治思維就要不斷學(xué)習(xí)和實(shí)踐法治觀念，包括：法律至上、主權(quán)在民、權(quán)力制約、人權(quán)保障、公平正義等。

再次，法治思維的核心是創(chuàng)建規(guī)則和秩序。法治思維的運(yùn)用，其過(guò)程的核心特征是創(chuàng)建規(guī)則，建立規(guī)范秩序。法治不僅意味著管理范疇內(nèi)的人應(yīng)該遵守規(guī)則，也意味著管理者要按照相關(guān)的法律規(guī)定、制度和規(guī)范行使權(quán)力。通過(guò)規(guī)則的遵守，建立良好的秩序，這是管理的高級(jí)原則，并且對(duì)于雙方而言，規(guī)則對(duì)于處理問(wèn)題、化解矛盾、協(xié)調(diào)事務(wù)有著最終的確定性和權(quán)威性。

2.3 行政管理工作的法治化本質(zhì)

法治思維的本質(zhì)是摒棄人治思維，在管理工作中要避免完全依賴或者定勢(shì)進(jìn)行感性思維和經(jīng)驗(yàn)思維。在管理中要達(dá)到處理事務(wù)和問(wèn)題的明確性、普遍性和穩(wěn)定性，就要多使用理性思維，這注定管理工作要進(jìn)行法治思維，法制化管理可以說(shuō)是其核心內(nèi)容。

管理工作是建立在規(guī)則理性、邏輯理性和實(shí)踐理性基礎(chǔ)之上的管理方式，是追求“更高理性”的認(rèn)知活動(dòng)，所以它的本質(zhì)就是通過(guò)更為理性的法治思維進(jìn)行思考和處理工作事務(wù)。

3 存在的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

3.1 多種思維方式的存在與影響

第一，受政治思維影響。

目前高校管理人員往往受到政治思維特別是傳統(tǒng)的政治思維的影響。政治思維是一種側(cè)重于從政治立場(chǎng)、政治利益和用政治方式出發(fā)對(duì)社會(huì)和問(wèn)題的觀察與思考，它集中體現(xiàn)的是群體本位觀念，它往往忽視個(gè)體、缺乏對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)。

第二，受經(jīng)濟(jì)思維影響。

改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以來(lái)，經(jīng)濟(jì)思維成為領(lǐng)導(dǎo)干部和管理者在公共決策中常用的一種方式。經(jīng)濟(jì)思維出發(fā)點(diǎn)是將管理成本和收益進(jìn)行比較，一般會(huì)采用同樣成本來(lái)獲得更大收益的方式去處理問(wèn)題和事務(wù)。這使得管理者會(huì)使用行政命令，直接、快捷的工作，但容易破壞規(guī)則和秩序。

第三，受維穩(wěn)思維影響。

新時(shí)期很多高校事務(wù)的管理、問(wèn)題的處理都從維穩(wěn)的角度去思考，結(jié)果越維穩(wěn)越不穩(wěn)，越化解越引發(fā)關(guān)注。所以，用維穩(wěn)的方式去處理管理工作遇到的很多難題是不夠的，多數(shù)高校存在的矛盾和問(wèn)題只是正常存在的利益沖突，必須根據(jù)實(shí)際情況通過(guò)設(shè)定規(guī)則或者制度尋求解決途徑。

3.2 高校內(nèi)部法制體系、運(yùn)行機(jī)制尚不完善

首先是法制體系不完善?，F(xiàn)行高等教育法制體系中包括教育立法體系尚不完善，和國(guó)外相比，很多應(yīng)該有的法律尚未制定，已有的法律配套設(shè)施不完善，很多法律規(guī)定的教育行為無(wú)法落實(shí)和實(shí)施。

另外，高校的規(guī)章制度也有待健全，很多規(guī)章制度受到傳統(tǒng)思維的影響，義務(wù)與權(quán)利關(guān)系，教師與學(xué)生，學(xué)術(shù)和管理等，都存在很多需要規(guī)范之處。

其次是執(zhí)法等運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范。一些管理機(jī)關(guān)及其管理人員在執(zhí)法工作和依法辦事的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)擅自超越法定程序，濫用自由裁量權(quán)，損害相對(duì)人的合法權(quán)益等，這些都是管理過(guò)程中的執(zhí)法失范行為。

另外，沒(méi)有良好和健全的監(jiān)督機(jī)制，沒(méi)有有力的制度約束，無(wú)法為培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維，提高其運(yùn)用法制法治方式工作能力提供保障。

3.3 高校的法治文化體系尚未建立

前面講到了存在的幾種思維方式，特別是與法治文化相對(duì)立而存在的傳統(tǒng)的人治文化，人治方式在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中在人們頭腦中根深蒂固，管理工作者經(jīng)常根據(jù)個(gè)人意志和偏好，運(yùn)用權(quán)勢(shì)、經(jīng)驗(yàn)處理事務(wù)問(wèn)題，維持管理秩序。所以，基于歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)原因在我國(guó)與現(xiàn)代法治精神相適應(yīng)的法治文化建設(shè)嚴(yán)重滯后，這也導(dǎo)致了在工作過(guò)程中沒(méi)有真正樹(shù)立法治權(quán)威，沒(méi)有構(gòu)建起運(yùn)用法治思維的制度保障和氛圍保障，法治文化沒(méi)有成為社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中人們注重的主流價(jià)值。

4 高校管理工作運(yùn)用法治思維的實(shí)現(xiàn)路徑

4.1 加強(qiáng)法治教育宣傳，營(yíng)造優(yōu)良法治環(huán)境

第一，培養(yǎng)師生法律信仰，打造法治思維精神基礎(chǔ)。

法律信仰是人們有意識(shí)地選擇和逐步培育法律觀念的結(jié)果，是高校全體師生在學(xué)校中生活、學(xué)習(xí)和工作過(guò)程中的精神原則和思維支撐。只有高校師生對(duì)法治也就是理性的認(rèn)同和追求，才能使管理者制定的法治制度和規(guī)范等得到他們的深刻理解和保證他們進(jìn)行情感判斷和理性選擇的行為趨向。增進(jìn)師生員工對(duì)法治的信任和期待，培育他們對(duì)法律的信仰心理，是高校法治建設(shè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第二，加強(qiáng)高校法治文化的理論學(xué)習(xí)與研究。

十八屆四中全會(huì)指出： “堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、模范守法作為樹(shù)立法治意識(shí)的關(guān)鍵?！狈ㄖ嗡季S與依法辦事能力的提高，首先取決于是否具備法治意識(shí)，而法治意識(shí)的形成取決于是否具備法律知識(shí)。要加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)與研究，通過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)充實(shí)法律基礎(chǔ)知識(shí)，管理人員知法、懂法，無(wú)疑有助于法律意識(shí)深入到管理工作的運(yùn)行中。

第三，大力加強(qiáng)宣傳教育，提高運(yùn)用法治思維的理念。

在全校范圍內(nèi)對(duì)管理干部和管理人員應(yīng)該定期和不定期進(jìn)行法律宣傳，在重要節(jié)點(diǎn)時(shí)刻加大法治思維的培養(yǎng)和實(shí)踐練習(xí)。具備了一定的法律知識(shí)，并不斷接受教育熏陶，才能具有良好的法治理念，樹(shù)立真正的社會(huì)主義法治理念就會(huì)在人的頭腦中奠定運(yùn)用法治思維的基礎(chǔ)。

4.2 健全法制體系建設(shè)，強(qiáng)化制度運(yùn)用機(jī)制

第一，加強(qiáng)法律和制度建設(shè)，完善各項(xiàng)規(guī)章制度。

目前，國(guó)家正在推進(jìn)以大學(xué)章程建設(shè)為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，作為高校，應(yīng)該盡快研究和出臺(tái)一系列的重要法律和配套法律以及制度。進(jìn)行高校法制體系建設(shè)，必須加強(qiáng)法律和制度建設(shè)。加強(qiáng)法律建設(shè)，就是要盡快出臺(tái)有利于高校發(fā)展、有利于高校師生員工權(quán)利保護(hù)的各項(xiàng)具體的法律。加強(qiáng)制度建設(shè)，就是要以國(guó)家法律法規(guī)為依據(jù)建立和完善適合高校發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)章制度。

第二，加強(qiáng)維權(quán)制度建設(shè)，贏取法治制度信任。

管理過(guò)程中要讓被管理者參與到立法、行政和依法進(jìn)行表達(dá)和監(jiān)督的過(guò)程，要開(kāi)通被管理者的權(quán)利訴求和維權(quán)的通道，特別是現(xiàn)階段很多事務(wù)問(wèn)題和矛盾的解決，要以法治化的方式加以回應(yīng)和滿足，不能采用壓制和妥協(xié)的方式，所以，要梳理科學(xué)合理的制度，公平、公開(kāi)、公正地行使維權(quán)和管理行為，這樣才能真正杜絕和減少體制外的維權(quán)行為，避免矛盾的激化。

第三，運(yùn)用法治思維要求堅(jiān)持規(guī)則至上、程序公正。

法治意味著一種法律的統(tǒng)治，在高校之內(nèi)擁有最高的權(quán)威，所有的人都必須服從法律的統(tǒng)治。在高校的管理中，涉及到師生權(quán)利、校內(nèi)外交往、各類管理等等的一切規(guī)則、程序都應(yīng)該公開(kāi)、透明，一視同仁。無(wú)論是管理者還是被管理者，無(wú)論是管理干部還是普通師生，都必須遵循學(xué)校法律規(guī)范和規(guī)章制度的約束與指引。

4.3 加強(qiáng)監(jiān)督和考核，完善組織管理和約束

第一，完善監(jiān)督體系，建立規(guī)范機(jī)制。

進(jìn)行有效的監(jiān)督是運(yùn)用法治思維和方式處理問(wèn)題的保障。

要運(yùn)用法治思維就是要摒棄人治思維、權(quán)力思維和經(jīng)濟(jì)思維等，要加強(qiáng)對(duì)管理部門和人員行使權(quán)力的監(jiān)督，充分發(fā)揮制度監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種方式的作用。通過(guò)監(jiān)督對(duì)管理進(jìn)行非法治方式的排除，特別是管理過(guò)程中有法不依、有令不行、有禁不止乃至濫用職權(quán)、崇尚人大于法，以及官僚主義等各種損害學(xué)校、集體和國(guó)家利益的行為。

第二，完善考核體系，建立約束機(jī)制。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》第九部分指出： “建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。健全社會(huì)普法教育機(jī)制，增強(qiáng)全民法治觀念?！睉?yīng)該根據(jù)部門的管理職能和相關(guān)崗位職責(zé)逐步建立依法辦事的考核機(jī)制和科學(xué)評(píng)價(jià)體系，從辦事依據(jù)是否公平合法、流程是否公開(kāi)、程序是否公正等方面進(jìn)行考核，將依法辦事納入年度考核內(nèi)容，由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門工作人員和師生對(duì)管理人員的依法辦事能力進(jìn)行評(píng)價(jià)。

第三，合理執(zhí)法，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

要運(yùn)用好法治思維，主體在于人，關(guān)鍵在于執(zhí)行，不能讓法治思維僅僅停留在規(guī)章制度上，要真正在工作中踐行。意識(shí)的改變、制度的建立、權(quán)力的約束只有通過(guò)整體實(shí)踐過(guò)程來(lái)串聯(lián)才能起到實(shí)質(zhì)作用，也只有通過(guò)實(shí)踐才能檢驗(yàn)法治體系的完善與否和依法辦事的效率。所以，在管理工作中，要依法辦事、執(zhí)法必嚴(yán)，同時(shí)做到不僅合法還要合理，真正實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，才能將法治思維在實(shí)際工作中運(yùn)用的恰到好處。

依法治校是教育發(fā)展的必然要求，我國(guó)高校教育法治化內(nèi)涵是教育現(xiàn)代化應(yīng)然的價(jià)值指向。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)代高校的管理工作的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，必然要將法治思維引入高校的管理工作，運(yùn)用法律手段是最基本的手段，建設(shè)法制體系是最基本的思維模式，利用法治的行為模式來(lái)解決和化解管理工作中遇到的問(wèn)題和矛盾。加強(qiáng)教育宣傳，完善法制體系，強(qiáng)化制度運(yùn)用機(jī)制，同時(shí)，通過(guò)監(jiān)督和考核進(jìn)行管理和約束，不斷挖掘高校管理工作中法治思維的核心價(jià)值，引領(lǐng)和指導(dǎo)管理工作的實(shí)踐，提升高校管理工作的現(xiàn)代化水平。

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