□ 張康之

論社會(huì)治理效率觀的改變

□ 張康之

在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，人們逐漸獲得了效率意識(shí)。特別是進(jìn)入20世紀(jì)后，在諸如進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)、管理革命等推動(dòng)下，隨著社會(huì)科學(xué)的方法和技術(shù)不斷地引入人們的生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，形成了效率文化，對(duì)人們的幾乎所有活動(dòng)都產(chǎn)生了支配性的影響。在政治與行政分化后，政府的社會(huì)治理活動(dòng)把效率追求放在了非常突出的位置上，而且，在社會(huì)的層面上，市場經(jīng)濟(jì)條件下的競爭也把效率作為組織生存的基礎(chǔ)來看待。在社會(huì)治理中，對(duì)效率的追求導(dǎo)致了效率與公平的矛盾。盡管學(xué)者們?cè)趯?duì)這一矛盾的思考中提出了諸多對(duì)政府的批評(píng)性意見，卻一直沒有找到解決這一矛盾的出路。在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，組織模式正在發(fā)生變革，一種新型的合作制組織正在成長中，有著取代官僚制組織而成為社會(huì)生產(chǎn)和活動(dòng)中的基本組織形式的趨勢。合作制組織顯然也是有效率的組織，但它不會(huì)把效率當(dāng)作組織運(yùn)行的目標(biāo)，而是一種在合作行動(dòng)中出現(xiàn)的自然而然的結(jié)果。

社會(huì)治理；效率；公平；政府；合作制組織

工業(yè)社會(huì)自一開始就是生產(chǎn)導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向的，而不是生活導(dǎo)向的，雖然人們一直持有生活是目的的幻覺，而在實(shí)際上，人們總是忘記這個(gè)目的。生產(chǎn)導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向也就意味著整個(gè)社會(huì)建構(gòu)以及對(duì)人的要求都從屬于生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而使得政治哲學(xué)關(guān)于公平、正義等激動(dòng)人心的字眼顯得較為虛幻。因?yàn)椋谌藗兒饬恳粋€(gè)社會(huì)的發(fā)展水平時(shí)，更多考慮的往往是經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)，即使去定義人的生活水平，也會(huì)專注于經(jīng)濟(jì)方面，而人的道德、情感、思考等對(duì)人的生活是否構(gòu)成影響？在人際關(guān)系的調(diào)適方面發(fā)揮什么作用？往往會(huì)受到忽略。最為重要的是，缺乏從事生產(chǎn)活動(dòng)和參與經(jīng)濟(jì)競爭能力的人，則被看作是應(yīng)受到照顧的和應(yīng)施予恩惠的人。另一個(gè)怪現(xiàn)象是，那些專門從事政治和社會(huì)治理活動(dòng)的人，卻因?yàn)槟軌蜃笥疑a(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而被給予了過高的社會(huì)地位。就這個(gè)社會(huì)的特征來看，由于生產(chǎn)導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向，突出了效率追求，使得人們辦一切事都把效率放在了首位。顯而易見，如果社會(huì)是生活導(dǎo)向的話，那么，慢節(jié)奏、放松身心才是一種理想的狀態(tài)，而生產(chǎn)導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向則讓人不僅在生產(chǎn)和開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的時(shí)候處于緊張狀態(tài)，而且在生活中也會(huì)講求效率。不過，在20世紀(jì)后期，人類進(jìn)入了全球化、后工業(yè)化進(jìn)程，工業(yè)社會(huì)那種無處不講效率的狀況正在發(fā)生改變。雖然工業(yè)社會(huì)效率文化的影響還會(huì)存在相當(dāng)長的歷史時(shí)期，但人們的效率觀正在發(fā)生改變。特別是人們將不再把效率當(dāng)作直接追求的目標(biāo)，而是當(dāng)作行動(dòng)的結(jié)果來看待，讓效率從屬于價(jià)值的統(tǒng)馭并服務(wù)于價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、從效率追求到社會(huì)競爭

人們?cè)谏鐣?huì)生產(chǎn)和活動(dòng)中對(duì)效率的追求是工業(yè)社會(huì)的基本特征之一。但是，根據(jù)蒂利的看法，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高是城市化的動(dòng)力，“只有當(dāng)農(nóng)業(yè)和運(yùn)輸變得相對(duì)高效率或強(qiáng)大的壓力驅(qū)使人們離開土地，城市才迅速地增長起來?！雹伲勖溃莶闋査埂さ倮骸稄?qiáng)制、資本和歐洲國家》，魏洪鐘譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2007年版，第21頁。這就是說，是因?yàn)槿藗兪紫扔辛诵室庾R(shí)，表現(xiàn)出對(duì)效率的追求，才使得工業(yè)化、城市化獲得了原初的動(dòng)力。的確，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，一方面提供了更多的食品，促進(jìn)了人口的增長；另一方面又制造了大量剩余人口，從而促進(jìn)了人口向城市流動(dòng)，或者說創(chuàng)造了城市去容納剩余人口。我們知道，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依靠的是土地，在可耕種的土地面積一定的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高必然會(huì)引發(fā)人口剩余，而且也帶來了產(chǎn)品剩余。人口與產(chǎn)品的剩余這兩項(xiàng)條件決定了產(chǎn)品交換變得必要。對(duì)于交換而言，集中地在相對(duì)穩(wěn)定的集散地進(jìn)行，也是交換效率的保證。因而，交換效率的要求促使城市的出現(xiàn)。從邏輯上看，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率普遍提升的過程中，必然會(huì)激發(fā)出人們的效率意識(shí)。而效率的獲得，依賴于良好的經(jīng)營甚至管理。同時(shí)，經(jīng)營和管理上的差異事實(shí)上造就了競爭的效果，使一部分人因其效率而獲得了兼并的能力。結(jié)果，一部分淘汰出局的人也就不得不告別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和投靠城市。這就是中世紀(jì)后期城市化進(jìn)程的基本概貌。起初，城市所發(fā)揮的是農(nóng)產(chǎn)品集散的功能，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的不斷提高，剩余人口也急劇增加，并迅速地涌進(jìn)城市。這時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品的集散已經(jīng)無法消化大量來自于農(nóng)村的剩余人口，因而，需要開辟新的產(chǎn)業(yè)，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)效率的追求也對(duì)生產(chǎn)工具的改進(jìn)提出了越來越高的要求。這樣，城市開始有了生產(chǎn)，有了工業(yè)。

在某種意義上，可以認(rèn)為，一個(gè)地區(qū)或國家能否實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，取決于城市的轉(zhuǎn)型。如果城市僅僅作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的集散地而存在，那么，這個(gè)地區(qū)就無法走上工業(yè)化的道路。因?yàn)?，只有城市開始有了生產(chǎn)，才會(huì)把農(nóng)業(yè)社會(huì)中本已存在的效率意識(shí)極大地激發(fā)出來，才讓城市的運(yùn)轉(zhuǎn)洋溢著效率的氣息。在這方面，中國就是最好的例證。在中國的農(nóng)業(yè)社會(huì)歷史階段中，城市有著非常古老的歷史，但中國古代的城市一直未實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)產(chǎn)品集散向工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)的轉(zhuǎn)型。即便是存在著一些手工業(yè)生產(chǎn)，其規(guī)模也是極小的，更不用說社會(huì)化大生產(chǎn)了。西方中世紀(jì)后期的情況不同，特別是在西歐地區(qū)，隨著農(nóng)業(yè)人口涌入城市，手工業(yè)生產(chǎn)不僅在規(guī)模上迅速擴(kuò)大，而且不斷地在自我改造中走向了社會(huì)化大生產(chǎn)的道路。進(jìn)而，促進(jìn)了交換以及交換內(nèi)容的多樣化，促進(jìn)了服務(wù)于社會(huì)化大生產(chǎn)的資本積聚，促進(jìn)了市場的完善，從而走上了資本主義的成長之路。在此過程中，是效率意識(shí)促進(jìn)了城市化和改造了城市，即推動(dòng)了城市的轉(zhuǎn)型。同時(shí)，在城市實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型之后，又極大地增強(qiáng)了人們的效率意識(shí)，讓人們把對(duì)效率的追求植入到一切生活和活動(dòng)之中。就此而言，中國在改革開放初期倡導(dǎo)所謂“深圳速度”顯然是一個(gè)正確的切入點(diǎn)。

在資本主義的生成和成長中，城市的社會(huì)化大生產(chǎn)發(fā)揮了軸心作用，而僅僅發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)品集散功能的城市卻無法扮演起引發(fā)資本主義成長的角色。在某種意義上，城市天然地就是交易場所，就是市場。但是，只有當(dāng)城市同時(shí)也獲得了生產(chǎn)功能時(shí)，才包含著促進(jìn)資本主義成長的能量。在這兩種類型的城市背后，我們看到的是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的不同。作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)品集散地的城市是附屬于農(nóng)村的，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的交易而為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民提供服務(wù)，這種城市僅僅扮演著中介的角色。一旦城市有了生產(chǎn)功能，不僅會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行深度加工，而且會(huì)致力于工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)，城市的角色也就多重化了，甚至?xí)蔀榕c農(nóng)村開展憑借自己優(yōu)勢而進(jìn)行平等交易的主體。特別是當(dāng)分散在農(nóng)村家庭中自給自足式的手工勞動(dòng)轉(zhuǎn)移和集中到了城市之后，農(nóng)村的自主生存能力受到了削弱，以至于形成了對(duì)城市的依賴。這時(shí)，城市所生產(chǎn)出來的大量工業(yè)產(chǎn)品被輸送到了農(nóng)村。出于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高的目的，城市在工業(yè)生產(chǎn)方面所形成的體制和經(jīng)營管理模式也被輸送到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中來。特別是當(dāng)城市中積聚起來的資本被投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的時(shí)候，農(nóng)村得到了徹底改造，雇傭方式發(fā)生了根本性質(zhì)的改變。雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在類型上沒有出現(xiàn)明顯的變化，但生產(chǎn)過程以及生產(chǎn)目的等諸多方面都打上了工業(yè)化的印記，從而成為工業(yè)社會(huì)的構(gòu)成部分，最大可能地去利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源，向土地要更多的農(nóng)產(chǎn)品。所以，城市不僅開啟了工業(yè)化進(jìn)程，而且在實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村的改造后形塑出了工業(yè)社會(huì)，成為有了效率追求的生產(chǎn)模式。

但在工業(yè)社會(huì)中，也存在著對(duì)效率追求的反思。特別是在20世紀(jì)，當(dāng)效率意識(shí)已經(jīng)成了一種工業(yè)社會(huì)普遍擁有的文化時(shí)，人們對(duì)面追求效率所導(dǎo)致的公平的喪失以及社會(huì)運(yùn)行的畸形化提出了諸多批評(píng)性的意見。在對(duì)效率的反思中，即便是經(jīng)濟(jì)學(xué)家，也對(duì)人異化為效率的工具這一狀況作出了激烈批評(píng)。如弗里德曼就指出，在片面效率觀的視野中，“至少有三個(gè)理由來說明，首先，雖然經(jīng)濟(jì)效率——簡言之，使人類的幸?？偭孔畲蠡热贿@個(gè)目標(biāo)幾乎對(duì)于每個(gè)人來說都是重要的，所以就有必要考慮實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最好規(guī)則；其次，有證據(jù)表明我們生活中的大部分法律制度能被解釋成為產(chǎn)生有效率結(jié)果的工具。如果真是這樣，經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法可以為法律以其現(xiàn)在的形式存在提供一個(gè)正確的描述，因此它提供了一條理解法律的途徑；最后一個(gè)原因是，找出什么樣的規(guī)則會(huì)導(dǎo)致更有效率或更無效率的結(jié)果是經(jīng)濟(jì)學(xué)家所知道的事情之一——當(dāng)你有一只錘子的時(shí)候，其他所有的東西看起來都像是釘子。”①［德］大衛(wèi)·D·弗里德曼：《經(jīng)濟(jì)學(xué)語境下的法律規(guī)則》，楊欣欣譯，法律出版社2004年版，第201頁。但是，效率并不是人類生活的全部，人不應(yīng)異化為效率的工具，反而，效率只是人的理想生活得以實(shí)現(xiàn)的途徑。如果效率不能給人的生活帶來應(yīng)有的幸福，那么效率就是沒有意義的。同樣，我們也看到，森的理論貢獻(xiàn)也在于，他從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度證明效率目標(biāo)以及從屬于效率目標(biāo)的工具理性在社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)體系中并不是最重要的因素，與正義、自由等相比，它反而應(yīng)當(dāng)被放置在從屬的地位上。

如果說效率意識(shí)和效率追求在從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變過程中發(fā)揮了驅(qū)動(dòng)作用的話，那么，市場經(jīng)濟(jì)條件下的競爭則對(duì)人們的效率追求形成了一種強(qiáng)大的壓力，迫使人們必須在一切生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)中講求效率，否則，就會(huì)被淘汰出局。其實(shí)，競爭在任何時(shí)候都不僅促進(jìn)了個(gè)人行為的效率，而且也促進(jìn)了社會(huì)整體的效率。正是因?yàn)橛辛烁偁帲攀沟霉I(yè)社會(huì)顯現(xiàn)出了如此巨大的活力，才在這么短的時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造出了如此輝煌的物質(zhì)文明成果。與農(nóng)業(yè)文明數(shù)千年所取得的社會(huì)進(jìn)步相比，工業(yè)社會(huì)在幾百年的時(shí)間內(nèi)一直是大踏步地向前邁進(jìn)。其中，正是效率追求，把人們推上了這列愈行愈快的列車，以至于人類到了20世紀(jì)后期進(jìn)入了高度復(fù)雜性和高度不確定性的狀態(tài)之中。社會(huì)運(yùn)行的速度之快，已經(jīng)達(dá)到了人們無法駕馭、無法適應(yīng)的地步。

在工業(yè)社會(huì)的發(fā)展過程中，人們對(duì)競爭行為的社會(huì)功能以及競爭的應(yīng)有狀態(tài)都在進(jìn)行持續(xù)不懈的思考，關(guān)于競爭的最具有代表性的研究成果就是“博弈論”。博弈論提升了競爭的理性化水平，為競爭者提供了科學(xué)合理的競爭技術(shù)，對(duì)于社會(huì)整體效率的提升無疑實(shí)現(xiàn)了一次飛躍。但是，我們看到一切競爭都將消極后果投向了環(huán)境，由社會(huì)中的未進(jìn)入競爭過程中的那部分承擔(dān)，進(jìn)而，整個(gè)社會(huì)的競爭所引發(fā)的消極后果又由自然界承擔(dān)。這樣的話，我們就會(huì)對(duì)競爭作出另一種評(píng)價(jià)了。也就是說，我們就不會(huì)僅僅看到競爭所帶來的和所取得的直接成果，而且會(huì)看到它層次展開的消極后果。一旦作出這樣的審視，我們對(duì)博弈論在提升競爭技巧方面的貢獻(xiàn)也就無法再報(bào)以贊賞的態(tài)度。當(dāng)我們的關(guān)注點(diǎn)投向了人的共生共在時(shí)，即便博弈論所帶來的社會(huì)效率整體提升也不是值得贊賞的科學(xué)成就。因?yàn)?，?dāng)博弈論在促進(jìn)社會(huì)效率整體提升時(shí)，罔顧了人類賴以生存的自然界。當(dāng)自然界不堪承受人類競爭對(duì)它的破壞時(shí)，一種針對(duì)整個(gè)人類的報(bào)復(fù)性回應(yīng)也就可能是人類所無法承受的危機(jī)。

我們看到，競爭之所以能夠賦予社會(huì)以活力，即提高生產(chǎn)效率和社會(huì)效益，是因?yàn)樯鐣?huì)系統(tǒng)之外有一個(gè)自然系統(tǒng)，并默默地承受、吸納和消化了競爭以及競爭所引發(fā)的有害后果。其實(shí)，在工業(yè)社會(huì)的歷史階段中，即在這個(gè)可以用競爭來標(biāo)識(shí)的社會(huì)中，系統(tǒng)與環(huán)境的對(duì)應(yīng)關(guān)系一直是競爭收益的秘密所在。一個(gè)小的系統(tǒng)在內(nèi)部競爭行為中獲得了相對(duì)于環(huán)境中其他系統(tǒng)更大的活力和更多的收益，其實(shí)是把競爭垃圾拋到了環(huán)境中，讓環(huán)境中的其他系統(tǒng)消化和吸收該系統(tǒng)拋棄的垃圾。當(dāng)該系統(tǒng)與其他系統(tǒng)也處于競爭狀態(tài)時(shí)，把競爭垃圾拋棄到更大的系統(tǒng)之中。最終，是人類社會(huì)這個(gè)巨系統(tǒng)把競爭垃圾拋棄到自然中。在工業(yè)社會(huì)的數(shù)百年歷史中，自然界一直是人類社會(huì)的競爭垃圾回收站。現(xiàn)在，這個(gè)垃圾回收站已經(jīng)填滿，不斷地發(fā)酵，把有毒氣體散播到社會(huì)之中，宣告人類已經(jīng)無法再將競爭垃圾塞進(jìn)這個(gè)回收站了。如果人類意識(shí)到了這一點(diǎn)的話，就應(yīng)當(dāng)終結(jié)競爭模式，并代之以合作模式。

就此而言，合作社會(huì)完全是基于現(xiàn)實(shí)的構(gòu)想，是在人類已經(jīng)沒有出路的情況下提出的新構(gòu)想。可以想象，在合作的社會(huì)中，人們不再追求以自我（即個(gè)體的人）為原點(diǎn)的收益最大化，而是把人的共生共在放在第一位。那樣的話，人們?nèi)匀粫?huì)有著效率意識(shí)，會(huì)在各項(xiàng)活動(dòng)中把效率放在首位。但是，效率不是出于競爭的需要，而是為了人的共生共在。與競爭不同，合作收益是總體性的收益，超出了利己還是利他的思維所能夠把握的閾限。合作社會(huì)中的人是在人的共生共在的追求下基于合作的理念開展行動(dòng)的，也許在一時(shí)一事上，在某個(gè)具體的項(xiàng)目中，沒有獲得明顯的收益，但在無論是空間的擴(kuò)展還是時(shí)間的綿延中，都能取得合作收益。而且，這種收益在總體上是大于競爭收益的，是可以為人的共生共在提供強(qiáng)有力的支持的。

二、政府的效率追求受到詬病

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，政治與行政的分化是社會(huì)治理領(lǐng)域中的一件大事。正是這種分化，使作為行政部門的政府可以致力于效率追求。20世紀(jì)中期，隨著科學(xué)技術(shù)成果在公共行政領(lǐng)域中的廣泛應(yīng)用，使政府進(jìn)入了科學(xué)化、技術(shù)化的發(fā)展進(jìn)程。借助于科學(xué)技術(shù)成果，政府的高效率體現(xiàn)了出來，似乎讓人覺得政府就是為了效率而存在的。但是，政府的效率追求很快地就受到了懷疑，各種各樣的批評(píng)之聲也開始出現(xiàn)。正如納特等人所指出的，“對(duì)于公共組織而言，公平對(duì)待每個(gè)委托人并為其提供服務(wù)比效率更重要。效率在私人組織中占有極其重要的位置，但隨著公共性的增長，效率及其他與成本緊密關(guān)聯(lián)的目標(biāo)越來越不重要，公平則越來越重要?！雹伲勖溃荼Ａ_·C·納特，羅伯特·W.巴可夫：《公共和第三部門組織的戰(zhàn)略管理：領(lǐng)導(dǎo)手冊(cè)》，陳振明等譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第36頁。如果我們以公共性為尺度而把組織加以排列，就可以清楚地看到，隨著組織公共性程度的加強(qiáng)，社會(huì)對(duì)它的公平要求也依次增強(qiáng)，而對(duì)它的效率要求則出現(xiàn)遞減的趨勢。

就政府作為公共組織而言，本來應(yīng)當(dāng)更多地承擔(dān)公平的職能。然而，由于公平的標(biāo)準(zhǔn)是難以確定的，公眾對(duì)公平的理解會(huì)出現(xiàn)各種各樣的分歧，所以，政府官員往往傾向于選取效率目標(biāo)。如果實(shí)踐上的這種表現(xiàn)還能夠經(jīng)常性地受到政府官員的道德知覺所矯正的話，那么官僚制的形式合理性設(shè)置則把政府官員置于不可選擇的效率目標(biāo)中去了。事實(shí)上，在對(duì)現(xiàn)代主義公共行政的審查中，效率追求受到了越來越多的質(zhì)疑。相信要不了多久，在公共行政的重建中，效率就不再會(huì)是一個(gè)基本的目標(biāo)。這樣一來，“由于缺乏一個(gè)效率動(dòng)機(jī)，道德問題便成為行政管理者更為關(guān)切的問題；就是說，如果僅僅對(duì)效率的需求還不足以讓人履行職責(zé)，那該要什么樣的推動(dòng)力？行政者在與他人的關(guān)系中該如何行動(dòng)？”②［美］戴維·約翰·法默爾：《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》，吳瓊譯，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第309頁。提出這些問題，必然會(huì)把我們導(dǎo)向道德，即對(duì)行政體系道德屬性的關(guān)注。

政府是按照官僚制的方式組織起來的，有著等級(jí)結(jié)構(gòu)。在社會(huì)低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下，這種等級(jí)結(jié)構(gòu)使命令—服從關(guān)系得以維系，使分工—協(xié)作在每一個(gè)層級(jí)上都能夠得到上一個(gè)層級(jí)的整合，因而，使得整個(gè)組織顯現(xiàn)出行動(dòng)上的高效率。然而，當(dāng)社會(huì)進(jìn)入了高度復(fù)雜性和高度不確定性狀態(tài)時(shí)，等級(jí)結(jié)構(gòu)反而成了政府反應(yīng)遲鈍的根源。所以，20世紀(jì)后期以來，政府的改革雖然沒有將直接目標(biāo)定在改變其等級(jí)結(jié)構(gòu)上，但在具體的目標(biāo)背后，卻包含著改變其等級(jí)結(jié)構(gòu)的意涵。事實(shí)上，20世紀(jì)80年代以來，在政府致力于自身改革的過程中，社會(huì)也發(fā)生了急劇的變化。特別是各種各樣新的社會(huì)組織的出現(xiàn)，使社會(huì)結(jié)構(gòu)因?yàn)檫@一新的因素而發(fā)生了變化，一種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)正處在生成過程中。如果說包括非政府組織在內(nèi)的各種各樣的新社會(huì)組織正在進(jìn)入社會(huì)治理過程，或者說，正在成為社會(huì)治理中的新生力量，那么，這本身也意味著社會(huì)治理體系發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化。具體地說，如果原先的社會(huì)治理體系是與政府這個(gè)概念重合的話，或者，如果說政府原先壟斷了社會(huì)治理的話，那么，由于新社會(huì)組織的進(jìn)入，政府壟斷社會(huì)治理的局面被打破，社會(huì)治理轉(zhuǎn)變成了多元主體的共治。這樣一來，社會(huì)治理體系也就出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)上的變化。事實(shí)上，進(jìn)入新世紀(jì)后，社會(huì)治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)已經(jīng)生成。當(dāng)政府的等級(jí)結(jié)構(gòu)為社會(huì)治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)所取代，也就能夠?qū)焖僮兓沫h(huán)境作出更為快捷的反應(yīng)。因?yàn)?，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不僅把政府置于與其他社會(huì)組織的共同行動(dòng)之中，而且也使政府組織的各個(gè)部門間、分支機(jī)構(gòu)間、職能機(jī)構(gòu)間以及府際交流和解決問題的效率都達(dá)到很高的水平。

在政府改革的過程中，最具顯示度的是新公共管理運(yùn)動(dòng)。我們知道，新公共管理運(yùn)動(dòng)的行動(dòng)綱領(lǐng)是克林頓政府時(shí)期的副總統(tǒng)戈?duì)柼岢龅囊环莞母飯?bào)告，但這份報(bào)告依然洋溢著效率導(dǎo)向。所以說，它并沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)公共行政的超越，只不過是一場謀求效率實(shí)現(xiàn)途徑的改革。盡管新公共管理運(yùn)動(dòng)也是從屬于效率追求的，卻對(duì)官僚制持激烈的批評(píng)態(tài)度。也就是說，新公共管理運(yùn)動(dòng)與官僚制都屬于同一個(gè)效率文化的框架，但在官僚制那里，效率文化被闡釋得較為狹隘，是直接指向目標(biāo)框架的。因而，也就在目標(biāo)框架所框定的界閾中被認(rèn)為是合乎道德的了，甚至?xí)研首非蟊旧砜醋魇堑赖碌?。盡管在官僚制那里從來也沒有作出過這樣的表述，甚至是用合理性的視角排斥了道德關(guān)照，但就效率追求包含著公共利益實(shí)現(xiàn)的最大化而言，又是可以理解成合道德性的。在新公共管理運(yùn)動(dòng)這里表現(xiàn)得有所不同，目標(biāo)框架被分解為許許多多具體的指標(biāo)，并把這些具體的指標(biāo)安置到分散的而不是統(tǒng)一的行動(dòng)中去，從而使政府在整體上獲得一種整合后的效率而不是直接的效率，政府的行為也就更多地指向了效率實(shí)現(xiàn)的空間而不是效率本身。因而，效率與道德直接相聯(lián)系的情況更多地反映在分散的行動(dòng)而不是政府整體的層面上，讓分散的行動(dòng)過程以及行動(dòng)者去決定是否需要道德。至于政府，所要求的是效益，效率不再成為關(guān)注的中心。當(dāng)然，就新公共管理運(yùn)動(dòng)后來發(fā)展出了績效管理制度而言，卻仍然把效率放在了中心位置上了。

應(yīng)當(dāng)看到，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于市場主體利益的分化，不可能使得每一個(gè)社會(huì)群體和社會(huì)成員的利益需求都得以滿足，這就要求我們從效率與公平、穩(wěn)定與公平的辯證統(tǒng)一的關(guān)系出發(fā)，抓準(zhǔn)最大多數(shù)人的共同利益與不同階層的具體利益的結(jié)合點(diǎn)，建立規(guī)范的對(duì)話和協(xié)商機(jī)制去解決效率與公平的問題。在處理和協(xié)調(diào)各種利益矛盾時(shí)，要注重尊重和依靠群眾團(tuán)體、自治組織等社會(huì)力量。社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體是建立現(xiàn)代化和諧社會(huì)的一個(gè)重要因素，他們具有比個(gè)人更強(qiáng)的政治經(jīng)濟(jì)表達(dá)能力，具有更強(qiáng)的協(xié)調(diào)各種矛盾的能力。所以，從20世紀(jì)的情況看，圍繞著效率與公平的幾乎所有爭論都是到公共利益那里去尋求論證支點(diǎn)的。但是，公共利益概念的內(nèi)涵是不確定的，“由于不存在一個(gè)能夠毫無質(zhì)疑地被公認(rèn)為是‘最好的看法’的公共利益概念，每個(gè)官員只是根據(jù)自身的理解來追求公共利益。結(jié)果是，有多少人思考這個(gè)問題，就幾乎有多少種公共利益的概念?！雹伲勖溃莅矕|尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第108頁。所以，官僚制組織傾向于回避談?wù)摴怖娴膯栴}，因?yàn)椋鼰o法找到可操作性的方案將其付諸實(shí)施。官僚制組織適應(yīng)于解決一切具有確定性的問題，而且問題的確定性越是能夠以明確的任務(wù)出現(xiàn)，就越能被用來證明官僚制組織的效率。對(duì)于一切不確定性的問題，特別是表現(xiàn)為概念上的不確定性的問題，官僚制組織都會(huì)表現(xiàn)出力不從心的窘狀。

官僚制組織在解決不確定性問題方面的不適應(yīng)性決定了它無法直面公共利益的問題，這也決定了一切試圖在官僚制的框架下去探討公共利益實(shí)現(xiàn)路徑的討論都是沒有實(shí)際價(jià)值的。但是，根據(jù)我們的設(shè)想，公共利益概念在內(nèi)涵上的不確定性卻為合作制組織創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)它提供了表演的舞臺(tái)。具體地說，公共利益不從屬于分析的把握，而是從屬于直覺的把握的，它的不確定性在不同的組織成員那里有著不同的內(nèi)容。組織成員會(huì)因?yàn)閭€(gè)人的道德素養(yǎng)和經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)的擁有情況而對(duì)它作出不同程度的把握，組織成員個(gè)人的能力以及合作技巧也會(huì)在促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)問題上表現(xiàn)不同。但是，公共利益所確立的認(rèn)識(shí)方向和促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)的路徑，在不同的組織成員那里卻不會(huì)表現(xiàn)出不同。由于這個(gè)原因，合作制組織不會(huì)刻意追求公共利益實(shí)現(xiàn)的任何可操作性的方案，反而能夠更好地促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，會(huì)顯現(xiàn)出公共利益實(shí)現(xiàn)上的效率。

如果說在20世紀(jì)人們是把公共利益的實(shí)現(xiàn)寄托于制度的穩(wěn)定性，也把正義的實(shí)現(xiàn)寄托于程序的合理性，那么，當(dāng)我們進(jìn)入到21世紀(jì)這樣一個(gè)高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代，公共利益以及社會(huì)公平、正義等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，都更多地取決于公共部門行動(dòng)者的創(chuàng)新行動(dòng)。如果不是行動(dòng)者的持續(xù)創(chuàng)新，穩(wěn)定的制度所呈現(xiàn)給我們的都將是它的缺陷。同樣，合理的程序所呈現(xiàn)給我們的也恰恰是不合理性和僵化的一面。這樣一來，我們就會(huì)遇到一個(gè)問題，工業(yè)社會(huì)在社會(huì)治理方面一直是要求這個(gè)領(lǐng)域中的行動(dòng)者成為遵守規(guī)則的模范，要求他們一切都依規(guī)則而行。即使授予了他們一些自由裁量權(quán)，也必須嚴(yán)格地在監(jiān)督之下使用，而且在自由裁量權(quán)得到使用時(shí)也需要得到事后審查。一旦要求社會(huì)治理中的行動(dòng)者用創(chuàng)新去維護(hù)公共利益和供給正義，其潛臺(tái)詞也就是可以允許他們不再拘泥于規(guī)則的約束和控制。如果這樣，社會(huì)治理者的行為在何種意義上能夠保證走在維護(hù)公共利益和供給正義的道路上？顯然是需要找到一個(gè)支點(diǎn)的。正是由于這個(gè)原因，我們把視線轉(zhuǎn)身了社會(huì)治理者的道德存在。而且，在這樣做的時(shí)候，我們也是充分地考慮到了高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下恪守規(guī)則的不可能性。也就是說，在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，社會(huì)治理所面對(duì)的是個(gè)性化的任務(wù)，不可能有同一的、普遍的、外在性的規(guī)則供他們遵守。他們?cè)谏鐣?huì)治理過程中所被給予的，僅僅是一些原則性的規(guī)定。特別是在正義供給方面，他們無法求得外在依據(jù)，而是需要發(fā)之于心，即根據(jù)自己的道德存在去作出判斷和作出行為選擇，用自己的行動(dòng)去賦予社會(huì)治理體系運(yùn)行的效率。而且，這個(gè)時(shí)候，效率與公平也就實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。

我們看到，既有的關(guān)于效率與公平問題的爭論都是在現(xiàn)行管理制度和行為模式下進(jìn)行的，如果我們希望從根本上改變效率與公平的矛盾，需要謀求制度和行為模式的根本變革。合作制度與行為模式的確立，正是以這種變革的目標(biāo)而成為可以追求的。合作制組織將超越公共行政誕生以來關(guān)于效率與公平的二元追求，它把效率與公平當(dāng)作前提而不是目標(biāo)。也就是說，合作制組織將使一切合作互動(dòng)行為都從效率和公平出發(fā)，而不是把效率和公平作為它必須達(dá)到的結(jié)果。盡管不把效率與公平作為目標(biāo)而追求，卻能夠在合作制組織的運(yùn)行中消除效率與公平的矛盾，使以往把效率與公平作為追求目標(biāo)時(shí)出現(xiàn)的不平衡都整合成為有機(jī)整體?？傊逝c公平統(tǒng)一起來并得到了有效的實(shí)現(xiàn)。合作制組織的最為根本的優(yōu)勢在于，“將來源各異的資源配置到一個(gè)有效的序列中，以帶來超出單個(gè)組織的能力的結(jié)果?！雹伲勖溃菡材匪埂丈骸缎袆?dòng)中的組織——行政理論的社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)》，敬嘉譯，上海人民出版社2007年版，183頁。就某一單個(gè)組織來說，可能其能力并不顯得很強(qiáng)，其效率并不是很高，但在合作制組織的合作行動(dòng)中，卻總是能夠達(dá)成最佳的效果。

三、合作制組織的效率觀

在現(xiàn)實(shí)中，我們看到，存在著大量的任務(wù)不明確或效率低下的組織。在工業(yè)社會(huì)這樣一個(gè)社會(huì)分工與社會(huì)競爭的環(huán)境中，一個(gè)組織如果缺乏明確任務(wù)的話，就意味著它在社會(huì)分工體系中的地位是不明確的；同樣，它如果是沒有效率的話，就會(huì)在社會(huì)競爭中遭遇被淘汰的命運(yùn)。然而，事實(shí)卻不是這樣的，沒有明確任務(wù)或缺乏效率的組織往往會(huì)長期存在下去，甚至?xí)o人一種運(yùn)行良好的印象。對(duì)于這一現(xiàn)象的理解，顯然需要從制度以及文化方面入手。因?yàn)?，這些組織的存在是得到制度和文化的支持的，或者說，這些組織反過來滿足了制度以及文化維系和持存的需要。然而，在20世紀(jì)，經(jīng)歷了進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)和管理革命之后，這樣的組織越來越少，甚至有著絕跡的跡象。到了20世紀(jì)中期，幾乎沒有組織不把效率放在首位。也就是說，工業(yè)社會(huì)在走向自己的成熟階段時(shí)，是把效率看得比一切都重要的狀態(tài)。所以，在對(duì)效率追求作出進(jìn)一步的客觀性追問中，我們也應(yīng)當(dāng)將其與工業(yè)社會(huì)這個(gè)特定的歷史階段聯(lián)系在一起，看作是工業(yè)社會(huì)的一項(xiàng)本質(zhì)屬性。事實(shí)上，任何一個(gè)國家或地區(qū)，在完成了工業(yè)化之后，都會(huì)感受到效率的無窮魅力，沒有人能夠抵御得住這種魅力的誘惑。比如，在中國社會(huì)工業(yè)化的過程中，如果不是效率的誘導(dǎo)，是很難設(shè)想它在短短30年的時(shí)間內(nèi)就取得那種舉世矚目的成就的。但是，什么時(shí)候應(yīng)當(dāng)從效率魅力的誘惑中覺醒起來，卻是一個(gè)需要在再度理性自覺中去思考的問題。中國人把人到了一定年齡稱作為“不惑之年”，這個(gè)時(shí)候，人就不再容易受到某種因素的誘惑了，也許社會(huì)也同樣需要這個(gè)“不惑之年”的出現(xiàn)。后工業(yè)化的進(jìn)程可能就意味著社會(huì)的“不惑之年”的到來，這個(gè)時(shí)候，效率的魅力對(duì)人也許不再具有那么強(qiáng)大的誘惑力了。

就效率追求而言，西蒙的理論所表現(xiàn)出來的是一種退而求其次的情況。湯普森對(duì)此作了十分貼切的評(píng)述，他說，西蒙的理論“認(rèn)為組織收集和處理信息的能力，或者預(yù)測備選項(xiàng)的后果的能力都是有限的。為了應(yīng)付那些極其復(fù)雜的情境，組織必須發(fā)展探索、學(xué)習(xí)和決策的程序。鑒于對(duì)復(fù)雜性的全面處理總是組織力所不能及的，組織必須對(duì)需要因應(yīng)的情境作出限定；按照西蒙的理論，組織必須在有限理性下決策。這個(gè)要求意味著用一個(gè)滿意成就的標(biāo)準(zhǔn)來替代最大效率的標(biāo)準(zhǔn)，決策目標(biāo)在于滿足而非最大化?！雹?0世紀(jì)后期開始，之所以創(chuàng)新的問題引起了組織管理者以及社會(huì)治理者的廣泛關(guān)注，是因?yàn)榄h(huán)境的壓力使既有的組織模式在運(yùn)行中不斷出現(xiàn)失誤，即無法按照既往的方式順暢運(yùn)行。也就是說，因?yàn)樯鐣?huì)呈現(xiàn)出的高度復(fù)雜性和高度不確定性而使組織原先已成定勢的運(yùn)行方式無法發(fā)揮其應(yīng)有的功能了，效率追求不僅無法實(shí)現(xiàn)，反而時(shí)常表現(xiàn)出事與愿違的情況。因此，人們希望通過創(chuàng)新去驅(qū)動(dòng)組織變革。

創(chuàng)新是一種行為，而組織變革則是所期望的結(jié)果。一般說來，社會(huì)變革有兩種途徑：一種是通過自覺的改革運(yùn)動(dòng)促進(jìn)社會(huì)變革；另一種是在人們的不自覺中發(fā)現(xiàn)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了變革。其實(shí)，社會(huì)變革都是由人的創(chuàng)新行為引發(fā)的，改革是在體制、政策、組織結(jié)構(gòu)以及行為方式方面進(jìn)行的自覺的創(chuàng)新性調(diào)整，而那種似乎是自然的社會(huì)變革也同樣是由人的創(chuàng)新行為積累起來的能量推動(dòng)的。總之，社會(huì)變革的最終根源都可以歸結(jié)為人的創(chuàng)新行為。20世紀(jì)后期以來，人們所關(guān)注的是組織創(chuàng)新。無論是在國家機(jī)構(gòu)還是企業(yè)中，都無非是要在組織體制、結(jié)構(gòu)和行為方式方面進(jìn)行自覺創(chuàng)新，以適應(yīng)組織內(nèi)外環(huán)境的要求。組織創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)屬于技術(shù)范疇，至少是從屬于技術(shù)考量的，是從技術(shù)的角度或在技術(shù)的層面對(duì)組織的體制、結(jié)構(gòu)和行為方式所進(jìn)行的自覺調(diào)整，以促進(jìn)組織發(fā)生變化。但是，這種創(chuàng)新在影響上是具有整體性的，會(huì)對(duì)組織的各個(gè)方面產(chǎn)生影響，而且對(duì)組織每個(gè)方面的影響都具有綜合性的效應(yīng)。

就此而言，它與組織中的某個(gè)方面或組織運(yùn)行中的某個(gè)環(huán)節(jié)上的技術(shù)創(chuàng)新是不同的。技術(shù)創(chuàng)新是產(chǎn)品導(dǎo)向的，是圍繞著組織輸出的質(zhì)量和效率而進(jìn)行的技術(shù)更新，并不觸動(dòng)組織既有的體制、結(jié)構(gòu)和行為方式，而組織創(chuàng)新則是直接針對(duì)這些方面作出的。比如，對(duì)于政府而言，機(jī)構(gòu)調(diào)整屬于組織創(chuàng)新的范疇，而“電子政務(wù)建設(shè)”以及“政府門戶網(wǎng)站”的調(diào)整，則屬于技術(shù)創(chuàng)新的范疇。當(dāng)然，技術(shù)創(chuàng)新與組織創(chuàng)新又不是能夠截然分開的，其一，從上述的例子可以看到，政務(wù)公開也可以認(rèn)為是政府行為方式上的創(chuàng)新舉動(dòng)，將其理解為組織創(chuàng)新也未嘗不可，至少，可以認(rèn)為這是技術(shù)創(chuàng)新與組織創(chuàng)新的交疊；其二，技術(shù)創(chuàng)新與組織創(chuàng)新是相互影響的，技術(shù)創(chuàng)新會(huì)推動(dòng)組織創(chuàng)新。反過來，組織創(chuàng)新也會(huì)要求技術(shù)創(chuàng)新跟進(jìn)進(jìn)行，以形成對(duì)組

①［美］詹姆斯·湯普森：《行動(dòng)中的組織——行政理論的社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)》，敬嘉譯，上海人民出版社2007年版，第12頁。織創(chuàng)新的支持?？偟膩碚f，在我們界定的組織創(chuàng)新的三個(gè)方面——體制、結(jié)構(gòu)和行為方式——中，行為方式是組織創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的交叉地帶，組織創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新的互動(dòng)往往會(huì)首先反映在這一地帶。

一般說來，組織創(chuàng)新應(yīng)優(yōu)先在這一地帶有所作為，才能保證組織變革是有序的。否則，就會(huì)引起巨大的振蕩，甚至增加改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度。這樣一來，我們就可以排定一個(gè)組織變革的順序：首先是組織行為方式的變革；然后是組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，通常會(huì)在機(jī)構(gòu)改革的名義下進(jìn)行；再次，是關(guān)于組織體制上的變革，反映在對(duì)替代性制度的建立方面。需要指出的是，我們這里所揭示的組織變革步驟是針對(duì)既有組織模式作出的，在我們所構(gòu)想的合作制組織中，則不存在此類問題。合作制組織除了合作體制外，其他制度層面的因素并不會(huì)對(duì)組織產(chǎn)生支配性的影響，組織結(jié)構(gòu)也具有充分的彈性，會(huì)因承擔(dān)任務(wù)的需要和環(huán)境的狀況而隨時(shí)獲得一種結(jié)構(gòu)，因而不存在變革的問題。所以，合作制組織在創(chuàng)新的問題上總是表現(xiàn)在行為方式上。合作制組織中的創(chuàng)新是一種常態(tài)現(xiàn)象，任務(wù)和環(huán)境的高度復(fù)雜性和高度不確定性決定了組織必須通過創(chuàng)新去適應(yīng)承擔(dān)任務(wù)的要求。這也說明，合作制組織將擁有一種組織創(chuàng)新的氛圍，每一個(gè)組織成員都會(huì)洋溢著創(chuàng)新的熱情，而且，每一項(xiàng)創(chuàng)新也都會(huì)引起組織的充分重視，并在承擔(dān)任務(wù)的行動(dòng)中受到檢驗(yàn)。但是，既有的組織創(chuàng)新卻構(gòu)成了一種自我否定，即包含著用合作制組織替代既有組織形式的趨勢。

當(dāng)組織創(chuàng)新的課題取代了效率追求而成為理論關(guān)注的主題時(shí)，也就意味著我們不是把組織看作靜態(tài)的社會(huì)存在形式，而是看作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的行動(dòng)體系。這個(gè)時(shí)候，就會(huì)合乎邏輯地走向?qū)M織作為集體行動(dòng)體系方面的動(dòng)態(tài)特征進(jìn)行自覺建構(gòu)的方向，從而使組織靜態(tài)的社會(huì)存在方面的特征逐漸得以消解。在這個(gè)過程的終端，就會(huì)逐漸呈現(xiàn)出一種全新的組織形式——合作制組織。因而，合作制組織無非是以往以及既有組織作為集體行動(dòng)體系的內(nèi)容得到了充分實(shí)現(xiàn)的組織形態(tài)?；蛘哒f，是在歷史發(fā)展進(jìn)程中逐漸獲得和淬化了的集體行動(dòng)體系。合作制組織的興起，意味著既已存在過的各種組織中的那些從屬于組織穩(wěn)定的靜態(tài)設(shè)置都因?yàn)槭チ朔e極價(jià)值而逐漸消失，剩下的是服務(wù)于行動(dòng)需要的動(dòng)態(tài)機(jī)制。這種動(dòng)態(tài)機(jī)制任何時(shí)候都以一種非平衡態(tài)的形式出現(xiàn)，卻又賦予組織以巨大的整合能力，使行動(dòng)效率更強(qiáng)，也更具有具體的合目的性。所以，我們?cè)诮?gòu)合作制組織的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)緊緊扣住組織是集體行動(dòng)體系這一點(diǎn)去尋求一切可能的路徑。否則，就會(huì)陷入既有組織框架之中而花費(fèi)大量精力去探討那些對(duì)于合作制組織而言無關(guān)緊要的方面。

在作為行動(dòng)體系的組織中，“始終關(guān)涉相對(duì)自由的行動(dòng)者，是一個(gè)相對(duì)開放的過程，其間充滿理論上的驚奇，在其范圍內(nèi)總是被一個(gè)具有影響力的主題所引導(dǎo)，這個(gè)主題在它所參與的游戲內(nèi)部占據(jù)著一個(gè)自由領(lǐng)域?！雹伲鄯ǎ菘肆_齊耶，費(fèi)埃德伯格：《行動(dòng)者與系統(tǒng)——集體行動(dòng)的政治學(xué)》，張?jiān)碌茸g，上海人民出版社2007年版，第99頁。更何況合作制組織已經(jīng)超越了組織成員對(duì)個(gè)人利益的斤斤計(jì)較的狀態(tài)，已經(jīng)在合作的主題下把組織任務(wù)的承擔(dān)看得高于一切。所以，合作制組織作為集體行動(dòng)系統(tǒng)的典型化組織形式，將以充分的開放性去吸納和凝聚合作力量，將在任務(wù)承擔(dān)的過程中不斷地強(qiáng)化作為組織意識(shí)形態(tài)的合作和信任，并在合作中使組織利益最大化。雖然在組織的層面上已經(jīng)告別了效率導(dǎo)向，但在其每一個(gè)成員的行動(dòng)中，都有著強(qiáng)烈的追求。而且，這種效率追求有著明確的價(jià)值導(dǎo)向，在每一具體事項(xiàng)上反映了高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的行動(dòng)要求，而在終極目標(biāo)上則是服務(wù)于人的共生共在的。

這樣一來，我們也就清楚地看到，抽象地談?wù)摻M織或行動(dòng)系統(tǒng)是無法做出優(yōu)劣高下之判斷的，只有確立某項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，才可以對(duì)組織或行動(dòng)系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。比如，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可以是效率或公平，或者效率與公平兼顧等。也就是說，需要把組織或系統(tǒng)放在具體的領(lǐng)域中去進(jìn)行審查。而且，一般說來，需要從其功能上的表現(xiàn)推繹到結(jié)構(gòu)、規(guī)則、程序等方面，才能發(fā)現(xiàn)組織或系統(tǒng)中所存在的問題。但是，這是對(duì)組織、行動(dòng)系統(tǒng)的一種靜態(tài)的研究方法，在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，這種靜態(tài)的研究方法將無從發(fā)現(xiàn)高速運(yùn)轉(zhuǎn)著的組織或行動(dòng)系統(tǒng)中的問題。因而，需要直接針對(duì)組織或行動(dòng)系統(tǒng)本身去進(jìn)行審查。其中，組織或行動(dòng)系統(tǒng)在合作上的有機(jī)性，將是最基本的關(guān)注點(diǎn)。也就是說，在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，組織承擔(dān)任務(wù)的狀況會(huì)受到多種因素的影響，承擔(dān)任務(wù)和解決問題過程中的效率并不能夠證明其合作的有機(jī)性，因而，不能把組織或行動(dòng)系統(tǒng)的功能實(shí)現(xiàn)狀況作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)?？傊投葟?fù)雜性和低度不確定性條件下的組織或行動(dòng)系統(tǒng)是可以在不考慮環(huán)境因素的情況下來加以評(píng)價(jià)。即使考慮環(huán)境因素，也是先去在環(huán)境的可控制性假設(shè)中提取若干變量，然后再納入到評(píng)價(jià)體系或過程中來。然而，合作制組織不同，它是存在于高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的組織形式，它已經(jīng)超越了決定論模式，影響其行動(dòng)的因素是非常復(fù)雜的，而且每一因素以及對(duì)行動(dòng)的影響都具有不確定性，因而無法為它確立某個(gè)功能性標(biāo)準(zhǔn)，唯有直接針對(duì)其合作的狀況去進(jìn)行評(píng)價(jià)。也就是說，合作制組織把合作本身放在了優(yōu)先考慮的范疇中，而不是優(yōu)先考慮效率或者公平的問題。這是效率和公平的遜位而讓與了合作，卻是對(duì)效率與公平這樣一個(gè)無解問題的超越。

合作制組織必然是貫穿著倫理精神的，它對(duì)組織成員的道德存在有著較高的要求。其實(shí)，正如彼得斯所說：“在任何組織結(jié)構(gòu)中，只要員工對(duì)公共服務(wù)及實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)有高度的責(zé)任感，那么他們的工作效率都會(huì)是比較高的。反之，即使有最好的結(jié)構(gòu)安排，但員工對(duì)公共服務(wù)缺乏或少有責(zé)任感，那么要求他們高效率地執(zhí)行公務(wù)和維護(hù)公共利益，就如緣木求魚?！雹伲勖溃軧.蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明等譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第105頁。在這一點(diǎn)上，合作制組織尤其如此。在某種意義上，我們甚至可以說，合作制組織能否正常地運(yùn)行，都取決于組織成員對(duì)公共服務(wù)的責(zé)任意識(shí)，更不用說它在行動(dòng)中會(huì)因應(yīng)高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的各種需要而具有很高的效率了。也正是由于這個(gè)原因，合作制組織必須通過自身的開放性來保證那些擁有相應(yīng)道德素質(zhì)的人以其成員的資格而存在。只有當(dāng)組織成員成為有道德的人，效率與公平的問題才會(huì)在其行動(dòng)中得到真正的解決。而且，那將不是一種刻意追求，而是表現(xiàn)出了一種自然而然的狀況。□

（責(zé)任編輯：嚴(yán)國萍）

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2017-02-16

張康之，教育部長江學(xué)者特聘教授，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)樾姓軐W(xué)與文化。

國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的制度化研究”（批準(zhǔn)號(hào)13&ZD040）；中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金項(xiàng)目重大基礎(chǔ)研究計(jì)劃——通過服務(wù)型政府建設(shè)去完善社會(huì)治理體系（12XNL003）。