劉 科,劉英基

(河南師范大學(xué) 科技與社會(huì)研究所,河南 新鄉(xiāng) 453007)

環(huán)境沖突防范與協(xié)同治理路徑創(chuàng)新研究

劉 科,劉英基

(河南師范大學(xué) 科技與社會(huì)研究所,河南 新鄉(xiāng) 453007)

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中,環(huán)境污染沖突防范及治理迎來新的變革與創(chuàng)新契機(jī)。創(chuàng)新環(huán)境污染防范及治理路徑的核心在于基于“政府-市場(chǎng)-社會(huì)”三位一體的邏輯框架,克服在環(huán)境治理中政府管理碎片化、企業(yè)參與利益化和社會(huì)力量參與缺失帶來的協(xié)同治理缺陷。構(gòu)建環(huán)境污染沖突合作共治的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和行動(dòng)體系,創(chuàng)新政府網(wǎng)格化管理、企業(yè)規(guī)范化行為和社會(huì)公眾積極參與的協(xié)同治理體系,推動(dòng)組織協(xié)同、資源整合與網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)環(huán)境沖突防范及治理創(chuàng)新。

現(xiàn)代治理體系;環(huán)境污染;沖突防范;治理路徑

隨著我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快,有效提升環(huán)境污染及其帶來的社會(huì)沖突治理獲得了新的歷史契機(jī)與發(fā)展空間。近年來,在我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)得到快速增長的同時(shí),環(huán)境污染及其引發(fā)的群體性事件頻發(fā),傳統(tǒng)的以政府為中心的行政治理體系使環(huán)境污染沖突治理效能相對(duì)較低。積極治理環(huán)境污染及其引發(fā)的群體性沖突,是我國推進(jìn)國家治理體系和治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。

一、問題的提出

社會(huì)學(xué)家科塞認(rèn)為,社會(huì)沖突是基于資源、權(quán)利等利益分配不均或者基于價(jià)值觀的對(duì)立而形成的以破壞甚至傷害對(duì)方利益為目的的斗爭[1]。政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為,從社會(huì)的穩(wěn)定性程度看,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)與現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的群體性沖突較少,社會(huì)穩(wěn)定性高;而農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡期間,轉(zhuǎn)型期的利益與價(jià)值取向的多元化變革易引發(fā)社會(huì)沖突[2]。社會(huì)學(xué)家達(dá)倫多夫認(rèn)為,“絕大多數(shù)的社會(huì)沖突是諸多社會(huì)矛盾的集中反映,將會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)產(chǎn)生沖擊和破壞作用?！盵3]近年來,我國環(huán)境污染引發(fā)的社會(huì)矛盾與沖突呈日漸增多趨勢(shì),環(huán)境污染沖突的復(fù)雜性特征要求尋求科學(xué)的解決新思路,構(gòu)建有效的治理機(jī)制。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界基于現(xiàn)代治理體系的環(huán)境污染沖突防范的研究主要從以下三方面進(jìn)行探討:第一,從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的視角對(duì)環(huán)境污染防范進(jìn)行研究,提出要通過制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)低污染、高效益產(chǎn)業(yè)發(fā)展,抑制高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古最早提出了征收污染稅的規(guī)制思路,而科斯認(rèn)為依靠征收“庇古稅”的傳統(tǒng)規(guī)制方法限制了經(jīng)濟(jì)選擇,應(yīng)該將明晰產(chǎn)權(quán)作為環(huán)境規(guī)制的有效工具。薩繆爾森指出,政府對(duì)企業(yè)投資行為的環(huán)境規(guī)制是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的重要途徑。黃祖輝認(rèn)為,在生產(chǎn)要素流動(dòng)和土地資源配置決策權(quán)集中于地方政府的情況下,環(huán)境規(guī)制與地方政府產(chǎn)業(yè)政策對(duì)企業(yè)投資和區(qū)位選擇決策產(chǎn)生顯著影響。第二,從政府規(guī)制的視角對(duì)環(huán)境污染及其引發(fā)的社會(huì)沖突的防范與治理進(jìn)行研究。史普博認(rèn)為,政府規(guī)制就是行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)或間接改變企業(yè)及消費(fèi)者供需政策的規(guī)則行為。在工業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境污染、污染物和廢棄物出現(xiàn)在市場(chǎng)交易之外,存在顯著的外部性,不受市場(chǎng)力量的作用,消除環(huán)境污染及其引發(fā)的社會(huì)沖突必須靠政府的宏觀調(diào)控與嚴(yán)格規(guī)制才能有效推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。第三,從社會(huì)治理的視角對(duì)環(huán)境污染沖突防范創(chuàng)新的組織形式和實(shí)施途徑進(jìn)行研究,提出構(gòu)建多元參與的環(huán)境污染治理與沖突防范的組織形態(tài)。環(huán)境污染沖突的現(xiàn)代治理是指由政府部門和企事業(yè)單位、社會(huì)大眾、非政府組織、輿論媒體等在相互協(xié)調(diào)、相互制約中對(duì)沖突事件進(jìn)行疏導(dǎo)的過程。環(huán)境污染沖突防范與治理要求以政府組織為主導(dǎo),構(gòu)建政府內(nèi)部組織架構(gòu)的權(quán)責(zé)分配機(jī)制和由企業(yè)組織、社會(huì)組織、社會(huì)大眾和輿論媒體等多元參與的協(xié)調(diào)機(jī)制。采取預(yù)防、控制與化解沖突措施,將混沌無序的社會(huì)沖突狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橛行?、?guī)范和協(xié)同發(fā)展的自組織演化狀態(tài),最大化增進(jìn)公共利益,維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定[4]。

已有文獻(xiàn)的研究盡管都涉及到對(duì)環(huán)境污染沖突的防范和治理,并取得了豐富的研究成果,但尚缺乏系統(tǒng)的理論分析框架,以至于研究深度不足。另一方面,從現(xiàn)代治理體系與結(jié)構(gòu)的視角對(duì)環(huán)境污染沖突防范與治理進(jìn)行系統(tǒng)的研究較少,這導(dǎo)致對(duì)環(huán)境污染沖突防范與治理的科學(xué)路徑不夠明確,制約了環(huán)境污染沖突防范及治理實(shí)現(xiàn)路徑的理論拓展。為此,本研究從現(xiàn)代治理體系的結(jié)構(gòu)出發(fā),構(gòu)建“市場(chǎng)-政府-社會(huì)”的環(huán)境污染沖突防范及治理的理論分析框架,旨在探討社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國環(huán)境污染沖突防范及治理體系的結(jié)構(gòu)特征以及實(shí)現(xiàn)治理路徑的創(chuàng)新。

二、市場(chǎng)、政府與社會(huì):環(huán)境沖突防范及治理體系的分析框架

根據(jù)聯(lián)合國全球治理委員會(huì)對(duì)“治理”的定義,治理是基于法律強(qiáng)制力的正式規(guī)則和制度,或者基于利益或意愿導(dǎo)向的道德輿論和非正式規(guī)則,由公共部門、中介機(jī)構(gòu)或私人組織對(duì)共同事務(wù)進(jìn)行管理的總和,是協(xié)調(diào)多元利益主體的相互關(guān)系,實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)行動(dòng)的過程。從本質(zhì)意蘊(yùn)上講,治理是基于“市場(chǎng)-政府-社會(huì)”的結(jié)構(gòu)體系而建構(gòu)起來的。治理主體既包括政府,又要納入市場(chǎng)主體和社會(huì)成員的加入。從現(xiàn)代治理的內(nèi)涵看,現(xiàn)代治理體系是在市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整與重構(gòu)中建構(gòu)起來的,凸顯了市場(chǎng)主體、社會(huì)力量參與社會(huì)公共事務(wù)的重要性。在治理結(jié)構(gòu)體系上,市場(chǎng)主體、政府部門和社會(huì)力量在相互合作與制約中形成了穩(wěn)定的三角形結(jié)構(gòu)和三方對(duì)稱性力量,三方主體的動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系對(duì)現(xiàn)代治理體系的穩(wěn)定性和治理效能高低起著關(guān)鍵性作用。治理方式既包括基于正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度的公共權(quán)力迫使治理對(duì)象服從,也包括通過非正式安排使人們相信符合他們的利益授權(quán)而統(tǒng)一行動(dòng)。環(huán)境污染沖突治理是由國家與公民、政府與非政府組織、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)在強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的基礎(chǔ)上互動(dòng)、合作、協(xié)商,針對(duì)環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件進(jìn)行處理,實(shí)現(xiàn)多方利益協(xié)調(diào)的過程。在環(huán)境污染沖突治理中,政府的主要角色是制度供給、政策激勵(lì)與外部約束。政府制定的法規(guī)制度是決定社會(huì)主體能否進(jìn)入、怎樣進(jìn)入治理領(lǐng)域的資格審查和行為規(guī)范。為了鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)主體參與到環(huán)境污染沖突治理中來,政府要主動(dòng)提供公共服務(wù),在經(jīng)濟(jì)、行政方面制定支持政策。為了規(guī)范環(huán)境污染沖突治理,政府要依據(jù)法規(guī)承擔(dān)“裁判員”職責(zé),對(duì)社會(huì)多元利益主體進(jìn)行基于公共價(jià)值的適度規(guī)范。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下,市場(chǎng)與政府、社會(huì)與政府的關(guān)系呈現(xiàn)出復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)。由于環(huán)境污染是外部性引發(fā)的市場(chǎng)失靈的表現(xiàn),而政府在環(huán)境規(guī)制中市場(chǎng)存在著被俘獲而失靈。在環(huán)境污染沖突防范與治理過程中,市場(chǎng)、政府與社會(huì)各有其不足,單純依靠任何一方單一力量都難以有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo),甚至導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。為此,在環(huán)境污染沖突防范與治理方面必須合理配置和使用市場(chǎng)資源、政府權(quán)力和社會(huì)力量,調(diào)整三種關(guān)系,通過科學(xué)變革,找準(zhǔn)定位和發(fā)揮職能,使其適應(yīng)新時(shí)代要求,更好實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染沖突防范與治理。

首先,發(fā)揮市場(chǎng)力量,調(diào)整市場(chǎng)與政府的關(guān)系。在環(huán)境污染及其引發(fā)的社會(huì)沖突防范與治理的具體實(shí)踐中,市場(chǎng)主體通常是以生產(chǎn)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織等實(shí)體組織的形式存在。其中,生產(chǎn)企業(yè)的粗放型生產(chǎn)模式是造成環(huán)境污染,進(jìn)而引發(fā)環(huán)境沖突的根源,鼓勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)有效參與市場(chǎng)競(jìng)爭、塑造市場(chǎng)品牌,轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式和提升效率是減少環(huán)境污染的根本渠道。行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織是為生產(chǎn)資料供應(yīng)商、生產(chǎn)企業(yè)、產(chǎn)品銷售商提供服務(wù)的組織,為企業(yè)環(huán)境治理提供技能培訓(xùn)、市場(chǎng)信息與咨詢服務(wù)。這些市場(chǎng)主體能夠作為生產(chǎn)資料供應(yīng)商、生產(chǎn)企業(yè)、產(chǎn)品銷售商等環(huán)境主體對(duì)政府的環(huán)境污染及沖突治理政策等進(jìn)行監(jiān)督,確保企業(yè)、社會(huì)大眾等在參與環(huán)境保護(hù)中的利益實(shí)現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)全球化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善過程中,企業(yè)等主體在市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力量作用下,不斷改進(jìn)技術(shù)、改善生產(chǎn)經(jīng)營方式,實(shí)現(xiàn)從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變;政府對(duì)企業(yè)等市場(chǎng)主體具有市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力,但不能濫用權(quán)力,干擾和破壞市場(chǎng)本身的運(yùn)行規(guī)律。在進(jìn)行環(huán)境污染沖突防范與治理過程中,構(gòu)建現(xiàn)代治理體系要求市場(chǎng)和政府逐漸明確各自的運(yùn)行邊界,建立良好的市場(chǎng)與政府的良性互動(dòng)關(guān)系。

其次,優(yōu)化政府職能,調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系。政府是公共利益的代表和最大保障,履行環(huán)境污染及其引發(fā)的社會(huì)沖突防范與治理是其基本職能。防范環(huán)境污染沖突的根本途徑是實(shí)現(xiàn)推動(dòng)環(huán)境開發(fā)中的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境效益和社會(huì)效益目標(biāo)的統(tǒng)一。為此,政府要積極優(yōu)化職能,通過財(cái)政、稅收和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)環(huán)境污染治理提供必要的政策、法律、技術(shù)和資金支持,形成環(huán)境污染及沖突防范與治理的良性循環(huán)。在政府積極完善對(duì)環(huán)境污染沖突治理的引導(dǎo)職能中,要明確政府的角色界限,避免由于政府的過度包辦、直接命令和指揮而影響企業(yè)、社會(huì)大眾參與環(huán)境治理的積極性,做好政府職能的科學(xué)定位。優(yōu)化政府職能,調(diào)整政府與社會(huì)關(guān)系的核心在于重構(gòu)政府權(quán)力與社會(huì)公眾權(quán)利關(guān)系,在構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化框架下推動(dòng)政府權(quán)力回歸到“應(yīng)然”狀態(tài),即政府在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)做好該管的事,不該管、管不好的事情要放給社會(huì),激發(fā)社會(huì)公眾參與環(huán)境污染及沖突治理的活力。政府要通過政策引導(dǎo)社會(huì)通過自組織力量積極參與環(huán)境污染及沖突治理,強(qiáng)化社會(huì)職能,拓展社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域,提高社會(huì)動(dòng)員與組織活動(dòng)能力;另一方面,積極提高社會(huì)公眾的自治素養(yǎng),形成監(jiān)督政府、防止政府權(quán)力濫用、避免政府失靈的力量從而推動(dòng)政府與社會(huì)的長期零和博弈向動(dòng)態(tài)、合作、重復(fù)博弈演化。

第三,鼓勵(lì)社會(huì)參與,推進(jìn)社會(huì)與市場(chǎng)關(guān)系調(diào)整。社會(huì)公眾是環(huán)境管制的保護(hù)對(duì)象和環(huán)境污染及沖突的基本權(quán)益主體,也是環(huán)境污染的最主要受害者和環(huán)境沖突治理主體。作為環(huán)境污染沖突的利益攸關(guān)方,應(yīng)該成為環(huán)境污染沖突治理主體中的重要一員。然而,相對(duì)于市場(chǎng)主體,社會(huì)公眾在環(huán)境權(quán)益博弈中處于相對(duì)劣勢(shì)地位,依靠單個(gè)社會(huì)個(gè)體參與環(huán)境污染治理的成本過高、力量較弱,必將引發(fā)社會(huì)沖突。因此,承認(rèn)和充分保障社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益,通過法律制度吸引社會(huì)力量參與到環(huán)境污染沖突防范及治理中,是提升環(huán)境污染沖突防范及治理的重要方式和途徑。在社會(huì)與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整方面,市場(chǎng)運(yùn)行的主體力量是企業(yè),而企業(yè)具有天生的逐利性,由于環(huán)境理念和法治缺失,多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)難以做到自覺進(jìn)行環(huán)境污染治理與防范。如果不對(duì)企業(yè)等市場(chǎng)主體進(jìn)行有效的環(huán)境監(jiān)管與制約,它就像開閘的洪水,造成環(huán)境污染,進(jìn)而引發(fā)社會(huì)沖突。因此,現(xiàn)代治理體系框架下,市場(chǎng)主體作為重要的自發(fā)力量,既要發(fā)揮其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與技術(shù)進(jìn)步的優(yōu)勢(shì),也要運(yùn)用政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)利對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約,將企業(yè)的環(huán)境污染限制在特定范圍內(nèi)。既要激發(fā)市場(chǎng)活力,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步與轉(zhuǎn)型升級(jí),通過環(huán)境友好型發(fā)展模式減少環(huán)境污染引發(fā)的沖突,也要激發(fā)社會(huì)活力,鼓勵(lì)各類社會(huì)組織參與對(duì)環(huán)境行為的監(jiān)督與制約,防止市場(chǎng)成為環(huán)境污染的脫韁之馬,防范市場(chǎng)失靈引致的環(huán)境污染沖突。

從以上分析可見,在基于現(xiàn)代治理體系建構(gòu)的環(huán)境污染沖突防范及治理中,“市場(chǎng)-政府-社會(huì)”關(guān)系的重塑是其重要內(nèi)容和組成部分。推動(dòng)市場(chǎng)主體、政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)利多元利益主體參與是科學(xué)防范與治理環(huán)境污染沖突的根本途徑。新時(shí)期的環(huán)境污染沖突防范及治理是調(diào)整和優(yōu)化市場(chǎng)力量(企業(yè))、政府權(quán)力和社會(huì)力量(非政府組織、社會(huì)大眾、輿論媒體等)的合作博弈關(guān)系,鼓勵(lì)環(huán)境污染沖突體系中的無規(guī)則、無秩序的參與主體進(jìn)行協(xié)同合作,推動(dòng)社會(huì)由無序狀態(tài)向有序狀態(tài)轉(zhuǎn)變。

三、利益、碎片與缺失:環(huán)境污染沖突防范及治理困境

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下,環(huán)境污染及其引發(fā)的社會(huì)沖突問題日益突出,在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中,環(huán)境污染沖突防范與治理路徑選擇的重要性日益凸顯。因此,在新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中著力構(gòu)建有效的環(huán)境污染治理體系和環(huán)境污染沖突防范體系是促進(jìn)環(huán)境改善和保持社會(huì)和諧的重要措施。在“市場(chǎng)-政府-社會(huì)”“三位一體”的邏輯框架下分析環(huán)境污染沖突防范與治理困境,必須厘清各子系統(tǒng)的“實(shí)然”與“應(yīng)然”的現(xiàn)實(shí)差距:一是分析信息不足、利益驅(qū)動(dòng)和企業(yè)責(zé)任缺失導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈對(duì)環(huán)境污染沖突防范及治理的影響;二是分析權(quán)力尋租、公共服務(wù)低效等引致的政府失靈對(duì)環(huán)境污染沖突防范及治理的阻礙與困境;三是分析權(quán)利意識(shí)模糊、維權(quán)意識(shí)淡薄和行為分散等造成的社會(huì)力量參與治理不足等。從利益驅(qū)動(dòng)、碎片化管理和參與缺失系統(tǒng)分析上述不足,能夠?yàn)楦纳骗h(huán)境污染沖突防范及治理創(chuàng)新提供基礎(chǔ)。

首先,經(jīng)濟(jì)利益取向是市場(chǎng)主體是否積極主動(dòng)進(jìn)行環(huán)境治理和做好沖突防范的基本決策動(dòng)因。對(duì)于重視經(jīng)濟(jì)利益的市場(chǎng)主體而言,環(huán)境污染防范及治理對(duì)其帶來的邊際收益與環(huán)境污染防范及治理投入的邊際成本比較決定了企業(yè)等市場(chǎng)主體的參與程度。社會(huì)大眾參與環(huán)境污染沖突及防范治理的動(dòng)機(jī)在于獲得具有生態(tài)質(zhì)量的產(chǎn)品、服務(wù)與生態(tài)環(huán)境的改善。政府作為社會(huì)公共利益的代表,對(duì)環(huán)境污染沖突防范及治理關(guān)注的重點(diǎn)是生態(tài)環(huán)境的改善和社會(huì)和諧穩(wěn)定。在環(huán)境污染沖突防范及治理過程中,如果對(duì)企業(yè)等市場(chǎng)主體對(duì)環(huán)境污染沖突防范及治理的私人邊際收益、私人邊際成本考慮較多,而對(duì)社會(huì)邊際收益、社會(huì)邊際成本考慮不足,將導(dǎo)致環(huán)境污染沖突防范及治理的投入明顯不足。近年來,在工業(yè)化進(jìn)程加快的同時(shí)也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題,環(huán)境污染引發(fā)的群體性沖突事件已經(jīng)超過了土地征用、強(qiáng)制拆遷和國企轉(zhuǎn)型等引發(fā)的群體性沖突事件,成為引發(fā)社會(huì)問題的主要誘因之一?；诮?jīng)濟(jì)增長的政績追求,地方政府在面臨環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長的兩難選擇時(shí),很多企業(yè)往往將天平傾斜到了盲目追求經(jīng)濟(jì)增長的一端,環(huán)評(píng)與審批時(shí)為經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)大的污染企業(yè)開綠燈,在環(huán)境污染沖突事件處理中試圖隱瞞、淡化污染信息,造成更大的環(huán)境沖突。

其次,地方政府的分散管理造成環(huán)境污染沖突防范及治理低效率?！皸l塊分割”的官僚制政府體系在環(huán)境污染沖突防范與治理過程中也出現(xiàn)明顯的分散管理問題,直接引發(fā)協(xié)調(diào)困難、權(quán)力尋租和難以形成有效的治理合力。其一,“條塊分割”的政府管理體制導(dǎo)致在公共決策、政策過程和行政執(zhí)法等方面產(chǎn)生本位主義、責(zé)任界限模糊等問題;其二,分散管理導(dǎo)致多元主體難以形成治理協(xié)同能力,加大了跨部門信息交流與資源整合難度,在復(fù)雜環(huán)境條件下,環(huán)境污染沖突事件的爆發(fā)、蔓延主要發(fā)生在分散管理的行政低效率狀態(tài)下[5];其三,分散管理難以有效覆蓋政府環(huán)境污染治理及沖突防范管理的全部結(jié)構(gòu)范圍,導(dǎo)致環(huán)境污染沖突防范與治理體系存在“漏洞”,為權(quán)力尋租與治理效能低下提供了可能空間。在“條塊分割”的官僚體制下,缺乏“協(xié)同治理”理念與“源頭治理”意識(shí),各部門強(qiáng)調(diào)自身重要性,基于部門利益而濫用權(quán)力,利用其掌控的公共權(quán)力和社會(huì)資源,在沖突管理中“重堵輕疏”,在環(huán)境污染沖突事件處理中習(xí)慣于“暴風(fēng)驟雨”式壓制措施,缺乏基于“長效機(jī)制”的協(xié)同治理思路。尤其是隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來,一方面,面對(duì)粗放式增長和環(huán)境污染問題,公民的維權(quán)意識(shí)日益提升;另一方面,以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為支持的現(xiàn)代信息技術(shù)加速了負(fù)面信息的傳播速度和廣度,加大了社會(huì)沖突的組織便利度和快速反應(yīng)性,而“條塊分割”帶來的“碎片化”管理具有天然的信息反映滯后性、行動(dòng)決策遲緩性和治理行動(dòng)單一性,難以適應(yīng)新時(shí)期環(huán)境污染沖突防范與治理的現(xiàn)實(shí)要求。

第三,多元利益相關(guān)主體的缺席困境。環(huán)境污染沖突防范及治理主體主要包括地方政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織(非政府組織、新聞?shì)浾撁襟w)和社會(huì)公眾等多元利益群體。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的環(huán)境污染沖突防范與治理方面,地方政府、市場(chǎng)主體(企業(yè))、社會(huì)力量(非政府組織、新聞?shì)浾撁襟w、社會(huì)公眾等)都是利害相關(guān)者,都有責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)參與到環(huán)境污染沖突防范與治理過程之中。但現(xiàn)階段,部分地方政府過度強(qiáng)調(diào)一元化的政府管制,而對(duì)市場(chǎng)主體、社會(huì)力量參與環(huán)境污染沖突防范與治理的能力認(rèn)識(shí)不足,導(dǎo)致一系列環(huán)境污染沖突防范及治理活動(dòng)難以奏效。在環(huán)境污染沖突防范與治理過程中,地方政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)力量實(shí)際上是相互影響、相互制約、相互滲透的環(huán)境利益與社會(huì)和諧利益共同體。多元主體基于這些特殊“利益紐帶”形成了有效銜接、行為互動(dòng),類似生物學(xué)的“共生網(wǎng)絡(luò)”體系。由于對(duì)市場(chǎng)主體和社會(huì)力量參與環(huán)境污染沖突防范與治理的重視程度不足,過于強(qiáng)調(diào)地方政府的管制模式,企業(yè)等市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾等多元利益主體依然游離在環(huán)境污染沖突防范與治理體系之外,難以通過環(huán)境污染沖突防范而實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。傳統(tǒng)的環(huán)境污染沖突管制體系缺乏科學(xué)的制度設(shè)計(jì),尤其是責(zé)任主體模糊、績效考核標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)方式單一,未能構(gòu)建起完善的責(zé)任追究制度,政府之外的多元社會(huì)力量加入?yún)f(xié)同治理體系更缺乏制度保障。

在構(gòu)建環(huán)境污染沖突防范的現(xiàn)代治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中,采取有效措施克服企業(yè)等市場(chǎng)主體過度追求利益取向而非社會(huì)責(zé)任,克服地方政府的分散管理導(dǎo)致的政府低效和社會(huì)力量參政議政、社會(huì)監(jiān)督的缺失,將構(gòu)成未來環(huán)境污染沖突防范創(chuàng)新突破的核心領(lǐng)域。特別是企業(yè)技術(shù)責(zé)任、政府組織和社會(huì)資源整合應(yīng)該成為環(huán)境污染沖突防范及治理創(chuàng)新的關(guān)鍵。因此,環(huán)境污染沖突防范及治理將成為國家治理體系與治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

四、責(zé)任、組織與資源整合:環(huán)境污染沖突防范及治理的路徑創(chuàng)新

環(huán)境污染沖突防范及治理模式再造的實(shí)質(zhì)是在應(yīng)對(duì)環(huán)境污染沖突時(shí)實(shí)現(xiàn)多元主體的同舟共濟(jì),形成包括市場(chǎng)主體、地方政府、社會(huì)公眾等多元利益主體合作共治的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體系。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期,國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)使我國的環(huán)境污染沖突防范及治理面臨著一場(chǎng)新的變革。治理體系變革的核心在于環(huán)境污染沖突防范與治理作為現(xiàn)代治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,必須進(jìn)一步強(qiáng)化和創(chuàng)新其治理結(jié)構(gòu)體系和運(yùn)行機(jī)制。在推進(jìn)環(huán)境污染沖突防范與治理體系現(xiàn)代化過程中,可選擇組織協(xié)同、企業(yè)品牌與社會(huì)責(zé)任塑造、資源整合三條路徑提升地方政府、市場(chǎng)主體與社會(huì)力量的協(xié)同治理能力。正如有學(xué)者認(rèn)為,要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的治理目標(biāo),只靠政府層面履行環(huán)境監(jiān)管職能,或社會(huì)層面實(shí)行有效監(jiān)督,抑或是市場(chǎng)層面企業(yè)自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜、綜合的社會(huì)工程,需要政府、社會(huì)以及市場(chǎng)在互相認(rèn)同、彼此信任、達(dá)成共識(shí)、集體行動(dòng)的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)三者對(duì)生態(tài)環(huán)境的合作治理,最終取得生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最佳績效[6]。

首先,推進(jìn)政府組織創(chuàng)新,打造“網(wǎng)格型政府”的架構(gòu)格局。在環(huán)境污染沖突防范及治理過程中,地方政府要樹立“整體型”“網(wǎng)格型”政府與協(xié)同治理理念,完善地方政府的環(huán)保、公安、政法、經(jīng)濟(jì)管理等部門的權(quán)責(zé)關(guān)系,并將其納入環(huán)境污染沖突防范與治理體系之中。消解政府部門在環(huán)境污染沖突防范及治理中出現(xiàn)的濫用權(quán)力、暴力執(zhí)法傾向和對(duì)群眾利益的漠視態(tài)度。健全地方政府的環(huán)境污染沖突防范及治理的績效考評(píng)體系與責(zé)任追究制度,通過制度強(qiáng)制促使地方政府部門牢固樹立和全面貫徹綠色與協(xié)調(diào)發(fā)展理念。建立全覆蓋的公共監(jiān)督體系,包括上下級(jí)等進(jìn)行的縱向同體監(jiān)督體系和包括社團(tuán)組織、新聞?shì)浾摵腿罕姷葏⒓拥臋M向異體監(jiān)督體系?；诖?在推進(jìn)環(huán)境污染沖突防范與治理過程中,深化大部門制改革、推進(jìn)政府業(yè)務(wù)流程再造、運(yùn)用大數(shù)據(jù)支持建構(gòu)多部門協(xié)同機(jī)制是新時(shí)期整合行政資源與社會(huì)力量,構(gòu)建“整體型政府”和“網(wǎng)格型政府”,是有效克服分散管理帶來的環(huán)境污染沖突防范與治理效能較低的有效舉措。在構(gòu)建國家現(xiàn)代治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中,可以采取以下措施構(gòu)建有效提升環(huán)境污染沖突防范與治理效能的“整體型政府”和“網(wǎng)格型政府”:一是針對(duì)新常態(tài)下的環(huán)境污染及其引發(fā)的群體性沖突事件的新特點(diǎn)、新趨勢(shì)。以深化大部制改革和協(xié)同治理體系構(gòu)建為導(dǎo)向,圍繞環(huán)境污染沖突防范與治理要求整合地方政府的人、財(cái)、物、信息和政策資源,推進(jìn)地方政府行政流程再造。二是在環(huán)境污染沖突防范與治理過程中積極整合地方政府各部門的公共服務(wù)供給與信息溝通體系。正如有學(xué)者認(rèn)為,優(yōu)化地方政府與市場(chǎng)主體、社會(huì)力量的良性互動(dòng)關(guān)系,構(gòu)建“政府-市場(chǎng)-社會(huì)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,建設(shè)有效的協(xié)同治理體系,消除地方政府部門條塊分割所導(dǎo)致的分散管理的弊端,進(jìn)而提升沖突防范與治理效能[7]。

其次,培育市場(chǎng)主體的社會(huì)責(zé)任意識(shí),強(qiáng)化品牌塑造與技術(shù)創(chuàng)新降低環(huán)境污染,從根本上除掉產(chǎn)生環(huán)境污染沖突的土壤。有學(xué)者認(rèn)為,人類對(duì)于自我存在世界的建設(shè)和愿景包含著人類同自然界未來發(fā)展的可能性。生態(tài)責(zé)任要求我們對(duì)于未來世界的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)更加尊重自然。我們現(xiàn)在所面臨的生態(tài)危機(jī),就是人類生態(tài)責(zé)任缺失的惡果[8]。從根源上講,粗放式生產(chǎn)及其導(dǎo)致的環(huán)境污染是引起社會(huì)群體沖突的根本原因。而環(huán)境污染補(bǔ)償機(jī)制缺失和利益分配不科學(xué)造成利益糾紛是環(huán)境污染沖突的直接原因。因此,防范環(huán)境污染沖突爆發(fā)的根本途徑是培育市場(chǎng)主體的生態(tài)環(huán)保與社會(huì)責(zé)任意識(shí),降低環(huán)境污染,科學(xué)實(shí)施環(huán)境補(bǔ)償與分配機(jī)制,防止群眾利益損失。一是增強(qiáng)市場(chǎng)主體的社會(huì)責(zé)任意識(shí),鼓勵(lì)市場(chǎng)主體進(jìn)行品牌塑造,自主進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新、設(shè)備改進(jìn)與工藝創(chuàng)新,從源頭上降低環(huán)境污染的危害程度。讓市場(chǎng)主體意識(shí)到盡管環(huán)境污染治理需要在技術(shù)革新、設(shè)備改造等方面需要投入大量資本,但這些投資有助于提升原材料利用效率,實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約和提升企業(yè)品牌價(jià)值,從源頭上阻斷環(huán)境污染沖突的爆發(fā)。二是嚴(yán)格環(huán)境規(guī)制過程,強(qiáng)化環(huán)境污染責(zé)任追究制度。政府部門要健全環(huán)境規(guī)制體系和嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境評(píng)估與考核,促使企業(yè)建立健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患排查與建檔監(jiān)控體系,將環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)與沖突風(fēng)險(xiǎn)防范的隱患排查、建檔與治理過程責(zé)任落實(shí)到具體責(zé)任人。通過嚴(yán)密的環(huán)境污染隱患排查與沖突防范措施的有效實(shí)施,防止環(huán)境污染沖突事件發(fā)生。三是采取激勵(lì)性優(yōu)惠政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)主體加大環(huán)境污染治理技術(shù)改造,政府除了針對(duì)污染企業(yè)增加污染稅征收使其承擔(dān)環(huán)境污染的社會(huì)成本外,還要對(duì)環(huán)境污染治理成效優(yōu)異的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼、資金扶植等,同時(shí)對(duì)環(huán)境污染技術(shù)創(chuàng)新成果突出和綠色生產(chǎn)成效顯著的企業(yè)給予典型樹立和宣傳褒獎(jiǎng)等,讓企業(yè)自覺實(shí)施環(huán)境污染治理。

第三,提升組織動(dòng)員社會(huì)參與治理的能力,提升多元主體對(duì)環(huán)境污染沖突防范及治理效能。社會(huì)力量參與環(huán)境污染沖突防范與治理的有效組織動(dòng)員主要包括制度驅(qū)動(dòng)與宣傳驅(qū)動(dòng)。制度驅(qū)動(dòng)是引導(dǎo)與確保環(huán)境污染沖突利益相關(guān)方參與環(huán)境監(jiān)督、沖突利益協(xié)調(diào)的重要保障,是有效防范環(huán)境污染沖突事件擴(kuò)大與社會(huì)危害的重要條件。宣傳驅(qū)動(dòng)是組織社會(huì)力量參與環(huán)境污染沖突防范與治理的內(nèi)在要求,在環(huán)境污染沖突防范與治理過程中通過多種途徑宣傳鼓勵(lì)社會(huì)公眾事前、事中、事后參與環(huán)境污染沖突防范與治理更能夠全面提升治理成效。為此,需要通過法律、制度為社會(huì)公眾參與環(huán)境污染沖突防范與治理提供有效途徑與程序;要積極利用大數(shù)據(jù)技術(shù)支持的互聯(lián)網(wǎng)信息溝通平臺(tái),構(gòu)建政府部門、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾良性互動(dòng)的信息溝通平臺(tái),形成互信、合作的協(xié)同治理框架體系,這是有效探討環(huán)境污染沖突防范與治理的科學(xué)途徑;同時(shí),強(qiáng)化環(huán)境污染治理與社會(huì)沖突防范中的信息公開程度,確保市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)知情權(quán)與社會(huì)監(jiān)督權(quán)。在環(huán)境污染沖突防范及治理過程中,還要有效整合社會(huì)組織、新聞?shì)浾撁襟w、社會(huì)大眾等社會(huì)力量,形成科學(xué)合理的協(xié)同分工機(jī)制,提升社會(huì)力量參與環(huán)境污染防范與治理服務(wù)的質(zhì)量效能。

[1][美]劉易斯·科塞.社會(huì)沖突的功能[M].孫立平,譯.北京:華夏出版社,1989:135.

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The Innovated Path for Environmental Conflict Prevention and Co-Governance

LIU Ke,LIU Ying-ji
(Institute of Science,Technology and Society,Henan Normal University,Xinxiang,Henan 453007,China)

In the process of promoting the modernization of national governance systems and governance capacity,environment conflict prevention and its management would face a new opportunity for revolution and innovation.The core of innovation path in environment pollution prevention and governance is based on framework of three-dimension which is formed by government,market and society.Under this framework,we need to overcome the collaborative governance defects caused by the interests-guided market orientation of enterprises,the fragmentation of government management,and the lack of social forces to participate.Therefore,we should construct network structure and operation system to cooperate on the conflict of environmental pollution,should innovate the collaborated governance system of government's networked management,enterprises'regulated behaviors,and social publicized active participation,and should promote organization collaboration,resource integration and networked management,to achieve environment-conflicting prevention and management innovations.

modernized governance system;environmental pollution;conflict prevention;governance path

F062.2

A

1672-934X(2017)06-0033-07

10.16573/j.cnki.1672-934x.2017.06.006

2017-10-16

河南省高?？萍紕?chuàng)新人才(人文社科類)支持計(jì)劃項(xiàng)目(教社科[2014]295號(hào))

劉 科(1970-),男,河南遂平人,教授,哲學(xué)博士,博士生導(dǎo)師,主要從事科技哲學(xué)研究;劉英基(1975-),男,河南汝南人,副教授,博士,主要從事產(chǎn)業(yè)政策研究。