何洋濤

摘要：2015年1月1日新修訂的環(huán)保法正式實施。該法加大了對企業(yè)違法的處罰力度，也增加了對行政監(jiān)管部門的問責(zé)措施。但將環(huán)保法作為單行法進(jìn)行修改是具有局限性的，我國環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范實施效果不佳的根本原因是受到權(quán)力結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的多重制約。進(jìn)一步完善行政處罰措施和公益訴訟制度，是提升現(xiàn)行經(jīng)濟政治體制下“史上最嚴(yán)”環(huán)保法實施效果的重要途徑。

關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu)性缺陷；執(zhí)法力度；環(huán)境保護(hù)法；責(zé)任制度

一、環(huán)境的概念與現(xiàn)狀

環(huán)境是指影響人類生存與發(fā)展的各種天然和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和農(nóng)村等。

環(huán)境問題是當(dāng)今國際社會的普遍問題，這一問題在我國尤為突出，由于特殊的國情，近年來，我國的環(huán)境問題日益突出，已不僅僅是社會發(fā)展某一環(huán)節(jié)的問題，而是關(guān)系全局發(fā)展的重大現(xiàn)實問題，而縱觀中國二十多年環(huán)境治理的過程，其治理成果并不令人滿意。

二、中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對環(huán)境的影響

環(huán)境問題是隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的，當(dāng)代中國特殊的國情以及特殊的發(fā)展模式，使中國的環(huán)境問題日益嚴(yán)俊。與其他國家相比，中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)模式對環(huán)境有重要的影響。

（一）能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)致使環(huán)境法“以污染防治為中心”

中國是能源消費大國，當(dāng)前的能源消費總量已居世界第二位。同時，中國保持著高速的能源消費增長率，2000-2008年，中國能源消費增長速度平均達(dá)到8.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期世界不到2%的增長速度。1同時，我國的能源利用效率極低，其主要原因之一便是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以勞動密集型和資源密集型結(jié)構(gòu)為主，在與發(fā)達(dá)國家的貿(mào)易往來之中，發(fā)達(dá)國家往往將高污染、高耗能的企業(yè)轉(zhuǎn)移到國內(nèi)，給中國環(huán)境保護(hù)帶來巨大的壓力。因此能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理已成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵問題。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以“城市發(fā)展為中心”

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是一個以城市為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，所構(gòu)建的是一個以城市為中心的制度性體系，不論是公共資源還是公共權(quán)力的配置都以城市為中心，農(nóng)村被邊緣化，這樣做所導(dǎo)致的最重要問題便是政府對城鄉(xiāng)環(huán)境治理在立法政策和財政支持上存在諸多差異。

從某種意義上說，中國的環(huán)境法發(fā)展是以城市環(huán)境法的發(fā)展為主導(dǎo)的，農(nóng)村的污染防治問題完全被邊緣化了，使得農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益不斷受到侵害。這種現(xiàn)象若得不到改善，農(nóng)村環(huán)境會持續(xù)惡化，而環(huán)境問題的治理具有整體性，農(nóng)村的環(huán)境惡化將會反過來制約城市的環(huán)境和發(fā)展，使環(huán)境問題更加惡化。

（三）權(quán)力結(jié)構(gòu)以“經(jīng)濟建設(shè)為中心”

地方政府以“經(jīng)濟為中心”的發(fā)展模式，往往會擴大經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，放大地方對經(jīng)濟發(fā)展的實際性需求，并很難將綠色 GDP納入政府對城市規(guī)劃和建設(shè)的視野當(dāng)中去。GDP意味著經(jīng)濟增長、就業(yè)率的提升和看似繁榮的建設(shè)場面。有些地方政府不惜以犧牲環(huán)境為代價，大力發(fā)展經(jīng)濟。這種以“經(jīng)濟建設(shè)為中心”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也使得《環(huán)境保護(hù)法》在地方政府難以得到有效地貫徹執(zhí)行。

三、環(huán)境法責(zé)任制度的缺陷

上文提到了影響我國環(huán)境問題的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，從某種意義上說是宏觀上探究造成我國環(huán)境嚴(yán)峻問題的根源。在《環(huán)境保護(hù)法》微觀實施上的環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度方面也有眾多不足。

（一）環(huán)境法責(zé)任制度過罰不當(dāng)、執(zhí)法不嚴(yán)

近30年來的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法實踐表明，我國的環(huán)境保護(hù)立法在行政處罰制度設(shè)計方面普遍存在著“罰輕于過”、“執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象。

首先，環(huán)境保護(hù)法所規(guī)定的罰款額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)治理污染的成本，排污企業(yè)有著“違法有利可圖”的錯誤認(rèn)識，花錢買污染權(quán)的現(xiàn)象普遍存在。為了解決“過罰不當(dāng)”的問題，近年來對環(huán)境保護(hù)立法的修改呈現(xiàn)出明確和提高罰款倍數(shù)和數(shù)額的趨勢，但將數(shù)額罰款改為倍數(shù)罰款的做法卻屢遭失敗。

其次，對于已經(jīng)產(chǎn)生的環(huán)境污染和破壞，罰款只能治標(biāo)不能治本。只有讓違法者改正其違法行為，才能有效地防止污染的蔓延和環(huán)境的惡化。然而在我國環(huán)境行政執(zhí)法的實踐中，責(zé)任限期治理或停產(chǎn)停業(yè)等處罰手段往往被束之高閣，執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象隨處可見。其主要原因在于此項處罰權(quán)限屬于地方各級人民政府，環(huán)境保護(hù)部門面對污染嚴(yán)重但對地方經(jīng)濟作出巨大貢獻(xiàn)的企業(yè)往往出于保護(hù)主義而對其“視而不見”。

（二）環(huán)保法內(nèi)容抽象，操作性不強

根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)條文規(guī)定，任何單位和個人都有義務(wù)保護(hù)環(huán)境，且有對污染、破壞環(huán)境的單位或者個人進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利。但這種規(guī)定過于抽象，不夠具體，且可操作性不強。

另外，我國環(huán)境保護(hù)法對于環(huán)境被破壞后責(zé)任承擔(dān)的方式規(guī)定的過于抽象，操作性也不強，比如賠償損失的范圍包括直接損失和間接損失，直接損失便于計算，但是在實際操作過程中很難認(rèn)定間接損失。承擔(dān)責(zé)任的方式還包括恢復(fù)原狀，但是對于環(huán)境污染來講，特別是河流，污染通常都是由很多人造成的，恢復(fù)原狀的責(zé)任很難認(rèn)定。

三、對我國環(huán)境保護(hù)的建議

（一）環(huán)境立法適度體系化

《環(huán)境保護(hù)法》在中國經(jīng)濟總體結(jié)構(gòu)的框架之內(nèi)仍然以“單行法”為導(dǎo)向，其系統(tǒng)性較差，難以對環(huán)境問題做到切實有效地保障。筆者認(rèn)為環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)建立一部系統(tǒng)性強的環(huán)保法。這系統(tǒng)化的立法將對破解或促進(jìn)破解結(jié)構(gòu)性缺陷起到一定的作用。

（二）充分論證，過罰相當(dāng)，嚴(yán)格執(zhí)法

有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)充分論證，在處理環(huán)境污染問題時，要充分調(diào)查對環(huán)境造成的危害，聽取專家意見，確立科學(xué)合理的罰款數(shù)額計算方式。同時，行政執(zhí)法機關(guān)不能單純的以罰款為保護(hù)環(huán)境的手段。應(yīng)當(dāng)加強管理，不能一味的追求GDP的高速發(fā)展。不能搞地方保護(hù)，對于破壞環(huán)境的企業(yè)要嚴(yán)格依法處罰，主管機關(guān)對于縱容包庇破壞環(huán)境的企業(yè)的行為，上級主管機關(guān)要嚴(yán)肅處理，完善行政問責(zé)機制，嚴(yán)格依法辦事。

（三）完善公益訴訟。

首先，在立法層面，環(huán)境方面的公益訴訟應(yīng)立足于以方便當(dāng)事人維權(quán)為前提，公益組織要幫助弱勢群體維護(hù)其合法權(quán)益。其次，應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》中詳細(xì)規(guī)定公益訴訟內(nèi)容，隨著時代的發(fā)展和進(jìn)步，需要不斷擴大公益訴訟的案件受理范圍，明確行使環(huán)境公益訴訟主體所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。建立有利于律師參與和代理訴訟的收費標(biāo)準(zhǔn)制度，彌補環(huán)境法內(nèi)容過于抽象，可操作性不強的弊端，從而保障訴權(quán)的行使。

四、總結(jié)

環(huán)境法制建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，并非朝夕而就，并且由于我國國情和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)成因的特殊性，《環(huán)境保護(hù)法》在制定和實施的過程中尚存在諸多問題。如系統(tǒng)性不強、地方政府以經(jīng)濟為中心的地方保護(hù)以及公益訴訟的不夠完善等。筆者認(rèn)為《環(huán)境保護(hù)法》在制定和實施過程中，必定對我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生積極的影響，使能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)發(fā)展以及地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)更加合理。唯有立足于我國的實際情況，去探索一條適合我國的切實可行的環(huán)境保護(hù)道路，我國的環(huán)境法制建設(shè)才能更加完善和成熟，存在的環(huán)境問題才能得到有效解決。

注釋：

[1]參見中國能源中長期發(fā)展戰(zhàn)略研究項目組編著：《中國能源中長期（2030-2050發(fā)展戰(zhàn)略研究：綜合卷》，第5-6頁。