我國的信訪制度具有一定的政治基礎和深厚的群眾觀念基礎。當前，社會轉(zhuǎn)型期各種利益沖突不斷，社會矛盾糾紛多發(fā)，信訪因其低成本成為許多當事人采用的維權(quán)方式。大量的涉訴信訪案件成為社會普遍關(guān)注的焦點，深刻影響著司法工作的健康運行，困擾著人民法院審判執(zhí)行工作的科學發(fā)展。由于目前司法資源相對匱乏，且審判權(quán)具有有限性，法院不可能應對和解決所有社會矛盾和問題。因此，化解涉訴信訪必須引入第三方社會力量共同參與，才能滿足人民群眾不斷增長的多元利益需求。

一、第三方參與化解涉訴信訪機制的現(xiàn)狀審視

第三方參與化解涉訴信訪機制目前在全國各地進行了大量卓有成效的實踐創(chuàng)新，也取得了可喜的成效。主要工作模式包括：黨政領導、代表委員、婦聯(lián)參與化解；公益律師參與化解；行業(yè)精英、法學專家、基層組織、社區(qū)工作者和社會志愿者等社會精英加盟參與化解等。一方面，上述第三方參與化解工作模式均有其自身優(yōu)勢，都發(fā)揮了一定的積極作用，為分流法院案件作出了重大貢獻。同時，也澄清了一些涉訴信訪人不當?shù)牟乱?，增強裁判的認同度和公信力。另一方面，中立第三方可以依法監(jiān)督法院公正司法，發(fā)現(xiàn)并糾正少數(shù)案件存在的司法不公問題，維護信訪人的合法權(quán)益。但目前第三方參與化解工作模式仍屬于松散型各自為政的方式，缺乏法律層面的依據(jù)，沒有建立統(tǒng)一的化解平臺，參與程序無章可循，而且在人員管理、經(jīng)費保障、考評機制、銜接制度等方面還不夠規(guī)范，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，從宏觀層面上看，第三方參與化解涉訴信訪機制沒有法律依據(jù)?，F(xiàn)有的律師參與化解的依據(jù)是中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（以下簡稱《兩辦意見》）和中央政法委出臺的《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（以下簡稱《代理意見》）。這兩份規(guī)范性文件在法律層級上屬于政策范疇和部門規(guī)定，還沒有上升到法律層面。其他模式的第三方參與化解機制基本上沒有依據(jù)。

第二，從運行程序上看，各種模式缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)則?，F(xiàn)有化解模式從啟動、化解到終結(jié)等各環(huán)節(jié)沒有可以遵循的程序模式，這使得化解過程極易出現(xiàn)隨意性，損害當事人的程序利益。

第三，黨政領導參與化解模式的主要弊端是易于加重公眾的“權(quán)力本位”意識。一些黨政領導為了維護一方穩(wěn)定和出于所謂“政績”的考慮，經(jīng)常樂于“花錢買平安”，過分遷就信訪人的利益訴求。這種做法容易引發(fā)不當?shù)膬r值導向，形成“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的負面指引。

第四，社會精英參與化解模式在人員管理、經(jīng)費保障、考評機制、日常銜接等方面缺乏統(tǒng)一的規(guī)定和保障。由于沒有統(tǒng)一的工作平臺，沒有明確的制度保障，經(jīng)常會出現(xiàn)沖突和內(nèi)耗，化解質(zhì)量和效率難以保證。

第五，基層資源參與化解模式存在公信力偏低的問題。由于基層組織、社工和社會志愿者的權(quán)威有限，公信力存疑，化解協(xié)議的履行缺乏保障，信訪人一般不愿意選擇。

二、完善第三方參與化解涉訴信訪機制的路徑

當前，第三方參與化解涉訴信訪工作各地做法各異，未形成統(tǒng)一的制度模式，急需進一步進行體系化的建構(gòu)與完善。為使第三方參與化解涉訴信訪機制步入良性發(fā)展的法治軌道，筆者建議從以下四個方面著手進行完善：

（一）完善立法

《兩辦意見》及《代理意見》均屬于政策層面的指導意見，目前還沒有上升為法律規(guī)范。為了使涉訴信訪化解更加有法可依，在宏觀層面上，建議國家制定一部單行法，即《涉訴信訪化解法》，對訴、訪內(nèi)涵及外延，包括第三方參與化解機制的主體、化解程序啟動及運行、化解協(xié)議書效力、法律責任及相關(guān)罰則等作出詳細具體規(guī)定，促進涉訴信訪案件在法治軌道內(nèi)合理解決。待時機成熟時，再考慮是否將其納入今后制定的《國家信訪法》，使我國信訪制度規(guī)范化、體系化、法律化。與此同時，在民事實體法中確認和解為一種有名合同，賦予其契約效力，使得當事人單獨進行的和解、由法院或其他第三方主持進行的和解、調(diào)解（協(xié)調(diào)），經(jīng)過司法確認程序后均具有強制執(zhí)行力。

（二）建設平臺

建議由政府牽頭依托行政服務中心成立涉訴信訪第三方化解中心（以下簡稱中心），作為第三方集中統(tǒng)一參與化解涉訴信訪的工作平臺，并強化宣傳引導。中心下設案件受理組、心理疏導組、信訪化解組和綜合管理組等四個工作組。案件受理組具體負責案件登記受理和“訴”“訪”甄別分流，引導信訪人將涉訴信訪納入司法程序框架解決。經(jīng)甄別，確定屬于“訴”的案件由中心進行處理，訴訟程序未終結(jié)的案件依法移交法院按訴訟程序處理并告知信訪人，把涉訴信訪事項導入司法程序機制；訴訟程序已終結(jié)的案件由中心具體進行化解。屬于“訪”的案件，由中心移交信訪部門按普通信訪案件進行處理，做到分類處理，訴、訪有門。同時，按專業(yè)領域分工不同建立律師、法學專家、行業(yè)精英、基層組織、中立第三人和社會志愿者等人才庫和名冊，并在接訪立案大廳上墻公布，供涉訴信訪人了解選擇。心理疏導組設立涉訴信訪心理咨詢疏導機構(gòu)，負責對信訪人進行心理疏導。信訪化解組負責涉訴信訪案件的具體化解，并提出專家咨詢意見或者案件處理建議。綜合管理組負責對中心人員進行日常管理、經(jīng)費保障和業(yè)績考評，以及開展對外聯(lián)絡工作。

（三）建構(gòu)程序

建構(gòu)一套公正、可操作的運行程序，是確保涉訴信訪案件公正化解、實現(xiàn)實質(zhì)正義的關(guān)鍵。筆者認為，中心化解運行程序一般應包括以下流程節(jié)點：

1.申請登記。由信訪人書面或者口頭向中心提出申請，由案件受理組進行登記填表。

2.甄別、分流、受理。由案件受理組根據(jù)訴、訪標準進行甄別，屬于普通信訪案件的由中心移交其他相關(guān)部門處理，屬于涉訴信訪的，予以立案受理。

3.心理疏導。由心理疏導機構(gòu)專業(yè)人士對信訪人進行必要的心理疏導，緩解信訪人的心理壓力。這一程序并非必經(jīng)程序，可以因人因案而定。

4.選擇或者指定化解人。由信訪人選定或中心指定1-3人組成化解工作組，化解工作組的人員適用回避制度，與案件或者案件當事人及其代理人有利害關(guān)系、可能影響公正處理的，應自動回避或者由信訪案件當事人申請其回避。

5.溝通、聽證、化解。由化解人與信訪人進行座談、對話、交流和溝通，化解人掌握案件基本信息。再由化解人與法院進行溝通，了解涉訪案件的基本情況和司法進程或者裁判結(jié)果。對一些在本地有較大社會影響、爭議較大或者疑難復雜的涉訴信訪案件以及重訪、群訪案件，化解組可采用聽證程序來處理，以利于提升涉訴信訪化解的社會認同度。在具體化解過程中，可以引用早期中立評估、中立性事實調(diào)查、專家鑒定等方法，為信訪案件的化解提供參考依據(jù)。可以靈活采取預約接談、專家咨詢、信訪聽證等多種方式進行化解。

6.反饋結(jié)案?；膺_成協(xié)議的，制作化解協(xié)議書送達雙方當事人，引入公證程序?qū)鈪f(xié)議進行公證，賦予有金錢給付內(nèi)容的化解協(xié)議具有債權(quán)文書的強制執(zhí)行效力。不能達成化解協(xié)議的，由相關(guān)專家對涉訴信訪事項及問題研判后，提出具體咨詢處理意見，由綜合管理組反饋給法院和信訪人，供信訪人和法院參考，至此該涉訴信訪案件可以結(jié)案歸檔。

（四）保障機制

1.賦予化解協(xié)議法律效力。如前文所述，對雙方達成的涉及實體民事權(quán)利的涉訴信訪化解協(xié)議書，通過立法賦予其民事合同的法律效力，任何一方拒不履行時，另一方可以經(jīng)司法確認程序后申請人民法院強制執(zhí)行，樹立中心化解涉訴信訪案件的法律權(quán)威和公信力。

2.建立相關(guān)配套罰則。為確保第三方參與化解涉訴信訪工作的健康進行，有必要建立相關(guān)配套機制。對于已經(jīng)選擇或者同意接受中心化解的當事人，沒有正當理由拒不參與中心化解程序安排的，中心可以作出一定數(shù)額的罰款；對于暴力訪、鬧訪等非正常信訪，以及經(jīng)過終結(jié)程序后或者簽訂息訴息訪承諾書后又繼續(xù)無理纏訪的信訪人或者直接責任人，可以視情節(jié)輕重，由中心提請法院依照最高人民法院《關(guān)于依法維護人民法院申訴信訪秩序的意見》之規(guī)定，予以罰款、拘留，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任，以維護正常的訴訟秩序和信訪秩序。

3.建立涉訴信訪救助金制度。對于生活特別困難的刑事被害人及涉及民生案件的執(zhí)行申請人，在其合法權(quán)益受害嚴重，權(quán)利無法實現(xiàn)或賠償嚴重不足的情況下，由社會或國家對此類案件的涉訴信訪人給予適當?shù)慕?jīng)濟補償救助。同時，應建立涉訴信訪救助經(jīng)費保障機制，通過立法形式把涉訴信訪救助費用納入國家財政預算，并鼓勵社會集資捐款。對于得到救助后又獲得賠償?shù)?，法院可以根?jù)獲得賠償?shù)那闆r扣除已發(fā)放的救助金，并將此部分資金返還涉訴信訪救助資金賬戶。