陸志偉

供給側(cè)改革背景下我國(guó)土地財(cái)政發(fā)展路徑研究

陸志偉

土地財(cái)政在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演著重要角色，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也伴隨著一些問題。在供給側(cè)改革背景下，通過對(duì)我國(guó)土地財(cái)政的負(fù)效應(yīng)分析發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)我國(guó)土地市場(chǎng)的供給側(cè)改革、中央讓利于地方、增加地方主要領(lǐng)導(dǎo)官員的考核內(nèi)容、完善土地征收機(jī)制、“開源節(jié)流”是實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

土地財(cái)政；供給側(cè)改革；經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一、土地財(cái)政的內(nèi)涵、現(xiàn)狀及研究綜述

（一）土地財(cái)政的內(nèi)涵

土地財(cái)政是我國(guó)1994年實(shí)行分稅制改革的產(chǎn)物。分稅制使得地方政府事權(quán)增加但財(cái)權(quán)減少，出現(xiàn)事多錢少的局面?，F(xiàn)有土地制度下，為了獲得更多資金發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府不得不出賣土地［1］。土地財(cái)政不僅指通過出賣土地獲得的收入，還包括出讓土地所獲得的稅金收入和通過抵押土地而獲得資金。地方政府的土地財(cái)政收入，一方面用來提升本地GDP，另一方面用來彌補(bǔ)地方建設(shè)資金不足。

（二）土地財(cái)政的現(xiàn)狀

分稅制最早產(chǎn)生于香港，1994年我國(guó)開始實(shí)施分稅制。這種稅制在我國(guó)特有的地方土地管理制度以及官員考核辦法的影響下，意外地產(chǎn)生了土地財(cái)政這一新事物。特別是，在2007年土地出讓收入管理改革之后，土地出讓收入實(shí)行收支兩條線，將土地出讓收入納入地方政府財(cái)政收入，更進(jìn)一步刺激了我國(guó)土地財(cái)政的發(fā)展，土地財(cái)政在各省、市、自治區(qū)發(fā)展迅速［2］。近年我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，供給側(cè)改革是我國(guó)政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)，“三去一降一補(bǔ)”中的去庫(kù)存直接指向的就是房地產(chǎn)市場(chǎng)。在這樣的背景下，我國(guó)的土地財(cái)政發(fā)展增速得到進(jìn)一步控制。據(jù)財(cái)政部資料顯示，1999—2015年我國(guó)土地出讓總收入達(dá)到27.29萬億元，平均每年收入1.60萬億元。2014年的土地出讓收入是1999年的100倍。全國(guó)各省市“地王”頻現(xiàn)。

（三）土地財(cái)政研究綜述

土地財(cái)政是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中在分稅制制度下產(chǎn)生的一種財(cái)政收入形式，屬于預(yù)算外的財(cái)政收入，在我國(guó)又被稱為第二財(cái)政。隨著城市化的進(jìn)一步發(fā)展，土地財(cái)政在我國(guó)發(fā)展極為迅猛，在一些缺少支柱產(chǎn)業(yè)支撐的地區(qū)，土地財(cái)政收入已超過第一財(cái)政收入。學(xué)者們從不同角度對(duì)土地財(cái)政進(jìn)行了分析，主要集中在土地財(cái)政的起源、效應(yīng)分析、理論支撐、可持續(xù)發(fā)展等方面。

當(dāng)前我國(guó)土地財(cái)政研究主要有2個(gè)發(fā)展趨勢(shì)：一是隨著我國(guó)統(tǒng)計(jì)管理逐步完善和數(shù)據(jù)分析能力越來越強(qiáng)大，土地財(cái)政的研究從理論分析向?qū)嵶C分析發(fā)展；二是研究?jī)?nèi)容從定義、形成原因、正負(fù)效應(yīng)等發(fā)展到土地財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

二、土地財(cái)政的負(fù)效應(yīng)分析

土地作為一種不可再生資源，具有稀缺性。隨著我國(guó)城市化不斷推進(jìn)，土地財(cái)政逐漸暴露出一些弊端［3］。

（一）間接造成農(nóng)民失地又失業(yè)

土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定器。改革開放以來，特別是在1994年實(shí)施分稅制改革以后，土地財(cái)政在我國(guó)城市化過程中的作用越來越明顯。沒有支柱產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)支撐的地方政府只有通過買賣地來獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金［4］。從農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械倪^程中，農(nóng)民將土地賣給政府，失去土地。政府將大量農(nóng)用土地進(jìn)行開發(fā)運(yùn)用，使得農(nóng)民失地又失業(yè)。

（二）房?jī)r(jià)過高形成實(shí)際上的不公平

隨著城市化的發(fā)展，土地供給數(shù)量越來越少，加上我國(guó)18億畝耕地紅線的約束，將導(dǎo)致土地價(jià)格越來越高。地價(jià)是構(gòu)成房地產(chǎn)的主要成本之一，地價(jià)的高低直接決定房地產(chǎn)價(jià)格。高昂的利潤(rùn)使得更多人進(jìn)入房地產(chǎn)行業(yè)，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)過熱，形成房地產(chǎn)泡沫。高昂的房?jī)r(jià)也使得相當(dāng)一部分人買不起住房，造成實(shí)際上的不公平。

（三）地方政府過度追求GDP引發(fā)社會(huì)問題

在一些沒有支柱產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐的地區(qū)，通過土地財(cái)政來獲取發(fā)展資金是其經(jīng)常使用的手段之一。社會(huì)上流行這樣一句話：“建房子是GDP，拆房子也是GDP”，這句話從側(cè)面反映了很多地方政府為了追求政績(jī)，拿土地財(cái)政來做文章。在利用土地財(cái)政的過程中，地方官員一味追求政績(jī)，不顧法律約束，常發(fā)生貪污受賄事件。強(qiáng)征、強(qiáng)拆等事件也時(shí)有發(fā)生，引發(fā)了一系列社會(huì)問題，給社會(huì)帶來了負(fù)面影響。

（四）容易形成資源浪費(fèi)和污染生態(tài)環(huán)境

在現(xiàn)行的政績(jī)考核制度下，地方官員為了追求政績(jī)，大量買賣土地和搞房地產(chǎn)建設(shè)。每一屆主要領(lǐng)導(dǎo)都要弄一套屬于自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，土地開發(fā)是這些地方領(lǐng)導(dǎo)的“拿手好戲”。因此，當(dāng)上一屆政府留下來的商品房還沒賣完，下一屆政府又開始建設(shè)，造成了巨大的房地產(chǎn)庫(kù)存。大量的房地產(chǎn)庫(kù)存造成了資源浪費(fèi)。在建設(shè)過程中，也造成很多環(huán)境污染事件［5］。

（五）造成地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

地方政府過度依賴土地財(cái)政，將土地財(cái)政作為本地區(qū)財(cái)政收入的主要來源之一，易引發(fā)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。一方面，我國(guó)目前的土地產(chǎn)權(quán)是70年，上一任政府將土地賣出以后，下一屆政府就不可能在從中獲得任何價(jià)值，使其資金來源受到嚴(yán)重限制，從而引發(fā)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，土地財(cái)政具有不連續(xù)性，一旦土地財(cái)政出現(xiàn)意外，不能再為地方政府提供資金來源，將會(huì)導(dǎo)致地方政府資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)危機(jī)，爆發(fā)財(cái)政危機(jī)。

（六）給地方政府帶來金融風(fēng)險(xiǎn)

地方政府通過土地財(cái)政獲得的收入不僅指土地出讓金收入，同時(shí)還包括與土地財(cái)政相關(guān)的稅費(fèi)和用土地作為抵押而獲得的資金。由于分稅制將財(cái)權(quán)收回中央，造成地方政府財(cái)權(quán)缺失，只有通過土地財(cái)政增加財(cái)政收入。目前，很多地方政府用低價(jià)征收老百姓的土地，再以土地作為抵押進(jìn)行貸款。在這個(gè)過程中，地方政府不僅扮演著買賣土地者的商業(yè)角色，也扮演一名債務(wù)人角色。地方政府將土地財(cái)政資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者投資，當(dāng)?shù)胤秸疅o法償還貸款時(shí)就容易產(chǎn)生地方政府的金融風(fēng)險(xiǎn)［6］。

三、供給側(cè)改革背景下我國(guó)土地財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇

我國(guó)正處在城市化發(fā)展的高速時(shí)期，對(duì)待土地財(cái)政我們應(yīng)該趨利避害。

（一）推進(jìn)我國(guó)土地市場(chǎng)的供給側(cè)改革

推進(jìn)土地市場(chǎng)的供給側(cè)改革，嚴(yán)格監(jiān)管和調(diào)節(jié)土地上下游市場(chǎng)，調(diào)控我國(guó)土地市場(chǎng)的發(fā)展方向。土地市場(chǎng)的供給側(cè)改革最終目的是使我國(guó)土地市場(chǎng)的供需基本平衡，同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境、第一財(cái)政和第二財(cái)政、政府和農(nóng)民3對(duì)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）中央讓利于地方，緩解地方財(cái)政之憂

財(cái)權(quán)集中到中央使得地方財(cái)源受限是土地財(cái)政產(chǎn)生的直接原因。要想解決地方財(cái)政所帶來的負(fù)效應(yīng)，不僅要從地方進(jìn)行改革，中央也應(yīng)該做出表率。深化我國(guó)財(cái)稅體制改革要能增加地方政府的財(cái)稅權(quán)。地方政府財(cái)政資金緊缺的現(xiàn)狀得到解決，將在一定程度上減輕以“賣地為生”的動(dòng)機(jī)。中央應(yīng)放寬地方的稅收政策，將一些稅收也下放到地方政府。

（三）增加地方主要領(lǐng)導(dǎo)官員的考核內(nèi)容

一直以來地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)升遷考核的主要內(nèi)容就是地方GDP。因此，每一屆新任地方政府領(lǐng)導(dǎo)一上任就開始追求GDP的增速，這在一定程度上加速了土地財(cái)政的發(fā)展。在土地財(cái)政過熱的今天，應(yīng)該調(diào)整地方領(lǐng)導(dǎo)的考核內(nèi)容，改變以往的唯GDP論。逐步偏重對(duì)GDP質(zhì)量的考核，比如地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)、人民幸福指數(shù)、基尼系數(shù)等。

（四）完善土地征收機(jī)制，保障“失地”農(nóng)民的利益

將農(nóng)民的土地以低價(jià)買進(jìn)，再以高價(jià)賣給房地產(chǎn)開發(fā)商是地方政府經(jīng)營(yíng)土地財(cái)政的一般運(yùn)行方式。近年來，很多地方征收土地過程中經(jīng)常出現(xiàn)暴力執(zhí)法、強(qiáng)拆、抗拆等現(xiàn)象，反映出存在一系列社會(huì)問題。完善我國(guó)土地征收制度，保障“失地”農(nóng)民利益顯得尤為重要。土地征收機(jī)制應(yīng)向弱勢(shì)群體傾斜，增加土地征收的賠償內(nèi)容和項(xiàng)目，甚至按一定比例提升土地的賠償比例，或者利用其他方式對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行長(zhǎng)期性的扶助，以保障農(nóng)民在失地后不會(huì)為以后的生活而擔(dān)憂。

（五）以“開源節(jié)流”緩解地方政府財(cái)政擔(dān)憂

推進(jìn)土地財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，不僅需要中央的支持，對(duì)于地方政府來說，更要找到緩解本級(jí)財(cái)政壓力的路子?？梢詮摹伴_源”“節(jié)流”2個(gè)方面入手。在“開源”方面，地方政府應(yīng)該將收入多元化。首先應(yīng)該發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，找準(zhǔn)本地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，以支柱產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，大力支持非公有制企業(yè)的發(fā)展，增加地方稅收。在“節(jié)流”方面，政府的財(cái)政支出一定要用到實(shí)處，加大地方財(cái)政資金的監(jiān)督管理力度，減免不必要的花費(fèi)；對(duì)于重大公共服務(wù)工程，鼓勵(lì)民間資本參與建設(shè)，緩解地方政府的財(cái)政支出壓力。

[1]唐在富.中國(guó)土地財(cái)政基本理論研究：土地財(cái)政的起源、本質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)與未來[J].經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2012（2）.

[2]管瑩.土地財(cái)政成因、區(qū)域效應(yīng)與系統(tǒng)治理對(duì)策研究[D].南昌：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2013.

[3]趙國(guó)玲，胡賢輝，楊鋼橋.“土地財(cái)政”的效應(yīng)分析[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2008（7）.

[4]張楠.“土地財(cái)政”效應(yīng)及其風(fēng)險(xiǎn)分析[J].中外企業(yè)家，2016（23）.

[5]劉立峰.地方政府的土地財(cái)政及其可持續(xù)性研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2014（1）.

[6]胡永和.中國(guó)城鎮(zhèn)新貧困問題研究[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2011.

（編輯：唐龍）

F293.2

A

1673-1999（2017）11-0042-02

陸志偉（1991—），男，西藏民族大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院2016級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)槊褡宓貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題研究。

2017-09-16

2016年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金課題“資金配置與西藏文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑及對(duì)策研究”（16CGL073）。