郝彩虹

（中華女子學(xué)院 社會工作學(xué)院, 北京 100101）

隔離、利用與吸納*
—— 新中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)民工身份制度變遷

郝彩虹

（中華女子學(xué)院 社會工作學(xué)院, 北京 100101）

新中國成立后，在推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，國家的主導(dǎo)意識形態(tài)及其對農(nóng)民（工）的身份定位，經(jīng)歷了全能主義下的城鄉(xiāng)分治（1949-1977）、服務(wù)于發(fā)展主義的農(nóng)民工政治（1978-2001）以及穩(wěn)定/民生主義下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和有條件吸納（2002-）三個不同的階段。由此，數(shù)億農(nóng)民和農(nóng)民工的社會地位和個人境遇也隨之不斷嬗變。這一過程不僅呈現(xiàn)了國家治理理念及其相關(guān)政策如何總體性地決定社會群體的生存機會與發(fā)展空間，也在一定程度上反映了國家治理轉(zhuǎn)變的動力機制。

意識形態(tài)；城鄉(xiāng)分治；農(nóng)民工政治；有條件吸納

2014年7月24日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（簡稱《意見》），明確提出“促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”?！兑庖姟钒l(fā)布之后，全國各省區(qū)相繼出臺了省級深化戶籍制度改革的實施意見，對本省區(qū)城鎮(zhèn)落戶政策以及基本公共服務(wù)提供的政策，做了較為明確的規(guī)定。這一系列變化，正逐漸從根本上打破我國延續(xù)五十多年的戶籍壁壘，形成新的公民身份制度。可以說，此舉也將從國家制度和社會承認(rèn)兩個方面，賦予農(nóng)民工以新的身份。在此背景下，從國家現(xiàn)代化歷程和國家治理意識形態(tài)變遷的角度出發(fā)，對農(nóng)民工身份制度變遷的歷史加以梳理，探討國家治理與群體境遇的關(guān)系，既是對一段歷史的銘記，也可以在學(xué)理層面有所啟示。

可以說，新中國成立以后，我國人民在一定程度上獲得了政治話語上的平等公民權(quán)；但到20世紀(jì)50年代末，伴隨城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的形成，城鄉(xiāng)居民事實上被分配到了不同的公民身份體系之中。中國社會開始了長達(dá)半個世紀(jì)的城-鄉(xiāng)、工-農(nóng)二元社會并行的格局，直到21世紀(jì)初才有所轉(zhuǎn)變。那么，國家在建國初期，為什么要強制實施二元分割的公民身份制度？改革開放以后，又為何放松了農(nóng)民的流動權(quán)和就業(yè)權(quán)？進(jìn)入新世紀(jì)后，國家又出于何種考慮開始重新構(gòu)建公民身份制度？在長達(dá)五十多年的時間里，中國農(nóng)民（工）身份制度變遷的軌跡是怎樣的？上述系列相關(guān)問題，都亟待我們作出梳理、分析和解答。

從社會發(fā)展的角度講，中華人民共和國的歷史就是國家推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史。在不同的歷史時期，國家面臨的發(fā)展背景、環(huán)境、問題以及任務(wù)不同，相應(yīng)地國家治理的主導(dǎo)意識形態(tài)也有所差異。自1949年至今，國家現(xiàn)代化歷程大致可以劃分為三個階段，分別是1949-1977年的傳統(tǒng)社會主義階段，1978-2001年的快速社會轉(zhuǎn)型階段，以及2002年至今的中國特色社會主義階段。在三個不同的階段，國家確立了不同的現(xiàn)代化路徑和主導(dǎo)意識形態(tài)，并對農(nóng)民（工）采取了不同的身份定位和治理策略。

一、傳統(tǒng)社會主義階段：全能主義與城鄉(xiāng)分治

在傳統(tǒng)社會主義階段，國家所面臨的國內(nèi)外環(huán)境以及現(xiàn)代化任務(wù)，使得執(zhí)政黨選擇了全能主義的治理方式。全能主義（totalism）區(qū)別于集權(quán)主義（totalitarianism），指“政治機構(gòu)的權(quán)力可以隨時地影響社會每一個階層和每一個領(lǐng)域的指導(dǎo)思想”，而全能主義政治即“以這個指導(dǎo)思想為基礎(chǔ)的政治社會”[1]。全能主義政治的特點表現(xiàn)在以下五個方面：黨和國家的一體性，政治機構(gòu)權(quán)力的無限性，政治動員的廣泛性，意識形態(tài)的工具性，以及國家對外的封閉性[2]。全能主義產(chǎn)生于中國自鴉片戰(zhàn)爭以后百余年的民族存亡危機的背景，其合法性最初來源在于建國初期實現(xiàn)救亡圖存、富國強兵、百姓安居的民族振興目標(biāo)[3]，為此目標(biāo)，個人利益被要求理所當(dāng)然地服從集體和國家利益。

全能主義政治起源于革命根據(jù)地時期，形成于建國初期的政權(quán)鞏固和秩序重建的需要，而后在新中國重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化模式的發(fā)展過程中得到進(jìn)一步鞏固，并最終實現(xiàn)了政治力量和行政手段對整個國家各個領(lǐng)域的掌控。

新中國成立以后，新政權(quán)的鞏固和國家秩序的重建，要求國家力量具有高度的強制性。在1949年至1952年的國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，國家通過一系列經(jīng)濟(jì)措施和政治運動最終實現(xiàn)了政權(quán)的鞏固，國家建立了新的城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序，確立了政權(quán)在城市和農(nóng)村的合法性和領(lǐng)導(dǎo)地位，鞏固了新政權(quán)，并為下一步的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做好了準(zhǔn)備。

通過歷時3年的恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)工作和政治運動，新民主主義的國家政權(quán)得到了鞏固，并在此基礎(chǔ)上于1952年確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化模式和當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)條件的限制，進(jìn)一步強化了全能主義政治。這是因為，只有以國家強大的資源調(diào)配能力作保證，重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化模式才可能得以建立和發(fā)展。在此背景下，國家選擇了通過政治力量和行政手段來動員和分配資源，確立了計劃經(jīng)濟(jì)體制，包括統(tǒng)一的資本分配制度、統(tǒng)一的物資調(diào)配制度和統(tǒng)包統(tǒng)配的勞動管理制度[4]，而這進(jìn)一步鞏固了全能主義政治，并為隨后的城鄉(xiāng)分治鋪平了道路。

在當(dāng)時國家人口眾多、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率較低的社會經(jīng)濟(jì)條件下，城鄉(xiāng)分治是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的必然結(jié)果。為了實現(xiàn)這一目的，國家首先制定了城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度以限制農(nóng)民的遷徙自由，其次通過城市統(tǒng)包統(tǒng)配的勞動管理制度和“單位”體制將農(nóng)民排除出城市社會，并最終通過人民公社制度將農(nóng)民牢牢地束縛在了農(nóng)村。

從歷史上看，戶籍管理的主要功能是為政府征稅提供人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并不具有限制遷徙自由的作用[5]。實際上，建國初期的戶籍政策并沒有限制人民的遷徙自由①1949年的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第五條規(guī)定人民擁有遷徙的自由權(quán)。1951年7月，為了維護(hù)社會治安，保障人民的安全及居住和遷徙自由，公安部頒布的《城市戶口管理暫行條例》，規(guī)定外來人口住宿超過三日，須向公安派出所報告。。但是，從1952年起，國家開始意識到城鄉(xiāng)巨量剩余勞動力的問題，尤其是城市中的失業(yè)問題更加嚴(yán)重②國務(wù)院《關(guān)于勞動就業(yè)問題的決定》，1952年8月6日。。為了緩解城市就業(yè)壓力、維護(hù)城市社會秩序，國家開始限制農(nóng)村勞動力向城市的流動③1953年4月17日，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，要求對從農(nóng)村流向城市的勞動力實行計劃管理，規(guī)定未經(jīng)勞動部門許可和介紹，不得在農(nóng)村招收工人。1955年6月9日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村全部要建立戶口登記制度，對出生、死亡、遷出、遷入等內(nèi)容的登記做了詳細(xì)規(guī)定，從而全面建立戶政體系，以適應(yīng)國家建設(shè)需要。1956年12月30日，國務(wù)院發(fā)出《國務(wù)院關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，規(guī)定只有在“確有可以投靠的親友或者已經(jīng)找到工作，外出后生活不致發(fā)生困難的情況下，才能允許災(zāi)區(qū)農(nóng)民外出，但要先取得外出地區(qū)有關(guān)方面的確實證明，并事先辦好工作移交和戶口遷移等各項手續(xù)”，并再次明確,企業(yè)只能通過勞動部門統(tǒng)一調(diào)配農(nóng)村勞動力，不應(yīng)當(dāng)私自招收。1957年3月2日，國務(wù)院發(fā)出《國務(wù)院關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補充指示》，要求除了向農(nóng)民宣傳防止盲目外流的政策外，在外出農(nóng)民流經(jīng)較多的交通中心，設(shè)站勸阻，遣送回鄉(xiāng)，在農(nóng)民流入較多的城市設(shè)立機構(gòu),負(fù)責(zé)外流農(nóng)民的處理和遣送工作。。隨著城市就業(yè)矛盾和生活必需品供需矛盾的加劇，國家開始全面阻止農(nóng)民進(jìn)城，并最終通過法律的強制性限制了大多數(shù)農(nóng)民向城市流動的權(quán)利。

但是，新的戶籍制度對人口遷徙的控制并不是完全絕對的，而是從屬于國家勞動就業(yè)的計劃分配[6]。當(dāng)國家的工業(yè)化建設(shè)需要勞動力時，由勞動部門統(tǒng)一計劃的人口遷移是被允許的；反之，如果人口遷徙阻礙了工業(yè)化進(jìn)程，就被禁止。這種人口遷移政策直接導(dǎo)致了1958-1963年農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的大起大落。1961以后，國家的勞動計劃和戶籍制度全面強化了對勞動者就業(yè)身份的控制，農(nóng)民的遷徙權(quán)和自由擇業(yè)權(quán)被全面剝奪；直到20世紀(jì)70年代末改革開放以后，農(nóng)民才再次有機會進(jìn)入城市尋找就業(yè)機會。

與戶籍壁壘相配合，政社合一的農(nóng)村人民公社①1962年，中共中央八屆十中全會通過了《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》。，既是國家為了加快資本積累、快速推進(jìn)工業(yè)化而實行城鄉(xiāng)分治的手段，也是國家改造農(nóng)村社會秩序和意識形態(tài)、實現(xiàn)社會主義理想的方式，是國家在完成農(nóng)業(yè)社會主義改造以后，而建立起來的一套鄉(xiāng)村社會控制制度。國家通過人民公社化運動，將農(nóng)村傳統(tǒng)的基于血緣和宗族的自然村落改造為人民公社下屬的大隊、生產(chǎn)隊，從而實現(xiàn)了以社會主義的意識形態(tài)再造鄉(xiāng)村社會秩序的目的。農(nóng)村的人民公社與城市的“單位”體制共同作用，實現(xiàn)了國家城鄉(xiāng)分治的社會控制。在此背景下，“農(nóng)民”一詞偏離了其中性的職業(yè)屬性，而成為一種區(qū)別于“市民”、“工人”、“干部”的具有等級特征的身份；而城鄉(xiāng)分治下“農(nóng)民”身份的代際傳遞，則限制了大多數(shù)農(nóng)民后代向上社會流動的權(quán)利，決定了幾代人的人生際遇。

二、快速社會轉(zhuǎn)型階段：發(fā)展主義與農(nóng)民工政治

1978年以來，吸取建國以來的歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)，直面中國社會的現(xiàn)實和困境，黨和國家做出了改革開放和建設(shè)有中國特色社會主義的決策，中國社會進(jìn)入快速轉(zhuǎn)型期。在這一階段，發(fā)展主義逐漸上升為國家的主導(dǎo)意識形態(tài)。

發(fā)展主義（developmentalism）是這樣一種意識形態(tài)，即將經(jīng)濟(jì)增長置于發(fā)展的核心地位，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長是實現(xiàn)社會進(jìn)步與政治發(fā)展的先決條件，而經(jīng)濟(jì)增長和現(xiàn)代化仰賴于工業(yè)化的持續(xù)推進(jìn)[7]。發(fā)展主義是在第二次世界大戰(zhàn)以后經(jīng)濟(jì)重建過程中興起的學(xué)說，依據(jù)其在不同時期、不同國家和政治環(huán)境下的實踐，先后出現(xiàn)了以美國為范本的自由發(fā)展（liberal development）范式，以拉丁美洲為范本的依附發(fā)展（dependent development）范式，以及以日本、韓國等東亞國家為范本的發(fā)展型國家（developmental state）范式[8]。三種理論范式雖然在實現(xiàn)發(fā)展的啟動機制上存在分歧，但在其本質(zhì)上都秉持發(fā)展的內(nèi)涵即經(jīng)濟(jì)增長主義的觀點，經(jīng)濟(jì)增長既是實現(xiàn)發(fā)展的手段，也是發(fā)展的目的。而度量經(jīng)濟(jì)增長水平的主要尺度就是國民生產(chǎn)總值（GNP）或國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），一個國家/地區(qū)的人均GDP成為衡量這個國家/地區(qū)發(fā)展水平的主要指標(biāo)。

關(guān)于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長，馬克思主義并不否認(rèn)其進(jìn)步性，并認(rèn)為工業(yè)化所帶來的物質(zhì)財富的極大豐裕，是實現(xiàn)社會進(jìn)步的必要前提；但并不能由此就將馬克思主義的社會發(fā)展觀認(rèn)定為“經(jīng)濟(jì)決定論”，并因此將其與發(fā)展主義劃上等號。因為，馬克思的經(jīng)典著作正是致力于批判由工業(yè)化所帶來的社會財富的分配不公問題——創(chuàng)造財富的人與享有財富的人的權(quán)力關(guān)系易位。正是在“如何發(fā)展”以及“為誰而發(fā)展”這個問題上，顯示了馬克思主義社會發(fā)展理論與發(fā)展主義的根本差別。發(fā)展主義的理論實質(zhì)是“以物為本”，馬克思主義社會發(fā)展理論的精髓則是“以人為本”[9]。

中國式發(fā)展主義與發(fā)展型國家最為接近，但又不完全相同；與馬克主義社會發(fā)展觀有聯(lián)系，但又有所發(fā)展。中國的改革開放是在社會主義公有制基礎(chǔ)上的、國家主導(dǎo)的、以“摸著石頭過河”的漸進(jìn)方式進(jìn)行的發(fā)展探索，是延續(xù)了原來的政體和權(quán)力配置系統(tǒng)的社會轉(zhuǎn)型。改革是一個由外而內(nèi)的過程，即先放開以前傳統(tǒng)社會主義社會所不允許存在的個體、民營和外資等私有制經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造了私有產(chǎn)權(quán)的主體，從而引入了競爭和市場機制；而后逐步推動國有經(jīng)濟(jì)改革，使其在迫于生存的競爭、學(xué)習(xí)、模仿中實現(xiàn)經(jīng)營制度變革，并在此過程中推動市場體制本身的發(fā)展[10]。

但是，市場有其自身的利益和運作邏輯。國家通過行政干預(yù)創(chuàng)造出市場以后，市場的運行，或者說資本的運行，并不是國家所能夠完全控制的。尤其在中國這樣一個大國，地方政府掌握著與中央博弈的資源。中央制定政策的出發(fā)點是全國利益，而地方政府的出發(fā)點是地方利益，二者之間經(jīng)常發(fā)生背離。資本的逐利動機會驅(qū)使企業(yè)本能地利用這種背離謀取自身利益，甚至出現(xiàn)了種種尋租行為。同時，國家與企業(yè)資本之間，既有控制關(guān)系又有合作關(guān)系。中國式發(fā)展主義在路徑選擇上與發(fā)展型國家是一致的，即都是強力國家加市場經(jīng)濟(jì)。但是，由于針對國家權(quán)力邊界的法律界定不夠清晰，并且缺乏針對行政權(quán)力的社會監(jiān)督機制，所以，二者之間又不完全相同。大量的事實表明，在快速社會轉(zhuǎn)型期，中國式發(fā)展主義不僅沒有逃脫經(jīng)濟(jì)增長主義的窠臼，反而以“趕超型”國家的力量助長了“經(jīng)濟(jì)至上”的發(fā)展觀。

自20世紀(jì)70年代末開始推行改革開放政策以后，農(nóng)村隱性剩余勞動力的顯性化和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對勞動力的大量需求共同作用，創(chuàng)造了史無前例的“民工潮”。在這一時期，中央政府和地方政府對于農(nóng)民工流動的認(rèn)識和態(tài)度是有分歧的。

中央政府看到了農(nóng)民工對于工業(yè)發(fā)展和市場發(fā)育的積極作用，農(nóng)民工集中從業(yè)的個體、民營、外商投資等競爭性經(jīng)濟(jì)部門，不僅能夠促進(jìn)國家工業(yè)化、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，而且是推動中國市場化改革的重要力量。與此同時，這些競爭性經(jīng)濟(jì)部門的生產(chǎn)實踐和勞動管理控制實踐，使得農(nóng)民工無意中成為了推動國營企業(yè)勞動制度改革的力量[11]。因此，中央政府關(guān)于農(nóng)民工流動的政策是逐步松動的，國家從整體的改革利益出發(fā)，默認(rèn)了農(nóng)民工的流動權(quán)。從1979年至2001年，國家對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的政策大致經(jīng)歷了以下幾個階段，即1979-1983年的控制流動階段，1984-1988年的允許流動階段，1989-1991年的控制盲目流動階段以及1992-2000年的規(guī)范流動階段[12]。

而地方政府一方面看到了農(nóng)民工流入對于地方經(jīng)濟(jì)的推動作用；另一方面，作為地方利益的代理人，從屬地管理的原則出發(fā)，又認(rèn)為農(nóng)民工的流入帶來了更多管理問題。因此，對農(nóng)民工流入的態(tài)度是矛盾的，既想利用農(nóng)民工的廉價勞動力，又明確把農(nóng)民工的城市境遇限定在一定范圍內(nèi)，以避免增加其社會管理的負(fù)擔(dān)。歸結(jié)起來就是“經(jīng)濟(jì)性接納、社會性排斥”：承認(rèn)其勞動權(quán)，卻不提供勞動保護(hù)；承認(rèn)其暫住權(quán)，卻不提供社會保護(hù)。國家的戶籍制度和屬地化的公共管理制度，為地方政府的這種雙重取向提供了制度依據(jù)。地方政府利用戶籍制度和屬地管理原則，將農(nóng)民工排斥在城市就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)體系之外[13]，使得農(nóng)民工只能作為“漂移的社會”而存在，而不能真正融入城市社會[14]。農(nóng)民工既然不能獲得城市社會成員資格，理所當(dāng)然也就沒有分享城市資源的權(quán)利。

概而言之，這一時期，在發(fā)展主義意識形態(tài)導(dǎo)向下，國家一方面充分利用農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)作用，另一方面則回避保障農(nóng)民工勞動權(quán)利和賦予其平等公民身份的責(zé)任；這使得農(nóng)民工成為市民和農(nóng)民、工人和農(nóng)民之外的具有分裂特征的公民身份和職業(yè)身份。雖然在此過程中，農(nóng)民工獲得了流動的權(quán)利和從非農(nóng)業(yè)部門賺取勞動收入的權(quán)利，并因此而改善了個人的生計狀況，但這些權(quán)利的存在是服務(wù)于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的。國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)民工政治的隱喻是農(nóng)民工的工具性存在，即利用農(nóng)民工的廉價勞動力提升國家在國際競爭中的比較優(yōu)勢。而農(nóng)民工政治之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，源自于改革開放前延續(xù)20年的城鄉(xiāng)分治。這種強制性的制度區(qū)隔所制造的城鄉(xiāng)身份等級差異，使得最初進(jìn)入城市部門的農(nóng)民工在與以往境況的比較中，滿足于獲得了流動和就業(yè)于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的自由，并默認(rèn)了相對于城市居民的“二等公民”身份[15]。但是，隨著農(nóng)民工勞動體驗和城市生活經(jīng)驗的積累，發(fā)展主義下農(nóng)民工政治的合法性遭遇了越來越多的挑戰(zhàn)。

三、中國特色社會主義階段：穩(wěn)定/民生主義與有條件吸納

從1978年改革開放到2002年，中國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了飛速發(fā)展。2002年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到102398億元，首次超過10萬億元，比1978年的5690億元增加了將近17倍①參見國家統(tǒng)計局：《2002年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》；《關(guān)于1978年國民經(jīng)濟(jì)計劃執(zhí)行結(jié)果的公報》。。但與此同時，片面追求經(jīng)濟(jì)增長所帶來的問題越來越多，城鄉(xiāng)差距②2002年，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入7703元，農(nóng)村居民人均純收入2476元，城鄉(xiāng)收入比達(dá)到3.11:1，加上城市居民所享有的社會保障方面的待遇，城鄉(xiāng)收入比要更高，而剛廢除人民公社后的1984年的城鄉(xiāng)收入比為1.71:1。、地區(qū)差距不斷擴大，貧富分化越來越嚴(yán)重③根據(jù)李實對反映收入差距的基尼系數(shù)做的調(diào)查和測算，中國基尼系數(shù)1988年為0.382，1995年為0.455,，2002年為0.454。，農(nóng)村稅費負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)民與基層政府之間矛盾加劇，農(nóng)民工的勞動權(quán)益受損問題通過新聞媒體的報道引起了社會廣泛關(guān)注。

在此背景下，國家開始強調(diào)以重視民生和公平為導(dǎo)向的“以人為本”的發(fā)展理念，并在政策和實踐中重視國家的再分配功能，以這種反向運動對抗發(fā)展主義的消極后果。2003年，國家發(fā)展戰(zhàn)略倡導(dǎo)科學(xué)發(fā)展觀；中國共產(chǎn)黨十六屆三中、四中全會連續(xù)把樹立和堅持以人為本、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀作為主題；2007年，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會進(jìn)一步明確了重視民生的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型，以人為本、科學(xué)發(fā)展觀和以改善民生為重點的社會建設(shè)得到了進(jìn)一步闡述。國家的發(fā)展理念，由片面追求經(jīng)濟(jì)增長的GDP主義逐步轉(zhuǎn)向既重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展又重視民生改善和社會進(jìn)步的民生主義。

在看到國家治理理念向“民本”回歸的同時，我們不得不承認(rèn)，這種話語回歸是對極端發(fā)展主義所導(dǎo)致的后果的反思和補救。片面追求經(jīng)濟(jì)增長的GDP主義、法治建設(shè)的落后和不受制約的行政權(quán)力，使得市場和再分配不僅沒有發(fā)揮利益協(xié)調(diào)機制的作用，反而加劇了資源配置的不平等；社會分化和階層固化不僅被人們的經(jīng)驗所感知，也為學(xué)術(shù)研究所證實[16]。因此，國家回歸以人為本的民生主義，本質(zhì)上也是一種穩(wěn)定主義。

這一時期，國家在進(jìn)一步完善市場機制的同時，開始實施保護(hù)民生的社會政策，解決發(fā)展主義所帶來的各種社會問題。這些政策包括取消農(nóng)業(yè)稅，建立城鄉(xiāng)社會保障體系，出臺保護(hù)農(nóng)民工的政策措施，頒布《勞動合同法》《就業(yè)促進(jìn)法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等。就農(nóng)民工問題來說，這一時期，國家明確承認(rèn)了農(nóng)民工作為產(chǎn)業(yè)工人的社會地位，通過政策調(diào)整賦予了農(nóng)民工公平流動的權(quán)利，鼓勵其外出務(wù)工增加收入，并明確要求輸入地政府將農(nóng)民工管理服務(wù)納入公共管理和服務(wù)工作范圍，保障農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)、勞動報酬權(quán)、休息休假權(quán)、接受教育權(quán)、社會保障權(quán)和公共服務(wù)權(quán)等，并要求將因此形成的財政支出列入地方財政預(yù)算。

同時，國家逐步認(rèn)識到取消戶籍制度、實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力的自由流動和城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)一體化是總的改革方向，希望通過就業(yè)相關(guān)的遞進(jìn)改革路線，即先逐步放開農(nóng)民工在城市的就業(yè)權(quán)、勞動保護(hù)權(quán)、社會保障權(quán)、公共服務(wù)權(quán)等，使其在實質(zhì)上逐漸融入就業(yè)地生活；與此同時，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，建立農(nóng)村社會保障體系，縮小城鄉(xiāng)差距。兩個方向齊頭并進(jìn)，最后實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展。這一路徑在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以后進(jìn)入快速實現(xiàn)階段。2012年2月23日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》；2014年7月24日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》；這些政策為符合條件的農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)提供了制度保障。

國家對農(nóng)民工政策的調(diào)整，是平衡城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小貧富差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)一體化的總體發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。從公民身份的角度講，是逐漸消除差別公民身份制度和構(gòu)建平等公民權(quán)利體系的過程。這既是國家從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動市場化、工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的戰(zhàn)略出發(fā)主動做出的調(diào)整，也是農(nóng)民工城市生活的自我建構(gòu)和權(quán)利意識覺醒[17]的壓力使國家不得不做出的調(diào)整。雖然國家現(xiàn)階段的政策隱含了有條件吸納的潛臺詞，但不可否認(rèn)未來的發(fā)展方向是平等公民身份。在一定程度上，作為策略的穩(wěn)定主義開始向作為執(zhí)政宗旨的民生主義轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語

總起來看，在推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，國家的主導(dǎo)意識形態(tài)和對農(nóng)民（工）的身份定位，經(jīng)歷了全能主義下的城鄉(xiāng)分治（1949-1977）、服務(wù)于發(fā)展主義的農(nóng)民工政治（1978-2001）以及穩(wěn)定/民生主義下的有條件吸納（2002-）三個不同的階段。國家對農(nóng)民（工）的治理策略經(jīng)歷了城鄉(xiāng)隔離、有效利用廉價勞動力以及有條件吸納三個階段，由此，幾億農(nóng)民和農(nóng)民工的社會地位和個人境遇也經(jīng)歷幾番波折。從這一過程中，可以看到國家治理理念以及政策如何總體性地決定了社會群體的生存機會與發(fā)展空間；與此同時，也可以看到，國家治理意識形態(tài)和對農(nóng)民（工）的身份定位，并非單方面由執(zhí)政黨和政府決定，還是相關(guān)利益群體自下而上的壓力作用的結(jié)果。但不可否認(rèn)的是，縱觀新中國現(xiàn)代化建設(shè)歷程，民眾自下而上的權(quán)利獲取的過程，只有順應(yīng)了當(dāng)時國家自上而下的發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計需要時，才能夠最終形成行動并影響歷史。

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Segregating, Utilizing and Including: the Change of Migrant Labor’s Citizenship along with Modernization since 1949

HAO Caihong
( China Women’s University, Beijing 100101, China )

The dominant ideology of the People's Republic of China and migrant labor's citizenships have three stages along with modernization, specifically embodying the administrating city-countryside separately under the totalism(1949-1977), migrant labor politics serving for developmentalism (1978-2001) and balancing urban and rural development by including migrant labor with limits for stability(2002-present). Hundreds of millions of peasants and migrant labor experienced several twists and turns at their social status and personal condition. This course presents how state regime decided individual's life, and ref l ects the dynamic mechanism of the transformation of ruling philosophy.

ideology; administrating city and countryside separately; migrant labor politics; including with limits

F323.6

A

1673-2375（2017）06-0079-06

［責(zé)任編輯：衛(wèi) 風(fēng)］

2016-11-20

郝彩虹（1984—），女，山西呂梁人，博士，中華女子學(xué)院社會工作學(xué)院講師，主要研究方向為勞動問題、家庭問題。