聞 雯

建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度研究

聞 雯

目前檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟試點工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。實踐表明，治理環(huán)境污染需要建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度。從法理上看，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟具有其合理性，但現(xiàn)階段面臨法律依據(jù)缺乏、主體地位不明、角色定位沖突、訴訟成本過高等困境。從明確原告主體資格、限定可訴范圍、設(shè)置前置程序、分配舉證責(zé)任、延長訴訟時效、強(qiáng)化內(nèi)部保障等方面，提出了建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的對策。

檢察機(jī)關(guān)；環(huán)境行政公益訴訟；原告資格；法律監(jiān)督；制度構(gòu)建

早在2014年10月，黨的十八屆四中全會在《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干問題的決定》中就明確提出：各級檢察機(jī)關(guān)要積極探索提起公益訴訟制度的改革，此項改革著重從構(gòu)建我國公益訴訟制度的各個環(huán)節(jié)入手，探尋建立一種相對成熟的訴訟模式，完善公益訴訟制度。近年來，各級檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟的案件不斷增多，雖然已經(jīng)確立了環(huán)境公益訴訟制度，但在司法實踐中仍存在檢察機(jī)關(guān)原告資格不清、起訴方式不規(guī)范、程序規(guī)則缺失等一系列問題。2015年1月1日，新的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）正式實施。隨后，最高人民法院針對環(huán)境行政公益訴訟案件適用性法律若干問題進(jìn)行了相關(guān)解釋。隨著這些法律以及司法解釋的出臺，為我國環(huán)境行政公益訴訟提供了強(qiáng)有力的法律保障［1］。2015年7月，十二屆全國人大十五次會議決定授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作，該決定的作出為建立環(huán)境行政公益訴訟制度創(chuàng)造了有利的條件［2］。經(jīng)過兩年多的改革實踐，試點地區(qū)的改革工作穩(wěn)步推進(jìn)。以安徽省為例，截至2017年4月，全省試點檢察機(jī)關(guān)共發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索441件，啟動訴前程序288件，提起行政公益訴訟52件。通過訴前程序和提起公益訴訟，共督促收回被非法侵占的國有土地12.15公頃，督促整治被污染的土地24.73公頃，督促關(guān)停和整治違法排放污染物的企業(yè)81家，向污染企業(yè)和個人索賠環(huán)境損害賠償金201.7萬元。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的合理性分析

從法理上看，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）明確將檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定義為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)獨立行使檢察權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，不僅包括司法監(jiān)督，也包括對環(huán)境公共利益的維護(hù)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中存在違法行為或行政不作為時，造成環(huán)境污染和生態(tài)損害，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)是檢察權(quán)的重要組成部分，提起環(huán)境行政公益訴訟是行使公訴權(quán)的直接體現(xiàn)，符合檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能。

在2004年的《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》）中，首次對公共利益進(jìn)行了解釋說明，但并未對公共利益進(jìn)行界定。而環(huán)境資源和生態(tài)資源應(yīng)當(dāng)屬于公共利益的范疇，因此需要重點從訴訟的角度分析環(huán)境行政公益訴訟的現(xiàn)實意義［3］。從傳統(tǒng)的訴訟結(jié)構(gòu)分析，社會公共利益訴訟不僅包含公益訴訟制度的各個環(huán)節(jié)，更需要從國家、社會以及公民等層面進(jìn)行分析。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，公益訴訟包括行政公益訴訟、民事公益訴訟等，這種劃分的依據(jù)主要是從我國傳統(tǒng)訴訟的訴訟結(jié)構(gòu)進(jìn)行的拆分。我國現(xiàn)有法律對涉及環(huán)境公共利益的行政訴訟缺乏規(guī)定。本文所探究的環(huán)境行政公益訴訟是行政訴訟的范疇之一，主要從行政機(jī)關(guān)違法行為的角度進(jìn)行分析，重點是行政機(jī)關(guān)侵犯國家、社會利益等問題，若發(fā)生上述情況，則需要由檢察機(jī)關(guān)提起相關(guān)的訴訟，并交由法院進(jìn)行裁決。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的困境分析

（一）法律依據(jù)缺乏

法律依據(jù)缺乏是檢察機(jī)關(guān)難以提起環(huán)境行政公益訴訟的重要原因之一。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的實踐最早體現(xiàn)在刑事訴訟領(lǐng)域，而應(yīng)用到環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域則相對較晚，目前處于試點階段。從司法實踐看，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度應(yīng)該是一項具體的、可操作的制度，尤其需要明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟原告資格的法律依據(jù)。雖然《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）賦予了檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟方面的各項權(quán)利，也規(guī)定了人民法院要公正審理行政案件，但是，并沒有從公共利益、公民利益、社會組織合法權(quán)益的角度加以明確，尤其是沒有明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格和提起方式。

（二）角色定位沖突

角色定位是一個較為復(fù)雜的問題。環(huán)境行政公益訴訟制度本身是為了維護(hù)環(huán)境公益，通過訴訟可以起到維護(hù)社會及公民利益的重要作用。事實上，在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)既是法律監(jiān)督者，又作為原告參與訴訟，則會產(chǎn)生法律的監(jiān)督者與原告兩方面的定位沖突，具體表現(xiàn)為對“公益”與“法律”、“訴訟”與“監(jiān)督”的沖突。例如，在一場足球比賽中，不能既當(dāng)裁判又當(dāng)球員。同理，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟時，能否進(jìn)行調(diào)解、和解、上訴、抗訴、審判監(jiān)督等是亟待解決的問題。

（三）訴訟成本過高

在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟過程中，還面臨傳統(tǒng)行政訴訟中存在的“取證難”“執(zhí)行難”問題，前者關(guān)系到訴訟成本問題。就環(huán)境行政公益訴訟而言，整個取證過程不僅涉及到很多環(huán)境方面的專業(yè)信息，還會涉及到區(qū)域、范圍等一系列相關(guān)聯(lián)的指標(biāo)。在執(zhí)行過程中，盡管新的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了對重大環(huán)境違法事件，無論是具體責(zé)任人還是地方政府的分管領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)境監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)均要受到行政處分，但在具體的行政責(zé)任劃分中，也存在檢察機(jī)關(guān)取證難的問題，這就間接影響了訴訟成本［2］。綜上所述，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟存在訴訟成本過高是一個亟待解決的問題。

三、建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的對策

（一）明確主體資格

在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度構(gòu)建中，首先要賦予檢察機(jī)關(guān)的原告主體資格，無論是基于檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，還是對整體行政權(quán)力的制約，均需要明確檢察機(jī)關(guān)的主體資格。改革試點結(jié)束后，可通過修改立法如修訂《人民檢察院組織法》《行政訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》等，明確檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟原告的主體地位，并具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)開展環(huán)境行政公益訴訟活動的訴訟規(guī)則和訴訟權(quán)利。

（二）限定可訴范圍

在限定可訴范圍上，可以從兩方面入手：一是對環(huán)境行政公益訴訟的案件類型進(jìn)行梳理，緊密聯(lián)系社會公共利益，尤其是從一些典型的案例入手，由點及面，明確限定可訴范圍，進(jìn)而構(gòu)建起環(huán)境行政公益訴訟的司法解決機(jī)制。二是從環(huán)境行政公益訴訟司法解決機(jī)制的有關(guān)環(huán)節(jié)入手限定可訴范圍。在具體操作上，可以緊密結(jié)合實際的社會需求，只要是涉及到影響社會公眾利益的案件，均可以納入環(huán)境行政公益訴訟的可訴范圍。

（三）設(shè)置前置程序

環(huán)境行政公益訴訟的立法趨勢是將原告資格設(shè)定為多元模式，檢察機(jī)關(guān)要配合其他原告主體提起訴訟。一方面，可以適當(dāng)減輕檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的壓力，使檢察機(jī)關(guān)更好地履行其監(jiān)督職責(zé)。另一方面，要防止濫訴和浪費司法資源。當(dāng)其他原告主體認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為侵害了環(huán)境公共利益，提出申請、控告、舉報后，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前應(yīng)先審查并向行政機(jī)關(guān)發(fā)出書面檢查建議，闡明行政主體的違法行為或不作為，要求其限期糾正違法行政行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改。當(dāng)行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒不答復(fù)和整改時，檢察機(jī)關(guān)才能提起環(huán)境行政公益訴訟。

（四）分配舉證責(zé)任

在行政訴訟中，舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)包含說服責(zé)任和推進(jìn)責(zé)任兩個方面。從更具實質(zhì)意義的角度分析，確定行政訴訟的程序規(guī)則更具有實質(zhì)意義；從推進(jìn)責(zé)任的角度分析，其更多是從確立行政訴訟審理方式的程序及規(guī)則角度入手［4］。從舉證責(zé)任的倒置原則看，應(yīng)當(dāng)針對環(huán)境行政公益訴訟政策性較強(qiáng)的問題，從經(jīng)常會遇到的專業(yè)性、技術(shù)性、復(fù)雜性問題進(jìn)行倒推，并注重提高環(huán)境行政公益訴訟的質(zhì)量和效率。在環(huán)境行政公益訴訟舉證責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)的絕對優(yōu)勢。

（五）延長訴訟時效

針對環(huán)境行政公益訴訟的特殊性，可采取延長訴訟時效的辦法。一般情況下，《行政訴訟法》中所規(guī)定的訴訟時效是6個月，而特殊時效則規(guī)定有5年、20年。針對環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟問題，在新的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的環(huán)境損害賠償訴訟時效為3年，其起始點以損害賠償?shù)臅r間節(jié)點開始計算。按照這一規(guī)定，環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境行政公益訴訟存在顯著的差異，且由于難以在短時間內(nèi)預(yù)估，具有較大的實施難度。因此，在環(huán)境行政公益訴訟時效上，應(yīng)當(dāng)盡量延長，可延長至30年。尤其是一些非法環(huán)境侵害較為嚴(yán)重的問題，通過延長訴訟時效，從而達(dá)到一種不受訴訟時效限制的處理效果。

（六）強(qiáng)化內(nèi)部保障

在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立保障機(jī)制，并應(yīng)用到訴訟實踐中，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的優(yōu)勢。具體講，可在省或市建立專門的檢察機(jī)關(guān)環(huán)境資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，配備專職人員，專門處理涉及環(huán)境資源和生態(tài)文明的環(huán)境行政公益訴訟案件。檢察機(jī)關(guān)要擇優(yōu)選拔或錄用有較高專業(yè)理論水平和較強(qiáng)業(yè)務(wù)能力的檢察人員充實隊伍，邀請知名法學(xué)專家、環(huán)境保護(hù)專家對他們進(jìn)行培訓(xùn)。也可以安排他們?nèi)キh(huán)境保護(hù)部門交流工作，了解環(huán)境保護(hù)部門的工作職責(zé)和環(huán)保人員的工作程序，為訴訟工作做好準(zhǔn)備。

四、結(jié)語

目前，建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度還存在一些外部環(huán)境問題，主要是在司法救濟(jì)方面還有諸多限制。通過總結(jié)改革試點階段的成功經(jīng)驗，從法制化、全局化的角度加以完善，最終建立起符合我國國情的環(huán)境行政公益訴訟制度。通過在立法上確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)的原告資格，從而充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟中的獨特優(yōu)勢。

[1]袁本樸.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟芻議[J].人民檢察，2015（3）.

[2]孫洪坤.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的破局及啟示[J].環(huán)境保護(hù)，2016（Z1）.

[3]王曉冬，劉亞楠.構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2016（2）.

[4]馬明生.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度研究[J].中國政法大學(xué)學(xué)報，2010（6）.

（編輯：文汝）

DF83

A

1673-1999（2017）11-0022-02

聞雯（1986—），女，河海大學(xué)文天學(xué)院講師，研究方向為環(huán)境法、行政法。

2017-07-05

安徽省教育廳人文社會科學(xué)重點項目“我國環(huán)境公益訴訟適格當(dāng)事人擴(kuò)張解釋研究”（SK2017A0951）；河海大學(xué)文天學(xué)院人文社會科學(xué)重點項目“檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度研究”（WT16027ZD）。