李儲學

（黃河科技學院 新聞中心理論部，河南 鄭州 450063）

社會治理創(chuàng)新視域下基層政府應(yīng)急力建設(shè)研究

李儲學

（黃河科技學院 新聞中心理論部，河南 鄭州 450063）

隨著我國經(jīng)濟的急劇轉(zhuǎn)型以及社會變革，引起了公民參與擴大、利益分化與利益沖突加劇、群體性事件多發(fā)等，這些不斷沖擊著基層社會現(xiàn)有的治理制度和社會秩序。基層政府應(yīng)從反應(yīng)力、組織力、控制力、引導力、信任力和預(yù)防力六個方面，不斷加強自身應(yīng)急力建設(shè)，重構(gòu)轉(zhuǎn)型社會中的治理秩序，為協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的基層社會環(huán)境。

社會治理創(chuàng)新；基層政府；應(yīng)急力；建設(shè)

近年來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)急劇變化，利益糾紛和利益沖突的范圍與程度亦隨之不斷擴大，社會治理創(chuàng)新已成為我國政治生活和公共治理領(lǐng)域的重要主題詞。在社會治理創(chuàng)新這一主題下，大力提升我國基層政府應(yīng)急力，有效地預(yù)防群體性事件的發(fā)生，對于維護社會公共利益，促進社會和諧穩(wěn)定，具有重要的社會意義和深遠的歷史意義。

一、基層政府應(yīng)急力的概念及其結(jié)構(gòu)

基層社會群體性事件多發(fā)已經(jīng)成為我國政府行政管理改革和社會治理創(chuàng)新必須應(yīng)對的一個重要課題。由于基層政府在群體性事件治理中承擔著重要的角色責任，因而應(yīng)當具備一定的應(yīng)急力。學術(shù)界對應(yīng)急力這一概念還沒有明確的界定，目前使用的多是“應(yīng)急管理能力”一詞。對于“基層政府應(yīng)急管理能力”，有學者提出是指“在風險社會中，地方政府及其協(xié)同部門在自然災(zāi)害和突發(fā)事件發(fā)生過程中所表現(xiàn)出來的應(yīng)對和處置的行為表現(xiàn)及其公共安全責任和公共管理職能的履行程度”［1］。作為公共危機治理領(lǐng)域的新詞匯，“應(yīng)急力”與“應(yīng)急能力”（或“應(yīng)急管理能力”“危機管理能力”）有著根本的不同。應(yīng)急能力更多地體現(xiàn)在它本身所具有的針對性、具體性等特征，也就是說應(yīng)急能力是單一的，是對我們所熟知的有著明確邊界的各種能力的界定。而應(yīng)急力則不特指任何一種具體的能力，它是有關(guān)危機治理能力的一種整合和提升。如果說各種應(yīng)急能力是處于一種相對獨立的原子化離散狀態(tài)的話，那么，應(yīng)急力則是多種應(yīng)急能力的有機融合，它已經(jīng)實現(xiàn)了質(zhì)變的飛躍，而成為應(yīng)對公共危機的一種新的系統(tǒng)合力。因此，我們提出的“基層政府應(yīng)急力”是指基層政府基于民主、法治、公平、正義等原則，在公共危機治理過程中所表現(xiàn)出來的各種能力的總和以及各項能力相互作用所產(chǎn)生的系統(tǒng)合力。

從結(jié)構(gòu)上分析，應(yīng)急力包含著反應(yīng)力、組織力、控制力、引導力、信任力和預(yù)防力六個要素，但它不是這幾種能力的機械組合，而是具有緊密聯(lián)系和結(jié)合方式的結(jié)構(gòu)力?；鶎诱畱?yīng)急力內(nèi)部結(jié)構(gòu)的邏輯關(guān)系表現(xiàn)為：反應(yīng)力是基層政府應(yīng)急力的觸感器和第一道防線，體現(xiàn)了基層政府在面對群體性事件時的敏銳性和回應(yīng)性，關(guān)系到事件是否會進一步發(fā)展和惡化；在基層政府中，反應(yīng)有力就能降低群體性事件的影響范圍和程度。組織力是基層政府應(yīng)急力的關(guān)鍵，起到平臺支撐的作用，組織是作為名詞的組織機構(gòu)和作為動詞的協(xié)調(diào)動員的統(tǒng)一體，通過它可以讓基層政府各個部門、各種資源都動員起來，形成應(yīng)急合力?？刂屏κ腔鶎诱畱?yīng)急力的緩沖器和安全閥，可以保障基層政府準確地掌握群體的特征，合理劃分并區(qū)別對待，在面對群體性事件時更具有針對性和彈性。引導力是基層政府應(yīng)急力的傳導器和轉(zhuǎn)化器，能夠幫助基層政府表達理性的聲音、走出社會輿論和媒體的壓力下陷入失語的困境，正確地借助大眾傳媒發(fā)布權(quán)威的信息，為危機處理贏得公正、寬容的輿論空間。信任力是基層政府應(yīng)急力的核心，基層政府只有秉承法治、民主、公正和公開的原則，才能贏得社會公眾的尊重、信任和支持，這樣的基層政府才有權(quán)威性和影響力。預(yù)防力是基層政府應(yīng)急力的根本和基礎(chǔ)，預(yù)防力好的基層政府一定是在社會治理中基礎(chǔ)堅實的政府，在這里，公共服務(wù)職能完善、社會治安良好、制度化水平較高、經(jīng)濟社會發(fā)展且利益分配相對公平。由此，在基層政府應(yīng)急力內(nèi)部，我們看到的是六項能力的有機融合和相互促進，是一種有著緊密邏輯關(guān)系的結(jié)構(gòu)。正是這種結(jié)構(gòu)使應(yīng)急力優(yōu)于應(yīng)急能力，在群體性事件的危機治理中更具有實踐價值。

基層政府應(yīng)急力的評價標準不是應(yīng)急能力的大和小、強和弱的單因素劃分，而是優(yōu)與劣的結(jié)構(gòu)性考量?；趯ΜF(xiàn)實社會問題的價值關(guān)懷和對理論發(fā)展的研究期望，我們試圖從六個方面對基層政府應(yīng)急力進行結(jié)構(gòu)性分析，從而為我國基層政府應(yīng)急力建設(shè)提供一些有益的經(jīng)驗。

二、加強反應(yīng)力建設(shè)，提高基層政府決策回應(yīng)效率

我國部分群體性事件發(fā)生的一個重要原因就是基層政府反應(yīng)力不足，基層的意愿表達和權(quán)利要求不能得到及時、有效的滿足，以至于群眾通過上訪、圍堵政府機關(guān)辦公場所等方式來表達聲音和訴求。這表明基層政府在應(yīng)急反應(yīng)力方面相對遲緩，錯過了危機處理的黃金時間，導致危機進一步惡化。群體性事件發(fā)生的一個最顯著的特征在于它的突發(fā)性，即群體性事件多是由一個意外事件的誘發(fā)而在突然間爆發(fā)和擴大開來。如果把群體性事件發(fā)生分為兩個階段，僅就第一階段來看，它們往往是一種被誘發(fā)的結(jié)果。然而，此時如果基層政府決策不力、回應(yīng)速度遲緩，那么群體性事件本身又會迅速地從結(jié)果變成誘因，刺激那些不穩(wěn)定因素的發(fā)生，這樣就可能把群體性事件推向第二個階段，使得一些利益受損者加入到事件中來，并且吸引大量的群眾圍觀，致使矛盾加劇、造成沖突。群體性事件的波及范圍和破壞程度經(jīng)過第二階段的放大作用后，將大大超出基層政府的控制能力。

如何在群體性事件爆發(fā)的第一時間將危機化解，防止群體性事件的擴大，則成為檢驗基層政府應(yīng)急力建設(shè)的標準。反應(yīng)力體現(xiàn)了基層政府在群體性事件中的決策能力和回應(yīng)能力，一個應(yīng)急能力超強的基層政府會在群體性事件尚未擴大時將其化解，防止引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)。因此，基層行政管理者應(yīng)重視反應(yīng)力建設(shè)。反應(yīng)力建設(shè)還要求基層政府在面對群體性事件時必須采取“一把手”責任制，明確行政首長的權(quán)力和責任，使行政首長在群體性事件爆發(fā)時第一時間出現(xiàn)在現(xiàn)場，進行決策，以穩(wěn)定人們的情緒，并對群眾的意愿和要求作出及時有效的回應(yīng)。面對瞬息萬變的局面，領(lǐng)導者必須要有真誠、負責的態(tài)度，以維護公民合理合法的權(quán)利為出發(fā)點，以解決矛盾問題為導向，在危機處理的黃金時間作出決斷，為科學有效地化解危機創(chuàng)造一個理性的對話空間。

三、加強組織力建設(shè)，提升基層政府協(xié)調(diào)動員水平

群體性事件由于其事件的轟動性和焦點性，使得參與者和圍觀者眾多，存在很大的群體圍觀空間。因此，基層政府在面對人員嘈雜的群體性事件時，組織力必不可少。在實際中，作為組織就是要以基層行政首長為核心，組建專門的應(yīng)急小組，以承擔危機事件的處理工作。這個應(yīng)急小組必須預(yù)先設(shè)計、合理分工，職能方面主要有信息收集、信息發(fā)布、公眾對話、社會秩序維護、醫(yī)療救助等。在群體性事件發(fā)生時，基層政府與這些職能相關(guān)的具體部門的人員都應(yīng)按照基層政府行政首長負責的原則，聽從行政首長的統(tǒng)一指揮和安排，及時行動。

基層政府應(yīng)急力的組織力還涉及資源動員的能力，這是由現(xiàn)代社會開放性和參與性的趨勢所決定的。基層政府在社會大系統(tǒng)中不再是孤立的、封閉的和特權(quán)的，它對資源的壟斷地位正隨著科技的進步、信息的爆炸和民主的發(fā)展而逐漸被消解。因此，群體性事件應(yīng)急過程中的資源動員就成為幫助基層政府化解矛盾、解決問題的必要措施。這里的資源不僅是指政府部門內(nèi)部的資源，還包括大眾媒體資源、社會組織資源；不僅包括經(jīng)濟物質(zhì)資源，也包括信息資源、權(quán)威資源、人際關(guān)系資源等。基層政府要加強組織力建設(shè)，提升自己協(xié)調(diào)動員的水平，應(yīng)具備整合與協(xié)同能力，強化跨域、跨界、跨部門的協(xié)同。只有充分地進行資源動員，才能應(yīng)對復雜多變的群體性事件，才能在群體性事件應(yīng)急過程中得心應(yīng)手，而不至于手足無措。

四、加強控制力建設(shè)，提升基層政府甄別處理能力

群體性事件的發(fā)生和發(fā)展形成了一個群體情緒，并且成為一個相互渲染和相互激蕩的場域。在法不責眾的心理驅(qū)使下，群體情緒沖動帶來的后果就有可能對社會秩序造成沖擊和破壞。此時，基層政府的控制力對于群體情緒的降溫和社會秩序的維持就具有關(guān)鍵性作用。一個應(yīng)急力強的基層政府必然對群體性事件的發(fā)生發(fā)展有著良好的控制力，能夠使群體性事件維系在政治社會秩序的范圍之內(nèi)。從某種意義上說，控制力就是促進基層政府和民眾的理性對話，就是一種有效的調(diào)解能力。基層政府必須牢固樹立法治和民主理念，推動社會治理向制度化、規(guī)范化、理性化和秩序化的方向發(fā)展［2］。

在群體結(jié)構(gòu)復雜且非理性情緒占主導的群體性事件中，基層政府應(yīng)具有較強的控制力，需要對群體進行合理劃分，在此基礎(chǔ)上區(qū)別對待。也就是說，應(yīng)該根據(jù)參與人群的利益相關(guān)程度和參與目的這兩個維度大致劃分出不同類型的參與群體特征，從而采取選擇性策略而不是一刀切。以這兩個維度為劃分標準，可以得出四種類型的群體。第一類是與事件直接利益相關(guān)以維護自身利益為目的的群體，即事件的發(fā)起者，一般是事件中的受害者及家屬。第二類是與事件并無直接利益關(guān)系以幫助受害者維護利益為目的的群體，一般包括發(fā)起者的親朋好友。第三類是與事件無直接利益關(guān)系，以謀取自身利益為目的的群體，即事件的“趁火打劫者”，一般是指事件中出現(xiàn)的流氓地痞等。第四類是無直接利益關(guān)系，也沒有任何目的的群體，即事件的圍觀者，如路過的群眾等；旁觀群眾參與群體事件的身份轉(zhuǎn)換速度快、可控度低、防范難度大，而且行動意圖指向不明，增加了危機處理的難度［3］?；鶎诱仨殰蚀_地把握這四類人群的動向，采取及時有力的措施，保護發(fā)起者的正當利益，與之溝通協(xié)商；平復發(fā)起擁護者群體的情緒，防止這部分人群失控；打擊“趁火打劫者”，維護社會秩序；疏散圍觀者，避免圍觀者變成潛在的和實際的擁護者以及事件的直接參與者。

五、加強引導力建設(shè)，改善基層政府輿論引導工作

在新媒體時代，網(wǎng)絡(luò)輿情已經(jīng)成為群體性事件情緒動力的新孵化器［4］。群體性事件爆發(fā)總是伴隨著各種謠傳四起、小道消息滿天飛，以感性、沖動和非寬容性為特征，讓身處其中的每個人都可能受其影響?；鶎诱诮?jīng)濟社會治理中確實會存在一些問題，但基層政府是公共權(quán)力的代表，和諧穩(wěn)定的社會秩序離不開基層政府的管理。社會輿論和媒體關(guān)注是必要的，也是民主社會的要求和目標，但社會輿論和大眾媒體不能越俎代庖，成為道德的代言者和事件的裁定者。事件處理需要一個理性、寬容的對話空間，而不是情緒化、破壞式的意氣用事。因此，基層政府在反思自身問題的同時，也應(yīng)該作出主動回應(yīng)，進一步強化自己的引導力，客觀公正地發(fā)布信息，引導社會輿論。

針對危機處理，英國專家里杰斯提出了“三T原則”，即“Tell your own tale”（以我為主提供情況）、“Tell it fast”（盡快提供情況）、“Tell it all”（提供全部情況）。這就要求基層政府在第一時間及時、客觀、真實、全面地發(fā)布信息，掌握輿論引導的主動權(quán)［5］?；鶎诱畱?yīng)客觀公正地將事件發(fā)生發(fā)展及處理情況通過媒體向社會公布，并留意社會輿論和大眾媒體的動向，關(guān)注公眾話語，以一種負責任的態(tài)度及時作出權(quán)威的回答，以消除小道消息的生長空間，為群體事件的解決爭取更寬容、更理性的對話空間。新聞發(fā)布人在信息發(fā)布的時候，要注重自身責任，不能敷衍、欺騙公眾。信息化的發(fā)展以及新媒體時代的到來，對基層政府的傳統(tǒng)行政方式提出了新的挑戰(zhàn)?；鶎诱挥袕娀陨淼囊龑Я?，才能在群體性事件的處理中贏得社會的認可，重塑自身形象。

六、加強信任力建設(shè)，重塑基層政府良好的社會形象

如果我們將眾多的群體性事件放在一起做一個縱向的考察的話，就會發(fā)現(xiàn)這樣一個現(xiàn)象，即事件往往是由于利益受損者家屬對于基層政府所公布的信息的不信任所引起，要討個說法，而群眾對基層政府也持“習慣性質(zhì)疑”的態(tài)度［6］。在一些地方，公眾不信任基層政府已經(jīng)成為一種認知常態(tài)和社會病態(tài)，理性對話無法進行，矛盾不斷激化。這就涉及政府的誠信問題，今天我們倡導進行誠信政府的建設(shè)，意義十分重大。因為人無信則不立，政府無信則會導致權(quán)威缺失和執(zhí)行成本增加。在群體性事件中，一個信任力高的基層政府，可以給公眾一個滿意的、讓人信服的說法，使事件盡快平息。而一個信任力弱的基層政府，就會在群眾的質(zhì)疑中舉步維艱。因此，誠信是一種力量，基層政府應(yīng)該認識到這種力量的重要性，打破各種既得利益的制約，強化政府公共服務(wù)的職能意識，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

改變基層政府公信力缺失的措施是建立科學合理的政績考核機制，形成科學的決策機制，完善行政問責制，并推進公眾社會組織與政府合作的協(xié)商治理［7］。為此，基層政府要真正做到誠信為本、以民為本，幫助群眾解決實際問題，關(guān)注和維護群眾的切身利益，以社會公權(quán)力的代表和公共權(quán)威的身份贏得社會公眾的信任和支持，重塑自身負責任政府和誠信政府的形象，使自己面對群體性事件時能夠說話算數(shù)，有權(quán)威、有分量，并推動各方進行理性、寬容的協(xié)商對話，讓群眾滿意，從而樹立基層政府的良好形象，夯實基層政府公權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。

七、加強預(yù)防力建設(shè)，推進基層政府綜合治理變革

美國學者奧斯本和蓋布勒在重塑政府理論中提出了一條重要的理念，即“有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療”［8］。他們強調(diào)的是：在政府公共治理的過程中，應(yīng)該以預(yù)防為主，盡可能將問題和矛盾化解在沖突爆發(fā)之前，而不是等到事態(tài)擴大之后，再動用更多的資源和精力來進行治療。面對多發(fā)的群體性事件，基層政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變行政管理理念，防患于未然，而不是坐等矛盾的累積、沖突的爆發(fā)，更不是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。加強基層政府的預(yù)防力建設(shè)，從多方面減少群體性事件的生長空間，是基層政府應(yīng)對群體性事件的低成本和高效之舉。每一次群體性事件危機治理的經(jīng)歷都會留下一些寶貴的經(jīng)驗，值得基層政府進行反思和研究。

“成功應(yīng)對和處理群體性事件的關(guān)鍵就在于如何建構(gòu)有預(yù)見性和參與性的制度與執(zhí)行機制，這就需要基層政府樹立‘規(guī)范性’價值觀，以一種前瞻性的目光進行制度建設(shè)”［9］。基層政府的預(yù)防力建設(shè)首先應(yīng)該體現(xiàn)在評估機制上，這里的評估不僅僅是對事件處理本身的評估，也包括對基層政府行政首長以及相應(yīng)的行政管理者的評估，單一的“一票否決制”固然可以給基層政府帶來約束和壓力，但是也可能會誘發(fā)基層政府在面對群體性事件時采取隱瞞、打壓等方式來應(yīng)對上級政府的壓力，這反而不利于基層治理格局良性的實現(xiàn)。因此，對基層政府全面、科學合理的評估體系應(yīng)該建立起來，逐漸克服簡單的“一票否決制”評估方式，給基層政府更多的自主權(quán)和行動空間，給基層政府適當?shù)臏p壓，使之能以正確的心態(tài)和方式應(yīng)對群體性事件，而不是“怕”“躲”“壓”。有了寬松合理的制度空間，基層政府還要進行自身的社會治理創(chuàng)新，提升預(yù)防力?；鶎诱畱?yīng)不斷增強向公民提供公共服務(wù)的能力，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)集權(quán)式的行政方式，擴展信息和公民意愿收集渠道，發(fā)展公民參與機制，堅持走群眾路線，真正做到“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”，這樣才能有利于解決社會問題，化解社會矛盾，維護社會秩序，促進社會和諧，降低社會風險。

［1］曹惠民，黃煒能.地方政府應(yīng)急管理能力評估指標體系探討［J］.廣州大學學報（社會科學版），2015，（12）.

［2］李儲學.社會治理創(chuàng)新與群體性事件的治道變革［J］.領(lǐng)導科學，2015，（23）.

［3］劉勇.突發(fā)性群體事件中旁觀者參與問題及其化解［J］.中州學刊，2016，（9）.

［4］瞿志凱，蘭月新，劉媛，劉冰月.基于網(wǎng)絡(luò)輿情信息綜合研判的群體性事件預(yù)警研究［J］.電子政務(wù)，2016，（11）.

［5］王健.危機傳播中政府的輿論引導能力［J］.社會科學戰(zhàn)線，2013，（1）.

［6］李儲學.群體性事件的五大特點［J］.黃河科技大學學報，2013，（3）.

［7］趙暉.地方政府政績與公信力的背離及其消解［J］.行政論壇，2014，（1）.

［8］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門［M］.周敦仁等譯.上海：上海譯文出版社，2006.202.

［9］李儲學.社會治理創(chuàng)新主題下基層政府價值觀結(jié)構(gòu)重塑［J］.黃河科技大學學報，2014，（6）.

D630.8

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1671-6701（2017）05-0043-04

2017-06-21

李儲學（1986— ），男，山東高密人，碩士，黃河科技學院新聞中心理論部副部長，助理研究員。

［責任編輯 王亞偉］