張一鳴

(華東政法大學(xué) 上海 200241)

國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的若干問(wèn)題探析*

張一鳴

(華東政法大學(xué) 上海 200241)

國(guó)家監(jiān)察體制改革作為重大政治改革，是全面依法治國(guó)的重要方式，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)資源整合強(qiáng)力反腐的要求。開(kāi)展監(jiān)察體制改革，需要明晰其背后的理論及現(xiàn)實(shí)依據(jù)，分權(quán)學(xué)說(shuō)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的理論依據(jù)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于權(quán)力監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐基礎(chǔ)，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)開(kāi)展試點(diǎn)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的制度依據(jù)。在開(kāi)展這項(xiàng)改革試點(diǎn)中，尤其需要厘清對(duì)于監(jiān)督者的監(jiān)督、與現(xiàn)有法治有效契合以及如何實(shí)現(xiàn)自身有效融合等亟需解決的問(wèn)題。

監(jiān)察體制改革;試點(diǎn);監(jiān)督

2016 年11 月7 日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，《方案》強(qiáng)調(diào)，實(shí)行監(jiān)察體制改革，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，自不待言具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。同時(shí)，在試點(diǎn)工作推進(jìn)的同時(shí)，也需要厘清幾個(gè)亟待解決的問(wèn)題，從而為國(guó)家監(jiān)察體制改革筑牢堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

一、國(guó)家監(jiān)察體制改革的邏輯起點(diǎn)與價(jià)值

國(guó)家監(jiān)察體制改革的初衷是為了建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗監(jiān)察體系，這也是監(jiān)察體制改革的邏輯起點(diǎn)?，F(xiàn)實(shí)中，由于對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和機(jī)制是多種多樣的，“還處于一種未經(jīng)整合的狀態(tài)”。反腐敗監(jiān)督職能分散于各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、政府的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu)之中，機(jī)構(gòu)職能、性質(zhì)定位、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，遠(yuǎn)未形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐合力。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)采用的“雙規(guī)”、“兩指”由于尚未納入法治化軌道而廣受詬病，通過(guò)機(jī)構(gòu)整合——整體紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)納入監(jiān)察委員會(huì)，以及職能整合——“留置措施”的采用，有望將這一問(wèn)題納入法治軌道。具體而言，開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的重要方式，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)資源整合強(qiáng)力反腐的要求。

(一)國(guó)家監(jiān)察體制改革是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的重要方式。十八大以來(lái)，作為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要部分，全面依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。全面依法治國(guó)，關(guān)鍵在于把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，不存在不受監(jiān)督的權(quán)力，形成健全完善的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。實(shí)行監(jiān)察體制改革，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，將“雙規(guī)”、“兩指”等黨內(nèi)紀(jì)律檢查手段納入法治化軌道，明確了監(jiān)察委員會(huì)有監(jiān)督、調(diào)查、處置3 項(xiàng)職權(quán)，以及可以采取“談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置”等12項(xiàng)措施，這對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系都具有重要的意義。

(二)國(guó)家監(jiān)察體制改革是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋的重要舉措。開(kāi)展監(jiān)察體制改革，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督由黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)察延伸至國(guó)家監(jiān)督，是全面從嚴(yán)治黨、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的需要，通過(guò)有效整合紀(jì)委紀(jì)檢監(jiān)察、監(jiān)察部門行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗局及檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督全覆蓋。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與中央紀(jì)委合署辦公，“一套人馬兩塊牌子”，行使的是黨和國(guó)家自我監(jiān)督的職責(zé)，監(jiān)察委員會(huì)要行使監(jiān)督、調(diào)查和處置的職責(zé)。黨內(nèi)監(jiān)督方面，反腐利劍高懸，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的頒布實(shí)施，黨內(nèi)巡視制度的常態(tài)化推進(jìn)，有效實(shí)現(xiàn)了反腐標(biāo)本兼治、治標(biāo)為治本贏得時(shí)間的舉措。國(guó)家監(jiān)察方面，是“健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”的要求，對(duì)以下六大類人員實(shí)行監(jiān)督監(jiān)察：國(guó)家公務(wù)員法所規(guī)定的國(guó)家公職人員；由法律授權(quán)或由政府委托來(lái)行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員；國(guó)有企業(yè)的管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；群眾、自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務(wù)的人員，有效實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

(三)國(guó)家監(jiān)察體制改革是實(shí)現(xiàn)資源整合強(qiáng)力反腐的要求。隨著反腐敗進(jìn)入深水區(qū)，腐敗現(xiàn)象仍然屢禁不絕，據(jù)對(duì)2008—2012年的數(shù)據(jù)分析，5年間全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)每年立案查處約13萬(wàn)件，移送司法機(jī)關(guān)處理的有4千余件，不到立案總數(shù)的4%。這期間，檢察機(jī)關(guān)每年查處職務(wù)犯罪案件約5萬(wàn)件，屬紀(jì)檢監(jiān)察移送的不到10%。在反腐敗由治標(biāo)向治本轉(zhuǎn)變過(guò)程中，現(xiàn)有反腐力量過(guò)于分散不能形成反腐的強(qiáng)大合力無(wú)疑是影響反腐敗成效的一個(gè)重要因素。雖然政府內(nèi)部有行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督，政府外部有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等力量，但這些反腐敗資源力量過(guò)于分散，很難發(fā)揮作用。開(kāi)展監(jiān)察體制改革，監(jiān)察委員會(huì)將整合紀(jì)委、行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗局以及檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能，擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置3 項(xiàng)職權(quán)：履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。為履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)可以采取“談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置”等12項(xiàng)措施。通過(guò)實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。

二、國(guó)家監(jiān)察體制改革的理論及現(xiàn)實(shí)依據(jù)

國(guó)家監(jiān)察體制改革作為一項(xiàng)重大的政治改革，其背后有深刻的理論及現(xiàn)實(shí)依據(jù)。具體而言，分權(quán)學(xué)說(shuō)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的理論依據(jù)，建國(guó)以來(lái)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于權(quán)力監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的思想和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)開(kāi)展試點(diǎn)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的法治依據(jù)。

(一)分權(quán)學(xué)說(shuō)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的理論依據(jù)

按照《中國(guó)大百科全書·政治卷》的定義, 分權(quán)學(xué)說(shuō)是指關(guān)于國(guó)家的主要權(quán)力相互獨(dú)立, 并由不同部門分別執(zhí)掌和相互牽制的學(xué)說(shuō)。分權(quán)學(xué)說(shuō)自政治學(xué)創(chuàng)始之初便源流至今，其最早可以上溯到古希臘、古羅馬時(shí)代,亞里士多德和波利比阿是其代表人物。作為資產(chǎn)階級(jí)法治原則的主要倡導(dǎo)者，洛克在《政府論》中提出國(guó)家擁有三種權(quán)力：立法權(quán)、行政權(quán)和對(duì)外權(quán)(聯(lián)盟權(quán))，他強(qiáng)調(diào)立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分立，“如果同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以絕大誘惑，使他們傾向于奪取權(quán)力?！弊月蹇似?，分權(quán)和“制衡”、“自由”緊密聯(lián)系起來(lái)，并強(qiáng)調(diào)通過(guò)分權(quán)實(shí)現(xiàn)法治，從而保障公民個(gè)人自由。到孟德斯鳩那兒，在其不朽名著《論法的精神》中，則真正完全意義上提出將國(guó)家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)以及權(quán)力制衡原則，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了；因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律。如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一，則將對(duì)公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ摺Ｈ绻痉?quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將握有壓迫者的力量。如果同一個(gè)人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個(gè)機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力。即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)扣裁判私人犯罪或爭(zhēng)訟權(quán)，則一切便都完了”。 與洛克相比，孟德斯鳩的分權(quán)學(xué)說(shuō)更為明確強(qiáng)調(diào)制衡思想，他對(duì)三種權(quán)力的界定使得三種權(quán)力互相區(qū)分、互不隸屬、互相制約，從而清楚闡釋了“要想防止權(quán)力濫用就要用權(quán)力制約權(quán)力”的思想。這一權(quán)力分立和制衡思想也進(jìn)一步為大洋彼岸的美國(guó)制憲者所吸納、繼承和完善，麥迪遜等美國(guó)制憲者不僅將政府的權(quán)力進(jìn)行分割并在三個(gè)政府部門中分配, 而且還賦予每個(gè)部門一定的權(quán)力對(duì)其他兩個(gè)部門進(jìn)行制衡和監(jiān)督。正如《聯(lián)邦黨人文集》第51 篇所言:“防止把某些權(quán)力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法, 就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個(gè)人的主動(dòng)。在這方面, 如同其他各方面一樣, 防御規(guī)定必須與攻擊的危險(xiǎn)相稱。野心必須用野心來(lái)對(duì)抗。”權(quán)力分立和制衡理論的背后是對(duì)于權(quán)力濫用的警惕和人性的不信任。“政府本身若不是對(duì)人性的最大恥辱, 又是什么呢? 如果人都是天使, 就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人, 就不需要對(duì)政府有任何外在的或內(nèi)在的控制了?！睆穆蹇说矫系滤锅F,再到聯(lián)邦黨人, 分權(quán)學(xué)說(shuō)在近代得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。

馬克思對(duì)于分權(quán)也給予了高度的贊同，他在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中對(duì)于權(quán)力異化表示了警惕：“國(guó)家政權(quán)在性質(zhì)上也越來(lái)越變成了資本借以壓迫勞動(dòng)的全國(guó)政權(quán)，變成了為進(jìn)行社會(huì)奴役而組織起來(lái)的社會(huì)力量，變成了階級(jí)專制的機(jī)器”。為了防止權(quán)力異化，馬克思認(rèn)為一是要實(shí)行廣泛的選舉制度，其次是實(shí)行有效地民主監(jiān)督制度。從馬克思對(duì)1831年的黑森憲法的贊揚(yáng)中, 我們可以明顯地感到他對(duì)分權(quán)的肯定。他之所以稱贊它是“歐洲曾經(jīng)宣布過(guò)的一部最自由主義的根本” 是因?yàn)椤皼](méi)有哪一部憲法對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的權(quán)限作過(guò)這樣嚴(yán)格的限制, 在更大程度上使政府從屬于立法機(jī)關(guān), 并且給司法機(jī)關(guān)以如此廣泛的監(jiān)督權(quán)…… 根據(jù)憲法第一條的規(guī)定, 凡是拒絕對(duì)憲法宣誓的黑森親王都要被剝奪王位繼承權(quán)…… 人民代表能夠依靠國(guó)家法庭來(lái)解除任何一個(gè)只要被認(rèn)為是犯有哪怕是曲解立法議會(huì)的某項(xiàng)決定之罪的大臣的職務(wù)……高等法院有權(quán)對(duì)有關(guān)任免制度的一切問(wèn)題作出最后決定。眾議院從議員中選出一個(gè)常任委員會(huì), 組成類似雅典最高法院的機(jī)構(gòu), 對(duì)政府的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督, 并把違反憲法的官員送交法院審判, 即使是下級(jí)執(zhí)行上級(jí)的命令時(shí)違反憲法, 也不得例外。于是, 官員便擺脫了王權(quán)的控制。另一方面, 高等法院由于握有對(duì)行政機(jī)關(guān)的一切行動(dòng)作出最后決定的全權(quán), 便成為全能的了。由人民選舉的市議會(huì)議員, 不僅應(yīng)關(guān)懷地方當(dāng)局的各種決定的執(zhí)行, 而且應(yīng)當(dāng)關(guān)懷國(guó)家的一般法律的實(shí)施?！?/p>

由上可見(jiàn)，無(wú)論是近現(xiàn)代的政治學(xué)說(shuō)，還是馬克思主義學(xué)說(shuō)，都認(rèn)為分權(quán)具有普遍真理意義。如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的分立和制約，一般來(lái)說(shuō)通過(guò)兩種方式，一種是建立新的機(jī)構(gòu)，通過(guò)新的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分解來(lái)分散和消解原來(lái)過(guò)于集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)；另一種是通過(guò)制度的制定和法治的健全來(lái)實(shí)現(xiàn)分權(quán)，運(yùn)用制度化的方式將原來(lái)權(quán)力集中的機(jī)構(gòu)所產(chǎn)生的權(quán)力轉(zhuǎn)移、分解至其他權(quán)力主體之中去?？梢哉f(shuō)，開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革是上述兩種方式的結(jié)合，一方面通過(guò)新設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)作為與“一府兩院”平行的機(jī)構(gòu)，另一方面通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在北京市、山西省、浙江省三地開(kāi)展試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)為后續(xù)完善監(jiān)察立法奠定基石。

(二)建國(guó)以來(lái)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于權(quán)力監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的思想和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)

建國(guó)以來(lái)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于權(quán)力監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)不斷提高，領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于權(quán)力監(jiān)督的相關(guān)闡述為開(kāi)展監(jiān)察體制改革提供了重要的認(rèn)識(shí)、思想和實(shí)踐基礎(chǔ)。鄧小平總結(jié)建國(guó)以來(lái)我國(guó)曲折發(fā)展的歷史，特別是在總結(jié)“文化大革命”的教訓(xùn)時(shí)，洞察到權(quán)力失去控制的癥結(jié)是黨和國(guó)家政治體制中的過(guò)分集權(quán)。1980年8月18日他在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上提出“權(quán)力不宜過(guò)分集中”的觀點(diǎn)。他說(shuō)：“從黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來(lái)說(shuō)，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過(guò)分集中現(xiàn)象……”。他分析指出：“權(quán)力過(guò)分集中，妨礙社會(huì)主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行，妨礙社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個(gè)人專斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)，也是在新的條件下產(chǎn)生官僚主義的一個(gè)重要原因”。所以他強(qiáng)調(diào)：“權(quán)力過(guò)分集中，越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。對(duì)這個(gè)問(wèn)題長(zhǎng)期沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí)，成為發(fā)生‘文化大革命’的一個(gè)重要原因，使我們付出了沉重的代價(jià)?，F(xiàn)在再也不能不解決了?！边@篇著名講話，成為后來(lái)我們進(jìn)行政治體制改革的指導(dǎo)性文獻(xiàn)。江澤民同志在黨的十六大中就曾提出, 要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制, 從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督, 保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益。在2001年的“七一”講話中他還特別強(qiáng)調(diào)了通過(guò)加強(qiáng)法律監(jiān)督, 建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制來(lái)防止濫用權(quán)力、以權(quán)謀私。

習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上的講話指出：“沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律。”“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！痹?013年4月中共中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)他強(qiáng)調(diào)，制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性?！拔覀円∪珯?quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益?！痹谑藢弥屑o(jì)委六次全會(huì)上他指出：“要把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家監(jiān)察、群眾監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，同法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)調(diào)起來(lái)，形成監(jiān)督合力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄耙晟票O(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系?！庇缮峡梢?jiàn)，鄧小平、江澤民、習(xí)近平等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于權(quán)力監(jiān)督重要的認(rèn)識(shí)，對(duì)健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系、提高反腐敗法律制度執(zhí)行力，讓法律制度剛性運(yùn)行的強(qiáng)調(diào)，為開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革提供了重要的思想和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

(三)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)開(kāi)展試點(diǎn)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的法治依據(jù)

任何權(quán)力的行使必須要有制度和法律的依據(jù)，任何改革涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整也必須要于法有據(jù)，必須在現(xiàn)有法治框架內(nèi)運(yùn)作?！胺矊僦卮蟾母锒家诜ㄓ袚?jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)， 確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”具體而言，改革缺乏法律依據(jù)的，要及時(shí)獲得最高權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)，涉及法律立、改、廢的，要及時(shí)報(bào)請(qǐng)最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定、修改或廢止。國(guó)家監(jiān)察體制改革作為重大的政治體制改革也必須要于法有據(jù)。我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”第三條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。”這是人民主權(quán)原則在我國(guó)憲法中的體現(xiàn)。

人民是國(guó)家的主人，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，由人民選舉代表組成人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)，由其產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、法院和檢察院(“一府兩院”)并對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。人民主權(quán)的邏輯自然延伸就是代表人民的權(quán)力機(jī)關(guān)及有其產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都要接受人民的監(jiān)督。一方面是接受人民作為主權(quán)者的權(quán)利對(duì)權(quán)力(Right vs. Power)的監(jiān)督，憲法第四十一條賦予了公民監(jiān)督權(quán)：“公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”；另一方面是接受代表人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)產(chǎn)生的專司監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督(Power vs. Power)，即監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。從某種意義上說(shuō)，開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革、設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)也是對(duì)于人民主權(quán)原則的回應(yīng)和實(shí)踐。

在目前的憲政框架內(nèi)，對(duì)于開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的授權(quán)主體應(yīng)該是作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——即全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)，全國(guó)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行改革試點(diǎn)授權(quán)的合憲性毋庸置疑，憲法第六十二條明確列舉了全國(guó)人民代表大會(huì)的十五項(xiàng)職權(quán)。其中第十五款設(shè)置了一個(gè)兜底性的規(guī)定“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”可以作為授權(quán)改革試點(diǎn)的法理依據(jù)。全國(guó)人大常委會(huì)作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，按照憲法可第六十七條關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)之第二十一款“全國(guó)人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”的規(guī)定，也可以進(jìn)行監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的授權(quán)，其在法理上也具有充分的憲法解釋空間。2016年12月25日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，規(guī)定“在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)。將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)?！薄氨O(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。”“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察”。全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)對(duì)開(kāi)展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)進(jìn)行授權(quán)，也為這一種重大政治體制改革提供了合法性基礎(chǔ)。

三、國(guó)家監(jiān)察體制改革面臨的難題及對(duì)策

開(kāi)展監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和精密的系統(tǒng)籌劃，啟動(dòng)北京、山西、浙江三地試點(diǎn)工作后，涉及到機(jī)構(gòu)整合、人員整合、職能整合等多方面問(wèn)題，尤其需要處理好改革推進(jìn)中面臨的難題，比如如何加強(qiáng)對(duì)于監(jiān)督者的監(jiān)督，如何與現(xiàn)有法治保持有效契合，以及如何實(shí)現(xiàn)自身有效融合等。

(一)對(duì)于監(jiān)督者的監(jiān)督問(wèn)題

監(jiān)察體制改革的初衷是要建立高度集中的反腐敗國(guó)家機(jī)關(guān)，通過(guò)強(qiáng)力整合現(xiàn)有紀(jì)委紀(jì)檢監(jiān)察、行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗局以及檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能，在實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)位高——與“一府兩院”平行設(shè)立，權(quán)重——擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置3項(xiàng)職權(quán)和 “談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置”等12項(xiàng)措施，有力——監(jiān)察手段、資源、力量、權(quán)威極大優(yōu)化、強(qiáng)化的同時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)于監(jiān)督者的監(jiān)督問(wèn)題顯得尤為具有現(xiàn)實(shí)意義。誠(chéng)如英國(guó)勛爵阿克頓所言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗?！比魏稳狈τ行ПO(jiān)督制約的權(quán)力必然濫用，這也是對(duì)權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的普遍總結(jié)。盡管對(duì)于監(jiān)察體制改革試點(diǎn)以及監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約設(shè)計(jì)，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》中已經(jīng)強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)將“與執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)有機(jī)銜接、相互制衡”，“強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約”，但這主要是從自我監(jiān)督的角度來(lái)闡述。我們更應(yīng)該注重從制度的架構(gòu)上予以完善。具體可以從三個(gè)角度去展開(kāi)：

首先，處理好人大監(jiān)督(人大及其常委會(huì))、法律監(jiān)督(檢察院)、社會(huì)監(jiān)督(人民群眾、媒體)、黨的監(jiān)督與自我監(jiān)督的關(guān)系，重點(diǎn)做好人大監(jiān)督和黨的監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，因此也要接受人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督，這也是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義，主要包括包括報(bào)告工作、接受詢問(wèn)、質(zhì)詢、罷免等。法律監(jiān)督主要是檢察院對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約，《憲法》一百二十九條賦予檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位，在查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)后，應(yīng)該更加注重法律監(jiān)督權(quán)的行使，包括對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)的法律監(jiān)督、對(duì)涉嫌違法犯罪的批準(zhǔn)逮捕、提起公訴等公權(quán)力行使方面的監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督主要是民眾和輿論監(jiān)督也是監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的重要方式，本質(zhì)上是人民群眾的監(jiān)督，人民是國(guó)家的主人，人民是一切權(quán)力的來(lái)源和依歸，人民也理當(dāng)對(duì)包括監(jiān)察委員會(huì)在內(nèi)的一切國(guó)家機(jī)構(gòu)具有監(jiān)督權(quán)、批評(píng)權(quán)和建議權(quán)。黨的監(jiān)督體現(xiàn)在作為執(zhí)政黨，黨內(nèi)自我監(jiān)督，特別是監(jiān)察委員會(huì)和紀(jì)委合署辦公，紀(jì)委作為黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，本身按照《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的要求接受黨委(黨組)的全面監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督和黨員的民主監(jiān)督。必須把對(duì)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要組成部分，作為黨外監(jiān)督的重要對(duì)象，只有這樣，才能防止出現(xiàn)“燈下黑”，也只有這樣才能使我國(guó)的反腐敗體制改革不會(huì)出現(xiàn)“死角”。

其次，監(jiān)察委員會(huì)在監(jiān)察手段、力量、權(quán)威極大優(yōu)化、強(qiáng)化、固化的同時(shí)，必須以嚴(yán)格的法律程序作為約束，明確監(jiān)督調(diào)查處置3項(xiàng)職權(quán)以及相關(guān)12項(xiàng)措施的行使方式和具體要求及限制條件、監(jiān)督方式等等內(nèi)容，使監(jiān)督者的權(quán)力行使在法治的軌道上，這也是是法治國(guó)的應(yīng)有之義?！皩?duì)于權(quán)力而言，程序是約束權(quán)力的天然邊界；對(duì)于人民而言，程序成為一種應(yīng)該執(zhí)行的規(guī)則，成為抵抗權(quán)力侵犯的一道安全屏障”。因此，除了健全完善監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法審查部門內(nèi)部權(quán)力控制制度外，要通過(guò)法律程序的指引、規(guī)制、引導(dǎo)等獨(dú)特作用的發(fā)揮來(lái)保障監(jiān)察委員會(huì)依法行使職權(quán)， 從而實(shí)現(xiàn)法治對(duì)公權(quán)力的有效控制。

再次，加大監(jiān)察工作公開(kāi)力度，充分保障公眾的知情、參與權(quán)，一方面避免暗箱操作、增加公信度，另一方面也廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，與民眾、社會(huì)有積極充分的互動(dòng)，從根本上提升監(jiān)察的實(shí)效。這方面，可以充分借鑒香港廉政公署的做法，香港廉政公署創(chuàng)制了一套非常有效的監(jiān)督體制，從接受投訴開(kāi)始，廉政公署處理每一個(gè)案件都必須自覺(jué)地接受社會(huì)各界監(jiān)督，因?yàn)橹挥羞@樣才能提高廉政公署的公信力，也只有這樣才能使更多市民主動(dòng)向廉政公署提供犯罪線索，幫助廉政公署懲治腐敗犯罪活動(dòng)。

(二)與現(xiàn)有法治有效契合的問(wèn)題

開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革，組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，很大程度上是對(duì)現(xiàn)有法治框架的突破，這就要求處理好改革和法治的關(guān)系，將改革納入法治的軌道，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有法治的有效契合。改革試點(diǎn)的推進(jìn)要求于法有據(jù)，必然要處理好與監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)法律法規(guī)的有機(jī)銜接關(guān)系。正如全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》所指出：“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《行政監(jiān)察法》，《刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定，《人民檢察院組織法》第五條第二項(xiàng)，《檢察官法》第六條第三項(xiàng)，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條第五項(xiàng)關(guān)于縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作的規(guī)定。其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會(huì)行使。”在試點(diǎn)工作推進(jìn)期間除了上述相關(guān)法律涉及調(diào)整或暫停外，在試點(diǎn)成果鞏固擴(kuò)大時(shí)，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)化為制度成果，相應(yīng)調(diào)整或修改或新立或廢止相關(guān)法律：

首先，需要適時(shí)修改《憲法》，監(jiān)察體制改革作為一項(xiàng)重大政治體制改革，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置是對(duì)現(xiàn)有“一府兩院”政治結(jié)構(gòu)的重大突破，其改革成果的固化、形成和推廣必須要在憲法層面予以明確。北京、山西、浙江三個(gè)地方在及時(shí)探索試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、適時(shí)總結(jié)推廣的基礎(chǔ)上，將成果上升到制度和法律層面，在憲法層面要及時(shí)修憲，將監(jiān)察委員會(huì)納入憲法的框架，做到改革與法有據(jù)、立法先行、依憲治國(guó)。

其次，要盡快制定《國(guó)家監(jiān)察法》、《監(jiān)察委員會(huì)組織法》或《監(jiān)察委員會(huì)程序法》，在憲法層面明確監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)和職責(zé)后，還需要在部門法、組織法或程序法層面對(duì)其予以細(xì)化，要對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)限、手段、方式、監(jiān)察內(nèi)容、監(jiān)察程序、監(jiān)察人員法律責(zé)任等等等做出更加具體詳細(xì)的規(guī)定，從而真正地做到有法可依。在制定《國(guó)家監(jiān)察法》的同時(shí)廢止《行政監(jiān)察法》。

再次，要修改《立法法》、《刑事訴訟法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《行政復(fù)議法》、《檢察院組織法》、《檢察官法》、《國(guó)家賠償法》等，確?，F(xiàn)有法治結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這里要強(qiáng)調(diào)一下監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督與《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的關(guān)系?！侗O(jiān)督法》由人大常委會(huì)實(shí)施的監(jiān)督是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督是對(duì)行使公權(quán)力人員的監(jiān)督，二者并不矛盾。“從監(jiān)督成效評(píng)價(jià)來(lái)說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)可在年會(huì)制的人大上報(bào)告年度履責(zé)情況，并接受監(jiān)督的再監(jiān)督，有利于加大對(duì)國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)及其行權(quán)主體的事前、事中監(jiān)督力度，也事實(shí)上拓展了人大代表行使權(quán)力的領(lǐng)域和審議監(jiān)督的內(nèi)容。”應(yīng)及時(shí)修訂《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，及時(shí)將人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督納入《監(jiān)督法》的視野。

(三)如何實(shí)現(xiàn)自身有效融合的問(wèn)題

本次監(jiān)察體制改革的一個(gè)核心問(wèn)題就是通過(guò)系統(tǒng)整合分散在不同機(jī)構(gòu)的不同反腐力量，實(shí)現(xiàn)建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)。改革實(shí)踐中面臨的很大難題是如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)自身有效融合的問(wèn)題。“試點(diǎn)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)在轉(zhuǎn)隸后的融合，既有人員和思想融合問(wèn)題，更有機(jī)制和工作融合問(wèn)題。”

首先，改革中會(huì)涉及的重要工作是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)職能的劃轉(zhuǎn)及機(jī)構(gòu)調(diào)整，特別是與檢察院有機(jī)銜接的問(wèn)題。要完成檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防部門機(jī)構(gòu)、職能、人員的整體劃轉(zhuǎn)。整體劃轉(zhuǎn)后，檢察院作為公訴機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，特別是對(duì)于檢察院的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位、職能要做一個(gè)明確的界定。

其次，監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公，紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職能和“三轉(zhuǎn)”要求，與紀(jì)委的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革相互呼應(yīng)，有機(jī)結(jié)合。行政監(jiān)察的行政處分和效能監(jiān)察，以及原來(lái)屬于檢察院的反貪反瀆職務(wù)犯罪職能需要的國(guó)家法律職業(yè)資格和較高的法律職業(yè)素養(yǎng)，如何有機(jī)融合，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，做到機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸后職能不斷、要求不降、隊(duì)伍不散、人心不散，從而達(dá)到“穩(wěn)步推進(jìn)全面融合，圍繞機(jī)構(gòu)與職能相協(xié)調(diào)、規(guī)范調(diào)查權(quán)限手段、增強(qiáng)工作人員紀(jì)檢監(jiān)察意識(shí)和紀(jì)檢監(jiān)察能力，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，取得'1+1>2'的效果，切實(shí)提高反腐敗的能力和成效”。

再次，如何更多體現(xiàn)事前事中預(yù)防腐敗的問(wèn)題?，F(xiàn)有監(jiān)察監(jiān)督更多體現(xiàn)為事后的監(jiān)督與懲處機(jī)制，在構(gòu)建國(guó)家反腐敗體制時(shí)更應(yīng)該、更重要的是事前的預(yù)防與籌劃，由事后的懲戒更多轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮泻褪虑暗念A(yù)防。腐敗預(yù)防應(yīng)當(dāng)是反腐敗機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)核心工作，預(yù)防腐敗和懲治腐敗結(jié)合的狀況決定著反腐敗的整體成效。甚至在某種程度上，預(yù)防腐敗比懲治腐敗更為重要，能夠從源頭上遏制腐敗的滋生與蔓延。要通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)由不敢腐更多轉(zhuǎn)變?yōu)椴荒芨?，通過(guò)分權(quán)、權(quán)力制約與監(jiān)督的機(jī)制來(lái)是破壞腐敗實(shí)現(xiàn)的條件，將工作做在前面，通過(guò)制度和程序完善讓腐敗者付出高昂的成本。

結(jié)束語(yǔ)

國(guó)家監(jiān)察體制改革作為一項(xiàng)重大政治改革， 對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督監(jiān)察手段資源有效整合確保監(jiān)督全覆蓋具有重要價(jià)值，完全契合控制與約束國(guó)家權(quán)力的法治反腐和制度反腐的形勢(shì)。我們要充分利用法治思維把監(jiān)察體制改革中面臨的難題納入法治化軌道去處理，有效破解如何監(jiān)督監(jiān)督者、如何契合現(xiàn)有法治、如何實(shí)現(xiàn)自身有效融合的問(wèn)題，采用法治手段規(guī)制監(jiān)察權(quán)力，規(guī)范其有序運(yùn)行并有效防止監(jiān)察權(quán)力異化、腐敗，確保國(guó)家監(jiān)察權(quán)力在法治軌道平順運(yùn)行， 從而保障公民的合法權(quán)益。

注釋：

①喻中.權(quán)力制約的中國(guó)語(yǔ)境[M].濟(jì)南:山東人民出版社,200.189.

②馬懷德.國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2016,(6).

③資料來(lái)源：中紀(jì)委十七屆二、三、四、五、六次全會(huì)工作報(bào)告及相關(guān)資料，見(jiàn)新華網(wǎng)“新華時(shí)政”專欄。

④朱光磊.以權(quán)力制約權(quán)力[M].成都:四川人民出版社,1987.1、2;何華輝、許崇德.分權(quán)學(xué)說(shuō)[M].北京:人民出版社,1986.1.

⑤洛克.政府論(下篇)[M].楊思派譯.北京:九州出版社,2007.489.

⑥孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京:商務(wù)印書館,1986.151.

⑦孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京:商務(wù)印書館,1986.231.

⑧漢密爾頓、麥迪遜、杰伊.聯(lián)邦黨人文集[M].北京:商務(wù)印書館,1980.264.

⑨馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯文集(第3 卷)[M].北京:人民出版社,2009.152.

⑩馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯文集(第3 卷)[M].北京:人民出版社,2009.597.

(責(zé)任編輯：華民)

D693.69

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1672-1071(2017)05-0087-07

2017-07-19

張一鳴(1984- )，男，安徽蕪湖人，華東政法大學(xué)2016級(jí)法律政治學(xué)博士，研究方向?yàn)榉ㄖ闻c政府。