王松德

（中共河南省委黨校 科學社會主義教研部，河南 鄭州 450000）

河南省城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)發(fā)展存在的問題與對策思路

王松德

（中共河南省委黨校 科學社會主義教研部，河南 鄭州 450000）

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是世界各國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果，也是加快推進一個國家整體現(xiàn)代化的必由之路。黨的十八屆三中全會提出：要建立新型城鄉(xiāng)關系，讓廣大農(nóng)民參與現(xiàn)代化進程、共享現(xiàn)代化成果。河南省為有效發(fā)揮城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的引領作用，建立了城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)。示范區(qū)取得了一些成就，但也存在領導架構不健全、統(tǒng)籌力度不明顯等問題，必須從領導體制、發(fā)展機制等方面加以改進。

河南省城鄉(xiāng)一體化；示范區(qū)；城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)一體化是要把城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民作為一個整體，通過體制改革和政策調(diào)整，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設、社會事業(yè)等發(fā)展的一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、國民待遇上的一致，使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是世界各國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果，也是加快推進一個國家整體現(xiàn)代化的必由之路。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果?！?/p>

河南省作為我國典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，當前正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的關鍵時期。為有效發(fā)揮城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的引領作用，2012年以來，河南省委省政府以原有各城市新區(qū)為基礎，批準全域18個省轄市建設城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)（以下簡稱示范區(qū)）。經(jīng)過一段時間的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河南省城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設活力初現(xiàn)，但由于一些體制性的制約無法實現(xiàn)突破性發(fā)展，頂層設計沒有及時跟上，導致一些示范區(qū)不同程度地存在著發(fā)展掣肘等問題，因此，迫切需要我們從政策和制度層面尋求突破。

一、河南省城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

1.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展活力初步顯現(xiàn)。河南省城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)均按照“五規(guī)合一”的要求，堅持三次產(chǎn)業(yè)復合的理念，積極探索在新的歷史條件下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新路徑。經(jīng)過近幾年來的培育與發(fā)展，初步展現(xiàn)了良好的發(fā)展態(tài)勢，也取得了較為明顯的發(fā)展成就。據(jù)我們調(diào)研的不完全統(tǒng)計，2016年河南省城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)完成地區(qū)生產(chǎn)總值2100億元，完成固定資產(chǎn)投資2700億元，城市建成面積接近400平方公里，常住人口達到350萬人。

2.公共設施和服務配套不斷完善。河南省城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)（含過去的城市新區(qū)）建設啟動以來，堅持輻射帶動、城鄉(xiāng)共享的發(fā)展理念，加大覆蓋城鄉(xiāng)的公共設施建設力度，已累計建成輻射周邊的道路1820多公里，城中湖、調(diào)蓄水路和濱水公園26個，跨區(qū)域生態(tài)水系5200公里，生態(tài)廊道210公里，充分展現(xiàn)了城市功能區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口集聚的魅力，既帶來了筑巢引鳳的招商引資立體效應，也拉動了城市邊緣區(qū)向城市轉(zhuǎn)化。同時，各示范區(qū)也加強了城鄉(xiāng)共享的公共服務體系建設，因地制宜推進農(nóng)村戶籍制度、股權制度、產(chǎn)權制度等一系列改革，在推動教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務均等化方面邁出了實質(zhì)性的步伐。

3.三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局正在形成。河南省城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)立足自身戰(zhàn)略定位、區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦和發(fā)展基礎，確立了適合本地實際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，使第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌推進、融合發(fā)展，形成了各自特色鮮明的主導產(chǎn)業(yè)，引進了一些潛力巨大的支柱項目。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，2016年示范區(qū)內(nèi)主營業(yè)務收入超過500億元的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)達到7個，主營業(yè)務收入超過百億元的有20多個，從業(yè)人員超過130萬，正在建設的商務中心區(qū)12個，建成面積累計超過20平方公里，規(guī)劃和在建的都市農(nóng)業(yè)生態(tài)園20個，總面積達到25萬畝。

4.體制創(chuàng)新開啟了初步的探索。各示范區(qū)在組織架構、管理職能設置上，堅持從實際出發(fā)大膽探索，形成了各具特色的管理模式。第一，把示范區(qū)與轄區(qū)內(nèi)的縣（區(qū)）全面“套合”，借用縣區(qū)政府行政權力實施有效管理。如鄭州示范區(qū)與中牟縣整體“套合”，依托中牟縣政府的行政權力，基本解決了行政審批權、行政執(zhí)法權缺失等問題。第二，以現(xiàn)有城市建成區(qū)為依托，解決示范區(qū)發(fā)展中遇到的一些問題。如平頂山市依托已建成的新區(qū)拉動示范區(qū)建設，解決了管理中的一些矛盾，也獲得了一定的發(fā)展基礎。第三，大部分示范區(qū)沒有“套合”或依托，而是嚴格按照省里批復成立相應機構，運行中雖面臨一些困難，但也積累了一些創(chuàng)新經(jīng)驗。

二、河南省城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)發(fā)展中面臨的突出問題

1.領導和協(xié)調(diào)架構不健全。目前河南省省級層面還沒有專門的城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)領導協(xié)調(diào)機構，只是由全省城鎮(zhèn)化工作領導小組宏觀統(tǒng)籌示范區(qū)建設，河南省發(fā)展改革委員會城市處負責協(xié)調(diào)落實，領導和協(xié)調(diào)力量顯然不足。在省級以下層面，一些地方和領導對城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)發(fā)展認識不足，甚至把示范區(qū)作為一個縣（區(qū)）單元對待或作為變相的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)對待，由此造成了示范區(qū)發(fā)展中領導力量不足的問題。當示范區(qū)工作中遇到一些具體的政策性困惑或組織開展活動需要請示時，卻找不到具體的上級領導部門。

2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度明顯不足。一些地方對省里已經(jīng)批復的建設范圍“挑肥揀瘦”，任性地劃出啟動區(qū)、核心區(qū)或者直管區(qū)，把對GDP貢獻不大、財力薄弱的區(qū)域拋給原縣（區(qū)）管理，偏離了以城市帶動鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的核心理念。有些地方把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展演變成征地拆遷、賣地造城?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展幾乎成了所有示范區(qū)的“短腿”，很難建立以工促農(nóng)、工農(nóng)互惠的新型城鄉(xiāng)關系。另外，一些地方存在改革不到位，改革中邁不開步子的問題。比如，一些地方因擔心戶籍改革會帶來財政上的巨大壓力，在戶籍制度改革上被動應付；有些地方則因過于依賴“土地財政”，害怕土地確權以后征地困難，在征地制度改革中敷衍塞責。

3.體制性矛盾大量存在。河南省示范區(qū)均為省級批準的功能性示范區(qū)，而非法律意義上的行政區(qū)，管委會只是省轄市政府的派出機構。因而，在行政審批方面，即使省里有“相當于省轄市級的經(jīng)濟管理權限”的批復，但是資金申報、項目報批還必須通過市直部門上報，用地報批還要通過原屬縣（區(qū)）政府逐級上報。在行政執(zhí)法方面，由于沒有一級政府的行政執(zhí)法權，多數(shù)地方只能向上級或原縣（區(qū)）政府“借人執(zhí)法”“借權執(zhí)法”，執(zhí)法力度和執(zhí)法效果大打折扣。在司法體制上，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，示范區(qū)沒有權限設立檢察機關、審判機關，案件還必須要到原縣（區(qū)）起訴或?qū)徟?，由此造成的案件扯皮或拖延導致了涉訟上訪問題的大量出現(xiàn)。此外，由于不能設立人大、政協(xié)機關，示范區(qū)無法組團參加上級人大、政協(xié)會議，只能“做客”原縣（區(qū)）人大、政協(xié)會議，審議與己無關的工作。

4.“開而不發(fā)”的苗頭必須引起高度警惕。由于受多重因素影響，河南省大部分示范區(qū)普遍存在項目招商難、落地效率低、投資規(guī)?？s水、企業(yè)開工不足、大量土地閑置、公共資源浪費等現(xiàn)象。大部分示范區(qū)還沒有形成足以支撐示范區(qū)發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)，即便有了一些產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈雛形，目前的發(fā)展也很不成熟，一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)還停留在概念或“圈地”階段，產(chǎn)業(yè)和人口集聚還有很長的路要走，一些地方“開而不發(fā)”的苗頭已顯現(xiàn)出來。已經(jīng)落地或開工的項目大多是“靠地吃飯”的房地產(chǎn)、商貿(mào)和城建項目，房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，幾乎成了各示范區(qū)回避不了的“通病”。特別值得注意的是，一些示范區(qū)為招商引資，或個別領導為政績工程，通過PPP、BT、BOT等模式，不惜大量舉債搞基礎設施建設，使負債隱患和投資風險大大增加。

三、河南省城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)改革的方向與對策

1.建立健全領導和協(xié)調(diào)機構，強力推進城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)的建設與發(fā)展。河南省各級各部門應牢固樹立大局意識和改革理念，最大限度地推動社會資源和各種要素向示范區(qū)集中，真正使城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)成為加快河南省城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設的重要引擎。針對當前示范區(qū)建設領導力量不足、協(xié)調(diào)運作不順、缺乏頂層設計等問題，建議成立省級層面的城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設領導小組，由省級領導具體分管、掛帥負責，下設專人專職的領導小組辦公室，形成一套與省直管縣類似的領導和協(xié)調(diào)機構。在省轄市，成立由黨委或政府主要領導任組長的示范區(qū)建設領導小組，進一步完善示范區(qū)黨工委和管委會的組織協(xié)調(diào)職能，以便能集中解決體制機制障礙和實踐中遇到的問題。同時，應以省級層面為主，依據(jù)河南省委省政府出臺的《關于建設城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)的實施意見》《關于加快建設城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)的指導意見》，盡快研究制定更加具體的制度體系、更加完備的政策體系。

2.建立城鄉(xiāng)互動發(fā)展機制，增強城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的統(tǒng)籌力度。第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展條件下的規(guī)劃建設。在現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃、空間發(fā)展規(guī)劃等基礎上，依托新農(nóng)村建設和美麗鄉(xiāng)村建設，持續(xù)推進整體規(guī)劃向村鎮(zhèn)覆蓋，在“一張藍圖”的引領下，推動基礎設施率先向中心村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，然后再惠及整個農(nóng)村。第二，進一步深化農(nóng)村戶籍、股權和地權改革。抓住戶籍制度改革這個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“牛鼻子”，率先在全省城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)打破農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的界限，進而帶動社保、醫(yī)保、教育等領域的改革；加緊示范區(qū)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權的確權工作，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例；把農(nóng)村非土地資產(chǎn)股份制改革放在突出地位，明晰集體資產(chǎn)與農(nóng)民之間的股權關系，使進城農(nóng)民仍然擁有村里的股份，以解除進城農(nóng)民的后顧之憂，推進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程。

3.實施區(qū)劃“套合”或職能整合，破解城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)發(fā)展的體制障礙。第一，對現(xiàn)有行政區(qū)劃進行適度調(diào)整，盡可能地把各地目前比較成熟的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和縣（區(qū)）“套合”在一起，借助其法定的行政審批權、行政執(zhí)法權實施有效管理，借助其檢察權、審判權開展司法活動。第二，對難以實施“套合”、無法全域管轄的地方，建議借助省轄市人大的地方立法權，依法賦予或者委托其行使行政審批權、行政執(zhí)法權，在司法權方面可督促市級檢察院、法院進行指定管轄。第三，嘗試依據(jù)《地方組織法》中“常務委員會根據(jù)工作需要，設立辦事機構或其他工作機構”之規(guī)定，在城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)設立上級人大、政協(xié)的工作委員會或聯(lián)絡處，開展人大、政協(xié)的相關工作，從體制上破除城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)的體制障礙。

4.建立先行先試政策體系，進一步加快城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)的開放發(fā)展步伐。在全面落實河南省委省政府《關于建設城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)的實施意見》和《關于加快建設城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)的指導意見》的基礎上，借鑒江蘇、重慶等地的做法，按照“事權、財權下放與政策規(guī)范運作相結(jié)合，管理重心下移與財力適度下沉相結(jié)合，產(chǎn)業(yè)定位與政策導向相結(jié)合，規(guī)劃協(xié)調(diào)與分類指導相結(jié)合”等原則，制定各類管理權限的實施細則，進一步調(diào)動省、省轄市和涉及的縣（區(qū)）共同建設示范區(qū)的積極性。例如在經(jīng)濟管理上，可讓城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)切實享有省轄市級經(jīng)濟管理權限以及省里下放給省轄市的部分省級經(jīng)濟管理權限；在干部人事管理上，對示范區(qū)的副縣級以上黨政領導干部，可由省轄市委組織部會同城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)黨工委推薦考察、提出任免意見，省轄市委常委會研究任免，重點配置一些懂經(jīng)濟、會經(jīng)營的領導干部，以適應城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)發(fā)展的特殊需要；在財稅管理體制上，針對當前多數(shù)城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)財政薄弱等問題，可以把從示范區(qū)取得的收入全額返還示范區(qū)，省財政再另設專項資金支持示范區(qū)的發(fā)展；規(guī)劃建設上，可設立示范區(qū)負責編制審批轄區(qū)規(guī)劃的規(guī)劃委員會，同時賦予示范區(qū)享有省轄市級城鄉(xiāng)建設管理權限，負責轄區(qū)內(nèi)建設工程管理等工作。

F299.27

A

1671-6701（2017）05-0081-03

2017-06-20

王松德（1963— ），男，河南登封人，本科，中共河南省委黨校科學社會主義教研部副主任，教授。

［責任編輯 張彥華］