高延坤

（上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院；上海交通大學(xué) 錢學(xué)森圖書館，上海 200030）

教師申訴處理的司法救濟(jì)*
—— 基于23件行政訴訟案例的分析

高延坤

（上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院；上海交通大學(xué) 錢學(xué)森圖書館，上海 200030）

申訴機(jī)制為行政訴訟介入教師與學(xué)校之間的爭議處理提供了可能。但現(xiàn)行法律規(guī)定的局限，使得大量的爭議無法進(jìn)入行政訴訟；對部分爭議的審查，自由裁量過大，欠缺公平性；以申訴處理決定為審查對象不利于定紛止?fàn)?。?yīng)根據(jù)學(xué)校管理的特殊性，規(guī)定申訴作為行政訴訟的前置程序，明確將涉及教師基本權(quán)利且因管理而引發(fā)的爭議納入行政訴訟受案范圍。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，針對學(xué)校單方解聘、辭退、開除處分等處理決定，應(yīng)適用程序?qū)彶榧鎸?shí)體審查原則；針對職稱評審決定，應(yīng)適用形式審查以及程序?qū)彶樵瓌t；對于所涉學(xué)術(shù)問題，如是否達(dá)到某一級職稱之學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)尊重評審專家之意見。

申訴處理；教師權(quán)益；自主權(quán)；司法救濟(jì)

2016年8月底，蘭州交通大學(xué)博文學(xué)院教師劉伶利因患癌癥被開除的消息在各種媒體間廣泛傳播。雖然隨后人們讀到了這樣的通告：“蘭州交通大學(xué)博文學(xué)院8月22日發(fā)布‘蘭博院發(fā)（2016）81號’文件，通知該院各處（室）、系（部），根據(jù)《甘肅省蘭州市中級人民法院民事判決書》（2016年甘01民終992號）終審判決，博文學(xué)院按一、二審判決執(zhí)行恢復(fù)劉伶利的勞動關(guān)系，同時撤銷‘蘭博院發(fā)（2015)14號'文件關(guān)于開除劉伶利的決定”。但是，教師權(quán)益保障問題再一次成為社會熱點(diǎn)，引起人們廣泛的關(guān)注?，F(xiàn)實(shí)生活中，教師與學(xué)校之間存在的各種爭議，因無處可訴，或者缺乏有效的處理機(jī)制而得不到解決甚至被忽視。這一問題的存在，使得教師權(quán)益得不到應(yīng)有保護(hù)。因此，在日益強(qiáng)調(diào)“依法治教”的今天，完善、建立公平有效的教師權(quán)益救濟(jì)機(jī)制，勢在必行。有鑒于此，本文以《教師法》明確規(guī)定的申訴救濟(jì)機(jī)制入手，通過對制度規(guī)范以及司法案例的整理、歸納、分析，著重就申訴處理之司法救濟(jì)進(jìn)行探討，并提出了進(jìn)一步完善的思路和建議。

一、《教師法》的相關(guān)條款可以成為建立司法救濟(jì)機(jī)制的法理基礎(chǔ)

教師作為一個特殊的勞動群體，其權(quán)益是得到了法律保護(hù)的。根據(jù)《教師法》第39條第1款規(guī)定，教師與學(xué)校之間發(fā)生爭議，可以通過申訴這一途徑尋求救濟(jì)，而教育行政部門則應(yīng)對爭議事項予以處理。《教育法》第14條、15條、30條規(guī)定：教育行政部門對所管轄之學(xué)校負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，學(xué)校負(fù)有接受監(jiān)管的義務(wù)?！督處煼ā返?條則將保護(hù)教師權(quán)益作為政府職責(zé)。因此，教師對學(xué)校侵犯其合法權(quán)益的行為，或者對學(xué)校作出的處理不服，向主管教育部門提出申訴，實(shí)際上是利用教育部門對學(xué)校監(jiān)管之職權(quán)，就學(xué)校對教師所作行為、處理予以評判，對于違法行為則要求學(xué)校予以糾正，以保護(hù)教師合法權(quán)益。換言之，教師申訴制度是在監(jiān)管學(xué)校與保護(hù)教師權(quán)益二者之間建立起來的一種制度，屬于行政救濟(jì)機(jī)制。就法律性質(zhì)而言，教育行政部門為行政主體，其行為所作用的對象為教師與學(xué)校，教育行政部門受理教師申訴并作出處理，是在履行法定職責(zé)，保護(hù)教師合法權(quán)益，因此教育行政部門對教師申訴的處理符合具體行政行為的本質(zhì)特征，屬于典型的具體行政行為[1]。

《教師法》關(guān)于教師申訴機(jī)制的原則性規(guī)定以及《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）的具體規(guī)定，形成了教師申訴制度的基本內(nèi)容。2014年7月1日生效的《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》，則對申訴制度進(jìn)行了比較全面的規(guī)定，這一機(jī)制更加具有公正性、科學(xué)性和可操作性。教師申訴制度的建立體現(xiàn)了國家對教師權(quán)益保護(hù)的重視，而且這一制度也因其本身所具有的成本小、處理周期短、適用范圍廣等顯著特征而對化解學(xué)校與教師之間的糾紛[2]，保護(hù)教師權(quán)益等方面發(fā)揮了積極有效的作用。但與此同時，申訴制度作為一種行政救濟(jì)機(jī)制，如同勞動人事仲裁機(jī)制一樣，只是爭議解決的途徑和方法之一，而非終局救濟(jì)機(jī)制，對于申訴處理不服，理應(yīng)訴諸司法途徑。況且，由于教育行政部門與學(xué)校之間存在上下級關(guān)系，行政部門既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”，使得教師申訴的公正與公平性很難得到保證[3]，需要通過司法途徑實(shí)現(xiàn)對申訴處理的監(jiān)督和糾正。由此，申訴處理的司法救濟(jì)成為必然。

根據(jù)《實(shí)施意見》第8條第2款的規(guī)定，教師對申訴處理決定不服，可以先通過行政復(fù)議進(jìn)入行政訴訟程序，也可以直接進(jìn)入訴訟程序，其前提是必須符合行政復(fù)議或者行政訴訟的受案范圍。具體而言，申訴處理的司法救濟(jì)機(jī)制包括如下內(nèi)容：其一，訴訟只能由申訴人即教師一方提起，申訴處理機(jī)關(guān)不可以直接提起訴訟。其二，對申訴處理不服，可以先提起行政復(fù)議，然后再提起行政訴訟，也可以直接提起行政訴訟。換言之，對處理決定不服可以直接通過行政訴訟予以處理，行政復(fù)議不是必經(jīng)程序。其三，提起行政復(fù)議或者行政訴訟，其申訴內(nèi)容應(yīng)直接涉及申訴人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議或者行政訴訟受案范圍事項。對比行政訴訟一般具體行為之受案范圍可見，《實(shí)施意見》雖然就行政訴訟與申訴的對接作出了明確的規(guī)定，但這種規(guī)定還是建立在行政訴訟法之一般規(guī)定基礎(chǔ)之上。同時，《實(shí)施意見》僅為部門規(guī)章，其效力有限。因此，申訴處理司法救濟(jì)機(jī)制具體如何運(yùn)行，除僅有的幾條規(guī)定外，更有賴于司法實(shí)務(wù)具體操作。

二、“依法治教”的根本是確保教師司法救濟(jì)機(jī)制的正常運(yùn)行

由于種種原因，教師在自身權(quán)益遭受損害時，通常選擇隱忍。既使如此，涉及教師的申訴案件仍然可見?；谥袊门形臅W(wǎng)的收集、整理，共得到23件申訴處理類案例①資料來源于中國裁判文書網(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn/，[2016-08-30]。。這些案例的基本爭議為教師與學(xué)校之間的爭議，無論是先經(jīng)行政復(fù)議后提起行政訴訟，還是直接提起行政訴訟，法院審查的對象主要為教育行政部門所作出的申訴處理，通過對申訴處理進(jìn)行合法性審查，確認(rèn)其效力，并據(jù)以作出裁判。因此，申訴處理的審查及裁判情形，最能夠反映司法救濟(jì)機(jī)制的運(yùn)行狀況，具體包括以下幾類：

（一）裁定不予受理

在這23件案例中，有12件案例屬于法院經(jīng)審理裁定不予受理的情形，占23件案例的52.2%。換言之，超過一半的爭議因為不屬于受案范圍而被排除在司法審查之外。不予受理的理由包括如下幾類：

其一，申訴處理決定未對申訴人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。例如在諶衛(wèi)軍案中，因在學(xué)?？己酥斜涣袨椴缓细?，諶衛(wèi)軍提起申訴，杭州市余杭區(qū)教育局作出《申訴答復(fù)書》，認(rèn)定學(xué)?？己宋催`反規(guī)定。諶衛(wèi)軍就申訴答復(fù)向法院起訴，一審法院認(rèn)定杭州市余杭區(qū)教育局所作出的答復(fù)系為對申訴進(jìn)行的答復(fù)、告知，并未直接作出涉及諶衛(wèi)軍權(quán)利義務(wù)的具體處理決定，也未對諶衛(wèi)軍的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，因此其訴請不屬于行政訴訟受案范圍。也就是說，杭州市余杭區(qū)教育局所作申訴答復(fù)，沒有改變學(xué)校所作處理行為的現(xiàn)狀，爭議依舊停留在初始狀態(tài)。法院不予受理的依據(jù)，來源于《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款第（六）項之規(guī)定：對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于受案范圍。二審對此予以維持。在姚書華案中，就職稱評審爭議，申訴處理認(rèn)為學(xué)校做法符合規(guī)定，予以維持。姚書華不服提起行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持申訴處理意見的決定。姚書華又向法院起訴，法院也認(rèn)定申訴處理未對姚書華造成實(shí)際的權(quán)利義務(wù)影響，裁定不予受理。二審維持原裁定。屬于此類性情的還有宮少朋案、賴恒安案、孟恂民案等。

其二，屬于學(xué)校內(nèi)部管理行為。例如在巢某某案中，巢某某就工作崗位、福利待遇等問題與上海交通大學(xué)醫(yī)學(xué)院發(fā)生爭議，向上海市教委提起申訴，請求責(zé)令其限期落實(shí)工作崗位、福利待遇。上海市教委答復(fù)稱，該爭議屬于人事爭議，依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)通過人事仲裁途徑解決。在一審中，法院以人事爭議不屬于行政訴訟受案范圍予以駁回。二審維持原裁定。在王文國案中，因辭退爭議而提起申訴，后又因不服內(nèi)蒙古自治區(qū)喀喇沁旗教育局的答復(fù)而起訴至法院。一審即裁定其不符合《行政訴訟法》第12條關(guān)于受案范圍的規(guī)定，不予受理，二審維持原裁定。王國權(quán)案中的人事考核管理爭議、王曉華案中的職稱評審爭議等也都屬于此類情形。這類爭議都直接涉及到學(xué)校內(nèi)部管理，法院認(rèn)為不屬于行政訴訟受案范圍，所以不予受理。

其三，其他情形。例如：在林石華案中，因?qū)儆谥貜?fù)處理行為而不予受理；在田應(yīng)龍案中，因撤銷起訴后再起訴而不予受理；在王國權(quán)案中，一審中認(rèn)定缺乏申訴處理這一基礎(chǔ)性行政行為而不予受理；在王文國案中，二審中認(rèn)為已過訴訟時效而不予受理。這些情形都屬于行政訴訟法既有規(guī)定不予受理情形，法院進(jìn)行自由裁量的空間較小，屬于客觀上的受案范圍之排除。

（二）判決履行法定職責(zé)

這一類情形的案例有2件，申訴人提起申訴后，針對教育行政部門不做答復(fù)、處理的情形，法院經(jīng)查明屬實(shí)后，認(rèn)定教育行政部門不履行法定職責(zé)，即判定其作出答復(fù)、處理。依照《教師法》第39條的規(guī)定，就教師申訴作出處理是教育行政部門的法定職責(zé)，申訴處理的期限為30日。因此，在洪盟眾案中，針對洪盟眾與涪陵區(qū)馬武鎮(zhèn)太和九年制學(xué)校和涪陵區(qū)馬武鎮(zhèn)教育管理中心關(guān)于工傷期間停發(fā)獎勵性績效工資產(chǎn)生的爭議，重慶市涪陵區(qū)教育委員會不作處理，法院認(rèn)定其未履行法定職責(zé)，侵犯了原告的合法權(quán)益，判決重慶市涪陵區(qū)教育委員會自該判決生效后10日內(nèi)對原告洪盟眾關(guān)于補(bǔ)發(fā)其停發(fā)的獎勵性績效工資的申請作出答復(fù)。在劉秋菊案中，申訴人以掛號信郵寄《舉報申訴書》，廣州市教育局收到掛號信并予以退回，法院也認(rèn)定其未對原告申訴書作出答復(fù)，屬于不履行法定職責(zé)，判決其在規(guī)定期限內(nèi)作出處理。二審對此予以維持。顯然，這一類情形，很容易做出判斷，只要申訴處理主體未依法作出答復(fù)、處理，即可認(rèn)定屬于不履行法定職責(zé)，要求其予以履行。

（三）判決維持申訴處理決定

這一類情形的案例有6件，法院主要通過對申訴處理決定進(jìn)行審查，確認(rèn)其合法有效，申訴處理決定因此得到維持，教師的申訴主張以及訴請沒有得到支持，教師與學(xué)校之間的爭議也保持在原始狀態(tài)。例如，在陳玲案中，因不服天津市濱海職業(yè)學(xué)院所作二級教學(xué)事故處理，陳玲向天津市濱海區(qū)教育局提出申訴，濱海區(qū)教育局認(rèn)為該處理屬于學(xué)校內(nèi)部管理行為而作出維持學(xué)校處理的決定，陳玲不服向天津市教委提起行政復(fù)議，天津市教委以濱海區(qū)教育局申訴處理決定沒有對陳玲增加新的權(quán)利義務(wù)為由，作出不予受理決定。陳玲起訴至法院，一審經(jīng)審查，認(rèn)可申訴處理決定以及行政復(fù)議決定，對原告關(guān)于撤銷行政復(fù)議處理決定的訴請不予支持。二審予以維持。在徐鏡深案中，法院認(rèn)為東莞市教育局作出的申訴處理決定主體適格、程序合法，并無不當(dāng)，依法予以確認(rèn)，駁回原告訴請，二審予以維持。李云華案、劉秋菊案、馬剛案、張壯林案也都屬于此類情形。

（四）判決確認(rèn)、撤銷違法行為

這一類情形的案例有3件，法院主要通過對申訴處理決定進(jìn)行審查，認(rèn)定其具有違法性，否定其效力，或者作出撤銷、重做之判決。例如，在田向榮案中，對于中國農(nóng)業(yè)大學(xué)作出的按自動離職處理決定，田向榮向教育部提出行政復(fù)議申請和申訴。教育部以其不具備提起教師申訴主體資格為由不予受理。田向榮訴至法院，法院認(rèn)為根據(jù)《教師法》第39條、41條之規(guī)定，田向榮系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)正式職工，屬于從事科研技術(shù)研究工作的教育輔助人員，有權(quán)向教育行政部門提起申訴。教育部僅以田向榮不具有教師身份為由，對其申訴不予受理，缺乏法律依據(jù)，故撤銷教育部作出的答復(fù)函，責(zé)令其按時受理田向榮申訴。在楊茂案中，成都大學(xué)對楊茂作出除名決定。楊茂向成都市教育局申訴，成都市教育局作出處理，撤銷學(xué)校除名決定，并責(zé)令其重新作出決定等。楊茂認(rèn)為成都市教育局未在法定時間內(nèi)處理申訴，訴至法院，一審判決成都市教育局處理決定程序違法，予以撤銷并要求重做。成都市教育局上訴，要求撤銷原判，依法改判。二審法院認(rèn)為，成都市教育局作出的處理適用《四川省國家行政機(jī)關(guān)、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》不正確，且程序違法，故其上訴理由不能成立，不予支持，維持原判。袁群珍案中也有作出申訴處理超過法定期限而被判決違法的情形。法院審查的對象主要為申訴處理決定，審查內(nèi)容包括主體是否適格，是否具有法定依據(jù)，程序是否合法等，審查的依據(jù)來源于《教師法》以及《實(shí)施意見》之規(guī)定?，F(xiàn)行法律對申訴規(guī)定的簡單粗放，導(dǎo)致司法審查時也只能便宜從事。

三、從維護(hù)作為勞動者的教師的權(quán)益角度看，現(xiàn)在的司法救濟(jì)機(jī)制存在的問題

（一）受案范圍的限制，導(dǎo)致大量爭議無法進(jìn)入訴訟程序

通過對不予受理情形的整理和分析，可以發(fā)現(xiàn)，由于受案范圍的限制，導(dǎo)致大量爭議無法進(jìn)入訴訟程序。具體情形包括：

其一，因未對教師一方權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響而不予受理，主要是基于《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款第（六）項的規(guī)定，這一規(guī)定使得只要不對學(xué)校所作處理決定或者侵犯教師權(quán)益行為進(jìn)行變更處理，都可以避開司法審查。而司法審查對象主要為申訴處理決定，如被判定為違法將承擔(dān)法律責(zé)任。如此以來，在申訴制度不健全的情況下，教育行政部門為規(guī)避責(zé)任，會主動、刻意對申訴做消極處理。教師雖然提起了申訴，但申訴處理并沒有對爭議進(jìn)行實(shí)質(zhì)性處理。無疑，這種情況十分不利于教師權(quán)益的保障。

其二，對涉及學(xué)校內(nèi)部管理事宜的申訴處理不予受理，主要基于《行政訴訟法》第12條關(guān)于受案范圍的規(guī)定。顯然，學(xué)校內(nèi)部管理行為不屬于第（一）至（十一）項列舉性規(guī)定；第（十二）項雖然規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”可以受理，但很明顯，法院在此基于自由裁量，認(rèn)為學(xué)校內(nèi)部管理行為，如職稱評定、工資、編制、辭退等事項都不屬于“其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”。換言之，現(xiàn)行法律規(guī)定在受案范圍上的限制，以及法院的自由裁量，使得大量申訴處理無法進(jìn)入訴訟渠道予以審理。

（二）裁量的空間過大，使得司法裁判的正當(dāng)性受到挑戰(zhàn)

通過對申訴處理類案例的歸納和整理，可以見得，法院所作裁判，無論是因未對教師權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響而不予受理，還是直接判決教育行政部門履行法定職責(zé)，抑或因違反法定程序而判決違法或者撤銷重做，都是因為有法律的明確規(guī)定，法院依法裁判也具有可能性。與此對照，諸如就申訴處理而作出的維持判決，法院一般僅進(jìn)行結(jié)論性闡明，說理不清晰，也沒有載明據(jù)以裁判的依據(jù)，因此判決的權(quán)威性、公信力難以得到體現(xiàn)。關(guān)于學(xué)校與教師關(guān)系、申訴機(jī)制等方面的法律缺失，使得法院“巧婦難為無米之炊”。即便就申訴處理類案例裁判整體而言，法院主要適用《教師法》第39條以及《實(shí)施意見》第8條相關(guān)規(guī)定，以及《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》一般規(guī)定作出裁判。《教師法》、《實(shí)施意見》的規(guī)定過于原則、簡單?！缎姓?fù)議法》《行政訴訟法》作為規(guī)范一般行政行為的基本法，無法為申訴處理爭議提供可操作的判斷標(biāo)準(zhǔn)[4]。如此以來，法院如何進(jìn)行裁判沒有明確的依據(jù)。概而言之，在教師與學(xué)校之間關(guān)系的處理上，現(xiàn)行法律體系無法提供充分的制度供給。為解決問題，直面現(xiàn)實(shí)，法院只能通過自由裁量作出判決。也正因為此，在裁判的標(biāo)準(zhǔn)上呈現(xiàn)出同案不同判的現(xiàn)象。例如同樣是非教師身份提出申訴，田向榮案中得到認(rèn)可，林石華案中卻不予認(rèn)可。

（三）以申訴處理為審查對象，對教師權(quán)益保護(hù)的效果不明顯

申訴制度的建立，是為了保障教師的合法權(quán)益。教師向教育行政部門提出申訴，是期望通過學(xué)校主管教育部門作為教育領(lǐng)域的權(quán)威機(jī)構(gòu)，對學(xué)校所作行為、處理進(jìn)行評判，或者通過行政機(jī)制，要求、責(zé)令“下級單位”學(xué)校糾正錯誤做法[5]。因此，申訴要求解決的是教師與學(xué)校之間的爭議。而前述案例表明，現(xiàn)有申訴處理司法救濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，教師對申訴處理不服，無論是通過行政復(fù)議后進(jìn)入行政訴訟，還是直接進(jìn)入行政訴訟，法院審查的中心內(nèi)容還是申訴處理是否合法。在審查的過程中，雖然為了確認(rèn)申訴處理的效力，需要對教師與學(xué)校之間的爭議進(jìn)行查明、判斷，但這種查明、判斷，主要是為了判定申訴處理是否具有合法性。因此，行政訴訟審查的中心是申訴處理爭議，亦即教師不服申訴處理而與教育行政部門發(fā)生的爭議，而非教師與學(xué)校之間的爭議。如此，自申訴到行政復(fù)議，再到一審、二審，教師與學(xué)校之間的爭議不但沒有得到有效處理，教師與教育行政部門還產(chǎn)生了新的爭議。所謂“一波未平，一波又起”，這一救濟(jì)機(jī)制不但沒有起到定紛止?fàn)幍淖饔茫€增加了訴累。

綜上所述，通過申訴機(jī)制，司法救濟(jì)建立起與教師和學(xué)校之間爭議處理的鏈接。司法救濟(jì)因其程序公開、公正，審判人員專業(yè)，權(quán)威以及強(qiáng)執(zhí)行力，理應(yīng)能使權(quán)利人真正得到救濟(jì)。但由于法律法規(guī)的先天缺失，導(dǎo)致大量爭議無法進(jìn)入受案范圍而得不到解決，部分能夠進(jìn)入受案范圍的爭議裁判依據(jù)不足，又沒有得到實(shí)質(zhì)性處理，司法救濟(jì)途徑不能對教師權(quán)益提供完備、有效的保護(hù)。

四、依據(jù)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，完善司法救濟(jì)機(jī)制的建議

《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》的頒布，在很大程度上解決了申訴缺乏制度依據(jù)的問題，有利于教師權(quán)利的行政救濟(jì)，但因其部門規(guī)章的局限性，沒有也無法就申訴后續(xù)救濟(jì)機(jī)制，特別是行政訴訟機(jī)制作出規(guī)定。換言之，申訴機(jī)制本身得到了完善，但其后續(xù)救濟(jì)問題沒有得到解決。申訴與行政訴訟的有效對接，涉及訴訟受案范圍、審查強(qiáng)度等多個問題。根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，訴訟制度只能由法律予以規(guī)定。因此，這一問題的根本解決，有賴于教育法或者行政訴訟法等法律修改方面的突破?；诮逃I(lǐng)域的特殊性，申訴處理的司法救濟(jì)機(jī)制可以從以下兩方面予以完善：

（一）規(guī)定申訴作為行政訴訟前置程序

學(xué)校享有一定程度的辦學(xué)自主權(quán)，這合情合理。這種自主權(quán)表現(xiàn)在除了內(nèi)部管理在一定范圍內(nèi)的自我決定外，還包括國家對學(xué)校監(jiān)督、干預(yù)的有限性[6]。尤其在高校領(lǐng)域，情況更甚。體現(xiàn)在司法權(quán)方面，就是對學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的介入、干預(yù)保持在必要限度之內(nèi)。這種限度，一方面基于司法權(quán)本身的能力限制，無法處理學(xué)術(shù)問題等“司法不能之事”，需要其他途徑予以解決；另一方面，不加任何門檻的將教育領(lǐng)域爭議一概推進(jìn)訴訟的“大門”，隨意性的、海量的訴爭會打亂教學(xué)秩序，不利于其教育公共目的之實(shí)現(xiàn)。司法權(quán)不應(yīng)輕易進(jìn)入教育爭議領(lǐng)域，只有在窮盡其他途徑無法解決時，方可通過司法途徑予以處理。尊重學(xué)校自主權(quán)與保護(hù)教師權(quán)利，是司法權(quán)介入教師與學(xué)校之間爭議應(yīng)予遵循的基本原則。因此，在制度安排上，在司法救濟(jì)之前，一般會通過其他救濟(jì)方式的建立，以及前置程序的設(shè)置，對爭議進(jìn)行過濾。在其他方式無法解決時，并且只能通過訴訟予以解決的，才進(jìn)入訴訟軌道。

在我國現(xiàn)有的救濟(jì)機(jī)制上，對于教師與學(xué)校之間爭議的處理，在學(xué)校內(nèi)部，通?？梢酝ㄟ^調(diào)解、校內(nèi)申訴途徑解決；在學(xué)校外部，一般在民事訴訟之前設(shè)置勞動人事仲裁前置程序。通過前置程序的安排，減少司法處理的負(fù)擔(dān)以及司法對學(xué)校之干預(yù)，在我國已經(jīng)有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。而且，通過對司法實(shí)務(wù)的考察可以看出，雖然沒有法律明確規(guī)定，教師與學(xué)校之間的爭議一般也只有經(jīng)過申訴才能進(jìn)入行政訴訟。因此，在申訴制度得到完善的情況下，更應(yīng)該將這一制度予以固化下來。申訴作為一種基礎(chǔ)性救濟(jì)機(jī)制，成為行政訴訟的前置程序，既可以憑借其專業(yè)性、靈活性，與其他救濟(jì)方式一起實(shí)現(xiàn)對教師權(quán)益保護(hù)[7]，又在一定程度上可以減少司法權(quán)介入高校事務(wù)的范圍和量級。

（二）明確對學(xué)校部分行為的司法審查

1．在受案范圍上，我國學(xué)校事業(yè)單位之屬性，在性質(zhì)上更接近公務(wù)法人之定位[8]。因此，應(yīng)借鑒特別權(quán)力關(guān)系理論、重要性理論的觀點(diǎn)，司法權(quán)應(yīng)對學(xué)校自主事務(wù)保持克制，予以尊重，但在學(xué)校之于教師行使管理權(quán)時，當(dāng)教師基本權(quán)利、重要事項受到侵害時，應(yīng)予以救濟(jì)[9]。對申訴處理的受理，也應(yīng)該遵守這一基本原則。行政訴訟應(yīng)主要受理具有管理性質(zhì)且涉及教師基本權(quán)利、重要事項的爭議，如職稱評定、單方解聘、辭退、開除等事項，既由學(xué)校單方?jīng)Q定，又直接關(guān)系到教師身份的改變。如同勞動人事爭議，經(jīng)仲裁前置程序后，法院審查對象仍為教師與學(xué)校之間的爭議，申訴處理進(jìn)入行政訴訟后，法院可以直接對基本爭議即教師與學(xué)校之間的爭議進(jìn)行審查。如此，就可以解決雖經(jīng)行政訴訟仍然無法解決教師與學(xué)校之間爭議的問題。

2．在審查的強(qiáng)度上，司法審查的強(qiáng)度，表明司法權(quán)能在多大范圍、何種程度上對行政權(quán)予以審查和監(jiān)督[10]。行政訴訟中，司法審查的標(biāo)準(zhǔn)一般包括形式審查、程序?qū)彶椤?shí)體審查。程序?qū)彶槭且环N強(qiáng)度較弱的審查。實(shí)體審查則是就行政決定在內(nèi)容上是否具有合法性或者合理性進(jìn)行審查，審查強(qiáng)度更大。對學(xué)校領(lǐng)域爭議之裁判，不同于一般行政爭議，其復(fù)雜之處在于，如何衡平學(xué)校自主權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系；如何協(xié)調(diào)學(xué)校自主權(quán)與教師職業(yè)權(quán)利保護(hù)之間的關(guān)系。特別是在高教領(lǐng)域，能否或者如何解決爭議中所涉及的學(xué)術(shù)問題，都與審查強(qiáng)度密切相關(guān)。對此，應(yīng)根據(jù)具體訴爭之性質(zhì)，區(qū)別對待。針對學(xué)校所作單方解聘、辭退、開除處分等處理決定，應(yīng)適用程序?qū)彶榧鎸?shí)體審查原則；針對職稱評審決定，應(yīng)適用形式審查以及程序性審查原則；對于所涉學(xué)術(shù)問題，如是否達(dá)到某一級職稱之學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)尊重評審專家之意見。只要專家結(jié)論存在事實(shí)及證據(jù)上的支持，沒有明顯錯誤，就應(yīng)該尊重專家的判斷[11]。

總而言之，申訴處理后續(xù)司法救濟(jì)機(jī)制的建立，不是簡單地直接將教師與學(xué)校爭議納入行政訴訟，而是司法權(quán)有限介入學(xué)校管理事務(wù)。這種有限性表現(xiàn)在，行政訴訟不是一概接受爭議的處理，而是須經(jīng)申訴前置程序才可予以審查；在受案范圍上，也只有涉及教師基本權(quán)利、重要事項且基于管理關(guān)系而產(chǎn)生的爭議才予以受理；在審查的強(qiáng)度上，須得根據(jù)爭議的性質(zhì)而有所區(qū)別，同時堅持尊重專家意見的原則，以保持司法干預(yù)的適度。

[1]王延衛(wèi).論行政機(jī)關(guān)處理教師申訴行為之性質(zhì)[J].行政法學(xué)研究，2000（1）：40-48.

[2]施彥軍，姚植興.權(quán)利本位視域下高校教師申訴救濟(jì)制度的法律屬性、問題及對策——基于現(xiàn)行教育法律規(guī)范文本的分析與思考[J].教育探索，2016（4）:128-130.

[3]孫德元，劉珍.論我國高校教師申訴制度的完善[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010（2）：263-269.

[4]郭秀晶，馬樂，王霽霞.北京教育法律救濟(jì)的現(xiàn)狀、問題與發(fā)展趨勢研究[A].勞凱聲.中國教育法律評論（第4輯）[C].北京：教育科學(xué)出版社，2006：281.

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[6]湛中樂，等.公立高等學(xué)校法律問題研究[M].北京：法律出版社，2009：104.

[7]湛中樂.論我國高等學(xué)校教師申訴制度的完善[A]. 勞凱聲.中國教育法律評論（第6輯）[C].北京：教育科學(xué)出版社，2009：132.

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[9]王成棟，劉雪梅.特別權(quán)力關(guān)系理論與中國行政法[A].羅豪才.行政法論叢（第6輯）[C].北京：法律出版社，2003：141.

[10]江必新.司法審查的強(qiáng)度問題研究[J].法治研究，2012（10）：3-9.

[11]湛中樂，等.公立高等學(xué)校法律問題研究[M].北京：法律出版社，2009：290-291.

Judicial Remedy of Teacher's Appeals Handling: Analyses of 23 Administrative Litigation Cases

GAO Yankun
( Shanghai Jiao Tong University, Shanghai 200030, China )

The appealing system makes it possible for administrative litigation to deal with disputes between university and its faculty members. However, the limitations of the existing laws prevent a large number of disputes from administrative litigation. Reviews of selected disputes turn out too much freedom yet too little fairness. Reviewing the appealing decisions is not conducive to mediate disputes. It's suggested that appealing should be taken as a procedure prior to administrative litigation, considering the uniqueness of university management. Any disputes that are related to faculty members' basic rights and are as a result of university management should be included in administrative litigation. For reviewing standards, both procedural and entity reviews should be applied for university's unilateral contract termination, dismissal and other administrative sanctions; both formal and procedural reviews should be applied for professional working evaluations; experts' review should be taken when it comes to academic cases, for instance, to determine whether a faculty member is eligible for an academic title.

appeals handling; rights of faculty members; autonomy; judicial remedy

F246

A

1673-2375（2017）06-0039-07

［責(zé)任編輯：補(bǔ) 拙］

2017-03-09

高延坤（1977—），男，湖北廣水人，上海交通大學(xué)錢學(xué)森圖書館講師，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生，主要從事高等教育管理與高教法制研究。