劉曉鳳

摘 要地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出影響因素眾多，有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治、高等教育財(cái)政體制、區(qū)域財(cái)力、區(qū)域高等教育基礎(chǔ)和國(guó)家高等教育財(cái)政支出布局等因素，這些因素相互關(guān)聯(lián)，且與我國(guó)胡煥庸線相耦合，皆存在東強(qiáng)西弱或東多西少的狀況，要想突破胡煥庸線，就需要從這些因素著手，推動(dòng)地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出的完善，達(dá)成胡煥庸線的適度修正。

關(guān)鍵詞胡煥庸線；高等教育財(cái)政體制；財(cái)政分配碎片化；優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

[中圖分類號(hào)]F812.45 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2017）02-0078-08

中國(guó)東南部地域狹窄人口眾多、西北部地域?qū)拸V人口稀薄。胡煥庸提出了璦琿（黑河）—騰沖線，又稱胡煥庸線，從黑龍江璦琿到云南騰沖的直線兩側(cè)，東南面積占比36%，人口占比96%，西北面積占比64%，人口占比4%，東南與西北的平均人口密度比乃42.6∶1。1982年全國(guó)第三次人口普查顯示，我國(guó)東南地區(qū)面積占比42.9%，人口占比94.4%，西北地區(qū)面積占比57.1%，人口占比5.6%。1990年全國(guó)第四次人口普查顯示，東南與西北地區(qū)人口占比分別為94.2%和5.8%。2000 年全國(guó)第五次人口普查顯示，東南地區(qū)面積占比43.8%，人口占比94.1%，西北地區(qū)面積占比56.2%，人口占比5.9%。2010年全國(guó)第六次人口普查反映，東南地區(qū)人口占比93.9%，西北地區(qū)人口占比6.1%。自從胡煥庸線提出以來，中國(guó)人口空間布局沒有大變動(dòng)，只是東多西少的空間布局更為凸顯，且伴隨額人口空間布局的差異，高等教育財(cái)政支出的影響因素也存在著東強(qiáng)西弱的空間布局。

這里主要探討高等教育財(cái)政支出影響因素地理區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平、政治、高等教育財(cái)政體制、地理區(qū)域財(cái)力、地理區(qū)域高等教育基礎(chǔ)和國(guó)家高等教育支出地理區(qū)域布局等及影響因素間的關(guān)聯(lián)性，兼從影響因素著手對(duì)胡煥庸線加以修正。

一、地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出的影響因素

（一）地理區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

地理區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平乃教育支出的基石，區(qū)域高等教育要進(jìn)步，教育支出乃最最基礎(chǔ)的物質(zhì)基石與要件，教育支出取決于地理區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)。若無充足的教育支出，高等教育要想取得長(zhǎng)足進(jìn)步只能是鏡中月水中花。首先會(huì)擾動(dòng)高等教育規(guī)模與發(fā)展速率。國(guó)民經(jīng)濟(jì)底子薄，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)低下，可支出于高等教育的資源也多不起來，高等教育規(guī)模難以擴(kuò)張，發(fā)展速率也提不上去。世界各地的高等教育支出差距顯著，發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)間高等教育的入學(xué)率可能有幾十倍的差距。因此，一個(gè)地區(qū)高等教育的發(fā)展規(guī)模與發(fā)展速率主要取決于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)，取決于能夠用于高等教育的支出規(guī)模。同時(shí)，地理區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還影響著高等教育的培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)內(nèi)容與培養(yǎng)手段。高等教育為國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展培育人才，高等教育的培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)內(nèi)容與培養(yǎng)手段皆需要服從服務(wù)于社會(huì)實(shí)際需要。當(dāng)前社會(huì)正處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，要求高等教育培育的人才中，要有可參與新興產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的高端人才，也要有可以參與一般生產(chǎn)部門及農(nóng)村生產(chǎn)的專門人才。高等教育的培育目標(biāo)、培育內(nèi)容、培育手段皆需符合地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要。

從圖1中可以看到，作為反映各地理區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)生產(chǎn)總值，我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市地區(qū)生產(chǎn)總值與胡煥庸線存在耦合，存在東強(qiáng)西弱局面，進(jìn)而對(duì)高等教育財(cái)政支出發(fā)生相應(yīng)作用。

（二）政治因素

政治對(duì)高等教育財(cái)政支出的影響是肯定存在的，但政治對(duì)各個(gè)區(qū)域高等教育財(cái)政支出的影響程度各有不同，政治對(duì)區(qū)域高等教育財(cái)政支出的影響造成高等教育財(cái)政支出的區(qū)域變動(dòng)。政治對(duì)地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出影響主要表現(xiàn)在地區(qū)政治地位的不同，教育政策及實(shí)施在地理區(qū)域上的不同。中國(guó)歷史上高等教育財(cái)政支出重點(diǎn)區(qū)域的形成，不是基于該區(qū)域原有的高等教育發(fā)展水平，而是基于該區(qū)域在國(guó)家政治活動(dòng)中重要性的提升。從歷史上看，國(guó)民政府時(shí)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間高校西遷、戰(zhàn)后回遷，建國(guó)初期1950～1956年的高等教育政治改造，院系調(diào)整，使高校徹底成為政府的附屬，實(shí)行高等教育的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。1958～1960年的高等教育大躍進(jìn)，3年新建1 000所高校，差不多每天新建1所高校，還有省號(hào)召一地一縣一高校。1966～1975年“文化大革命”引發(fā)高等教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)停滯不前，軟硬件受損嚴(yán)重。1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》、1994年《國(guó)務(wù)院關(guān)于<中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要>的實(shí)施意見》要求，高等教育逐步施行中央與省、自治區(qū)、直轄市兩級(jí)管理，以省級(jí)政府為主的管理體制，省級(jí)高等教育管理權(quán)限與職責(zé)加大，還要求高等教育改革從政治主導(dǎo)轉(zhuǎn)至經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)。1998年，國(guó)務(wù)院要求教育部之外的其它28個(gè)部委逐漸不再承擔(dān)辦學(xué)職責(zé)，施行高等教育發(fā)展以區(qū)域?yàn)橹行模?wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)。1999年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革、全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出高等教育擴(kuò)張發(fā)展，1999～2005年高等教育產(chǎn)業(yè)化，1995年至今的重點(diǎn)高校發(fā)展政策。這些政治變動(dòng)都影響著地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出。而且政策的制定者與執(zhí)行者對(duì)地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出的認(rèn)知水平，皆會(huì)直接影響高等教育財(cái)政支出政策的執(zhí)行效果。這里用地方政府努力度來測(cè)度政治對(duì)高等教育財(cái)政支出的影響，地方政府努力度=地方普通高校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)/地方財(cái)政支出。

從圖2中，可以看到胡煥庸線左側(cè)的地區(qū)地方政府在高等教育財(cái)政支出上的努力程度要低于胡煥庸線右側(cè)的區(qū)域。

（三）高等教育財(cái)政體制

隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，1998年開始打造公共財(cái)政體制。政府安排財(cái)政收支以滿足公共需求為己任，高等教育一方面具有外部正效應(yīng)，社會(huì)可從高等教育中受益，另一方面?zhèn)€人也從高等教育中直接受益，根據(jù)成本收益對(duì)稱原則，高等教育財(cái)政應(yīng)采取政府財(cái)政、社會(huì)、私人共同負(fù)擔(dān)的方式。我國(guó)形成了中央和地方共同分擔(dān)、地方財(cái)政為主的高等教育財(cái)政制度。同時(shí)，中央政府不斷調(diào)整中央和地方政府間的高等教育事權(quán)與支出責(zé)任，高等教育的事權(quán)與支出責(zé)任逐步下調(diào)，而財(cái)權(quán)財(cái)力逐步上劃。地方政府需負(fù)責(zé)管控的高校事權(quán)大于所能支配的財(cái)權(quán)財(cái)力，由于法律未明確規(guī)定中央與地方政府在高等教育上的權(quán)力與職責(zé)，造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高等教育財(cái)政支出過少，高等教育發(fā)展緩慢，且地方政府對(duì)高等教育負(fù)擔(dān)的支出份額較高，難以顯現(xiàn)出中央對(duì)高等教育的宏觀調(diào)控職能。這里從財(cái)政支出方面測(cè)算財(cái)政體制的分權(quán)度，借用Iwan Barankay與Ben Lockwood（2007）的模型來構(gòu)造高等教育財(cái)政分權(quán)度EDUDECit=PROEXPit/（CENEXPit+PROEXPit），其中， PROEXPit代表第i個(gè)省份第t年省本級(jí)財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)支出總額，CENEXPit代表第i個(gè)省份第t年中央負(fù)擔(dān)的財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)。高等教育財(cái)政分權(quán)度越高，地方政府越是不情愿增加高等教育財(cái)政支出。如圖3所示。

（四）地理區(qū)域財(cái)力

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出胡煥庸線兩側(cè)的“東強(qiáng)西弱”格局，財(cái)政自給率也是如此，中央和地方高等教育財(cái)政支出作為中央和地方財(cái)政支出的組成部分。如果不能理順中央和地方財(cái)政分配關(guān)系，財(cái)力配置制度不夠健全，稅收分配不夠合理，整合政府間財(cái)力分配的法律不完善，會(huì)造成地區(qū)間財(cái)力的顯著不均衡，造成高等教育的財(cái)政保障存在地區(qū)間的失衡，財(cái)力強(qiáng)的地區(qū)能夠?yàn)楦叩冉逃峁?qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)資源支持，財(cái)力弱的地區(qū)只能為高等教育提供微薄的經(jīng)濟(jì)資源支持維持較低的支出水平，政府間不合理的財(cái)力分配使政府對(duì)高等教育的財(cái)政保障能力呈現(xiàn)兩極分化。如圖4所示。

（五）地理區(qū)域高等教育基礎(chǔ)

當(dāng)前我國(guó)各省份高等教育皆步入大眾化階段，各省區(qū)市高等教育發(fā)展迅速，但各地高等教育基礎(chǔ)仍然存在失衡現(xiàn)象。教育規(guī)模上，高校規(guī)模尤其是高校數(shù)量上，東部地區(qū)遠(yuǎn)超中部與西部地區(qū)，在區(qū)域之內(nèi)，高校規(guī)模也存在較大不均衡，譬如處于胡煥庸線東側(cè)的海南省，高等教育基礎(chǔ)在胡煥庸線東側(cè)處于后列，毛入學(xué)率、高校規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施、師資力量等皆位列東部地區(qū)的末尾，區(qū)域內(nèi)差距顯著。各省之內(nèi)，高校過于聚集于4個(gè)直轄市與省會(huì)城市，京津滬三市高等教育毛入學(xué)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它各省區(qū)市，重慶高等教育毛入學(xué)率在西部各省區(qū)中名列前茅。各級(jí)政府在安排高等教育財(cái)政支出時(shí)，主要依照學(xué)生人數(shù)安排，東部地區(qū)、直轄市、省會(huì)城市高校多，學(xué)生規(guī)模大，得到的財(cái)政支出也多，西部地區(qū)、非直轄市、非省會(huì)城市高校少，學(xué)生規(guī)模小，得到的財(cái)政支出也少，從而造成高等教育財(cái)政支出在各區(qū)域、省域配置的非均衡。如圖5所示。

（六）國(guó)家高等教育財(cái)政支出地理區(qū)域布局

“211工程”是我國(guó)自1995年開始實(shí)施的，在21世紀(jì)之交重點(diǎn)打造約100所的高校與一批重點(diǎn)學(xué)科的建設(shè)項(xiàng)目，截止2014年，已有112所高校列入“211工程”建設(shè)之列。東部地區(qū)有63所“211工程”高校，中部地區(qū)有17所“211工程”高校，西部地區(qū)有23所“211工程”高校，東北地區(qū)有11所“211工程”高校。如圖6所示。

“985工程”是我國(guó)從1998年著手推動(dòng)的面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃中，重點(diǎn)發(fā)展清華大學(xué)、北京大學(xué)等39所高校，力爭(zhēng)打造國(guó)際高水平大學(xué)與一流高校。東部地區(qū)有22所“985工程”高校，中部地區(qū)有6所“985工程”高校，西部地區(qū)有7所“985工程”高校，東北地區(qū)有4所“985工程”高校。

國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科乃依照國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和重大需求，擇優(yōu)選擇重點(diǎn)打造的培育創(chuàng)新人才、實(shí)施科學(xué)研究的重要基地。2006年依照《教育部關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)的意見》，以“服務(wù)國(guó)家目標(biāo)，提升建設(shè)成效，健全制度機(jī)制，打造一流學(xué)科”為指引，評(píng)選出286個(gè)一級(jí)學(xué)科，677個(gè)二級(jí)學(xué)科，217個(gè)國(guó)家重點(diǎn)（培育）學(xué)科。東部地區(qū)有188個(gè)一級(jí)學(xué)科，中部地區(qū)41個(gè)一級(jí)學(xué)科，西部地區(qū)有31個(gè)一級(jí)學(xué)科，東北地區(qū)有26個(gè)一級(jí)學(xué)科。

國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主要依托中國(guó)科學(xué)研究院各研究所、各高校。至2014年，高校參與打造的國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室共有196所。東部地區(qū)有110所高校參與打造的國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，中部地區(qū)有31所國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，西部地區(qū)有36所國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，東北地區(qū)有19所國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。

教育部人文社科重點(diǎn)研究基地共有151個(gè)，東部地區(qū)有103個(gè)，中部地區(qū)有19個(gè)，西部地區(qū)有16個(gè)，東北地區(qū)有13個(gè)。

在高等教育財(cái)政支出分配中，雖然中央政府安排的資金占比有所下滑，但所提供的高等教育財(cái)政支出向“211工程”、“985工程”、國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、教育部人文社科重點(diǎn)研究基地傾斜，而“211工程”、“985工程”、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、教育部人文社科重點(diǎn)研究基地東部地區(qū)最多，相應(yīng)得到的支出也就多，西部地區(qū)少，得到的支出也就少。中央在高等教育財(cái)政支出地區(qū)配置上存在顯著差異，造成優(yōu)質(zhì)高等教育資源向胡煥庸線東側(cè)聚集，尤其是向北京聚集，引發(fā)區(qū)域間的資源配置嚴(yán)重失衡。

二、各影響因素間的關(guān)聯(lián)性

（一）地理區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)力

地理區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平從根本上擾動(dòng)著地方財(cái)政收入規(guī)模，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）作為地方財(cái)政收入的主要源泉與物質(zhì)基石，直接影響著地方財(cái)政收入大小。地方財(cái)政收入和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)緊密相關(guān)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地方，財(cái)政收入就越高。區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差距乃地方間財(cái)政能力差距存在的重要緣由，財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平乃交互作用，財(cái)政收入的增長(zhǎng)有賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，財(cái)政收入在參與國(guó)民收入分配與再分配的進(jìn)程，經(jīng)由解決市場(chǎng)失敗，把財(cái)政資源配置到高等教育活動(dòng)中，培養(yǎng)人力資本，促進(jìn)科技創(chuàng)新，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升。

（二）政治因素與高等教育財(cái)政體制

化整為零的政治權(quán)威下高等教育財(cái)政分配的碎片化。政府部門在分配高等教育資金時(shí)，難以達(dá)成共識(shí)，造成各級(jí)政府間、政府內(nèi)部呈現(xiàn)各自為政、利益割據(jù)、業(yè)務(wù)分割的局面。在化整為零的政治權(quán)威下，高等教育財(cái)政分配碎片化主要表現(xiàn)為部門主義，處置部門內(nèi)部事務(wù)的部門本位主義。對(duì)高等教育財(cái)政分配的認(rèn)知視域狹隘，囿于本部門視角，欠缺全局觀念；高等教育財(cái)政決策及措施囿于本部門內(nèi)，自成一體，無視各部門高等教育財(cái)政決策的相關(guān)性，欠缺整體觀念：發(fā)生利益矛盾之時(shí)，視部門利益高于公共利益。在應(yīng)對(duì)部門間高等教育財(cái)政資源配置時(shí)存在柵欄效應(yīng)，在以利益為鏈接紐帶、相互割裂、互相獨(dú)立的關(guān)系中，各政府部門基于各自利益，或主動(dòng)聯(lián)合，或發(fā)生摩擦，在組織結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)柵欄效應(yīng)，遠(yuǎn)觀為一體，近觀卻各是各的、相互獨(dú)立的組織構(gòu)成。此部門主義行為，造成各政府部門一切高等教育財(cái)政配置行動(dòng)從本部門視角著眼，依據(jù)各自的游戲規(guī)則來處置高等教育財(cái)政配置問題，置高等教育財(cái)政分配中的事權(quán)與支出責(zé)任的統(tǒng)一于不顧。高等教育財(cái)政資源配置中的政策決策過程對(duì)于高校事權(quán)有著明晰的規(guī)定，而預(yù)算過程對(duì)于政府部門的支出責(zé)任則是模糊的要求，不給高等教育資金多少、來源如何，高校一定要依照政府部門的政策要求行事，政府部門在安排高等教育政策時(shí)無視預(yù)算約束的利益表達(dá)，高等教育預(yù)算過程不管政策的資金分配方式，政策過程和預(yù)算過程分離，最終于高校執(zhí)行政策時(shí)爆發(fā)，政府部門采用此種剛?cè)岵?jì)的資源配置方式，其意圖乃經(jīng)由模糊高等教育預(yù)算分配依據(jù)和高等教育預(yù)算資金用途的手段，來應(yīng)對(duì)政府政策對(duì)高校事權(quán)的經(jīng)費(fèi)需要，規(guī)避政策過程和預(yù)算過程的不統(tǒng)一，事實(shí)上是模糊性分配高等教育資金來應(yīng)對(duì)各政府部門的高等教育政策要求，把事權(quán)與支出責(zé)任的不統(tǒng)一下移至高校。

（三）地理區(qū)域高等教育基礎(chǔ)與國(guó)家高等教育財(cái)政支出地理區(qū)域布局

地處國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通等中心區(qū)域的高等教育，在信息的收集與獲得上，在新觀念、新思想的傳播與接受上，在跨境學(xué)術(shù)合作和交流上，在節(jié)約辦學(xué)成本和提升辦學(xué)效益上，天時(shí)地利皆占優(yōu)。這些地區(qū)的高等教育基礎(chǔ)好，發(fā)展快。地處偏狹的地區(qū)的高等教育，交通不順暢，信息不靈通，辦學(xué)成本高，高等教育基礎(chǔ)差，發(fā)展慢。1949年后，我國(guó)設(shè)置了7個(gè)政治文化中心，西安、北京、沈陽、上海、廣州、武漢與成都，分別位于西北區(qū)、華北區(qū)、東北區(qū)、華東區(qū)、華南區(qū)、華中區(qū)與西南區(qū)，作為政治文化中心，這7個(gè)城市設(shè)置的高校數(shù)量也多，為其高等教育發(fā)展打下夯實(shí)的基礎(chǔ)。因此高等學(xué)校在這7個(gè)城市和省份設(shè)立的也比較多。我國(guó)“211工程”、“985工程”實(shí)施時(shí)，選擇候選高校時(shí)采用競(jìng)爭(zhēng)方式，高校要進(jìn)入“211工程”、“985工程”，需要在院士數(shù)量、教授數(shù)量、專業(yè)數(shù)量、學(xué)生數(shù)量、投入數(shù)量、博士點(diǎn)、固定資產(chǎn)等方面達(dá)標(biāo)，入選高校所在地方政府要給予配套資金，高等教育基礎(chǔ)好的地方，入選“211工程”、“985工程”的高校多，國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、教育部人文社科重點(diǎn)研究基地的選擇也是如此，越是基礎(chǔ)好，入選的國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、教育部人文社科重點(diǎn)研究基地也就越多，從中央、地方得到資金支持也就越多。

總體看來，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)力、政治因素與高等教育財(cái)政體制、區(qū)域高等教育基礎(chǔ)與高等教育財(cái)政支出區(qū)域布局，彼此相關(guān)，要想對(duì)從地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出上對(duì)胡煥庸線加以修正，就需要從這些方面著手改進(jìn)。

三、胡煥庸線的修正

（一）提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在發(fā)揮作用時(shí)，不可避免的會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)失靈，無力扭轉(zhuǎn)地理區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡，要想矯正市場(chǎng)失靈職能依靠政府干預(yù)，構(gòu)建地理區(qū)域間公平競(jìng)爭(zhēng)的宏觀調(diào)節(jié)制度，取締引發(fā)地理區(qū)域市場(chǎng)分割的地方性法律法規(guī)，搭建資源的地方所有權(quán)機(jī)制，確保人力、物力、資本在區(qū)域間的正常流動(dòng)，增強(qiáng)對(duì)胡煥庸線西側(cè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資，打造良好的投資氛圍，施行專門面向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)政策，設(shè)置專門的區(qū)域開發(fā)政策執(zhí)行部門，培育推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀經(jīng)濟(jì)體，構(gòu)建良好運(yùn)作的機(jī)制。建設(shè)推動(dòng)地理區(qū)域均衡發(fā)展的宏觀調(diào)節(jié)制度，經(jīng)由公平競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果不見得符合社會(huì)公平要旨，需要在公平競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)之上，經(jīng)采用宏觀調(diào)節(jié)制度對(duì)各地理區(qū)域的收入施行調(diào)整，可實(shí)施有地理區(qū)域差別的政府采購(gòu)制度，增強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的中央轉(zhuǎn)移支付力度，采用有差別的地理區(qū)域傾斜稅收法律制度，實(shí)施定向的金融政策，建立面向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的專門金融機(jī)構(gòu)，以推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）制度規(guī)范政治因素

地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出作為政府財(cái)政支出的核心構(gòu)成內(nèi)容之一，要防范各級(jí)政府的部門主義行為及衍生而來的政府間權(quán)責(zé)的錯(cuò)位、越位、缺位及推卸。在中央層面上，要改變行政委托式的高等教育分權(quán)，加強(qiáng)對(duì)地方政府的激勵(lì)與監(jiān)督，減小對(duì)行政監(jiān)督的仰仗，發(fā)揮財(cái)政的監(jiān)督職能，把高等教育發(fā)展歸入地方政府績(jī)效考核之中，改革唯經(jīng)濟(jì)績(jī)效的考核制度，全面可考核高等教育發(fā)展?fàn)顩r，構(gòu)建宏觀省際制衡和協(xié)整機(jī)制，提升高等教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高等教育競(jìng)爭(zhēng)力，協(xié)調(diào)地區(qū)間的利益摩擦與沖突，實(shí)施利益補(bǔ)償機(jī)制。在地方層面上，改革地方政府內(nèi)部治理架構(gòu)，明確教育行政管理部門的相對(duì)獨(dú)立性，施行教育預(yù)算單列，提高教育行政管理部門的專業(yè)化水準(zhǔn)，明確教育行政負(fù)責(zé)人的任職資質(zhì)，構(gòu)建高等教育政策決策者的學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)；改革地方政府職能，賦予高校更多自主權(quán)，從直接控制演變?yōu)殚g接調(diào)控。 在社會(huì)層面上，引入社會(huì)力量，約束地方政府權(quán)力與活動(dòng)，創(chuàng)建呼吁機(jī)制，把社會(huì)民眾意見納入地方政府績(jī)效考核之中，發(fā)展中介組織，在地方政府內(nèi)設(shè)置代言人，發(fā)展民辦高等教育，形成公私高等教育良性競(jìng)爭(zhēng)格局。

（三）健全高等教育財(cái)政體制

高等教育財(cái)政體制中關(guān)鍵的是中央與地方政府在支出責(zé)任的劃分上，依照財(cái)政分權(quán)要求，中央政府負(fù)責(zé)的事權(quán)乃全國(guó)性事務(wù)，地方政府負(fù)責(zé)的事權(quán)乃地方性事務(wù)，高等教育從受益范圍來看，地方會(huì)從中受益，但由于高等教育培養(yǎng)的人才的流動(dòng)性，會(huì)出現(xiàn)受益的外溢性，那么地方政府在負(fù)擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任時(shí)，還需要中央政府負(fù)擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任，僅僅按照高校行政隸屬關(guān)系劃分中央與地方政府高等教育財(cái)政支出責(zé)任是不符合受益原則的，需依照高等教育具體受益范圍劃分中央與地方政府的支出責(zé)任，才可解決高等教育受益的外溢性與地理區(qū)域間財(cái)政能力差距，使得中央與地方政府在高等教育財(cái)政支出責(zé)任與事權(quán)相應(yīng)襯，達(dá)成高等教育公平與包容性發(fā)展。具體而言，高校日常經(jīng)費(fèi)需求由地方財(cái)政供給，經(jīng)中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高等教育財(cái)政支出差距予以補(bǔ)差，中央政府要在配置高等教育經(jīng)費(fèi)時(shí)適當(dāng)向胡煥庸線西側(cè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，才能更好的實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任與事權(quán)的統(tǒng)一，達(dá)成我國(guó)高等教育的包容性發(fā)展。同時(shí)，中央政府還需負(fù)擔(dān)貧困大學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)，在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列出大學(xué)生獎(jiǎng)貸助學(xué)金項(xiàng)目，從而對(duì)弱勢(shì)群體施行有效補(bǔ)償，切實(shí)保障高等教育財(cái)政支出所需資金。

（四）增強(qiáng)區(qū)域財(cái)力

我國(guó)正在進(jìn)行營(yíng)業(yè)稅改增值稅的改革，觸動(dòng)了地方政府的利益，同時(shí)通過營(yíng)改增后收入依然劃歸地方政府的臨時(shí)方案確保地方政府既有利益，這等同于調(diào)整中央和地方政府的增值稅收入分成比例。但這只是臨時(shí)方案，要想穩(wěn)定這種利益分配，確保地方政府財(cái)力的穩(wěn)定性，就要對(duì)中央地方間增值稅收入的分成比例做出明確規(guī)定，同時(shí)要改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付方式，要逐步取締稅收返還，把中央新增的增值稅收入用于財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，推動(dòng)地理區(qū)域財(cái)力的均等化。發(fā)展新的地方主體稅種，打造房產(chǎn)稅為主的地方稅體系，以增強(qiáng)地理區(qū)域財(cái)力。

（五）夯實(shí)各區(qū)域高等教育基礎(chǔ)

各區(qū)域高等教育基礎(chǔ)呈現(xiàn)非均衡發(fā)展?fàn)顩r，胡煥庸線東側(cè)高等教育基礎(chǔ)相對(duì)雄厚，西側(cè)相對(duì)薄弱。但若一味的強(qiáng)調(diào)均衡，欠缺現(xiàn)實(shí)，也無助于世界一流高校的培育，無助于我國(guó)高等教育整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升，造成地理區(qū)域高等教育長(zhǎng)期淪陷于低水平發(fā)展的狀態(tài)。從高等教育發(fā)展戰(zhàn)略上看，需要優(yōu)先發(fā)展地理區(qū)域高等教育發(fā)展極，關(guān)注培養(yǎng)新的發(fā)展極，基于這些發(fā)展極，帶動(dòng)高等教育基礎(chǔ)薄弱的胡煥庸線西側(cè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高等教育發(fā)展，達(dá)成地理區(qū)域非均衡—協(xié)調(diào)發(fā)展，提升我國(guó)高等教育競(jìng)爭(zhēng)力。

具體實(shí)踐中，要加強(qiáng)地理區(qū)域高等教育發(fā)展極優(yōu)質(zhì)資源建設(shè)，發(fā)揮發(fā)展極的聚集效應(yīng)，不僅要有資金的直接支持，還要實(shí)施有利于發(fā)展極優(yōu)質(zhì)高等教育資源集聚的政策，推動(dòng)發(fā)展極高等教育優(yōu)質(zhì)資源的共享，諸如教師、科研設(shè)施、圖書報(bào)刊資料與電子信息數(shù)據(jù)等，經(jīng)由資源共享，對(duì)發(fā)展極內(nèi)的優(yōu)質(zhì)資源進(jìn)行充分挖掘利用，增強(qiáng)區(qū)域高等教育實(shí)力。在新的發(fā)展極培育上，新的發(fā)展極的高等教育資源需同原有優(yōu)質(zhì)高等教育資源具有共生性與關(guān)聯(lián)性，需構(gòu)建于高等教育有一定基礎(chǔ)的地理區(qū)域，或構(gòu)建于原高等教育發(fā)展極可直接有效輻射的地理區(qū)域，或可和國(guó)家高等教育發(fā)展戰(zhàn)略鏈接，同“985工程”、“211工程”重點(diǎn)建設(shè)高校毗鄰，或在這類重點(diǎn)高校的直接輻射范圍內(nèi)，在這樣的地理區(qū)域打造高等教育新的發(fā)展極，基礎(chǔ)不錯(cuò)，成本不高，發(fā)展起來速度也較快。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的薄弱高等教育，加強(qiáng)支持力度，減小高等教育的地理區(qū)域差別?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》要求優(yōu)化高等教育區(qū)域布局架構(gòu)，施行中西部高等教育振興規(guī)劃，新增的招生計(jì)劃主要面向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，東部高校在欠發(fā)達(dá)地區(qū)招生規(guī)模要增加，增強(qiáng)東部高校對(duì)西部高校對(duì)口支持水平。建構(gòu)地理區(qū)域高等教育發(fā)展極輻射、拉動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高等教育發(fā)展的援助體系，規(guī)范對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高等教育發(fā)展的政策引導(dǎo)、財(cái)政支出機(jī)制、進(jìn)入機(jī)制等，切切實(shí)實(shí)推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高等教育的發(fā)展。增強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高等教育的支持力度，引導(dǎo)高等教育發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶助。切實(shí)執(zhí)行對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高等教育發(fā)展的地理區(qū)域傾斜政策，盡可能利用高等教育發(fā)展極優(yōu)質(zhì)高等教育資源并學(xué)習(xí)發(fā)展極先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，采用合作辦學(xué)、人才交流、學(xué)術(shù)合作手段，建設(shè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高等教育的創(chuàng)新區(qū)域與發(fā)展區(qū)域，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高等教育發(fā)展。實(shí)施高等教育資源共建共享發(fā)展方案，在高等教育聚集區(qū)，“課程互選、學(xué)分互認(rèn)”的高等教育資源共享模式己在應(yīng)用，對(duì)于地理位置偏遠(yuǎn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，高等教育資源共享主要經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)途徑，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了中國(guó)教育與科研計(jì)算機(jī)網(wǎng)（China Education and Research Network， CERNET）、中國(guó)高校數(shù)字化圖書館（China Academic Digital Associative Library，CADAL），經(jīng)由電子信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)了高校圖書、信息資源的全國(guó)共享，正在推進(jìn)課程、科研資源共享。高等教育資源共建共享可破除地理區(qū)域的障礙，縮小發(fā)達(dá)地區(qū)高等教育發(fā)展極和欠發(fā)達(dá)地區(qū)在教學(xué)、科研發(fā)展中的差距。施行地理區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略，縮小地區(qū)間高等教育發(fā)展距離。高等教育發(fā)展極地區(qū)有著豐富的人力資本、教育資源、一流的學(xué)科體系，欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)高等教育發(fā)展有著迫切需求，發(fā)展?jié)摿薮?，?jīng)由承東啟西、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展乃高等教育發(fā)展極發(fā)揮輻射效應(yīng)，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高等教育發(fā)展的有效路徑，協(xié)調(diào)區(qū)域高等教育發(fā)展，增強(qiáng)我國(guó)高等教育整體實(shí)力。

（六）合理高等教育財(cái)政支出區(qū)域布局

高等教育財(cái)政支出應(yīng)探索構(gòu)建部省聯(lián)動(dòng)機(jī)制。我國(guó)目前高等教育財(cái)政支出依然是省級(jí)政府為主，中央財(cái)政支出主要面向部屬院校。在高等教育財(cái)政支出配置時(shí)，可規(guī)定中央財(cái)政安排高等教育支出之時(shí)，高校所在省市財(cái)政提供一定份額的配套支出；還要增強(qiáng)中央對(duì)地方院校的財(cái)政幫扶力度，經(jīng)由省部聯(lián)動(dòng)機(jī)制提高地方高校的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，加快地方高校的發(fā)展速度，縮小部屬高校和地方高校的辦學(xué)差異。中央財(cái)政要向財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)的中西部省份傾斜，中西部地區(qū)的高等教育財(cái)政支出水平弱于東部沿海地區(qū)，但西部地區(qū)的生均高等教育財(cái)政支出大于中部地區(qū)。對(duì)中西部地區(qū)高等教育財(cái)政支出政策要有所區(qū)別，中部地區(qū)要提升生均高等教育經(jīng)費(fèi)撥款額度，以增加財(cái)政支出規(guī)模，而西部地區(qū)要經(jīng)由擴(kuò)大招生規(guī)模，以提高財(cái)政支出規(guī)模。

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的均衡發(fā)展，政治因素的調(diào)整，地方財(cái)力的增長(zhǎng)，高等教育財(cái)政管理體制的完善，各區(qū)域高等教育基礎(chǔ)的夯實(shí)，高等教育財(cái)政支出地理區(qū)域的合理化布局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)天時(shí)地利人和，社會(huì)成員的自發(fā)性遷移，加上政府的適當(dāng)引導(dǎo)、合理部署，扶助欠發(fā)達(dá)地區(qū)增強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，使得社會(huì)成員自覺自愿的向欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，人口分布也會(huì)逐步的均衡于胡煥庸線的兩側(cè)，實(shí)現(xiàn)高等教育財(cái)政支出完善的同時(shí)，也修正著胡煥庸線兩側(cè)的人口分布。

[參考文獻(xiàn)]

[1] Christopher Freeman. The Economics of Industrial Innovation [M].London： Routledge，1997：124-129.

[2] Gary Becker. Human Capital： A Theoretical and Empirical Analysis，with Special Reference to Education [M]. Chicago： University of Chicago Press，1964：154-169.

[3] Robert Merton. The Thomas Theorem and the Matthew Effect [J].Social Forces，1995，8（2）：379-424.

[4] William Stine. Is Local Government Revenue Response to Federal Aid Symmetrical？ Evidence from Pennsylvania County Governments in a New Era of Retrenchment [J]. National Tax Journal，1994，9（4）：799-816.

[5] Shama Gamkhar ，Wallace Oates. Asymmetries in the Response to Increases and Decreases in Intergovernmental Grants： Some Empirical Findings [J]. National Tax Journal，1996，11（4）：501-512.