趙蓉，張端鴻

（同濟大學高等教育研究所，上海200092）

構(gòu)建大學共同治理體系的探索性研究
——以A大學章程建設(shè)為例

趙蓉，張端鴻

（同濟大學高等教育研究所，上海200092）

章程建設(shè)是完善大學內(nèi)部治理的一項重要舉措和制度保障。為了解章程建設(shè)背景下現(xiàn)階段我國公立大學共同治理的發(fā)展現(xiàn)狀，本文對A大學治理發(fā)展情況展開探索性研究。研究發(fā)現(xiàn)：與原本“科層化”的內(nèi)部管理體制不同，現(xiàn)階段我國具有代表性的公立大學在內(nèi)部治理中已吸收了“共同治理”的思想內(nèi)核，并在內(nèi)部結(jié)構(gòu)安排上有所體現(xiàn)。雖然鑒于大環(huán)境的制約，在內(nèi)外部多主體的實質(zhì)性參與、學術(shù)委員會職能發(fā)揮、董事會性質(zhì)與功能設(shè)置等方面與真正的共治還存在實質(zhì)差別，但總體而言，以A大學為代表的中國公立大學在構(gòu)建具有中國特色的治理體系的道路上已踏出至關(guān)重要的一步。

中國公立大學；內(nèi)部治理體系；共同治理

完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是提高大學治理能力的關(guān)鍵。西方大學的共同治理（以下簡稱“共治”）成為我國治理改革的重要借鑒。雖然現(xiàn)階段我國在不斷推進內(nèi)部治理改革，但鑒于不同的歷史文化環(huán)境，中國大學不可能真正實現(xiàn)西方意義上的“共同治理”。因此，思考如何根據(jù)中國大學治理現(xiàn)狀探索構(gòu)建符合自身特點的共同治理體系才是真正實現(xiàn)完善我國高校內(nèi)部治理的必由之路。

一、文獻綜述與理論假設(shè)

現(xiàn)階段，完善大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為我國高等教育改革的一項重要追求，共同治理（Shared Governance）模式成為重要參照。馬陸亭指出，促進學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善不僅是促進大學治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，更是現(xiàn)代大學制度建設(shè)的攻堅重心，而當前我國大學內(nèi)部卻存在權(quán)力關(guān)系問題、行政效率問題及積極性激勵問題這三類大問題[1]。因此，需要進行改革以完善大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。建設(shè)中國特色治理體系需要學習美國大學的治理模式，實行共同治理是建立現(xiàn)代大學制度的必然需求[2]，不少研究者將共治看作是我國未來大學治理發(fā)展的重要趨勢[3][4]，更有學者認為我國現(xiàn)今治理改革已經(jīng)體現(xiàn)出共治的內(nèi)涵，未來則需要探索建立一種新的共治模式[5]。那么，到底什么是共同治理？這樣的治理模式是否適合中國國情，在中國高等教育中的發(fā)展和應(yīng)用又到了何種程度？

現(xiàn)代意義上的治理一詞來自于經(jīng)濟學概念。大學領(lǐng)域中的治理主要強調(diào)在決策事務(wù)上以廣泛協(xié)商的方式進行合作，形成相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。大學是一種典型的利益相關(guān)者組織，需要重視大學利益相關(guān)者的共同治理[6]。共治理念發(fā)端于美國，在世界各國已有了廣泛應(yīng)用。美國大學的共同治理是從中世紀大學的自治與他治的不斷博弈中演化而來，有其自己的歷史文化背景，主要是指大學各個利益相關(guān)者共同參與到治理中，其核心在于權(quán)力共享[7]。雖然美國大學的共同治理含義本身存在模糊性，但其核心在于強調(diào)決策過程中的一種最大化參與以及各主體在各自領(lǐng)域負有的主要責任[8]。法國大學內(nèi)部重視“民主管理”，擁有一套教師、行政人員等各利益相關(guān)者都參與的管理體系；德國大學也設(shè)立了由管理人員、研究人員、企業(yè)界人士等組成的董事會[9]。二者均注重多方參與，實質(zhì)就是共治思想的體現(xiàn)。綜上，西方大學的共治主要具有兩方面特點：一是決策事務(wù)上形成董事會、校長、教授、教師和學生等多主體參與的框架，保證一種持續(xù)且廣泛的民主參與和溝通；二是賦予多個利益相關(guān)者主體在其相應(yīng)領(lǐng)域最終決策的權(quán)利，形成一種相互制衡的動態(tài)過程，核心是權(quán)力的分享。中國公立大學內(nèi)部治理的運作是一種類似于政府行政運作的邏輯，遵循的是“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”，決策權(quán)在領(lǐng)導層，行政權(quán)力占據(jù)主導是主要特征。從多主體參與來說，政府是一種強制性參與，教授、教師、學生參與程度不高，而外部利益相關(guān)者參與機會很少或基本沒有，因此很難做到多個利益相關(guān)者共同參與決策。那么，自2010年開始推進的章程建設(shè)（其現(xiàn)實和直接的功能就是為了促進大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革[10]），在促進中國大學走向共同治理方面發(fā)揮了什么樣的作用？

基于以上思考，本文以國家一所重點建設(shè)的公立大學A校作為研究對象展開探索。該校坐落于上海市區(qū)，為教育部直屬的一所百年老校。從過去來說，該校的組織形式屬于比較典型的科層組織結(jié)構(gòu)，以黨政管理為核心，具有比較明確的權(quán)力等級。在廣泛開展的以章程建設(shè)促進內(nèi)部治理改革中，A校也參與其中。該校從2012年3月開始啟動章程建設(shè)，并于2014年4月獲教育部核準。本研究就以該校章程編制完成為契機，同時基于帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義（Structural Functionalism)，從價值、原則、結(jié)構(gòu)和功能四個方面對學校章程相關(guān)文本進行分析并輔以對A校相關(guān)人員的訪談，對其內(nèi)部治理現(xiàn)狀展開探索性研究，以期了解我國公立大學內(nèi)部治理改革現(xiàn)狀，促進高等教育改革與完善，進一步推動中國特色高等教育治理體系建設(shè)。本文的研究框架如圖1所示。

圖1 中國公立大學共同治理體系構(gòu)建

二、A大學通過章程建設(shè)構(gòu)建共同治理體系的實踐情況

（一）A大學構(gòu)建共同治理體系的價值取向

結(jié)構(gòu)功能主義強調(diào)價值對整體功能的重要影響，認為正是價值系統(tǒng)的存在使得組織作為系統(tǒng)存在得到合法化[11]。而在大學內(nèi)部，治理也是在一定的治理理念和價值的指導基礎(chǔ)上進行的。A校內(nèi)部治理實踐中，等級性和集中性是其重要理念指導。而通過分析我們發(fā)現(xiàn)，在本次A大學治理中，民主性與科學性是貫穿其中的重要價值理念。

民主性是共同治理的基本要求，實現(xiàn)民主性的主要途徑就是共同參與[12]。新修訂的《A大學校務(wù)委員會章程》在總則中提出，“學校的民主管理，要求鼓勵聯(lián)系師生，服務(wù)學校改革發(fā)展?！痹?012年章程編制之初，A大學原黨委書記也提出，“章程編制要充分發(fā)揚民主，使其變成一個增強全校師生民主管理意識、增進和諧的過程”（訪談編號2）。A大學在教育部章程建設(shè)試點高校工作會議交流中也提到“集思廣益，廣泛參與，充分發(fā)揚民主”（A大學會議資料）。從中可以發(fā)現(xiàn)A大學治理中體現(xiàn)出一定的民主參與思想。

科學性是共同治理的核心指向，實現(xiàn)大學內(nèi)部科學決策既是大學管理的目標所在，也是促進管理獲得成功的有效方式[13]。決策是否科學、合理，對大學組織的興衰具有決定性意義。共治強調(diào)分享權(quán)力，決策過程中不僅關(guān)注權(quán)威人士的參與，還重視各個利益相關(guān)者的意見。在一種“信任”的氛圍中進行思想的匯聚、智慧的碰撞也更有利于科學決策。新修訂的《中共A大學委員會常務(wù)委員會議事規(guī)則》及《A大學校長辦公會議議事規(guī)則》中尤其提到“堅持科學決策、民主決策、依法決策，注重調(diào)查研究”。另外，《A大學關(guān)于貫徹落實“三重一大”決策制度的實施辦法》中要求“進一步規(guī)范領(lǐng)導班子決策行為，防范決策風險、推動學校實現(xiàn)科學發(fā)展”。此外，A大學校長也提出要“堅持調(diào)研論證的工作辦法，除了征求師生、基層院系的意見，也要尊重職能部門意見，真正實現(xiàn)科學決策”（訪談編號3）。上述規(guī)定均是從科學決策理念出發(fā)的具體要求。

從價值理念上來說，A校從等級性、集中化逐漸走向了民主性與科學性，反映出較為明顯的共同治理意識轉(zhuǎn)變。

（二）A大學構(gòu)建共同治理體系的基本原則

治理也是遵循相應(yīng)準則的行動結(jié)果。作為一種典型的科層制組織結(jié)構(gòu)，行政至上與權(quán)威管理原本是A大學內(nèi)部管理的原則。而在本次治理改革中，A大學從行政與官僚主義至上走向了追求民主決策、共同參與和協(xié)商治理的原則，體現(xiàn)出共同治理的關(guān)鍵要素。

1.民主決策的原則

共治的核心十分強調(diào)各個利益相關(guān)者主體參與到?jīng)Q策過程中。民主決策的原則，就是讓不同利益相關(guān)者參與其中，并行使自己相應(yīng)的權(quán)利。通過不同主體之間的信息交流和磋商，在各方對話和協(xié)商中達成決定?！吨泄睞大學委員會常務(wù)委員會議事規(guī)則》在議事決策原則中規(guī)定：“屬于常委會職責范圍內(nèi)的重大事項需要按照集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則進行決策?！背酥?，民主決策機制明顯不足。新修訂的《A大學校長辦公會議議事規(guī)則》規(guī)定：“議事決策需要協(xié)調(diào)各方工作，各司其職，在配合中形成合力。讓決策不再只是領(lǐng)導層的事，成為多方共同參與的結(jié)果?！倍鴮τ趯W校“三重一大”事項，則由“A大學委員會全體會議、中共A大學委員會常務(wù)委員會或校長辦公會議進行集體決策”。可見，A大學在決策原則上首先注重學校各主體的參與，其次根據(jù)不同主體的角色，履行不同的職責。這是共治民主決策的重要體現(xiàn)。

2.共同參與的原則

共同參與是保證民主這一價值理念指導下的結(jié)果和反映。通過賦予教師、學生、行政人員等利益相關(guān)者一起參與的機會，有利于調(diào)動各方積極性，在互動中增強彼此的“信任感”，形成良好的“共享”氛圍。新修訂的《A大學教職工代表大會實施辦法》要求“依法保障教職工共同參與民主管理的機會”。A校相關(guān)人員也提到“改革后規(guī)定，與教職工切身利益相關(guān)的決策事項一經(jīng)否決，就不能提交校長辦公會議決策”（訪談編號1）。此外，A大學在章程制定中也確立了“學校、職能部門與院系、廣大師生員工等三大參與合作層次”（訪談編號3）,希望通過合理分工形成共同參與、共同推進的局面。

3.協(xié)商治理的原則

共治的一個非常重要的特點在于，讓各個利益相關(guān)者在最廣泛參與的基礎(chǔ)上“發(fā)出聲音”。協(xié)商治理意味著各個利益主體在廣泛參與的基礎(chǔ)上，獲得對相關(guān)事務(wù)表達意見和協(xié)商討論的機會。新修訂的《A大學校長辦公會議議事規(guī)則》中要求“開展決策活動，廣泛聽取各方意見”；新修訂的《A大學學術(shù)委員會章程》中也規(guī)定，“校學術(shù)委員會委員可積極參加校學術(shù)委員會的各類會議與活動，并充分發(fā)表自己的觀點”。保證學術(shù)人員參與協(xié)商的機會，是一定程度上保證協(xié)商治理的體現(xiàn)。

（三）A大學構(gòu)建共同治理體系的結(jié)構(gòu)安排

從大學內(nèi)部來說，大學內(nèi)部治理的關(guān)鍵是各個權(quán)力機構(gòu)之間的“制衡”[14]。因此，如何實現(xiàn)大學內(nèi)部不同利益主體所代表的決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)之間良好的相互制約與平衡是大學內(nèi)部治理的關(guān)鍵所在，大學決策正是這些結(jié)構(gòu)之間互動的直接反映。決策是一個由不同系統(tǒng)組成的體系，其中包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、智囊、信息系統(tǒng)[15]。這幾個系統(tǒng)各自發(fā)揮作用，保證決策的最終形成，實際上形成了一個如圖2所示的循環(huán)過程。因此，從大學決策主體參與決策過程的角度，我們可以將A大學的組織與機構(gòu)劃分為決策結(jié)構(gòu)、執(zhí)行結(jié)構(gòu)和監(jiān)督結(jié)構(gòu)來進行探究。

圖2 決策體系圖

改革前，受行政管理體制的影響，A校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為一種“垂直式”的科層制安排，反映出比較嚴格的自上而下的等級性，如圖3所示。

圖3 改革前的A大學治理結(jié)構(gòu)圖

根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義，系統(tǒng)內(nèi)部的價值和原則指導著結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，并使得系統(tǒng)發(fā)揮整體功能。本次治理改革中，A校也在民主參與、科學決策的價值理念指導下，遵循民主決策、共同參與和協(xié)商治理等原則，重新安排了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

1.決策結(jié)構(gòu)：初步實現(xiàn)最高決策權(quán)、行政決策權(quán)和學術(shù)決策權(quán)分置

黨委是中國大學的政治權(quán)力代表，是政治決策的機構(gòu)。根據(jù)《高等教育法》的相關(guān)規(guī)定，中國高校內(nèi)部實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制。因此，黨委會就成了中國大學的最高決策機構(gòu)。根據(jù)《A大學章程》，校長辦公會議是校長行使職權(quán)的基本形式，討論、處理學校行政工作的重要事項。因此，校長辦公會議就成了全校行政事務(wù)的決策機構(gòu)。此外，學術(shù)決策方面，改革前，由于行政權(quán)力較大，學術(shù)權(quán)力被削弱，A大學的教授等學術(shù)人員很少有對學術(shù)事務(wù)進行決策的機會。而在本次改革中，A大學形成了以學術(shù)委員會為首，下轄學位評定委員會、專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任工作委員會和教務(wù)委員會的結(jié)構(gòu)形式。學術(shù)委員會成為A校學術(shù)事務(wù)的最高決策機構(gòu)，擁有獨立處理學術(shù)事務(wù)的權(quán)力。美國大學的學術(shù)評議會是共同治理的一項重要的組織模式，促進形成一種平等對話的學術(shù)共同體文化[16]。因此，學術(shù)委員會的重要作用不僅是共治的結(jié)果，更可以反過來促進共治。另外，章程還分別規(guī)定教務(wù)委員會、學位評定委員會和專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任工作委員會分別為A大學教學工作、學位事務(wù)、專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任的決策機構(gòu)。

2.執(zhí)行結(jié)構(gòu)：黨委和校長分權(quán)基礎(chǔ)上的首長負責、條線運作機制

完整的執(zhí)行結(jié)構(gòu)是各項政策、措施順利落實的有力保障，對大學的正常運轉(zhuǎn)具有重要意義。由以上內(nèi)容并結(jié)合訪談資料可知，“A大學的行政事務(wù)由校長負責，通過校長辦公會議行使行政決策權(quán)”（訪談編號1）。校長、副校長、職能部門共同構(gòu)成A大學的執(zhí)行結(jié)構(gòu)。其中，校長是大學執(zhí)行體制的最高負責人，全面負責學校的行政管理工作；副校長負責協(xié)助校長開展相關(guān)工作；職能部門負責經(jīng)辦各類具體行政事務(wù)。執(zhí)行機構(gòu)上下級之間是行政隸屬關(guān)系，下級必須服從上級的行政指令?！皸l線制”是目前推動大學內(nèi)部各職能部門運作的主要邏輯。

3.監(jiān)督結(jié)構(gòu)：初步形成多元主體共同參與的監(jiān)督機制

監(jiān)督是防止權(quán)力被濫用的重要防線，良好的監(jiān)督結(jié)構(gòu)是有效監(jiān)督的重要保障。A校過去的監(jiān)督結(jié)構(gòu)主要包括黨委的政治和組織監(jiān)督，以及教職工代表大會、學代會和研代會的民主監(jiān)督。經(jīng)過本輪改革，A校確立了校務(wù)委員會和董事會的監(jiān)督作用，開始重視校外人士對學校事務(wù)的參與和監(jiān)督。

綜上，我們可以將A大學現(xiàn)今的組織與機構(gòu)通過圖4呈現(xiàn)出來。

圖4 改革后的A大學治理結(jié)構(gòu)圖

由以上對比可以發(fā)現(xiàn)：從總的結(jié)構(gòu)來看，改革后A大學的治理結(jié)構(gòu)整體傾向于分散化與多元化，強調(diào)多主體共同參與，而非改革前那種簡單的垂直式關(guān)系。具體體現(xiàn)在：第一，強調(diào)學術(shù)委員會對三個委員會的統(tǒng)領(lǐng)作用，有利于保障學術(shù)權(quán)力的發(fā)揮；第二，完善教職工代表大會和學代會、研代會的組織建設(shè)；第三，完善校務(wù)委員會及校董事會，重視校外社會人士對參與學校治理的作用。而縱觀美國的共治結(jié)構(gòu)，就是一種多主體參與的扁平化結(jié)構(gòu)，以最大限度地確保各個利益相關(guān)者共同參與大學決策，保證決策的科學與民主[17]。A大學的治理結(jié)構(gòu)初步具備了這樣的雛形。

（四）A大學構(gòu)建共同治理體系的功能運作

結(jié)構(gòu)-功能主義的功能是指結(jié)構(gòu)內(nèi)部各個成分通過與外部情景的作用而表現(xiàn)出的特性與職能[18]。大學內(nèi)部治理的功能則是由內(nèi)部相應(yīng)的大學治理結(jié)構(gòu)影響并決定的，是大學內(nèi)部利益相關(guān)者之間配置與行使決策權(quán)力和協(xié)調(diào)相互關(guān)系的內(nèi)部治理行為與過程發(fā)揮的作用[19]。根據(jù)大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力過程，可以將A大學內(nèi)部結(jié)構(gòu)相對應(yīng)的功能分為決策、執(zhí)行和監(jiān)督。

1.決策功能：制度化分權(quán)實現(xiàn)突破，但未能突破“內(nèi)部人”治理格局

決策權(quán)是大學決策結(jié)構(gòu)的功能反映。從大學內(nèi)部來說，誰擁有決策權(quán)，該利益相關(guān)者的權(quán)益就能夠得到保障，因此決策權(quán)在大學內(nèi)部的權(quán)力配置中意義重大。根據(jù)主體不同，A大學決策權(quán)主要分為黨委的政治決策權(quán)、校長的行政決策權(quán)和學術(shù)人員的學術(shù)決策權(quán)。

作為大學的領(lǐng)導核心，黨委對全校起著統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，并對學校重大事項和重大問題享有最終決策權(quán)。黨委對高校的領(lǐng)導不僅包括思想政治上的領(lǐng)導，還包括穩(wěn)定全局上的領(lǐng)導，其突出表現(xiàn)就是對重大問題及重大事項的決策權(quán)和對重大決議執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)等[20]。根據(jù)《A大學章程》，黨委委員由A大學黨員代表大會選舉產(chǎn)生，在若干重大事項上享有最終決策權(quán)，A大學黨委的主要職責如表1所示。

表1 A大學黨委的主要職責

改革后A校明確了黨委在“學校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項，教學、科研等工作中的重大問題”等宏觀事務(wù)上享有最終決策權(quán)；校長則是在日常行政事務(wù)上享有最終決策權(quán)。二者之間有了一個比較清晰的界定。然而，A大學黨委和行政領(lǐng)導均由校內(nèi)領(lǐng)導者構(gòu)成，無論是黨委決策還是行政決策，在吸納利益相關(guān)者作為決策成員方面仍未取得大的突破。

學術(shù)決策方面，由于一直以來的行政權(quán)力主導，A大學的學術(shù)機構(gòu)很多時候不能真正發(fā)揮作用。在本輪大學章程制定和學術(shù)委員會章程修訂過程中，A校一位參與學術(shù)委員會事務(wù)的行政人員介紹，“本輪改革后，學術(shù)委員會在學術(shù)標準制定、學術(shù)爭議裁決、培養(yǎng)方案和課程標準制定上已經(jīng)具備了最終決策權(quán)”（訪談編號1）。在不同學術(shù)事務(wù)上，各個委員會也均有其相應(yīng)清晰的“審定”權(quán)，即最終決策權(quán)。A大學學術(shù)委員會的主要職責如表2所示。

表2 A大學學術(shù)委員會的主要職責

然而，在其他需要與行政人員耦合的事務(wù)上，學術(shù)委員會的執(zhí)行效率仍不理想，“具體哪些行政與學術(shù)交織的事務(wù)需要提交給學術(shù)委員會審議也并不明晰”（訪談編號1）。A校某行政人員在訪談中提到：“雖然按照規(guī)定，學術(shù)委員會確實擁有學術(shù)決策權(quán)，但實踐中，一般都是我們把表格交到他們那里，教授成員簽一下字就可以了?！保ㄔL談編號4）因此，盡管章程賦予了教授們對學術(shù)事務(wù)的最高決策權(quán)，但在A校的實際參與中，學術(shù)人員顯然并未實現(xiàn)真正的“學術(shù)決策”。這種學術(shù)委員會的最終決策似乎也只發(fā)揮了最后一步的“簽字”功能，而非實質(zhì)性的參與。反觀美國大學的共同治理，評議會作為學校的一種重要的議事平臺和機構(gòu)，通過廣泛的討論來形成決策。這樣的決策結(jié)果很顯然集中了大量學術(shù)人員的意見[21]，是整體成員意志的反映，而非僅僅起到最后簽字的作用。

2.執(zhí)行功能：保障行政的統(tǒng)一指揮，探索行政執(zhí)行層面的專家咨詢

決策只有在執(zhí)行之后才能產(chǎn)生效果，因此從組織的正常運轉(zhuǎn)來說，勢必離不開一套完整的行政執(zhí)行機構(gòu)，大學也是如此[22]。執(zhí)行追求的是效率，目前科層制的組織結(jié)構(gòu)是大學執(zhí)行體制的普遍模式。校長、副校長、行政職能部門共同構(gòu)成大學的執(zhí)行結(jié)構(gòu)，行使執(zhí)行權(quán)。與之前相比，A校更加明確了校長在行政事務(wù)方面的最高決策權(quán)，有利于解決“黨政不分”的問題。根據(jù)《A大學章程》，校長由國家任命，作為學校的行政負責人，全面行使行政權(quán)，同時明確了校長行使最終行政決策權(quán)的事項。校長作為最高行政首長，對全校的行政事務(wù)具有統(tǒng)一指揮權(quán)。“各職能部門在履行行政執(zhí)行功能時，逐漸開始擺脫單純依靠領(lǐng)導意志的模式，也開始廣泛聽取專家意見。不少部門開始設(shè)立專家委員會，如學科戰(zhàn)略委員會?！保ㄔL談編號1）

3.監(jiān)督功能：探索“法定”監(jiān)督否決機制，“外部人”參與仍局限于監(jiān)督系統(tǒng)

監(jiān)督權(quán)是制約權(quán)力濫用的重要防線?！禔大學章程》中尤其提到了黨內(nèi)監(jiān)督和民主監(jiān)督權(quán)的行使，且與之前相比進一步完善了教師、學生及董事會的職責，有利于吸納各個主體參與監(jiān)督。A大學民主管理機構(gòu)的主要職責如表3所示。

表3 A大學民主管理機構(gòu)的主要職責

根據(jù)訪談資料，A大學部門人員也提到，“原來學校不怎么重視學生的民主權(quán)利，現(xiàn)在提供申訴機會，越來越保證民主監(jiān)督”（訪談編號5）。由表3并結(jié)合訪談資料可知，作為民主管理的代表，A大學肯定了師生對與其切身利益相關(guān)的事務(wù)享有審議權(quán)與評議權(quán)，有利于保障教師主體和學生主體有效、合理地參與大學內(nèi)部治理。此外，根據(jù)新修訂的章程，校務(wù)委員會和董事會在進行民主監(jiān)督的同時，也開始發(fā)揮外部主體的咨詢作用。校務(wù)委員會履行“學?？傮w規(guī)劃、重大戰(zhàn)略、重大發(fā)展項目等的咨詢，重大問題的調(diào)查研究，以及聽取教職工和學生的意見等”職責。而董事會則“由熱心高等教育，關(guān)心、支持學校發(fā)展的社會各界人士組成，依據(jù)其章程對學校的改革發(fā)展、外部關(guān)系及多渠道籌措資金等事宜提供咨詢建議”。不過值得注意的是，A大學雖然進一步完善了董事會職責，一定程度上保證了校外人士對學校事務(wù)的民主參與，但其人員主要由校內(nèi)人士與校外人士共同組成，在職能上亦僅僅起到咨詢建議作用。無論就性質(zhì)還是職能發(fā)揮而言，A大學董事會與美國大學共治中作為最高決策機構(gòu)的董事會還是存在本質(zhì)區(qū)別。

根據(jù)以上對A大學相關(guān)組織機構(gòu)各項功能的梳理，可以將該校實際的主要職責模式通過表4呈現(xiàn)出來。

如表4所示，與改革前不同，如今A大學更加注重吸納不同的主體參與到學校治理中，從各個利益相關(guān)者的角度來進行職責的劃分。首先，明確黨委和校長在具體事務(wù)上的最終決策權(quán)，有利于黨委、校長各司其職。其次，肯定教授對于學術(shù)事務(wù)的最終決策權(quán)，將教授的學術(shù)權(quán)力與校長的行政權(quán)力明晰化，有利于學術(shù)權(quán)力的“去行政化”和走向教授治學，保證大學的學術(shù)自由?！暗诂F(xiàn)實當中，學術(shù)組織的履職還存在嚴重依賴行政部門的問題。沒有行政部門的‘發(fā)球'，學術(shù)組織幾乎從來不會主動作為?！保ㄔL談編號1）與此同時，努力改變教代會、學代會流于形式的現(xiàn)狀，強調(diào)教職工以及學生對學校事務(wù)的參與，賦予教職工和學生對于切身利益相關(guān)事務(wù)的審議權(quán)，尤其是審議的否決權(quán)，這是對監(jiān)督權(quán)的一個重大突破。此外，注重校外人士對學校的監(jiān)督與咨詢作用，開始吸納外部主體參與大學治理。

表4 當前A大學各組織機構(gòu)主要職責

三、主要研究發(fā)現(xiàn)

通過對A大學在以章程制定為契機的大學內(nèi)部治理改革中構(gòu)建共同治理體系的分析，我們可以得到以下發(fā)現(xiàn)：

（一）民主與科學決策是A大學構(gòu)建共同治理體系的核心價值取向

A大學領(lǐng)導對整個工作的指示是以“保障民主，廣泛參與”為出發(fā)點，鼓勵師生積極參與，且要堅持“調(diào)研論證，保證科學決策”（訪談編號6）。其次，通過本次以章程制定為契機的治理改革，A大學完善和健全了一系列配套制度，明確了科學決策、民主決策、依法決策的制度與要求。

（二）民主決策、共同參與和協(xié)商治理是A大學構(gòu)建共同治理體系的基本原則

學校修訂完善的《A大學校長辦公會議議事規(guī)則》《A大學關(guān)于貫徹落實“三重一大”決策制度的實施辦法》等制度明確規(guī)定，學校開展決策活動要廣泛聽取各方面的意見，保證協(xié)商基礎(chǔ)上的民主決策。同時，《A大學教職工代表大會實施辦法》明確要求保障教職工共同參與學校民主管理。此外，《A大學學術(shù)委員會規(guī)程》要求學術(shù)人員對學術(shù)工作充分討論，在協(xié)商基礎(chǔ)上做出決定。這些規(guī)定反映出民主決策、共同參與和協(xié)商治理的基本原則?！斑@些基本原則在校內(nèi)人員的觀念上得到了重視，但在具體行政過程中仍然存在遵循歷史慣性、遺忘這些原則的情況?！保ㄔL談編號1）

（三）“分散化與多元化”是A大學構(gòu)建共同治理體系的重要結(jié)構(gòu)安排

結(jié)構(gòu)安排上，由學術(shù)委員會統(tǒng)領(lǐng)其他學術(shù)事務(wù)委員會，有利于保障學術(shù)自由；完善董事會、校務(wù)委員會作為咨詢機構(gòu)，完善民主管理機構(gòu)。這樣，A大學形成了以黨委、校長、學術(shù)人員、教職工等多個主體參與的傾向于分散與多元的治理結(jié)構(gòu)框架，“不少行政部門也組織了業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的專家委員會”（訪談編號1）。這對于保證A大學各個利益主體的共同參與具有重要意義。

（四）制度性的分權(quán)與制衡是A大學構(gòu)建共同治理體系的基本功能運作

治理不是領(lǐng)導，也不是管理，它要求不同的角色由大學不同的主體去扮演，進行職責分工。[23]根據(jù)以上結(jié)構(gòu)安排，A校初步構(gòu)建了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、校長獨立負責地行使職權(quán)、學術(shù)組織決定學術(shù)事務(wù)、其他各方民主參與和監(jiān)督的現(xiàn)代大學治理功能。這種治理結(jié)構(gòu)一定程度上明確了各利益相關(guān)者的職責范圍，雖然在學術(shù)委員會、董事會等機構(gòu)的職能發(fā)揮上與美國大學的共治還存在實質(zhì)區(qū)別，但從總的治理方向上看，已體現(xiàn)出不少共治的核心要素。

綜上所述，A大學此次的治理實踐，反映出強調(diào)多個利益相關(guān)者共同參與決策和相互制衡機制，本質(zhì)上就是一種共同治理取向[24]。同時也應(yīng)該看到，A大學“分散化、多元化”的治理結(jié)構(gòu)安排雖與美國大學由董事會、校長、教授、師生等主體構(gòu)成的結(jié)構(gòu)框架存在相似之處，但與真正的“共同治理”仍存在實質(zhì)性的區(qū)別。如在學術(shù)委員會的功能發(fā)揮上，A大學的學術(shù)人員在實踐中仍主要發(fā)揮“橡皮圖章”作用，而非共治所強調(diào)的“通過各個學術(shù)人員廣泛討論、共同協(xié)商進行學術(shù)決策從而形成一種相互尊重與理解的學術(shù)共同體氛圍”。此外，不同于美國大學中董事會作為最高決策機構(gòu)的地位，A校董事會僅僅發(fā)揮咨詢作用，更不具有法律地位。從最高治理機構(gòu)的人員構(gòu)成來看，A大學的治理仍然屬于一種內(nèi)部人治理。

四、總結(jié)與展望

A大學在以章程制定為契機的治理改革中，吸收了共同治理中民主參與和科學決策的價值和理念，并在相應(yīng)的基本原則的指導下，梳理形成了相對清晰的治理結(jié)構(gòu)，以發(fā)揮相應(yīng)的功能。在確定最終決策的機構(gòu)與職能的前提下，更多地保障教授、師生、校友、校董等校內(nèi)外多元主體參與到內(nèi)部治理中，這實際上體現(xiàn)了共同治理理念的本質(zhì)要求。鑒于中國公立大學組織結(jié)構(gòu)的同構(gòu)性較強，可據(jù)此推測中國公立大學正在進行一種共同治理模式的改革嘗試。同時也應(yīng)該看到，雖然A大學治理中已反映出共治的核心理念，但目前這樣的治理與真正的“共同治理”還是存在較為實質(zhì)性的差別。一方面，受集中式行政制度“路徑依賴”的影響，師生和校外利益相關(guān)者參與度有限，多主體的實質(zhì)性參與和協(xié)商并未真正達到；另一方面，學術(shù)委員會職能發(fā)揮有限，行政權(quán)力依舊占據(jù)主導。學術(shù)評議會是美國大學共治的核心機構(gòu)，其職能的發(fā)揮對于協(xié)調(diào)行政與學術(shù)的矛盾并進一步促進大學治理有著至關(guān)重要的作用，A校學術(shù)決策卻并未真正實現(xiàn)廣泛協(xié)商基礎(chǔ)上的交流與溝通，只有達成共識的決策才更容易被接受、理解和執(zhí)行[25]。最后，董事會（理事會）性質(zhì)與職能不同，外部人治理依舊薄弱。董事會制度是美國高等教育共治的重要特點。作為合法的法人組織，董事會（理事會）是學校的最高權(quán)力機構(gòu)，也是聯(lián)系學校和社會的重要紐帶，在共治中發(fā)揮著極其重要的作用。黨委領(lǐng)導是中國高等教育之“特色”，董事會只作為咨詢機構(gòu)存在，并不在治理的主要框架中。如何在董事會（理事會）的法人機關(guān)框架內(nèi)更好地實現(xiàn)黨的領(lǐng)導，促進大學與社會的良好溝通，是未來可供探索的重要方向。

整體而言，現(xiàn)階段以A大學為代表的中國公立大學已經(jīng)吸收了共治的基本觀念，并在內(nèi)部結(jié)構(gòu)安排上有了一定的反映。但仍需明確的是，任何制度的變遷都會受到外部制度環(huán)境的制約，發(fā)生“改變”并不意味著已經(jīng)實現(xiàn)“理想”。以A大學為代表的中國公立大學在共治“效度”上仍處于較為初級的階段。尤其是在吸納外部主體進入決策層、吸納校內(nèi)外利益相關(guān)者參與具有權(quán)力制衡意義的“法定”監(jiān)督方面，仍需要增加有效的制度設(shè)計，也需要進一步培育以共同治理為導向的管理文化。本研究是基于單個案例的一項質(zhì)性、探索性研究，根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義提出的分析框架仍有待大樣本調(diào)查的進一步驗證。

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An Exploratory Study on the Establishment of Shared Governance System: The Case of A University Statute

ZHAO Rong，ZHANG Duan-hong
（Institute of Higher Education,Tongji University,Shanghai 200092,China）

The establishment of university statute is an importantmeasure and institutional assurance to improve internal governance.In order to know the latest trend in shared governance at public universities in China, the authors conductan exploratory study on the developmentof internalgovernance at A university.It is found that contrary to the original bureaucratic management system,public universities in China have absorbed the core thought of“shared governance”,which has been reflected in the internal structure arrangement.While it still differs from shared governance in the USA in terms of substantive participation of multi-subjects,functions of academic senate and the nature and role of board of directors due to environmental restrictions,it's still a crucial and significantstep for Chinese public universities to establish agovernance system with ourown characteristics.

Public Universities;Internal Governance System;Shared Governance

2017-01-06

教育部人文社科基金項目“教育治理轉(zhuǎn)型過程中的高校法人治理結(jié)構(gòu)研究”（14YJC880107）

趙蓉，1993年生，江蘇南京人，同濟大學高等教育研究所碩士研究生，主要研究方向為高等教育管理；張端鴻，1981年生，江蘇如東人，同濟大學高等教育研究所講師、碩士生導師，主要研究方向為高等教育管理與政策、院校戰(zhàn)略與院校研究。