劉 柯

(中國礦業(yè)大學(xué)(北京) 文法學(xué)院，北京 100083)

政府組織變革中的權(quán)力關(guān)系演變與規(guī)范路徑探究
——讀張康之《公共行政的行動主義》

劉 柯

(中國礦業(yè)大學(xué)(北京) 文法學(xué)院，北京 100083)

權(quán)力作為社會治理活動不可或缺的要素，對于社會治理的成效具有至關(guān)重要的影響，在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，伴隨著社會復(fù)雜性與不確定性的增長，社會治理對權(quán)力的依賴性以及權(quán)力對社會治理的影響力將不斷增強(qiáng)。近年來，由權(quán)力性質(zhì)異化所造成的腐敗問題引起了社會各界的高度關(guān)注，如何有效規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、防止權(quán)力異化所帶來的消極影響，是我們必須思考的一個(gè)重要問題。張康之在《公共行政的行動主義》中指出，必須立足于全球化、后工業(yè)化的時(shí)代背景，在制度主義向行動主義轉(zhuǎn)變的社會建構(gòu)歷史與邏輯中，從政府組織模式變革中所伴隨的權(quán)力關(guān)系演變角度尋求有效的權(quán)力規(guī)范路徑，同時(shí)，張康之構(gòu)想了合作制組織中的權(quán)力關(guān)系，認(rèn)為權(quán)力將更多地與人的知識、智慧及道德聯(lián)系在一起，因此，從權(quán)力意志的角度思考權(quán)力的規(guī)范方式，才能有效避免權(quán)力異化問題。

組織；權(quán)力；權(quán)力關(guān)系；政府組織變革；權(quán)力意志；權(quán)力規(guī)范；合作制組織

20世紀(jì)后期以來，全球化、后工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，使工業(yè)社會的治理方案難以適應(yīng)新的時(shí)代發(fā)展要求，曾經(jīng)在工業(yè)社會造就了輝煌成就的官僚制組織也因社會治理環(huán)境變得異常復(fù)雜而難以為繼。復(fù)雜性、動態(tài)性與多樣性急劇增長的時(shí)代特征要求打破政府壟斷社會治理的局面，政府、企業(yè)、非政府組織等多元主體的合作共治，意味著官僚制組織將會被一種全新的、能夠承擔(dān)后工業(yè)社會治理使命的“合作制組織”取代。在探尋適應(yīng)全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中的權(quán)力規(guī)范路徑時(shí)，最為關(guān)鍵的問題是在實(shí)現(xiàn)從制度主義向行動主義轉(zhuǎn)變的思維模式基礎(chǔ)上，促進(jìn)權(quán)力與權(quán)力意志的徹底分離。

一、組織中的權(quán)力與權(quán)力關(guān)系

在整個(gè)人類社會的發(fā)展歷程中，權(quán)力產(chǎn)生并存在于人與人的關(guān)系之中，是調(diào)節(jié)社會平衡不可或缺的力量。17世紀(jì)，霍布斯以自然科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)關(guān)于機(jī)械“力”的理解，將權(quán)力界定為“一個(gè)行動者影響被行動者的行為的能力”[1]。因而，人們對權(quán)力的理解與強(qiáng)制力結(jié)合在了一起，其中“蘊(yùn)含著一個(gè)人或一個(gè)群體對另一個(gè)人或另一些群體施加影響的可能性”[2]38。權(quán)力就其本質(zhì)而言是一種關(guān)系，權(quán)力一方對另一方產(chǎn)生影響的過程也就是權(quán)力雙方建立某種關(guān)系的過程，權(quán)力的影響力或支配力源于社會中不同個(gè)體之間因某方面的差別所形成的勢差。在農(nóng)業(yè)社會，整個(gè)社會是一個(gè)嚴(yán)格的等級結(jié)構(gòu)體系，統(tǒng)治階級之所以能夠?qū)Ρ唤y(tǒng)治階級施行暴力統(tǒng)治與壓迫，源于人們不同身份等級所造成的權(quán)力勢差。近代以來，隨著18世紀(jì)的啟蒙運(yùn)動消除了農(nóng)業(yè)社會中人的身份等級差別，人們在整個(gè)社會層面獲得了法律認(rèn)可的人格身份平等。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，我們依然可以時(shí)刻感受到動態(tài)人際交往中存在的權(quán)力關(guān)系。這是因?yàn)?，近代社會以來，為了?yīng)對各種復(fù)雜性與不確定性的社會問題，人們必須依靠由個(gè)體聯(lián)合起來的組織所產(chǎn)生的集體行為來實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)?？梢哉f，整個(gè)社會是由無數(shù)個(gè)“分工-協(xié)作”組織構(gòu)成的統(tǒng)一整體，每一個(gè)組織為了實(shí)現(xiàn)其特定的組織目標(biāo)，形成了分工明確的等級結(jié)構(gòu)體系。在自上而下的組織結(jié)構(gòu)體系中，組織成員因扮演不同角色而占據(jù)不同的崗位與職位，崗位、職位的等級落差使得組織中的權(quán)力關(guān)系得以產(chǎn)生。社會的組織化使整個(gè)社會層面的權(quán)力壓縮到組織之中，表現(xiàn)為組織中的權(quán)力。因此，在社會治理過程中，有關(guān)權(quán)力問題的思考必須與組織問題加以結(jié)合，同時(shí)對權(quán)力關(guān)系與權(quán)力性質(zhì)作出不同的時(shí)代區(qū)分。正如張康之所指出的：“農(nóng)業(yè)社會中的權(quán)力是社會性的權(quán)力，而進(jìn)入工業(yè)社會后，由于啟蒙思想的設(shè)定而使權(quán)力關(guān)系的社會基礎(chǔ)消失了，從而表現(xiàn)為組織中的權(quán)力?！盵3]283

在人類現(xiàn)代生活中，組織作為有目的、有任務(wù)的社會基本單元，是整個(gè)人類社會構(gòu)成的基礎(chǔ)。米歇爾·克羅齊耶與埃哈爾·費(fèi)埃德伯格認(rèn)為：“組織并不是‘自然的’原生之物，其存在并非大自然的一種饋贈。它們是‘人類的建構(gòu)’，由人類半是有意識半是無意識地創(chuàng)建而成，其目的在于解決集體行動的諸種問題，而其中要解決的最為重要的是合作的問題，以生產(chǎn)一些公共產(chǎn)品?！盵2]3行動者建構(gòu)組織，既是為了通過有組織的集體行動來實(shí)現(xiàn)共同的組織目標(biāo)，也是為了通過組織共同目標(biāo)的達(dá)成來實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益目標(biāo)。因此，為了促成集體行動的產(chǎn)生與組織目標(biāo)的達(dá)成，權(quán)力成為整合組織內(nèi)部力量與維持組織系統(tǒng)秩序的媒介?！白鳛橐环N人類的建構(gòu)，從根本上說組織與之打交道的就是權(quán)力”[2]9。在組織中，行動者通過分工協(xié)作的方式被框定到具體的崗位與職位之中，崗位與職位的等級差異使得每一個(gè)行動者可供利用的資源呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)，因而，每一個(gè)行動者能夠最大限度地調(diào)動組織資源以獲得預(yù)期收益的權(quán)力呈現(xiàn)出大小之分。因此，組織中的權(quán)力是在組織行動者之間的交互作用中產(chǎn)生的，表現(xiàn)出權(quán)力雙方或多方的關(guān)系。

“從某種角度來看，聲稱不存在沒有權(quán)力的社會行為，只是表達(dá)從來沒有——也不可能有——無組織領(lǐng)域的另一種說法而已。因?yàn)槿绻f任何結(jié)構(gòu)均意味著存在、創(chuàng)立和再生產(chǎn)權(quán)力或不平等、隸屬關(guān)系、社會控制機(jī)制的話，那么，我們也可以確認(rèn)，沒有結(jié)構(gòu)也就沒有權(quán)力”[2]11。通過克羅齊耶與費(fèi)埃德伯格的解釋，我們可以進(jìn)一步將組織中的權(quán)力關(guān)系理解為組織行動者由于自身能力、專長、財(cái)富、聲望、權(quán)威等資源大小不一，使其在組織中所處的地位不同，占據(jù)較高職位的個(gè)體或群體可以對處于較低地位的個(gè)體或群體施加影響，以達(dá)到左右其他成員、滿足自身利益的目的。組織之中這種不平等的且被組織成員之間彼此默認(rèn)的關(guān)系即為組織中的權(quán)力關(guān)系。也就是說，行動者在組織中的資源占有差異直接決定了組織之中權(quán)力關(guān)系的生成及其運(yùn)行狀態(tài)。在人類社會中，我們可以發(fā)現(xiàn)權(quán)力關(guān)系的普遍性，這些普遍性的權(quán)力關(guān)系根源于人們在社會中擁有資源的不平等性，正是這種資源占有不平等的狀況，才使得一部分人對另一部分人的影響或支配成為可能。

在組織行動領(lǐng)域，行動者因資源占有的不均衡而形成了權(quán)力勢差，同時(shí)，資源占有的不均衡也使得行動者之間彼此依賴。行動者為了實(shí)現(xiàn)特定的利益目標(biāo)，必須通過協(xié)商、談判等利益交換方式來與其他行動者達(dá)成合作，這就使得組織中的權(quán)力關(guān)系表現(xiàn)為一種協(xié)商性的交換關(guān)系。其中，對于交換關(guān)系中的任意一方而言，權(quán)力都是一種強(qiáng)制性的制約力量。在現(xiàn)代組織中，“權(quán)力關(guān)系被理解為圍繞行為交換而進(jìn)行的諸種討價(jià)還價(jià)的關(guān)系”[4]，組織中的權(quán)力與協(xié)商性交換行為彼此交融、難以割裂。作為一種交換性權(quán)力關(guān)系，即使一方的權(quán)力(影響力)大一些，但是由于交換雙方相互依賴，相對弱勢一方的利益也不會被完全剝奪。因而，我們應(yīng)將權(quán)力與權(quán)力關(guān)系視為人類合作過程中的正常現(xiàn)象，是組織中的行動者利用自身所占有的資源來獲取有利于自身利益實(shí)現(xiàn)的持久性交換能力。在工業(yè)社會中，組織中的行動者因資源占有不平等所形成的交換性權(quán)力關(guān)系是人們之間最基本的關(guān)系形態(tài)，這也使得近代以來的社會成為一個(gè)由交換關(guān)系占主導(dǎo)地位的社會。

二、政府組織變革中的權(quán)力關(guān)系演變

在社會治理領(lǐng)域內(nèi)，任何一種類型的社會治理活動都離不開權(quán)力的支持，權(quán)力既是社會治理活動得以進(jìn)行的驅(qū)動力，也是社會治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段和保障。在早期農(nóng)業(yè)社會，權(quán)力源于人的身份等級差別，該等級制下的社會治理模式使得身份、地位、財(cái)產(chǎn)等占據(jù)高一級的人，對于低于其等級的人擁有某種顯性或隱性的壓迫性權(quán)力。張康之認(rèn)為農(nóng)業(yè)社會基于等級身份勢差所形成的權(quán)力關(guān)系是一種支配性關(guān)系，并將這種依靠權(quán)力進(jìn)行的社會治理活動命名為“統(tǒng)治行政”。

在“統(tǒng)治行政”模式下，社會治理所要貫徹與執(zhí)行的是統(tǒng)治階級的意志，統(tǒng)治階級依靠權(quán)力治理國家和統(tǒng)治社會，權(quán)力表現(xiàn)為一種支配性關(guān)系，即作為權(quán)力主體的統(tǒng)治者與作為權(quán)力客體的被統(tǒng)治者之間的支配與控制性關(guān)系。例如，在中國兩千多年的封建社會，封建土地所有者因占有土地這一生產(chǎn)資料使其能夠通過地租、高利貸等形式對使用其土地的農(nóng)民實(shí)施剝削與壓迫。農(nóng)民為了生存，不得不屈服于封建統(tǒng)治者的壓榨與剝削，這就形成了封建土地所有者與農(nóng)民之間的支配與控制關(guān)系。“如果一個(gè)人對另一個(gè)人擁有實(shí)踐性權(quán)力，而且后者無法退出與前者的關(guān)系，那么二者間的權(quán)力關(guān)系就變成了一種支配關(guān)系”[5]?？梢哉f，在整個(gè)農(nóng)業(yè)社會的支配性權(quán)力關(guān)系中，統(tǒng)治階級可以干涉并支配被統(tǒng)治者的任何行為，這種干涉與支配即使是在違背被統(tǒng)治者真實(shí)意愿的情況下依然能夠?qū)崿F(xiàn)，因?yàn)楸唤y(tǒng)治者為了獲取維持自身生存與發(fā)展的生活資料只能屈服于統(tǒng)治階級的壓榨。然而，這種關(guān)系在“統(tǒng)治行政”的社會治理模式下無法發(fā)生根本性改變，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)社會統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者由于身份等級勢差所造成的資源占有失衡，使資源占有居于優(yōu)勢地位的統(tǒng)治階級能夠?qū)ζ涓接拐邔?shí)施統(tǒng)治與壓迫的支配性權(quán)力關(guān)系無法發(fā)生根本性改變。

在資產(chǎn)階級革命取得勝利后所建立的工業(yè)社會，依法治理社會的要求以及政府管理的專門化、技術(shù)化與高效化要求，使得政府在管理自身事務(wù)與社會事務(wù)過程中凸顯出管理性特征，因而，農(nóng)業(yè)社會的“統(tǒng)治行政”模式最終被工業(yè)社會的“管理行政”模式替代。在《公共行政的行動主義》中，張康之指出，人類社會不同歷史階段的權(quán)力關(guān)系在性質(zhì)上有著根本的不同，“近代以來的這個(gè)社會中的組織雖然因?yàn)榈燃壗Y(jié)構(gòu)而生成了權(quán)力關(guān)系，但這種權(quán)力與前近代社會中的身份等級關(guān)系中的權(quán)力在根本性質(zhì)上是不同的，它不是從屬于統(tǒng)治與壓迫的需要，而是從屬于管理和控制的要求”[3]285。18世紀(jì)啟蒙思想家所提出的一系列民主化思想逐漸消解了農(nóng)業(yè)社會等級身份制下的權(quán)力關(guān)系，隨著自由、平等觀念的深入人心以及社會治理的組織化，權(quán)力的交換性內(nèi)涵在社會治理中得以發(fā)現(xiàn)，這得益于克羅齊耶和費(fèi)埃德伯格的貢獻(xiàn)，“權(quán)力關(guān)系是一種不平衡的相互關(guān)系。之所以說權(quán)力關(guān)系是相互的，是因?yàn)樗馕吨鴧f(xié)商、意味著交換”[2]40。同時(shí)，張康之也指出，在社會治理領(lǐng)域，對集體行動領(lǐng)域內(nèi)交換性權(quán)力關(guān)系的理解必須與組織的崗位、職位結(jié)合，亦即從行政組織中的管理層或個(gè)人(行動者)角度去認(rèn)識權(quán)力的交換性內(nèi)涵，而不是從制度性的抽象權(quán)力中去理解。

因此，在管理型社會治理模式下，對于政府組織中的交換性權(quán)力關(guān)系，需要從政府管理自身事務(wù)與管理社會公共事務(wù)兩個(gè)方面來理解。一方面，在整個(gè)國家行政體系內(nèi)部，自上而下的官僚制組織是由崗位與職位的縱橫交錯所形成的分工-協(xié)作體系，崗位與職位所賦予的不同權(quán)力是基于完成不同行政任務(wù)的設(shè)定。為了實(shí)現(xiàn)共同的利益目標(biāo)，整個(gè)官僚制組織內(nèi)部的不同機(jī)構(gòu)、部門以及行政人員之間必須在相互配合、相互協(xié)商的基礎(chǔ)上共同承擔(dān)任務(wù)。另一方面，在行政體系外部，整個(gè)社會治理所涉及到的人(行動者)由于能力、專長、財(cái)富、聲望、權(quán)威等不同，導(dǎo)致其可供調(diào)配與使用的資源呈現(xiàn)出不均衡，從而使得權(quán)力關(guān)系各方可以在自愿的基礎(chǔ)上通過協(xié)商、談判、討價(jià)還價(jià)等合作方式來達(dá)成共識形成政策。也就是說，交換性權(quán)力關(guān)系是社會治理過程中存在的一種較為普遍的協(xié)商互動關(guān)系，其產(chǎn)生的前提是權(quán)力關(guān)系各方權(quán)利的平等以及資源占有的不均衡，“如果一方不能夠把權(quán)力資源投入到關(guān)系中來，他就不再有交換的資本，更確切地說，他就不能夠再參與到權(quán)力關(guān)系中來了”[2]40。因而，工業(yè)社會管理型社會治理模式下的交換性權(quán)力關(guān)系在性質(zhì)上不同于農(nóng)業(yè)社會等級身份制下的支配性權(quán)力關(guān)系。交換性權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生于人們在法律層面所獲得的權(quán)利平等和在現(xiàn)實(shí)生活中由于個(gè)人能力、專長、財(cái)富、聲望、權(quán)威等不同所導(dǎo)致的資源占有的不均衡，具有“權(quán)利本位”的特征。而農(nóng)業(yè)社會等級身份制下的支配性權(quán)力關(guān)系帶有明顯的“權(quán)力本位”特征，因此，我們必須將這兩種類型的權(quán)力關(guān)系區(qū)別對待。

然而，一直以來人們對現(xiàn)代組織中權(quán)力關(guān)系的認(rèn)識局限于馬克斯·韋伯的支配性權(quán)力關(guān)系模式，即認(rèn)為作為現(xiàn)代政府組織典型形態(tài)的官僚制組織中的權(quán)力關(guān)系是一種“合理-合法”的支配性關(guān)系?！按嬖谥殑?wù)等級的和審級的原則，也就是說，有一個(gè)機(jī)構(gòu)的上下級安排固定的有序體系，上級監(jiān)督下級——一種同時(shí)給被統(tǒng)治者提供明確規(guī)定的由一個(gè)下級機(jī)關(guān)向它的上級機(jī)關(guān)呼吁的可能”[6]。在官僚制組織中，權(quán)力依附在崗位、職位的基礎(chǔ)上以及對結(jié)構(gòu)規(guī)則的崇尚與追求，使得權(quán)力的控制特征尤為顯著?！熬同F(xiàn)代組織依然是一個(gè)控制系統(tǒng)而言，權(quán)力是服務(wù)于控制要求的。出于控制的目的，就不能不極盡可能地把它的控制性特征加以夸大”[3]294。在此，作為支配力量的權(quán)力關(guān)系，看似與農(nóng)業(yè)社會的作用類似，其實(shí)不然。對此，張康之作出了如下解釋：“官僚制組織的權(quán)力關(guān)系在表面上也是具有支配性的特征的。我們認(rèn)為，可能正是這一點(diǎn)，迷惑了馬克斯·韋伯，讓他為這種支配定性，規(guī)定這種支配是一種‘合理-合法’的支配?？梢?，韋伯由于沒有深入到權(quán)力關(guān)系的內(nèi)部去，也沒有發(fā)現(xiàn)官僚制組織中的權(quán)力關(guān)系包含著交換關(guān)系的內(nèi)涵。所以，他不是從交換關(guān)系著手去認(rèn)識權(quán)力支配的性質(zhì)，而是從權(quán)力關(guān)系的外部去尋求規(guī)范方案，要求權(quán)力支配在外在性的規(guī)則體系下進(jìn)行，希望權(quán)力在嚴(yán)格的規(guī)則規(guī)范下以‘合理-合法’的形式出現(xiàn)?！盵3]293

官僚制組織中的權(quán)力關(guān)系不僅僅包含表面上的支配性特征，其深層次的最為普遍意義上的、為解決共同問題而在一定條件下達(dá)成共識的交換性權(quán)力關(guān)系，更是值得我們關(guān)注的一面。在現(xiàn)實(shí)的行政管理過程中，官僚制組織中權(quán)力濫用現(xiàn)象之所以層出不窮，是因?yàn)榻M織管理者那種“韋伯式”的支配性權(quán)力關(guān)系認(rèn)識所導(dǎo)致的謀求權(quán)力外在性控制思維而忽略了從權(quán)力的交換性特征方面尋找權(quán)力的規(guī)范路徑?？肆_齊耶與費(fèi)埃德伯格并沒有將其思維局限于權(quán)力的支配性認(rèn)識，而是通過透徹的邏輯推演與理論分析發(fā)現(xiàn)了權(quán)力的交換性內(nèi)涵。對此，張康之給予了極高的評價(jià)，并認(rèn)為他們二人對權(quán)力交換性關(guān)系的發(fā)現(xiàn)具有重要的理論與實(shí)踐價(jià)值，“它可以給予我們一種啟示，讓我們想象交換的前提是人的平等，權(quán)力可以在人的平等的前提下生成，并在功能實(shí)現(xiàn)過程中充分關(guān)注人的平等，盡可能地削弱其支配性的特征”[3]294。如果我們可以認(rèn)識到官僚制組織中權(quán)力的交換性內(nèi)涵，我們便可以在具體的實(shí)踐中將權(quán)力的制約方案設(shè)計(jì)為“在權(quán)力運(yùn)行中通過權(quán)力各方的博弈而使權(quán)力成為各方能夠接受的力量”[3]297。同時(shí)，張康之也指出，為了避免組織管理陷入控制導(dǎo)向的失靈，需要對權(quán)力的支配性特征予以削弱，權(quán)力支配性特征的削弱要求從組織結(jié)構(gòu)的變革中去尋找可行性方案?！翱茖又?或官僚制)的發(fā)展邏輯規(guī)律構(gòu)成了現(xiàn)代政治權(quán)力的基本邏輯。資本邏輯在社會生活中的擴(kuò)張和支配，勢必和政治權(quán)力等其他權(quán)力進(jìn)行交換與結(jié)合，逐步滲透和支配國家機(jī)器，這就需要相匹配的組織形式、支配方式來實(shí)現(xiàn)對社會行為、社會空間的高效管理”[7]。也就是說，在工業(yè)社會時(shí)期，官僚制組織是具有生命周期性的，社會的不斷發(fā)展要求權(quán)力的制約方式必須從政府組織結(jié)構(gòu)的變革中尋找新的突破點(diǎn)。

20世紀(jì)后期以來，隨著人類社會步入全球化、后工業(yè)化進(jìn)程，以“新公共管理運(yùn)動”為代表的政府改革運(yùn)動對官僚制組織的批判之聲不絕于耳，這就意味著曾經(jīng)創(chuàng)造出工業(yè)社會輝煌成就的官僚制組織正在走向終結(jié)，建立一種新型的、能夠適應(yīng)社會治理異常復(fù)雜要求的政府組織類型正在成為學(xué)術(shù)界的共識。這也說明，克羅齊耶與費(fèi)埃德伯格對權(quán)力交換性關(guān)系的發(fā)現(xiàn)，以及在此基礎(chǔ)上所推導(dǎo)出來的權(quán)力制約方式，僅僅適應(yīng)于工業(yè)社會官僚制組織結(jié)構(gòu)關(guān)系與社會治理環(huán)境較為穩(wěn)定的狀態(tài)。張康之在肯定他們發(fā)現(xiàn)了組織中交換性權(quán)力關(guān)系的積極貢獻(xiàn)后，卻在面臨時(shí)代發(fā)展所要求的社會治理體系重建與政府組織模式重構(gòu)的歷史重任面前，也只能無奈地將二人的貢獻(xiàn)評價(jià)為“遲到的”發(fā)現(xiàn)。但是，我們身處其中的時(shí)代正處于向全球化、后工業(yè)化歷史轉(zhuǎn)型過程中，交換性權(quán)力關(guān)系的發(fā)現(xiàn)依然具有極其重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，這個(gè)發(fā)現(xiàn)使我們認(rèn)識到，工業(yè)社會時(shí)期，由于資源占有的不平等及其“韋伯式”的支配性權(quán)力關(guān)系認(rèn)識，使得管理型社會治理模式走上了純粹的技術(shù)主義設(shè)計(jì)路線，“價(jià)值中立”的辦事原則排除了人的道德、倫理等價(jià)值因素在社會治理中的作用。管理型社會治理模式的結(jié)果只能是導(dǎo)致整個(gè)社會陷入形式化、抽象化的“公共性”之中，因?yàn)楫?dāng)人(行動者)進(jìn)入組織中，也就隨即被框定到某種權(quán)力關(guān)系之中，人們追逐權(quán)力的過程意味著在一種不平等的關(guān)系中獲取有利于自身取得優(yōu)勢地位的交換性能力。

隨著人類社會治理環(huán)境復(fù)雜性與不確定性的不斷增長，當(dāng)官僚制組織難以適應(yīng)外界環(huán)境的變化而變得舉步維艱時(shí)，我們必須通過政府組織變革的方式建立一種能夠適應(yīng)時(shí)代要求的新型政府組織類型。張康之將這一新型的、能夠適應(yīng)多元主體合作共治的組織類型確立為“合作制組織”。他認(rèn)為在合作制組織中，權(quán)力作為人類社會治理不可或缺的因素依然發(fā)揮著重要的影響力，在由權(quán)力所構(gòu)成的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，權(quán)力關(guān)系的性質(zhì)既不同于在農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治和壓迫，也不同于在工業(yè)社會的管理和控制，而是服務(wù)于政府、企業(yè)以及非政府組織等多元主體合作共治和人的共生共在的要求，表現(xiàn)出公平、正義的社會特征。此外，張康之還指出，由于后工業(yè)社會復(fù)雜性與不確定性的不斷增長，使得適應(yīng)于工業(yè)社會官僚制組織中普遍存在的交換性權(quán)力關(guān)系難以維系，“風(fēng)險(xiǎn)社會”的治理要求促使“合作制組織”中的權(quán)力關(guān)系隨著社會治理情境的不同而處于隨機(jī)變動之中，“對于這種處于隨機(jī)變動中的權(quán)力關(guān)系而言，更多的是與人們之間的倫理關(guān)系聯(lián)系在一起，并且會以知識的權(quán)力、智慧的權(quán)力和道德的權(quán)力形式出現(xiàn)”[3]295。

三、后工業(yè)社會治理中的權(quán)力規(guī)范路徑

在人類社會的治理實(shí)踐中，隨著社會治理的現(xiàn)實(shí)需要所導(dǎo)致的政府組織變革使得社會治理領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力關(guān)系不斷演化，因而，有關(guān)后工業(yè)社會治理中的權(quán)力規(guī)范路徑不能始終定位在工業(yè)社會的制度主義思維模式下?！豆残姓男袆又髁x》給予我們的啟示是，在探尋適應(yīng)全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中的權(quán)力規(guī)范路徑時(shí)，最為關(guān)鍵的問題是從政府組織變革的歷史維度中去考察權(quán)力關(guān)系的演變規(guī)律，只有弄清了政府組織中的權(quán)力關(guān)系在不同歷史階段所具有的不同性質(zhì)與特征，才能有針對性地制定出防止權(quán)力異化現(xiàn)象的對策。

既有的官僚制組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)路線造成了封閉、僵化、官僚主義、腐敗問題頻發(fā)等諸多社會問題，根源在于對官僚制組織根深蒂固的“工具化、技術(shù)化與制度化”信仰，在馬克斯·韋伯看來，官僚制組織內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系是一種“合理-合法”的支配性關(guān)系，為了抑制政府組織內(nèi)部權(quán)力異化現(xiàn)象，唯有采取“非人格化”的制度控制，加大對違背規(guī)則者的懲罰力度，才能達(dá)到對官僚制組織內(nèi)部成員行為約束的目的。然而，這一控制的實(shí)質(zhì)是行政領(lǐng)導(dǎo)者攫取權(quán)力并建構(gòu)權(quán)力關(guān)系、實(shí)現(xiàn)權(quán)力特權(quán)化的過程。在官僚制組織內(nèi)部，權(quán)力的濫用造成了整個(gè)行政管理過程對制度規(guī)則與組織結(jié)構(gòu)科學(xué)化依賴的進(jìn)一步加強(qiáng)。在面對組織內(nèi)外環(huán)境較為穩(wěn)定的狀態(tài)時(shí)，嚴(yán)格的制度控制的確促進(jìn)了整個(gè)行政管理的專業(yè)化與高效化，然而，“如果政府不得不依靠強(qiáng)權(quán)來維持自己存在的話，它與社會的關(guān)系就會陷入緊張狀態(tài)。當(dāng)它承擔(dān)分配職能的時(shí)候，就會違背社會公正和公平的原則；當(dāng)它承擔(dān)社會責(zé)任的時(shí)候，就會大量地使用權(quán)謀和權(quán)術(shù)，把公眾作為敵人一樣對待；當(dāng)它從事社會管理活動的時(shí)候，就會以政府者的姿態(tài)出現(xiàn)，就會把強(qiáng)化秩序作為頭等任務(wù)”[8]。

因而，我們可以認(rèn)為，官僚制組織受到諸多詬病的根本原因，是因?yàn)樗辛斯ぞ呃硇远雎粤巳说牡赖?、倫理、情感等價(jià)值因素在社會治理中的作用。公共生活是人類社會生活的一個(gè)重要組成部分，作為公共治理主體的人的價(jià)值因素不應(yīng)被排除在社會治理領(lǐng)域之外。同樣，作為社會治理不可或缺要素的權(quán)力，在行使和作用過程中具有很強(qiáng)的人格性，權(quán)力執(zhí)掌者與行使者在行使權(quán)力過程中，如果缺乏道德理念與倫理規(guī)范的約束，就會在面對外界誘惑時(shí)使權(quán)力異化為個(gè)人謀取私利的工具。馬克斯·韋伯對官僚制組織內(nèi)部支配性權(quán)力關(guān)系的認(rèn)識，使工業(yè)社會的公共生活與社會治理走上了工具理性化的制度設(shè)計(jì)路線，貪污、賄賂、拉關(guān)系、走后門等權(quán)錢交易行為的背后是赤裸裸的人性剝奪與踐踏。可以說，韋伯式支配性權(quán)力關(guān)系認(rèn)識使公共權(quán)力的“公共性”發(fā)生了嚴(yán)重扭曲，對官僚制組織內(nèi)部深層次的交換性權(quán)力關(guān)系的忽視，使得我們沒有意識到、也沒有做到為現(xiàn)實(shí)中權(quán)力關(guān)系各方的資源交換行為提供道德化、倫理化的制度支持，以保障協(xié)商、互動的交換過程的公平性、公正性與合理性。

“然而，人們繼續(xù)接受這些非人格化的制度，很大程度上是因?yàn)檎賳T所擁有的凌駕于他們生活之上的權(quán)力。在這種情況下，人們對權(quán)威的屈從是不可避免的，因?yàn)樽猿錾詠硭麄兙蜎]有經(jīng)歷過科層制的替代品”[9]。20世紀(jì)后期以來，面對復(fù)雜性與不確定性急劇增長的社會治理環(huán)境，對權(quán)力的嚴(yán)格控制反而使官僚制組織自身陷入復(fù)雜性與不確定性不斷增長的困境中。張康之提出了建立“合作制組織”，在合作制組織所擁有的網(wǎng)絡(luò)式組織結(jié)構(gòu)內(nèi)，崗位與職位的流動性會極大增強(qiáng)，權(quán)力會更多地建立在知識、智慧與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，同時(shí)，權(quán)力的支配性質(zhì)與控制特征也將逐漸失去賴以生存的土壤。這就要求我們，必須改變以往那種通過制度和規(guī)則的嚴(yán)格控制來達(dá)到對權(quán)力執(zhí)掌者與行使者的行為加以約束的制度主義建構(gòu)邏輯，將權(quán)力規(guī)制的重心從對權(quán)力運(yùn)行表面的關(guān)注轉(zhuǎn)移到對權(quán)力意志的關(guān)注。“一旦權(quán)力與權(quán)力意志相分離，組織在行動上就會擁有靈活性，就能夠適應(yīng)高度復(fù)雜性與高度不確定性條件下承擔(dān)復(fù)雜任務(wù)的需要，特別是在承擔(dān)緊迫的、不確定性的任務(wù)方面，能夠顯示出巨大優(yōu)勢”[3]300。張康之提出的權(quán)力制約思路給予我們的啟示是，在建構(gòu)適應(yīng)未來社會的治理模式時(shí)，應(yīng)將重心放在人的共生共在以及整個(gè)社會的平等、公平、正義上，并關(guān)注人的知識、智慧、道德等價(jià)值因素在社會治理中的作用。只有認(rèn)識到人的價(jià)值因素在應(yīng)對“風(fēng)險(xiǎn)社會”處于隨機(jī)變動中的權(quán)力關(guān)系所發(fā)揮的重要作用時(shí)，才能更好地促進(jìn)權(quán)力與權(quán)力意志的分離，并消解權(quán)力意志對社會治理活動所造成的負(fù)面影響。

近代以來，盡管啟蒙思想家們提出的一系列民主化理論包含了權(quán)力與權(quán)力意志相分離的內(nèi)涵，但在現(xiàn)實(shí)的社會治理實(shí)踐活動中卻沒有真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)力意志的徹底分離。例如“三權(quán)分立”理論，強(qiáng)調(diào)通過立法、行政與司法彼此之間的制約與監(jiān)督來防止權(quán)力異化，但這僅僅只是一種從國家宏觀體系層面所設(shè)置的權(quán)力制約路徑。啟蒙思想家們并沒有對組織中的權(quán)力與國家體系中的權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，同樣，也沒有對和崗位、職位相關(guān)的具體權(quán)力與制度層面的抽象權(quán)力作出區(qū)分。事實(shí)證明，這種籠統(tǒng)的權(quán)力制約方式在實(shí)際運(yùn)行中所發(fā)揮的作用是有限的。又如“主權(quán)理論”，將權(quán)力分為主權(quán)與治權(quán)兩種不同的權(quán)力存在形態(tài)，要求權(quán)力的執(zhí)掌者與行使者在權(quán)力的行使過程中必須符合公眾的意志，然而，在現(xiàn)實(shí)的治理過程中，公眾的意志卻被在財(cái)產(chǎn)、資源等方面占據(jù)優(yōu)勢地位的少數(shù)“社會精英”的意志所替代。再如“憲政理論”，要求權(quán)力的行使必須符合憲法與法律的規(guī)定，并試圖通過權(quán)力制約權(quán)力以及法律制約權(quán)力的路徑對權(quán)力加以規(guī)范，但在權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行中，卻走上了純粹的技術(shù)主義、“非人格化”和“價(jià)值祛魅”的設(shè)計(jì)路線。我們應(yīng)該承認(rèn)，啟蒙思想家為防止權(quán)力濫用所設(shè)置的不同層面的制度設(shè)計(jì)路線，在適應(yīng)工業(yè)社會低度復(fù)雜性與低度不確定性的治理環(huán)境中產(chǎn)生了積極的作用，但其共有的缺陷依然是，僅從權(quán)力本身的角度尋找權(quán)力的規(guī)范路徑，忽略了對權(quán)力行使主體的人的意志的思考，結(jié)果導(dǎo)致了片面化的制度主義權(quán)力制約路徑，難以適應(yīng)后工業(yè)社會高度復(fù)雜性與高度不確定性的社會治理要求。

張康之在《公共行政的行動主義》中提出了權(quán)力與權(quán)力意志的徹底分離這一適應(yīng)人類未來社會治理需要的權(quán)力制約路徑，強(qiáng)調(diào)在社會治理活動中作為權(quán)力主體的人(行動者)的因素不可忽略，因?yàn)樵趫?zhí)掌與行使權(quán)力的過程中，人的道德、倫理、知識、智慧、經(jīng)驗(yàn)等價(jià)值因素在促進(jìn)權(quán)力的公共性實(shí)現(xiàn)方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。我們知道，任何權(quán)力的行使者在行使權(quán)力的過程中，不可避免地夾雜著權(quán)力主體自身的意志，因此，從權(quán)力意志的角度思考權(quán)力的規(guī)范方式，是避免權(quán)力異化現(xiàn)象產(chǎn)生的重要思維模式。在我們探討合作制組織中的權(quán)力規(guī)范路徑時(shí)，首先必須從理念上改變“權(quán)力制約權(quán)力”或“規(guī)則制約權(quán)力”這一單一化的制度主義權(quán)力制約思路。具體來說，權(quán)力與權(quán)力意志的徹底分離，要求權(quán)力執(zhí)掌者與行使者必須從有利于人的共生共在要求出發(fā)，并注重通過對權(quán)力主體的倫理道德啟蒙，保障權(quán)力的運(yùn)行符合社會的公平、正義特征。只有實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)力意志的徹底分離，才能避免在權(quán)力行使過程中由于權(quán)力主體的“人格化”所造成的權(quán)力異化現(xiàn)象，才能避免將合作制組織建構(gòu)為控制導(dǎo)向的系統(tǒng)，同時(shí)使我們切身感受到倫理、道德、知識、智慧、經(jīng)驗(yàn)等價(jià)值因素在行動中所賦予我們的積極力量。

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[責(zé)任編輯彭國慶]

2017-10-08

教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目(編號：16JJD720015).

劉 柯，中國礦業(yè)大學(xué)(北京)文法學(xué)院博士生；商洛學(xué)院人文學(xué)院講師，主要從事行政管理研究.

D033；C912.3

A

10.3969/j.issn.1009-3699.2017.06.008