□ 林 華

論公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度功能

□ 林 華

作為腐敗治理的終端機(jī)制，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度具有主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗、預(yù)防腐敗、保護(hù)公職人員依法從事公務(wù)活動(dòng)、保持公務(wù)活動(dòng)的廉潔性以及維系人民對(duì)公職人員的信賴等功能。為了全面、理性地認(rèn)識(shí)其功能，我們還需要意識(shí)到財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度融合了監(jiān)督性功能與保護(hù)性功能，兼具了功能有效性與功能累積性。

公職人員；財(cái)產(chǎn)申報(bào)；監(jiān)督性功能；保護(hù)性功能

一、前言

制度自身的設(shè)計(jì)理念、域外國家和地區(qū)腐敗治理的制度實(shí)踐都充分表明公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)（以下簡稱財(cái)產(chǎn)申報(bào)）制度對(duì)于國家有效治理腐敗的重要意義。從一定程度上講，在二十一世紀(jì)的今天，社會(huì)對(duì)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度（特別是財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度）的期待和公職人員對(duì)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的抵制恰好是反映一個(gè)國家或地區(qū)腐敗程度的晴雨表，社會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的期待高，官員對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的反對(duì)多，則表明這個(gè)國家或地區(qū)的腐敗問題比較嚴(yán)重。同時(shí)，除去制度內(nèi)容自身設(shè)計(jì)的極不合理這一原因外①雖然公職人員對(duì)于制度的不理解也可能會(huì)導(dǎo)致其反對(duì)建立制度，但是公職人員對(duì)制度的不理解甚至誤解在很大程度上正是由于制度設(shè)計(jì)自身的不合理造成的。此外，即使公職人員存在對(duì)制度的不理解或誤解，也不應(yīng)成為反對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建立的理由。因?yàn)槌斯怖婧凸仓刃蜻@一普遍公認(rèn)的理由以外，在中國語境下，由于我國絕大部分公職人員都是中國共產(chǎn)黨黨員，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度更不應(yīng)該存在各種思想或觀念上的誤解與反對(duì)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》第二條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨黨員是中國工人階級(jí)的有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士。中國共產(chǎn)黨黨員必須全心全意為人民服務(wù)，不惜犧牲個(gè)人的一切，為實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終身。中國共產(chǎn)黨黨員永遠(yuǎn)是勞動(dòng)人民的普通一員。除了法律和政策范圍內(nèi)的個(gè)人利益和工作職權(quán)以外，所有共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)?！钡谌龡l第三項(xiàng)規(guī)定：“堅(jiān)持黨和人民的利益高于一切，個(gè)人利益服從黨和人民的利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻(xiàn)。”既然中國共產(chǎn)黨黨員是“有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士”，“不惜犧牲個(gè)人的一切，為實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終身”，“所有共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)”，那么在腐敗已嚴(yán)重?fù)p害黨和人民利益的情況下，具有共產(chǎn)主義覺悟、不惜犧牲個(gè)人一切、堅(jiān)持個(gè)人利益服從黨和人民利益的中國共產(chǎn)黨黨員特別是擔(dān)任高級(jí)干部的黨員還有什么合理理由去反對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度的建立呢？，公職人員對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的態(tài)度在很大程度上也是判斷其是否廉潔的試金石。一個(gè)公職人員如果對(duì)該制度始終抱有一種非理性、盲目的抗拒態(tài)度，則恰好表明該公職人員具有腐敗的重大嫌疑。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被國際社會(huì)普遍譽(yù)為是腐敗治理的終端機(jī)制，在我國當(dāng)前腐敗還在不斷蔓延、腐敗趨于制度化和社會(huì)化的背景下，它對(duì)中國的腐敗治理而言更是具有某種特殊的法律價(jià)值和政治意義。目前，社會(huì)各界都在呼吁公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法，但是許多普通民眾和公職人員對(duì)該制度功能的認(rèn)識(shí)并非完整，也非理性，學(xué)界也缺乏對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度功能進(jìn)行專門的研究與梳理①關(guān)于學(xué)界對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和立法研究的現(xiàn)狀闡述，參見林華：《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法研究述評(píng)》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2014年第3期。，因此，本文嘗試對(duì)這一問題進(jìn)行初步探索。

二、公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的功能闡釋

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的積極功能主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)于腐敗治理的直接功能，具體是指主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗、預(yù)防腐敗和保護(hù)公職人員依法從事公務(wù)活動(dòng)的功能；二是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)于腐敗治理的間接功能，具體是指保持公職人員隊(duì)伍整體廉潔性和維系民眾對(duì)公職人員信賴的功能。值得注意的是，以下對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度功能的描述都是針對(duì)應(yīng)然狀態(tài)而言，實(shí)踐中這些制度功能的發(fā)揮則可能會(huì)面臨制度執(zhí)行的困境。消除這些執(zhí)行困境就需要領(lǐng)導(dǎo)人治理腐敗的決心、財(cái)產(chǎn)申報(bào)配套制度的協(xié)調(diào)以及有效監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)作等。②腐敗治理是個(gè)系統(tǒng)工程，不能單純地將希望都?jí)涸谪?cái)產(chǎn)申報(bào)法上，而使其承受不能承受之重。“財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度乃是對(duì)金錢政治所采行的基礎(chǔ)制度，藉公開來作為公職人員是否有于執(zhí)行職務(wù)時(shí)有潛在性的利益沖突，以及是否藉公職有財(cái)富不合理累積的判斷基礎(chǔ)。至于公職人員是否在職行職務(wù)時(shí)，確實(shí)信守廉潔信條，則需其他制度相應(yīng)配合，單純從財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身，并無法作到。許多對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的批判，導(dǎo)因?qū)Υ艘恢贫茸鬟^度的功能期待。”葉俊榮著：《珍惜憲法時(shí)刻》，（臺(tái)灣）元照出版公司2000年版，第248頁。

當(dāng)前中國腐敗治理面臨著被動(dòng)應(yīng)對(duì)的嚴(yán)重困境，案件線索來源過于依賴群眾舉報(bào)和信訪，此外，行賄人供述③當(dāng)前我國對(duì)交易型腐敗的治理過于倚重行賄人的供述和揭發(fā)，由于行賄人和受賄人之間存在天然的利益同盟關(guān)系以及交易型腐敗的掩蔽性，若非行賄人在其他案件中被查處，為了尋求減輕或免于處罰的立功而揭發(fā)受賄人，或行賄人與受賄人之間的合作關(guān)系破裂從而基于報(bào)復(fù)、受脅迫等原因而揭發(fā)受賄人，在一般正常情況下，交易型腐敗很難被腐敗治理機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和查處；同時(shí)，由于倚重行賄人的供述，在交易型腐敗案件查處中往往對(duì)行賄人予以減輕或者免除刑事責(zé)任，這使得腐敗治理陷入惡性循環(huán)的境地：一方面，交易型腐敗存在著行賄人和受賄人，沒有行賄人也就沒有受賄人，絕大多數(shù)腐敗案件正是由于行賄人主動(dòng)、絞盡腦汁、堅(jiān)持不懈的利益誘惑才使得公職人員陷入腐敗的泥潭。只要行賄人賄賂的成本依然過分低于收益，那么腐敗就永遠(yuǎn)不會(huì)得到有效遏制；另一方面，絕大多數(shù)行賄人本身就屬于社會(huì)民眾的一員，行賄人的普遍存在和對(duì)行賄行為的縱容嚴(yán)重腐蝕了社會(huì)風(fēng)氣，使得腐敗土壤永遠(yuǎn)肥沃。、小偷盜竊、情婦揭發(fā)等偶然性事件也是案件線索的重要來源。雖然，近年來中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)了對(duì)黨員干部特別是高級(jí)干部的主動(dòng)性監(jiān)督，比如建立和強(qiáng)化巡視制度、領(lǐng)導(dǎo)述職制度等，也查處了一些腐敗案件，但是這些制度是在相對(duì)封閉的科層制體制內(nèi)進(jìn)行運(yùn)作，這些制度的執(zhí)行效果也取決于領(lǐng)導(dǎo)人的重視程度，與制度反腐、法治反腐尚有不少距離，也缺乏制度執(zhí)行的持續(xù)驅(qū)動(dòng)力。

腐敗的實(shí)質(zhì)是以公共權(quán)力謀取私人利益。私人的不正當(dāng)利益主要表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)性利益，但是也會(huì)通過其他非財(cái)產(chǎn)利益的形式表現(xiàn)出來。但是，即使是那些非財(cái)產(chǎn)利益，由于要么這些利益與財(cái)產(chǎn)之間本身就存在著某種等價(jià)交換關(guān)系，要么這些利益（比如腐敗官員中廣泛存在的情人關(guān)系）的存在和維持需要財(cái)產(chǎn)的支撐，于是，非財(cái)產(chǎn)利益也會(huì)間接地通過財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)利益的變動(dòng)而得以展現(xiàn)。因此，至少從一段時(shí)間來看，腐敗都會(huì)直接或間接地表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)利益的變動(dòng)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度通過對(duì)一定范圍內(nèi)公職人員施加強(qiáng)制性申報(bào)義務(wù)，可以從他們財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)利益的變動(dòng)過程中發(fā)現(xiàn)腐敗線索，從而有效地主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗。

當(dāng)然，要求所有申報(bào)義務(wù)主體在財(cái)產(chǎn)申報(bào)中都如實(shí)申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)并不現(xiàn)實(shí)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗功能的運(yùn)作機(jī)制在于：

一是申報(bào)主管機(jī)關(guān)通過對(duì)公職人員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行直接核查，來判斷其所申報(bào)財(cái)產(chǎn)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，從而主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗。

二是公職人員在進(jìn)行申報(bào)時(shí)故意隱瞞或者不如實(shí)申報(bào)某些收入和財(cái)產(chǎn)，即使申報(bào)主管機(jī)關(guān)可能不會(huì)發(fā)現(xiàn)其中某一次或某幾次的虛假情況，但是公職人員的不實(shí)申報(bào)必須依賴其良好的記憶和謊報(bào)的借口。否則，申報(bào)主管機(jī)關(guān)通過對(duì)該公職人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)的長期變動(dòng)情況進(jìn)行比對(duì)和分析，最終還是能發(fā)現(xiàn)其中的蛛絲馬跡。

“哪個(gè)了？你說她媽想利用肖玉的死找固定工作？這也正常，你看她家窮的，她爸一身病，她弟弟還上著學(xué)。死人是死了，活人還得活著?！迸岁栠@小子開始玩兒深沉了。

三是主管機(jī)關(guān)可以通過對(duì)公職人員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)情況與其現(xiàn)實(shí)中的生活消費(fèi)水平進(jìn)行對(duì)比，判斷其生活消費(fèi)水平是否明顯超出其擁有的財(cái)產(chǎn)情況，從而以此作為案件線索進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)查。

四是世界多數(shù)國家和地區(qū)都在財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度中建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)社會(huì)公開機(jī)制，通過制度化、規(guī)范化的途徑讓社會(huì)民眾、腐敗治理民間組織、媒體等參與國家的腐敗治理，讓社會(huì)來監(jiān)督公職人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)情況的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，申報(bào)主管機(jī)關(guān)可以通過社會(huì)監(jiān)督來獲取案件線索，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開和社會(huì)監(jiān)督的結(jié)合。①這種通過財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開發(fā)現(xiàn)腐敗案件的運(yùn)作機(jī)制本質(zhì)上仍然是主動(dòng)式的，因?yàn)槿魶]有申報(bào)主管機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)或依申請(qǐng)公開相關(guān)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況，民眾、民間組織和媒體的監(jiān)督也就缺少基本的載體。財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)申報(bào)與信息公開、公眾參與的有機(jī)融合。

（二）預(yù)防腐敗

如果說傳統(tǒng)的廉政教育是著眼于內(nèi)在心理的預(yù)防腐敗手段，那么財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度則是既著眼于內(nèi)在心理也注重外在制度規(guī)范的預(yù)防腐敗手段。就域外各國和地區(qū)的腐敗治理實(shí)踐而言，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也是最重要的預(yù)防腐敗制度之一。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的預(yù)防腐敗功能主要依賴于以下幾種運(yùn)作機(jī)制：

首先，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度（特別是法律制度）的建立本身就具有預(yù)防腐敗的強(qiáng)烈象征意義，它是一種制度化的告誡與警示。終端腐敗治理制度的建立充分表明國家最高層治理腐敗的決心和決斷，可以威懾科層制內(nèi)的所有公職人員，從而有效預(yù)防腐敗。

其次，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是制度化、規(guī)范化的廉政教育方式。初任申報(bào)是廉政教育的起點(diǎn)，如果公職人員一開始就虛假申報(bào)或者隱瞞申報(bào)，初任申報(bào)記錄將伴隨公職人員公職生涯一生，使其終身都背負(fù)沉重的道德負(fù)擔(dān)和法律責(zé)任，“隱瞞是有代價(jià)的，謊言要想得以維系，則需要更多更大的謊言。因此，掩蓋過去的罪證往往導(dǎo)致個(gè)體繼續(xù)當(dāng)前的腐敗行為，甚至愈演愈烈?！雹谘偅骸丁吧嫒搿迸c“知情”：集體腐敗道路上分離的兩點(diǎn)》，《政治學(xué)研究》，2010年第1期。因此，公職人員必定會(huì)認(rèn)真、真實(shí)地對(duì)待初任申報(bào)，而這種認(rèn)真和真實(shí)也會(huì)通過長期的制度實(shí)踐而逐漸內(nèi)化為公職人員的廉政習(xí)慣。日常申報(bào)是廉政教育的常態(tài)化，通過一定期限內(nèi)（通常為每年）定期的財(cái)產(chǎn)申報(bào)可以使公職人員在固定時(shí)間內(nèi)至少接受一次深刻的廉政教育，警示自己不能對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)問題抱有僥幸心理，不能從事腐敗行為。離任申報(bào)也不是廉政教育的終點(diǎn)，而是廉政教育的延伸，只有通過離任申報(bào)核查才能順利地退休或離職。但是即使退休或離職后，離任申報(bào)的記錄在一定期限內(nèi)也仍然會(huì)發(fā)揮作用。有離任申報(bào)機(jī)制的存在，公職人員在任職期內(nèi)會(huì)認(rèn)真對(duì)待自己的公權(quán)力，不敢從事腐敗行為。此外，特定情形下即時(shí)申報(bào)制度和特定人員離任后申報(bào)也是預(yù)防腐敗的重要機(jī)制。

再次，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是防止公職人員權(quán)力欲望膨脹、心理失衡的重要機(jī)制。公職人員在財(cái)產(chǎn)申報(bào)過程中需要依照制度規(guī)定申報(bào)相應(yīng)財(cái)產(chǎn)，申報(bào)財(cái)產(chǎn)的過程其實(shí)也是回憶自己公務(wù)履行、廉政行為的過程，這顯著增加了公職人員任職的程序性繁瑣與束縛，也會(huì)帶來公職人員在財(cái)產(chǎn)申報(bào)過程中考慮是否申報(bào)某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)、如何申報(bào)的博弈與掙扎。財(cái)產(chǎn)申報(bào)這種制度化、規(guī)范化的程序性負(fù)擔(dān)，有利于防止權(quán)力欲望的無限自我膨脹，有利于培育廉潔奉公、節(jié)制自律的公職人員隊(duì)伍。

最后，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也是重要的廉政風(fēng)險(xiǎn)提示機(jī)制。對(duì)于那些已經(jīng)實(shí)施腐敗行為的公職人員而言，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是廉政風(fēng)險(xiǎn)提示機(jī)制，同時(shí)也是預(yù)防其進(jìn)一步腐敗的重要機(jī)制?！巴ㄟ^財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，可使謀取了不正當(dāng)利益的公職人員始終處在一種兩難選擇之中：如實(shí)申報(bào)，會(huì)因?yàn)樨?cái)產(chǎn)的非正常增加而帶來麻煩；不如實(shí)申報(bào)，會(huì)因?yàn)闆]有如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)而承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)后果?！雹燮阎緩?qiáng)：《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的行政倫理研究》，《政治學(xué)研究》，2010年第5期。通過財(cái)產(chǎn)申報(bào)的廉政風(fēng)險(xiǎn)提示，同時(shí)考慮到不實(shí)申報(bào)的法律后果、長期不實(shí)申報(bào)的暴露風(fēng)險(xiǎn)以及財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度可以及時(shí)預(yù)防已腐敗的公職人員繼續(xù)實(shí)施腐敗行為，有效地減輕和消除腐敗的不良后果。

（三）保護(hù)公職人員依法從事公務(wù)活動(dòng)

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度著眼的不是公職人員的財(cái)產(chǎn)本身，而是公職人員的財(cái)產(chǎn)來源④這從域外國家和地區(qū)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度往往不僅要求申報(bào)義務(wù)主體報(bào)告他的財(cái)產(chǎn)，還要求報(bào)告其配偶職業(yè)、兼職等事項(xiàng)就可反映這一點(diǎn)，配偶職業(yè)、兼職等非財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)的報(bào)告正是為了審核和驗(yàn)證公職人員家庭財(cái)產(chǎn)的來源是否正當(dāng)。；它反對(duì)的并不是公職人員擁有財(cái)產(chǎn)或者擁有大量財(cái)產(chǎn)這一事實(shí)本身，而是公職人員通過不正當(dāng)手段取得財(cái)產(chǎn)從而擁有與其職務(wù)收入不相匹配的財(cái)產(chǎn)。從反向視角來看，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不僅要發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)通過腐敗不當(dāng)致富的公職人員，同時(shí)也要保護(hù)合法從事公務(wù)活動(dòng)、通過正當(dāng)手段取得財(cái)產(chǎn)或者大量財(cái)產(chǎn)的公職人員?！柏?cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施，能夠從制度上避免國家工作人員因誣告、錯(cuò)告而蒙受不白之冤，從而保護(hù)國家工作人員的合法權(quán)益。”①干以勝：《建立我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的意義和步驟》，《中國監(jiān)察》，1994年第12期。

在主體多元化、利益多元化的社會(huì)里，公職人員的構(gòu)成來源也開始呈現(xiàn)多元化：既有來自官員家庭的人員，有來自教師家庭的人員，有來自農(nóng)民和普通工人家庭的人員，也會(huì)有來自商人家庭甚至是富商家庭的成員。特別是在當(dāng)代中國，隨著三十多年來改革開放的巨大發(fā)展，很多家庭尤其是東部沿海地區(qū)的家庭已經(jīng)積累相當(dāng)多的財(cái)富，在傳統(tǒng)“官本位”思想的深刻影響下，一些富有家庭的家長會(huì)極力說服孩子去擔(dān)任公職從事公務(wù)活動(dòng)，或者是某些人在成為申報(bào)義務(wù)主體之前或者期間因?yàn)槔^承、贈(zèng)予、股票投資等方式獲得財(cái)產(chǎn)。因此，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)會(huì)有公職人員在擔(dān)任公職之前、成為申報(bào)義務(wù)主體以前或者期間就擁有大量正當(dāng)財(cái)產(chǎn)。這時(shí)就需要財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度去保護(hù)這些公職人員依法從事公務(wù)活動(dòng)，免受不必要的誣陷或控告。公職人員初任申報(bào)制度可以有效地保護(hù)那些擔(dān)任公職以前就擁有大量財(cái)產(chǎn)的公職人員的聲譽(yù)和清白。此外，即使公職人員在擔(dān)任公職之前沒有大量財(cái)富，但在任職期間也可通過繼承、贈(zèng)予、股票投資、彩票以及其他正當(dāng)手段獲取大量財(cái)產(chǎn)。如果缺少財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，這些任職期間大量增加財(cái)產(chǎn)的公職人員就會(huì)被認(rèn)為有腐敗的嫌疑，就難以及時(shí)有效地合理解釋正當(dāng)財(cái)產(chǎn)來源，或是雖能及時(shí)做出令單位、紀(jì)檢監(jiān)察部門和民眾都滿意的解釋，但是在有人提出質(zhì)疑期間，他們難免還是會(huì)承受巨大的心理壓力和輿論壓力，這對(duì)身心都是巨大摧殘。②特別是在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，腐敗是最吸引網(wǎng)民眼球的話題之一，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)于保護(hù)公職人員的聲譽(yù)具有特殊意義。特別是當(dāng)前有部分黨員干部由于受傳統(tǒng)封建思想的影響，權(quán)力欲無限膨脹，熱衷于搞權(quán)術(shù)政治和權(quán)力斗爭，經(jīng)常會(huì)編織一些謠言或虛假事實(shí)來陷害、攻擊其他公職人員（也包括一些擁有大量合法財(cái)產(chǎn)的公職人員），此時(shí)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的保護(hù)功能便會(huì)更為生動(dòng)、真實(shí)地表現(xiàn)出來。

同時(shí)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也是拒絕不正當(dāng)人情、抵擋集體腐敗的重要屏障。中國是個(gè)典型的人情社會(huì)，地緣、血緣、學(xué)緣等構(gòu)成了復(fù)雜的關(guān)系社會(huì)，禮尚往來、送禮（錢）辦事也成為許多人的默認(rèn)規(guī)則或“道德”。在人情社會(huì)里，一個(gè)人可以規(guī)避規(guī)則，但無法拒絕人情；可以漠視法律，但不能無視道德。很多公職人員就是礙于人情和面子，從一點(diǎn)一滴的收受親朋好友的禮品開始而逐步打開欲望的閘門，從而走上無法回頭的權(quán)錢交易腐敗道路。而財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度則可以作為公職人員拒絕人情、拒絕賄賂的良好推卻理由和制度保障，使其在不傷害人情的基礎(chǔ)上依法辦事、秉公辦事。在科層制組織背景下，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也是抵擋集體腐敗的制度屏障。在相對(duì)封閉、以上下級(jí)之間命令-服從關(guān)系為基本運(yùn)作規(guī)則的科層制下，特別是公職人員的身份和任職都缺乏法治保障而幾乎完全受制于其直接上級(jí)的情形下③“在單位體制下，中國的官員對(duì)其下屬擁有極度的影響力。他們可以在極大程度上深刻地影響其前程，有時(shí)甚至可以讓下屬像人質(zhì)一樣在一個(gè)毫無意義的職位上呆上許多年?！眳⒁姡勖溃堇钯┤纾骸吨卫碇袊簭母锩礁母铩罚鷩?、趙梅譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第200頁。，在面對(duì)上級(jí)間接示意或直接要求的腐敗誘惑時(shí)，公職人員可以以財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為合理的擋箭牌。

此外，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也是挽救瀕臨腐敗犯罪邊緣或者涉入輕微職務(wù)犯罪公職人員的重要保護(hù)手段。對(duì)那些收受貴重禮品或少量錢財(cái)而瀕臨腐敗犯罪邊緣的公職人員而言，日常性的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一次重要的制度性警醒，有助于減輕或克服其僥幸心理和腐敗欲望，及時(shí)防止這些輕微的違紀(jì)問題演變?yōu)闊o法挽回的違法犯罪問題。對(duì)那些已經(jīng)涉入輕微職務(wù)犯罪的公職人員來說，日常性的財(cái)產(chǎn)申報(bào)如果能夠讓其驚醒從而懸崖勒馬固然是再好不過。即便是通過財(cái)產(chǎn)申報(bào)的核查和公開機(jī)制從而有效地主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)其腐敗行為，也有利于及時(shí)地制止其邁向更深的腐敗深淵，避免到時(shí)身敗名裂甚至付出生命的終極代價(jià)。

（四）保持公務(wù)活動(dòng)的廉潔性

如前所述，保持公務(wù)活動(dòng)的廉潔性是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)于腐敗治理的間接功能，這個(gè)間接功能可以通過主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)腐敗、預(yù)防腐敗和保護(hù)公職人員依法從事公務(wù)活動(dòng)這三種腐敗治理直接功能的實(shí)現(xiàn)而實(shí)現(xiàn)：

首先，從主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)腐敗功能的視角看。通過申報(bào)主管機(jī)關(guān)對(duì)公職人員申報(bào)材料的直接核查，對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)的長期變動(dòng)情況進(jìn)行比對(duì)分析，通過財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開引入社會(huì)監(jiān)督等機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)腐敗功能的同時(shí)也可實(shí)現(xiàn)保持公務(wù)活動(dòng)廉潔性的功能。當(dāng)前我國腐敗蔓延的重要原因就是腐敗的成本-收益極不均衡。腐敗揭發(fā)概率是最重要的腐敗成本之一，如果財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度能夠有效地發(fā)揮主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)腐敗的功能，也就極大提高了腐敗的成本，從而有利于快速遏制腐敗的蔓延，保持公務(wù)活動(dòng)的廉潔性。

其次，從預(yù)防腐敗功能的視角看。通過制度本身的威懾力，作為制度化的廉政教育手段作用于公職人員心理，從而防止其權(quán)力欲望膨脹的機(jī)制，以及對(duì)預(yù)防已腐敗人員進(jìn)一步腐敗的廉政風(fēng)險(xiǎn)提示機(jī)制，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度能夠有效實(shí)現(xiàn)預(yù)防腐敗的功能。預(yù)防腐敗功能的實(shí)現(xiàn)，也就在根源上保障了公務(wù)活動(dòng)的廉潔性。

最后，從財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的保護(hù)功能看。通過保護(hù)公職人員在任職之前和任職期間取得的正當(dāng)財(cái)產(chǎn)，作為制度屏障拒絕不合理人情，抵擋集體腐敗、保護(hù)和挽救瀕臨腐敗犯罪邊緣或涉入輕微腐敗犯罪的公職人員，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是保護(hù)公職人員依法從事公務(wù)活動(dòng)的重要機(jī)制。保護(hù)是一種監(jiān)督，保護(hù)也是一種教育。通過對(duì)公職人員相關(guān)財(cái)產(chǎn)來源是否正當(dāng)這種爭議的制度化處理，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在保護(hù)有腐敗嫌疑公職人員的同時(shí)也在監(jiān)督著該公職人員，同時(shí)也給所有公職人員以深刻的廉政教育。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的保護(hù)、監(jiān)督和教育這三重職能之間存在著融合，這三重功能在實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的同時(shí)，也在客觀上間接促進(jìn)保持公務(wù)活動(dòng)廉潔性功能的實(shí)現(xiàn)。

（五）維系人民對(duì)公職人員的信賴

如果說保持公務(wù)活動(dòng)廉潔性這一功能，通過腐敗的有效治理，在短期內(nèi)就可實(shí)現(xiàn)的話，那么維系人民對(duì)于公職人員的信賴則需要一個(gè)漫長的累積和培育過程。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為最重要的腐敗治理制度之一，在具有主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)腐敗、預(yù)防腐敗等實(shí)質(zhì)性功能外，還具有強(qiáng)烈的形式上的象征意義：一方面，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度（特別是法律制度）的建立象征著國家最高層治理腐敗的政治決心和決斷；另一方面，對(duì)于腐敗問題嚴(yán)重的國家而言，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立也在很大程度上象征著重建和維系人民對(duì)公職人員信賴的邏輯起點(diǎn)和制度開端。

“公共服務(wù)即是公共信任。”①ABA Committee on Government Standards，Keeping Faith：Government Ethics&Government Ethics Regulation，Administrative Law Review，vol.45（1993），pp291.腐敗是疏離和瓦解人民與公職人員之間信賴關(guān)系的主要根源，并與社會(huì)沖突存在著某種邏輯上的因果聯(lián)系。腐敗侵蝕著執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性和正當(dāng)性，損及人民對(duì)公職人員和公權(quán)力的信賴和信心，并進(jìn)而引發(fā)持續(xù)不斷的社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突。通過對(duì)當(dāng)前我國社會(huì)矛盾所涉及的關(guān)系主體與利益內(nèi)容進(jìn)行觀察，我們可以將社會(huì)矛盾區(qū)分為與公權(quán)力直接相關(guān)的社會(huì)矛盾、私人主體間有關(guān)民事糾紛的社會(huì)矛盾以及以犯罪形式存在的社會(huì)矛盾三大類。②馬懷德：《社會(huì)矛盾化解與行政訴訟制度》，《中國黨政干部論壇》，2011年第9期。依據(jù)公權(quán)力性質(zhì)的不同，與公權(quán)力行使相關(guān)的社會(huì)矛盾又可以分為兩類，分別是個(gè)人、組織與行政權(quán)行使直接相關(guān)的社會(huì)矛盾和個(gè)人、組織與司法權(quán)行使直接相關(guān)的社會(huì)矛盾。與行政權(quán)行使直接有關(guān)的社會(huì)矛盾在當(dāng)前我國社會(huì)矛盾類型中居于絕對(duì)主導(dǎo)地位，也是引發(fā)群體性事件的主要根源，是最需要引起警惕、最需要通過法律制度和措施進(jìn)行化解的矛盾。“公權(quán)力失范加劇了黨群矛盾和官民沖突。一方面，政府管了過多的事情，承擔(dān)了過多的責(zé)任，把矛盾集中到自己身上；另一方面，黨政機(jī)關(guān)、司法執(zhí)法機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)和干部自身存在的問題，如形形色色的官僚主義、執(zhí)法不公、行政不當(dāng)、為政不廉、假公濟(jì)私、欺負(fù)百姓、奢侈浪費(fèi)等不良作風(fēng)和腐敗行為。”③馬懷德：《預(yù)防化解社會(huì)矛盾的治本之策：規(guī)范公權(quán)力》，《中國法學(xué)》，2012年第2期。特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私、貪污受賄等違法行為嚴(yán)重侵害了人民群眾的合法權(quán)益及其對(duì)公職人員的信賴，損害了黨和政府的形象，使得部分人民群眾的權(quán)益受侵害狀態(tài)長期得不到有效糾正，社會(huì)矛盾長期沒有得到化解。與此同時(shí)，部分人民群眾對(duì)基層的政府和公職人員失去信賴和信任，在心中產(chǎn)生怨氣和不信任感。這種社會(huì)矛盾一旦失去控制，極易引發(fā)極端暴力事件和群體性事件，嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度（特別是法律制度）的建立在很大程度上象征著重建和維系人民對(duì)公職人員信賴的邏輯起點(diǎn)和制度開端，如果再加上其他腐敗治理制度的配合協(xié)調(diào)，國家可以逐漸凈化公權(quán)力組織系統(tǒng)的政治生態(tài)和社會(huì)風(fēng)氣，遏制腐敗蔓延的勢頭。經(jīng)過較長時(shí)期以財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度為基礎(chǔ)的綜合性腐敗治理，伴隨著腐敗治理形勢的逐漸好轉(zhuǎn)，人民對(duì)于腐敗治理信心的恢復(fù)，人民也會(huì)重建對(duì)公職人員和公務(wù)活動(dòng)的信賴，如果腐敗治理機(jī)構(gòu)、制度和策略也同時(shí)得以良性運(yùn)行的話，那么，人民對(duì)公職人員的信賴也會(huì)持續(xù)維系和鞏固。

三、公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度功能的理性審視

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是腐敗治理的基礎(chǔ)性制度，也是終端腐敗治理制度。于是，在當(dāng)前中國腐敗不斷蔓延、腐敗治理形勢日趨嚴(yán)峻的背景下，一部分痛恨腐敗、關(guān)心國家前途命運(yùn)的官員、學(xué)者和民眾開始極力呼吁和熱情期盼財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度的出臺(tái)。但是通過對(duì)當(dāng)前關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的理論研究和社會(huì)輿論進(jìn)行仔細(xì)觀察和冷靜審視后，我們需要警惕和防止兩個(gè)傾向，進(jìn)而更為冷靜和理性地看待財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度功能。第一個(gè)傾向是片面強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的監(jiān)督性功能，忽視它的保護(hù)性功能；第二個(gè)傾向是僅僅專注于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度功能的有效性，而對(duì)它的功能發(fā)揮的累積性和慢熱性視而不見。

（一）監(jiān)督性功能與保護(hù)性功能的融合

就制度功能的內(nèi)容而言，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度融合了監(jiān)督性功能和保護(hù)性功能，它既是公職人員的“緊箍咒”，也是公職人員的“護(hù)身符”。①顏智明：《財(cái)產(chǎn)申報(bào)是官員的緊箍咒更是護(hù)身符》，《法制日?qǐng)?bào)》，2009年3月17日。一方面，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度具有監(jiān)督性，它能夠主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)腐敗，有效預(yù)防腐敗?！瓣柟夥ò浮笔乾F(xiàn)代法治國家的重要監(jiān)督機(jī)制，它將公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，公職人員也開始“戴著腳鐐跳舞”的公職生活。另一方面，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也具有常為人所忽視的保護(hù)性，它通過制度化的形式記錄著公職人員的財(cái)產(chǎn)來源，保護(hù)和證明公職人員在任職之前和任職期間取得的正當(dāng)財(cái)產(chǎn)，維護(hù)公職人員的清白和聲譽(yù)；它也是公職人員拒絕人情和抵擋集體腐敗的制度屏障，在人情社會(huì)里筑起了一道抵御腐敗或腐敗誘因的隔離墻；此外，它還是保護(hù)和挽救瀕臨腐敗犯罪邊緣或者涉入輕微職務(wù)犯罪的公職人員的重要機(jī)制，通過財(cái)產(chǎn)申報(bào)的日常性和公開性運(yùn)作，及時(shí)打消瀕臨腐敗邊緣公職人員的犯罪念頭，及時(shí)發(fā)現(xiàn)涉入輕微職務(wù)犯罪公職人員的腐敗行為，防止腐敗后果的進(jìn)一步擴(kuò)大。

就當(dāng)前有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的新聞報(bào)道和學(xué)術(shù)研究而言，它們中的絕大多數(shù)都僅集中強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的監(jiān)督性，突出介紹財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)于腐敗懲治的作用和意義，地方財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開試點(diǎn)情況進(jìn)展，以及域外國家財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)踐和腐敗治理啟示等，對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的保護(hù)性功能卻視而不見，僅有極少數(shù)的媒體報(bào)道和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)對(duì)此有簡單提及。②然而，即使是這些涉及財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度保護(hù)性功能的極少數(shù)媒體報(bào)道和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，也僅僅是簡單提及制度的保護(hù)性功能，對(duì)于保護(hù)性功能的具體內(nèi)容以及運(yùn)作機(jī)制則缺少闡述，更沒有分析當(dāng)前制度功能的片面強(qiáng)調(diào)對(duì)于我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的嚴(yán)重負(fù)面影響。參見吳漢鈞、束栩：《“陽光法”正向我們走來——寫在＜財(cái)產(chǎn)申報(bào)法＞出臺(tái)之前》，《中國行政管理》，1997年第8期。中國向來是講求不露富和行事低調(diào)的國家，民主、法治和信息公開的傳統(tǒng)式微，雖然財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度（特別是法律制度）對(duì)于腐敗治理有著重大意義，但是公職人員對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的態(tài)度基本上可以分為三類：少數(shù)人強(qiáng)烈呼吁制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，少數(shù)人盲目、非理性地反對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的制定，而多數(shù)人對(duì)于此法律制度的態(tài)度則是旁觀和中立，既不積極呼吁也不盲目反對(duì)。對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度監(jiān)督性功能和保護(hù)性功能的全面介紹，有利于爭取大多數(shù)旁觀者的理解和支持，加速推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的出臺(tái)。畢竟在政治生態(tài)日趨復(fù)雜的今天，公職人員也渴望有良好法律的制度性保護(hù)。此外，對(duì)監(jiān)督性功能和保護(hù)性功能進(jìn)行全面和實(shí)事求是的介紹也是財(cái)產(chǎn)申報(bào)理論研究應(yīng)有的態(tài)度。

（二）功能有效性與功能累積性的兼具

就制度功能的效果而言，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度兼具功能有效性和功能累積性，它既是腐敗治理的“反腐利劍”，也是腐敗治理的“反腐鈍劍”。就前者來說，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是舉世公認(rèn)的有效治理腐敗的“利器”，是最有效的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)腐敗的機(jī)制，也是預(yù)防腐敗的基礎(chǔ)性制度，它對(duì)于及時(shí)遏制腐敗蔓延、創(chuàng)造廉潔公正的政治生態(tài)和社會(huì)環(huán)境具有基礎(chǔ)性意義；就后者而言，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也具有“遲鈍”和慢熱的一面，它并不是在剛開始建立就能馬上發(fā)揮制度的全部功能，它與其他預(yù)防腐敗的制度一樣，需要長期的制度效果累積和沉淀才能真正有效運(yùn)轉(zhuǎn)。“特別是一些預(yù)防腐敗措施難以‘立竿見影’，需要經(jīng)過較長時(shí)間的努力方可見效，改革和制度建設(shè)尤其如此。因此，我們要充分認(rèn)識(shí)預(yù)防腐敗工作的艱巨性、復(fù)雜性和長期性，堅(jiān)定信心，持之以恒，扎實(shí)工作，積小勝為大勝，不斷取得新的成效?！雹亳R馼：《努力提高預(yù)防腐敗工作的能力和水平》，《中國監(jiān)察》，2009年第18期。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的功能發(fā)揮和效果釋放是一個(gè)長期累積和沉淀的過程，制度執(zhí)行和實(shí)施的時(shí)間越久，有關(guān)公職人員不同年份財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料累積得越多②通過不斷累積公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料，可以更為有效地發(fā)現(xiàn)和識(shí)別腐敗線索。而且與群眾舉報(bào)和信訪等方式相比，通過財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料所揭示出來的腐敗風(fēng)險(xiǎn)具有相對(duì)客觀的真實(shí)性，理應(yīng)成為腐敗治理機(jī)構(gòu)查處腐敗案件的重要線索來源。，申報(bào)主管機(jī)關(guān)執(zhí)行和實(shí)施制度的經(jīng)驗(yàn)越豐富，公眾對(duì)腐敗治理的信心越高、參與意識(shí)越強(qiáng)，那么，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)于有效治理腐敗的效果也就越好。

強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度兼具功能有效性與功能累積性的意義在于：第一，全面、客觀地認(rèn)識(shí)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度功能的發(fā)揮特點(diǎn)，避免腐敗治理“畢其功于一役”的簡單思維，不能將腐敗治理的希望過于寄托在財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法上，而需要在財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度的執(zhí)行、運(yùn)作過程中，不斷總結(jié)問題、提煉經(jīng)驗(yàn)、完善對(duì)策，推進(jìn)制度的進(jìn)一步發(fā)展與完善。第二，引導(dǎo)廣大人民群眾理性地看待和期待財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，樹立腐敗治理需要打持久戰(zhàn)的戰(zhàn)略理念，切不可在財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度建立以后，因?yàn)橹贫鹊摹奥宰印?，無法在短期內(nèi)有效地預(yù)防和懲治腐敗，就對(duì)制度功能產(chǎn)生懷疑，對(duì)國家的腐敗治理決心產(chǎn)生動(dòng)搖，從而又回歸到既痛恨腐敗又漠視腐敗的老路。如果那樣的話，到時(shí)財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度就有可能成為一個(gè)制度花瓶和具文，腐敗制度化和腐敗社會(huì)化或許就會(huì)成為無法擺脫的宿命。因此，各界人士尤其是媒體記者，在宣傳、呼吁財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度盡快出臺(tái)的同時(shí)，更要適當(dāng)理性地介紹制度的功能發(fā)揮特點(diǎn)。否則，即使在財(cái)產(chǎn)申報(bào)法出臺(tái)后，由于其不能帶給人們短期內(nèi)的腐敗治理快感而可能失去民眾的內(nèi)心支持，進(jìn)而淪為又一個(gè)花瓶擺設(shè)。□

（責(zé)任編輯：胡曉慧）

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1007-9092（2017）02-0122-007

2016-05-12

林華，中國政法大學(xué)法治政府研究院講師，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樾姓?、廉政法制?/p>

國家社科基金重大項(xiàng)目“國家治理體系現(xiàn)代化與法治政府建設(shè)”（編號(hào)：14ZDA018）的階段性成果。