高延坤

（1.上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200030；2.上海交通大學(xué)錢學(xué)森圖書館，上海200030）

高校教師懲戒之司法救濟
——基于53件高校人事爭議訴訟案例的考察

高延坤1，2

（1.上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200030；2.上海交通大學(xué)錢學(xué)森圖書館，上海200030）

高校對教師的懲戒行為具有高權(quán)性質(zhì)，應(yīng)受司法救濟。我國法律將教師懲戒行為納入勞動爭議處理范圍，能夠在一定程度上實現(xiàn)對懲戒權(quán)的監(jiān)控，但需進一步完善。立足現(xiàn)代大學(xué)制度，堅持法治原則，對不涉及身份改變的懲戒行為爭議，應(yīng)明確規(guī)定納入受理范圍，減少法院自由裁量空間；應(yīng)參照用人單位內(nèi)部規(guī)章可以作為裁判依據(jù)的規(guī)定，通過附帶審理實現(xiàn)對校規(guī)的監(jiān)控；對規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件的適用應(yīng)進行必要限制，經(jīng)審查合法有效的僅可作為裁判說理的依據(jù)。

高校；懲戒；自主權(quán)；教師權(quán)益；司法救濟

蘭州博文學(xué)院教師劉伶俐因患肝癌請假未獲批準，學(xué)校以曠工為由將其開除，導(dǎo)致劉伶俐治病期間無法獲得醫(yī)療保障，后雖通過訴訟而獲得勝訴，但劉伶俐已因病離世。該案經(jīng)媒體曝光，引起社會廣泛關(guān)注。高校的管理方式以及教師權(quán)益保護問題，一時間成為人們熱議的話題。高校在人事管理中，經(jīng)常會通過除名、辭退、解聘、處分、調(diào)崗、扣減津貼工資等方式對違反校紀校規(guī)的教職工進行懲戒。從法律角度而言，高校教師懲戒行為如何定性，是否可以得到有效救濟，成為值得重視的問題。本文擬結(jié)合案例統(tǒng)計與分析，就此問題進行探討。所選取的53件案例主要來自于北大法寶網(wǎng)數(shù)據(jù)庫①。這些案例裁判時間為2001年至2016年期間，所涉懲戒行為包括除名、開除、辭退、按自動離職處理、解聘、調(diào)崗、扣減績效工資等。其中一部分為一審案例，一部分為二審案例，個別案例為再審案例，所有案例已實際生效，因此具有一定的代表性，能夠體現(xiàn)法律制度和司法裁判對待高校教師懲戒行為的基本態(tài)度。

一、高校教師懲戒司法救濟之必要

高校教師懲戒行為爭議的焦點一般集中于懲戒行為本身，法院也主要針對懲戒行為的效力進行裁判。因此，對教師懲戒行為性質(zhì)的認知具有必要性。

（一）高校教師懲戒權(quán)具有法定性

學(xué)術(shù)自由是大學(xué)的天然屬性，而大學(xué)自治為學(xué)術(shù)自由提供了制度保障。自治權(quán)包含自主懲戒、自我解決自治事務(wù)糾紛的權(quán)能[1]。因此，對教師違反法律以及校紀校規(guī)的行為進行懲戒，維護內(nèi)部秩序的穩(wěn)定、和諧，實現(xiàn)教育之目的，是自治權(quán)的應(yīng)有之義。不同于西方高校有自治的傳統(tǒng)，我國高校一般由政府設(shè)立、舉辦，經(jīng)歷了一個由政府直接管理到逐漸放權(quán)的過程[2]，在內(nèi)部管理方式上也由過去的行政化管理模式，逐漸轉(zhuǎn)向自主管理模式。根據(jù)《憲法》第47條，我國已經(jīng)確立了學(xué)術(shù)自由原則[3]36?！督逃ā贰陡叩冉逃ā逢P(guān)于大學(xué)自主權(quán)的規(guī)定，也為學(xué)術(shù)自由提供了制度上的保障。大學(xué)自治權(quán)在我國體現(xiàn)為大學(xué)自主權(quán)，包括自主管理教師以及對教師實施懲戒的權(quán)利。例如，根據(jù)《教育法》第28條、第37條以及《高等教育法》第41條、第51條的規(guī)定，高校享有對教師進行處分、解聘的權(quán)利。《事業(yè)單位人事管理條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等有關(guān)人事法律規(guī)范則為高校具體實施教師懲戒行為提供了依據(jù)。高校對教師的懲戒權(quán)，在制度上得到了確認，具有法律依據(jù)。

根據(jù)《高等教育法》第41條、《教師法》第8條之規(guī)定，高校具有制定內(nèi)部規(guī)章的權(quán)利，并對教師具有約束力。實踐中，教師與高校通過聘用合同建立法律關(guān)系，但二者之間的權(quán)利義務(wù)，主要體現(xiàn)在高校內(nèi)部規(guī)章之中。高校進行日常管理，也主要通過規(guī)章制度得以實現(xiàn)。因此，規(guī)章制度構(gòu)成了對法律規(guī)定以及合同內(nèi)容的細化、補充、延伸，對校規(guī)的違反即可構(gòu)成高校實施懲戒行為的事由。

（二）高校教師懲戒權(quán)具有權(quán)力屬性

權(quán)力是合法確認和改變?nèi)穗H關(guān)系或者處理他人財產(chǎn)或者人身的能力。[4]權(quán)力一般以公權(quán)力的形式體現(xiàn)，具有強制性，包括國家公權(quán)力、社會公權(quán)力以及國際公權(quán)力。作為一種社會組織，高校依據(jù)章程、規(guī)則對其成員進行監(jiān)督、制裁等管理權(quán)，即屬于一種社會公權(quán)力，具有權(quán)力的特性。[5]4

1.高校的單方強制性

對教師的懲戒權(quán)屬于人事管理權(quán)范疇，一旦高校認定教師行為符合懲戒事由，即可做出懲戒行為。懲戒行為由學(xué)校單方主動做出，無須教師同意。教師處于被動地位，對接受懲戒與否并沒有決定權(quán)。例如，在陳學(xué)迅訴新疆大學(xué)案中，學(xué)校以陳學(xué)迅違反學(xué)校紀律為由，對原告按自動離職處理；在杜桂書訴首都醫(yī)科大學(xué)案中，學(xué)校對于原告違反教學(xué)紀律且連續(xù)兩年考核不合格的情形，依據(jù)學(xué)校相關(guān)規(guī)定予以重新聘任上崗的處理。如果教師不予服從，高校甚至可以采取進一步措施以保證懲戒的執(zhí)行。雖然都屬于懲戒行為，高校對教師的懲戒，不同于行政機關(guān)對公務(wù)員的懲戒以及高校對學(xué)生的懲戒。行政機關(guān)與公務(wù)員之間的法律關(guān)系屬于一種內(nèi)部行政關(guān)系，發(fā)生懲戒爭議只能由行政機關(guān)本系統(tǒng)處理，不能提起行政訴訟[5]152。根據(jù)田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證行政訴訟案所確立的規(guī)則，高校對學(xué)生的違紀處理，司法實踐中一般視為國家授權(quán)行政行為，因此可以進入行政訴訟處理[6]。高校對教師的懲戒則建立在平等的民事法律關(guān)系之上，屬于一種自主管理行為，一般只能經(jīng)由仲裁通過民事訴訟處理。

2.對教師的不利益性

懲戒決定一旦做出，即可對教師發(fā)生效力、形成負擔，包括名譽、財產(chǎn)、身份上的限制、剝奪。懲戒性解聘意味著學(xué)校不再認可與教師存在聘用關(guān)系；通報批評導(dǎo)致教師的聲譽在一定范圍內(nèi)受到不利評價；開除直接引起人事關(guān)系的解除；等等。例如，依據(jù)《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第7條的規(guī)定，事業(yè)單位工作人員受到開除處分的，人事關(guān)系即可終止。在鄭群訴北京外國語大學(xué)案中，因原告被公安機關(guān)收容審查，學(xué)校將其開除公職，其直接結(jié)果即是雙方不再存續(xù)聘用關(guān)系。某種情形下，一個懲戒行為還有可能導(dǎo)致另一個懲戒行為的發(fā)生。例如在黃某某訴上海財經(jīng)大學(xué)案中，學(xué)校做出調(diào)崗決定，原告未予同意又不到崗，學(xué)校繼而作出不予發(fā)放績效津貼的處理。通過校規(guī)的明確規(guī)定，懲戒的事由和后果得以被預(yù)見，具有威懾性，作為理性人的相對方會忌憚于這樣的后果而在行為上有所拘束。如若違規(guī)，則受到制裁，承擔不利后果，且對他人構(gòu)成警戒。大學(xué)懲戒權(quán)正是通過這樣的機制發(fā)揮作用。

綜上所述，高校教師懲戒權(quán)具有法定性，是一種“必要之惡”。懲戒行為本身對包括勞動權(quán)在內(nèi)的教師權(quán)益構(gòu)成侵害，作為教師利益的代表，高校工會組織以及教代會由于存在工作行政化、職權(quán)虛化、維權(quán)手段軟弱無力等問題，在校規(guī)制定過程中難以發(fā)揮應(yīng)有作用[7]，無法對作為懲戒依據(jù)的校規(guī)之合法性進行有效監(jiān)督和制約。因此，懲戒權(quán)的行使存在恣意的可能?！盁o救濟即無權(quán)利”，依據(jù)法治原則，通過司法裁判這一終局性救濟途徑實現(xiàn)對教師權(quán)益的保護就成為必然。

二、高校教師懲戒司法救濟之現(xiàn)狀

依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，與高校人事爭議相關(guān)的司法救濟主要有兩種途徑。第一種為經(jīng)由申訴進入行政訴訟。《教師法》第39條規(guī)定：教師不服學(xué)校處理決定可以向教育行政部門提起申訴?！秶医逃瘑T會關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》第8條規(guī)定，對教育行政部門申訴處理不服的，還可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。上述規(guī)定看似架起了申訴與行政復(fù)議、行政訴訟連接的橋梁，但由于該部門規(guī)章對司法機關(guān)沒有強制約束力，又則關(guān)于受案范圍規(guī)定的模糊性以及法律依據(jù)的缺失，導(dǎo)致大量爭議被法院作出不予受理、駁回起訴或者維持裁判，申訴幾乎成了封閉性的行政救濟[8]265。就少量經(jīng)由申訴進入行政訴訟的案例而言，高校不具有訴訟主體地位，法院主要針對教育行政部門所作的申訴處理予以審查，屬于對行政機關(guān)的司法監(jiān)督，而非對高校行為的監(jiān)督。不但教師與高校之間的爭議得不到實質(zhì)性解決，還引起教師與教育行政部門之間新的糾紛?？梢?，經(jīng)由申訴進入行政訴訟的處理機制不利于定紛止爭，也不利于教師權(quán)利的保護以及高校自身管理的法治化[9]。因此，實踐中一般很少適用這一途徑。第二種為經(jīng)由勞動人事仲裁進入民事訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》，對人事爭議仲裁不服的，可以提起民事訴訟，從而在程序上將人事爭議納入勞動爭議處理機制?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》更從法律上對此予以明確，教師懲戒行為爭議因此被納入勞動爭議處理途徑。就裁判的效果而言，已有的司法實踐表明，相對于經(jīng)由申訴進入行政訴訟的處理機制，經(jīng)過仲裁前置程序的民事訴訟可以直接對高校人事爭議進行裁判，是最為直接有效的司法救濟途徑，因而也是主要的司法救濟途徑。

（一）受案范圍

按照《勞動爭議調(diào)解仲裁法》《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》所規(guī)定的受案范圍，與懲戒行為有關(guān)的法定爭議類型包括除名、辭退，履行、變更、解除和終止勞動合同以及勞動報酬等發(fā)生的爭議。換言之，這些爭議可以經(jīng)由仲裁進入民事訴訟?！度耸聽幾h處理規(guī)定》第36條則規(guī)定“因考核、職務(wù)任免、職稱評審等發(fā)生的人事爭議，按照有關(guān)規(guī)定處理”，從而將考核、職務(wù)任免、職稱評審等爭議排除在仲裁范圍之外，該類爭議也就無法進入司法裁判。

在現(xiàn)有53件案例中，47件有關(guān)懲戒行為爭議的案例得到了法院的受理。這些懲戒行為出現(xiàn)55次，包括12類（如表1所示）。對照法定受案范圍，按自動離職處理一般作為辭退對待，其與辭退、開除、除名、單方解除合同、違規(guī)不續(xù)聘，可以直接從法定受案范圍中找到依據(jù)。扣減績效津貼涉及勞動報酬，因此也可以找到受理依據(jù)。這些爭議或?qū)е陆處熒矸莸母淖?，或?qū)ζ湄敭a(chǎn)權(quán)構(gòu)成侵害，總共出現(xiàn)50次，占比90.9%。其他如調(diào)崗、批評、一般處理、待崗等懲戒行為爭議，找不到明確的依據(jù)，因此只能通過對“履行勞動合同發(fā)生的爭議”進行解釋而得出。這類懲戒行為不導(dǎo)致教師身份的改變，但對教師的勞動權(quán)、聲譽等構(gòu)成侵害，共出現(xiàn)5次，占比9.1%?？梢?，由于法律的明確規(guī)定，涉及教師身份改變及財產(chǎn)權(quán)的爭議基本都得以受理；而對于其他爭議，司法實務(wù)中也可能通過對法的解釋而納入受案范圍。

表1 予以受理的高校教師懲戒爭議

在另外6件案例中，一些懲戒行為爭議因被視為不屬于受案范圍而不予受理，包括按自動離職處理、開除公職、待退休、罰款、扣除工資等（如表2所示）。具體而言，有兩件案例中所涉按自動離職處理沒有得到受理，相比前述19件案例中的按自動離職處理得到受理的情形而言，屬于極個別情況，應(yīng)歸因于各地法院對受案范圍的認知不同。不受理行政開除爭議，則是因為被處分人屬于參照公務(wù)員管理而非聘用制人員，不屬于勞動人事爭議受案范圍?？鄢べY爭議被視為考核類爭議，也不屬于法定受案范圍。罰款、待退休爭議是否應(yīng)予以受理，法律沒有明確，法院認為其屬于高校內(nèi)部管理行為，因此也不予受理。除行政開除、按自動離職處理等特殊情形外，考核、待退休、罰款等都應(yīng)屬于高校內(nèi)部管理事項，這些事項被制度的規(guī)定以及司法實踐排除在受理范圍之外，表明了對高校內(nèi)部管理不予干預(yù)的態(tài)度。

表2 不予受理的高校教師懲戒爭議

通過對上述兩表的對比可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)涉及身份改變或者直接構(gòu)成財產(chǎn)侵害的爭議基本得到受理，但由于法律規(guī)定的模糊性，如調(diào)崗、待崗、待退休、批評等爭議是否受理，主要取決于法院的自由裁量?？己私Y(jié)果雖然導(dǎo)致了扣除工資等后果，形成對財產(chǎn)權(quán)的侵害，但因法定排除而無法得到受理，由此引起的扣減工資等爭議得不到處理。

（二）法律適用

通過對裁判文書載明的法律依據(jù)的梳理發(fā)現(xiàn)，除了《勞動法》《勞動合同法》等勞動法律規(guī)范之外，在懲戒行為爭議的裁判中，大量判決將人事方面的法律規(guī)范作為結(jié)論性裁判依據(jù)或者參照。這些人事法律規(guī)范共適用25次，也就是說，47.2%的高校懲戒行為爭議是依據(jù)或者參照人事法律規(guī)范作出裁判的。其中，《全民所有制事業(yè)單位辭退專業(yè)技術(shù)人員和管理人員暫行規(guī)定》適用8次，占總數(shù)的32%；《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見的通知》適用6次，占總數(shù)的24%（如表3所示）。除《事業(yè)單位人事管理條例》《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見的通知》屬于行政法規(guī)及國務(wù)院發(fā)布的行政規(guī)范性文件外，其他皆為部門規(guī)章、規(guī)范性文件和地方規(guī)章、規(guī)范性文件，共適用17次，占全部人事法律規(guī)范適用次數(shù)的68%。司法裁判中還依據(jù)、參照這些人事法律規(guī)范，將程序作為判斷高校懲戒行為合法性的標準之一。這些程序標準包括通知、送達（或者公告）、處分前置、經(jīng)批評教育等共28次。其中，通知、送達（或者公告）程序適用最多，達20次，占總數(shù)的71.4%；處分前置、經(jīng)批評教育各2次；其他程序如說明理由、經(jīng)集體討論、履行相關(guān)手續(xù)、說明法律依據(jù)等適用極少，各占1次。

然而，根據(jù)《勞動合同法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》以及《最高人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》所確立的規(guī)則，人事爭議裁判應(yīng)優(yōu)先適用“法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院另有規(guī)定”。這一準用性條款指向的對象為人事爭議，適用的規(guī)則應(yīng)為法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院其他行政規(guī)范性文件等關(guān)于人事方面的規(guī)定。與此同時，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》第6條的規(guī)定，民事裁判中，規(guī)章僅能作為裁判說理的依據(jù)，而不可以作為裁判依據(jù)或者參照。高校人事處理爭議裁判中，將規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件直接作為結(jié)論性裁判依據(jù)或者參照，既違背了上述準用性條款之規(guī)定，也違反了民事訴訟法律適用的一般規(guī)則。

表3 依據(jù)、參照人事法律規(guī)范對高校教師懲戒爭議進行裁判的情形

（三）對校規(guī)的處理

校內(nèi)規(guī)章對教師具有約束力，但校內(nèi)規(guī)章在人事爭議裁判中的效力如何，并無法律規(guī)定。司法實踐中，多由法院自行決定。雖然甘露不服暨南大學(xué)開除學(xué)籍決定案確立了受教育權(quán)爭議中適用大學(xué)校規(guī)的裁判規(guī)則[10]，但此類案例中校規(guī)適用的前提在于將高校對學(xué)生的懲戒行為定性為授權(quán)行政行為。而人事爭議裁判中，一般將高校對教師的懲戒行為視為建立在平等的民事法律關(guān)系基礎(chǔ)之上的內(nèi)部管理行為，只能通過“仲裁-民事訴訟”通道予以處理。所以，甘露案中對校規(guī)的參考適用規(guī)則無法應(yīng)用于教師懲戒爭議處理中。

在現(xiàn)有案例中，有11件案例涉及對校規(guī)的處理問題（如表4所示）。例如，在趙立義訴陜西服裝工程學(xué)院案中，法院將校規(guī)作為證據(jù)，認定學(xué)校未出具具備合法要件的校規(guī)證明趙某存在違反制度情形，因此證據(jù)不足，應(yīng)承擔敗訴結(jié)果。法院對梁慶梅訴嘉興學(xué)院案也作類似處理。在其他10件案例中，法院則采取了另外一種方式——將校規(guī)作為說理依據(jù)運用，但這種做法并不統(tǒng)一。有的案例直接將校規(guī)作為說理依據(jù)。例如，在廣西民族大學(xué)訴何平案中，法院認為按自動離職處理的決定系根據(jù)學(xué)校規(guī)章制度作出，有事實及依據(jù)，合法有效。杜桂書訴首都醫(yī)科大學(xué)案、黃國祥訴肇慶學(xué)院案、劉玲君訴長安大學(xué)案、喬磊訴中山大學(xué)新華學(xué)院案、黃某某訴上海財經(jīng)大學(xué)案等5件案例中都有類似情形，法院將符合校內(nèi)規(guī)章之規(guī)定作為認定懲戒行為合法的標準之一。在另一些案例中，法院將校規(guī)作為說理依據(jù)時，還增加了合法性解釋。例如，在馬某訴某學(xué)院案中，法院認為，《某學(xué)院2006年人事管理制度調(diào)整方案（試行）》及配套文件經(jīng)第四屆教職工代表大會第六次全體會議審議、院長辦公會審定通過并下發(fā)，且不違反法律規(guī)定，故應(yīng)對包括原告在內(nèi)的所有教職工均有約束力，處理無不當。法院從校規(guī)的制定程序以及內(nèi)容兩方面予以判斷，確認其具有合法性，進而認定據(jù)此做出的懲戒行為合法有效。朱某某訴某大學(xué)案、康京華訴延邊大學(xué)案也存在類似情形。這表明了法院對校規(guī)合法性的審查。

懲戒行為的前提是教師違反校紀校規(guī)，如果不從校規(guī)的合法性進行判斷，僅僅局限于從程序上判斷懲戒行為的合法性，則往往流于形式、過于片面。但對于校規(guī)的效力如何認定，現(xiàn)行法律并沒有提供依據(jù)。司法實務(wù)中，無論是作為證據(jù)，還是作為說理的依據(jù)，皆由法院自行決定。在對校規(guī)的合法性進行判斷時，一般限于內(nèi)容的合法性、制定程序的合法性等方面，形成了基本的裁判標準，具有一定的合理性。顯然，法院通過發(fā)揮主觀能動性，在一定程度上實現(xiàn)了對校規(guī)的監(jiān)督。但這種監(jiān)督只能依賴于法院的自由裁量，過于隨意，導(dǎo)致同樣的爭議適用的標準不同，缺少穩(wěn)定、科學(xué)的制度保證。

（四）其他相關(guān)機制

在舉證責(zé)任和裁判結(jié)果上，對于開除、除名、辭退、解除勞動合同等懲戒行為爭議，司法實踐中采取了不同于民事糾紛訴訟和一般勞動爭議訴訟的機制。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第13條、第20條之規(guī)定，此類爭議由用人單位負舉證責(zé)任，可適用撤銷、變更判決。例如，在陳學(xué)迅訴新疆大學(xué)案中，法院認為，對于涉及陳學(xué)迅切身利益的按自動離職處理決定，新疆大學(xué)未能提交充分證據(jù)證實該決定符合按自動離職處理的法定情形，并向陳學(xué)迅送達該決定，應(yīng)予撤銷。在王一平訴新鄉(xiāng)學(xué)院案中，法院認定，新鄉(xiāng)學(xué)院對王一平按自動離職處理的決定沒有提供充分的證據(jù)證明離職的相關(guān)事實，也沒有依法予以送達，原審撤銷該處理決定并無不當。根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第6條的規(guī)定，一般勞動爭議裁判中，適用“誰主張，誰舉證”的原則。但在勞動人事管理中，用人單位針對勞動者單方作出決定的行為，類似于具體行政行為[11]。法院在審理此類案件中適用用人單位舉證責(zé)任，有利于保護勞動者的訴權(quán)[5]523。不同于一般的駁回、確認、給付判決，在開除、除名、辭退、單方解聘類懲戒行為爭議裁判中適用類似于行政訴訟中對具體行政行為所作的撤銷判決，使得違法懲戒行為歸于無效，從而對懲戒行為的單方性、強制性以及對教師的不利益性形成制約，實現(xiàn)對教師權(quán)益的保護。

表4 高校教師懲戒爭議裁判中對校規(guī)的運用

三、高校教師懲戒司法救濟之完善

通過對案例的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，對于懲戒行為爭議，受案范圍上依據(jù)勞動爭議受案范圍之規(guī)定，法律適用上大量依據(jù)、參照人事法律規(guī)范進行裁判，舉證責(zé)任上采取用人單位舉證原則，裁判結(jié)果上適用撤銷、變更判決等。對待具有高權(quán)性質(zhì)的懲戒行為，法律制度和司法實踐形成了一整套類似于行政審查的機制，有利于遏制違法的懲戒行為，平衡高校自主權(quán)與教師個人權(quán)益的關(guān)系。但與此同時，對人事爭議的處理機制尚帶有計劃經(jīng)濟時代的痕跡，教師權(quán)益保護還存在“空洞”。這突出表現(xiàn)為受案范圍模糊，將規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件直接作為裁判依據(jù)、參照，對校規(guī)的監(jiān)控缺乏穩(wěn)定的制度保證等。因此，為保障教師權(quán)益，應(yīng)對現(xiàn)行司法救濟機制進行完善。

（一）擴大爭議受案范圍

就權(quán)利救濟而言，基于“基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系理論”和“重要性理論”，在特別權(quán)力關(guān)系中，一般將涉及基本權(quán)利的重要事項納入司法救濟。高校與其成員之間的關(guān)系也具有特別權(quán)力關(guān)系性質(zhì)。[12]高校對教師實施開除、辭退、單方解除合同、違規(guī)不續(xù)簽合同、扣除工資或者績效等行為，涉及教師身份改變以及對其財產(chǎn)的侵害，應(yīng)屬于基本權(quán)利重要事項，納入司法救濟當屬自然。但待退休、調(diào)崗、罰款以及一般處分中的降低崗位等行為，直接對教師勞動權(quán)、財產(chǎn)權(quán)形成侵害，對其個體權(quán)益影響重大，也應(yīng)該納入司法救濟。在現(xiàn)有救濟途徑中，調(diào)解屬于自由選擇的途徑，仲裁機構(gòu)一般由行政機關(guān)組成，存在公平性缺失。因此，作為終極救濟途徑，訴訟機制應(yīng)對這些懲戒爭議提供救濟通道，并通過法律或者司法解釋予以明確規(guī)定，減少自由裁量的空間。

考核雖然并非懲戒行為，但依據(jù)《高等教育法》第51條規(guī)定，考核結(jié)果是對教師實施懲戒行為的依據(jù)。如果考核不能被納入司法救濟，對由此而產(chǎn)生的懲戒行為的救濟則無從談起。把考核納入司法救濟的阻卻，來源于《事業(yè)單位人事管理條例》第38條以及《人事爭議處理規(guī)定》第36條的規(guī)定。雖然考核往往可能涉及學(xué)術(shù)判斷，法院恐不適合介入，但有限度的形式、程序上的介入應(yīng)為可能[8]284。事實上，如前所述，懲戒行為爭議中大量適用程序?qū)徖?，?yīng)可在一定程度上對教師權(quán)利予以救濟?；诳己硕苯由婕敖處煿べY、績效扣減的處理決定，是對教師財產(chǎn)權(quán)的侵害，應(yīng)獲得救濟機會?！读⒎ǚā返?條規(guī)定，法規(guī)和規(guī)章不得規(guī)定仲裁和訴訟事項?！妒聵I(yè)單位人事管理條例》《人事爭議處理規(guī)定》將考核排除在救濟范圍之外，涉嫌越權(quán)規(guī)定仲裁和訴訟事項，缺乏正當性。

（二）確立校規(guī)適用機制

作為一種社會組織，高校制定章程、校規(guī)的行為具有一定的立法性質(zhì)，依據(jù)章程、校規(guī)對其成員進行管理則具有行政的性質(zhì)[5]4。在教職工代表大會制度不健全的情況下，校規(guī)存在正當性缺失的可能。高校依據(jù)校規(guī)對教師進行管理，甚至行使懲戒權(quán)，既當裁判員又當運動員，顯然易于導(dǎo)致權(quán)利行使的恣意。因此，對于依據(jù)校規(guī)而作出的懲戒，法院需要直面懲戒行為的效力而對校規(guī)作出合法性審理。前述案例表明，對校規(guī)特別是一些強制性規(guī)范的審理缺少法律的明確規(guī)定，一般僅限于法院的自由裁量，沒有形成穩(wěn)定的機制，也缺乏統(tǒng)一的標準。這顯然與司法的權(quán)威性以及法律的統(tǒng)一性相悖，也不利于教師權(quán)益的保護。

對此，基于人事關(guān)系與勞動關(guān)系的趨同性，現(xiàn)行《勞動法》關(guān)于用人單位內(nèi)部規(guī)章的適用機制應(yīng)可予利用?！秳趧雍贤ā返?條就用人單位內(nèi)部規(guī)章生效要件予以規(guī)定，包括內(nèi)容合法，程序合法，應(yīng)予公示、公告。這一規(guī)定，實際上是對《勞動法》第4條之規(guī)定的具體化。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第19條之規(guī)定，用人單位經(jīng)民主制定的規(guī)章制度，不違反法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，并已向勞動者公示的，可以作為勞動爭議審理的依據(jù)。結(jié)合《勞動合同法》第96條之規(guī)定，高校與教師之間的人事爭議應(yīng)適用法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院相關(guān)規(guī)定，沒有規(guī)定的可以適用《勞動合同法》。但考察現(xiàn)行規(guī)范性文件，符合這一條件的只有《教育法》《教師法》《高等教育法》《事業(yè)單位人事管理條例》等。從這些規(guī)范文件中，找不出關(guān)于高校內(nèi)部規(guī)章是否可以作為裁判依據(jù)的規(guī)定。因此，人事爭議中關(guān)于高校內(nèi)部規(guī)章的適用應(yīng)可以參照《勞動法》及其司法解釋。據(jù)此，作為懲戒行為依據(jù)的校規(guī)被置于司法監(jiān)控之下，既實現(xiàn)了對校規(guī)的監(jiān)督，又尊重了校規(guī)的效力。從側(cè)面而言，還可以督促高校嚴格校規(guī)制定程序，將校規(guī)的制定納入法治的軌道。對此，一些地方法院已經(jīng)進行了積極的探索?！督K省高級人民法院關(guān)于審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的意見》《重慶市高級人民法院關(guān)于適用〈關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定〉的指導(dǎo)意見》《四川省高級人民法院關(guān)于審理涉及事業(yè)單位人事爭議案件有關(guān)問題的意見》等都規(guī)定，經(jīng)法院審核，通過民主程序制定的事業(yè)單位規(guī)章制度，不違反國家法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，并已公告、公示的，可以作為人事爭議裁判依據(jù)。為減少對高校自主權(quán)的不必要干預(yù)，應(yīng)堅持有限性原則。借鑒行政訴訟中對規(guī)章的適用，只有當涉及對懲戒行為的效力認定時，才可以對作為懲戒行為依據(jù)的校規(guī)進行合法性審理。[3]136

（三）限制規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件的適用

高校教師懲戒爭議裁判中，大量適用人事方面的行政法規(guī)、規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件。尤其是其中一些規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件規(guī)定了諸多對事業(yè)單位工作人員的懲戒措施，如開除、單方解聘、辭退、處分、合同終止不續(xù)簽等，通過“管制”事業(yè)單位工作人員的行為來優(yōu)先“保護”事業(yè)單位管理權(quán)，進而確保社會公共利益的實現(xiàn)[13]。例如，《全民所有制事業(yè)單位辭退專業(yè)技術(shù)人員和管理人員暫行規(guī)定》第1條即規(guī)定：“為完善全民所有制事業(yè)單位的人事管理制度，保障單位用人自主權(quán)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，特制定本規(guī)定?！薄妒聵I(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》也在第1條規(guī)定：“為嚴肅事業(yè)單位紀律，規(guī)范事業(yè)單位工作人員行為，保證事業(yè)單位及其工作人員依法履行職責(zé)，制定本規(guī)定?！边@些規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件還就懲戒的實施作出了程序上的限制，如通知、送達（或者告知）、說明理由等，但這類程序標準過于簡單，層次較低，缺少諸如聽證、說明理由、回避等能夠體現(xiàn)正當程序理念的程序[14]。顯然，這些規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件的價值導(dǎo)向更有利于高校管理權(quán)以及公共利益的實現(xiàn)，而非教師權(quán)益的保護。

就規(guī)范的效力而言，相對于法律、行政法規(guī)，規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件在制定依據(jù)、法律地位、效力等級等方面存在明顯差異?，F(xiàn)實中，由于制定主體多、制定程序簡單、制定權(quán)限不清、效力等級低等原因，規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件往往存在諸多問題，如立法技術(shù)欠缺、規(guī)范性文件之間互相矛盾、與上位法沖突、制定程序帶有很大的隨意性，等等[5]575。因此，為保證司法公正性以及法制的統(tǒng)一性，對于規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件的適用，應(yīng)予必要限制。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》第6條之規(guī)定，規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件經(jīng)審查合法有效后可以作為裁判說理的依據(jù)。高校人事爭議處理中也應(yīng)照此執(zhí)行，從而將對這些規(guī)范的適用控制在法治的軌道上。

總之，自計劃經(jīng)濟時代至今，隨著教育體制改革逐漸走向深入，政府對高校的管理呈現(xiàn)出一個逐漸放權(quán)的過程，包括在人事關(guān)系上，教師與高校之間的關(guān)系由人身依附關(guān)系向聘用制為載體的平等關(guān)系轉(zhuǎn)變[15]。如何實現(xiàn)高校自主權(quán)與教師權(quán)益的平衡，是司法機制需要考慮的原則。對教師的管理屬于與學(xué)術(shù)自由最密切相關(guān)的事務(wù)，因此應(yīng)置于大學(xué)自主管理范疇。即便是涉及教師權(quán)益保護事宜，也應(yīng)由司法機關(guān)予以干預(yù)，而非行政機關(guān)具體介入。依據(jù)現(xiàn)代大學(xué)制度理念，大學(xué)人事領(lǐng)域事務(wù)應(yīng)訴諸共治，通過內(nèi)部權(quán)力制約、協(xié)調(diào)機制，保證校規(guī)的正當性[16]。順應(yīng)這一趨勢，校規(guī)的效力應(yīng)得到認可，大量的爭議應(yīng)依據(jù)合法有效的校規(guī)進行裁判，通過自治規(guī)則來解決自治領(lǐng)域的爭議。

注釋

①2016年8月31日，在北大法寶網(wǎng)（http://www.pkulaw.cn/Case/）選擇“標題”項，再選擇“精確”匹配方式，分別以“大學(xué)”、“學(xué)院”為關(guān)鍵詞，以“人事爭議”為案由，以2001年1月1日至2016年8月31日為審結(jié)時間進行檢索，共收集到540份裁判文書。通過逐份研讀，最后得到53份涉及懲戒爭議的裁判文書。

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The Judicial Remedy of the Disciplinary Action on College Teachers: A Study Based on 53 Personnel Dispute Judgment Documents

GAO Yan-kun1，2
（1.KoGuan Law School,Shanghai Jiao Tong University,Shanghai 200030，China；2.Qianxuesen Library and Museum,Shanghai Jiao Tong University,Shanghai200030，China）

As an action with the nature of power,disciplinary action on college teachers should be subject to judicial remedy.China's law categorizes disciplinary action on college teachers into the scope of labor disputes. This,to some extent,is to achieve themonitoringofdisciplinary power,butalsoneeds to be improved.Based on the modern university system and adhering to the principle of the rule of law,we should clearly stipulate the scope of case acceptance and reduce the discretion space of the court.With reference to labor law on internal regulations within an institution,legitimately reviewed university regulations can be used as the basis for a judicial judgment. Attached trials can be utilized tomonitor university regulations.Regulations and other administrative normative documents should be applied with necessary restrictions;they can only be used as a basis for reasoning after being lawfully and effectively reviewed.

University;Disciplinary Action;Autonomy;Rights and Interests of Teacher;Judicial Remedy

2016-12-16

高延坤，1977年生，男，湖北廣水人，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生，上海交通大學(xué)錢學(xué)森圖書館講師，主要研究方向為行政法與現(xiàn)代大學(xué)制度、高校法治。