石 慧 吳幸澤 毛萬磊

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危機后的擊進：韓國國家財政管理計劃改革始末與啟發(fā)

石 慧 吳幸澤 毛萬磊*

在年度預算過程中引入中長期視角是現(xiàn)代預算改革的重要趨勢。2003—2007年，韓國通過一場大規(guī)模改革建起了5年滾動制的國家財政管理計劃(NFMP)體系。這是一次由行政部門主導、總統(tǒng)支持、國際組織協(xié)助，通過自上而下預算機制整合了年度預算、中期計劃、績效預算和公民參與等諸多內容，并以組織重構和法律修訂的形式使之制度化的劇變式改革。雖然還存在分權有限、約束不足、地方推進慢等問題，但韓國的改革經(jīng)驗證實了它的國家財政管理計劃體系在應對經(jīng)濟危機、調整資源配置、促進財政穩(wěn)健方面的有效性，強調了引入多元主體參與、聯(lián)結計劃與預算、培養(yǎng)部門預算能力等基本要素的重要性，更凸顯了根據(jù)本國實際選擇改革路徑的必要性，為中國的相關改革提供了啟發(fā)。

韓國 國家財政管理計劃 改革

年度性是傳統(tǒng)公共預算的經(jīng)典原則之一，但隨著預算環(huán)境的日益復雜，在年度預算過程中引入中長期視角已成為大勢所趨(Caiden，1981；Wildavsky，1986)。20世紀80年代以來，歐美發(fā)達國家、非洲與拉美國家以及中東歐與東亞地區(qū)次第掀起了中期支出框架(Medium—Term Expenditure Frameworks，MTEFs)的改革浪潮。至2008年，全球已有132個國家采用了不同層次的中期支出框架(World Bank，2013)。在此過程中，各國的改革進度與改革成效參差不齊(IMF，2008；Schiavo，2009；Vlaicu et al.，2014)。中國的改革進度明顯滯后，當前仍處于中期財政規(guī)劃的試點試行階段。比鄰而居的韓國是少數(shù)實行韓國5年滾動制的國家財政管理計劃(NFMP)則被視為更高層次的中期支出框架——中期績效框架(Medium—Term Performance Framework，MTPF)。雖然早在20世紀80年代，中國學者就已呼吁進行中長期財政預算改革(陳秉良，1981)，近年來也就中期支出框架改革的基本要件(馬駿，2013)、概念異同(鄧淑蓮，2015；李俊生、姚東旻，2016)、收入預測(謝姍、汪盧俊，2015；崔惠玉、周偉，2016)、分級建設(馬蔡琛，2016)等問題展開了一些探討?？墒牵c對韓國政治轉型、經(jīng)濟發(fā)展乃至文化傳播的關注相比，國內有關韓國財政預算改革，尤其中期支出框架改革的專門研究較少(葉娟麗，2006；楊玉霞、謝曉光，2012；郭智，2013；張岌，2014)，更集中于介紹澳大利亞等西方國家的相關改革經(jīng)驗(張晉武，2001；李燕，2006；白彥鋒，2009；王雍君，2010；張玉周，2015；王宏武，2015)。

鑒于此，本文將在已有研究的基礎上，嘗試回應以下問題：韓國國家財政管理計劃(NFMP)的主要內容是什么？具有典型東亞特色的韓國是如何將源自西方的中期支出框架(MTEFs)改革引入本國的制度土壤之中的？其改革特點有哪些？于中國又有何啟示？

一、韓國政府預算與國家財政管理計劃概況

(一)政府預算體系

韓國是實行總統(tǒng)制的單一制國家，政府結構分為中央政府和兩級地方政府，政府預算亦相應地采用分稅制基礎上的三級預算管理體制(韓國政府網(wǎng)，2016)。整體上，以1997年亞洲金融危機為界，韓國的政府預算可以分為兩個發(fā)展階段：

第一階段，1948年至1997年的舊預算體系。這一階段的政府預算主要采用傳統(tǒng)的線性預算、年度預算和自下而上預算過程，也陸續(xù)引入了計劃項目預算、零基預算等預算技術。預算管理長期奉行審慎和平衡原則，預算改革則強調精簡、統(tǒng)一、高效和可控(Choi，1992)，著力破除大量特別預算和預算外基金所帶來的預算碎片化和復雜性等問題(朱伯銘，1999)。

第二階段，金融危機后，金大中和盧武鉉政府開展深度改革，逐步建立現(xiàn)代預算制度(Kim，2015)。此間的政府預算仍由一般賬戶、特別賬戶和公共基金構成(2013年的中央預算含1個一般賬戶、18個特別賬戶和64類基金)，但預算機制和流程已然不同。比如，積極推進預算透明與參與，通過“四大財政改革”引入5年國家財政管理計劃、支出上限機制、“三位一體”的績效預算體系和數(shù)字預算會計系統(tǒng)(DBAS)，等等。同時，新修《國家財政法》取代1961年《預算會計法》，企劃預算部(Ministry of Planning and Budget，MPB)也與財政經(jīng)濟部(Ministry of Finance and Economy，MOFE)合并組成企劃財政部(Minister of Strategy and Finance，MOSF)，統(tǒng)一負責國家財政管理計劃、年度預算與績效管理工作。流程上，改革后的預算周期拉長、預算環(huán)節(jié)增多。從預算編制到審議、執(zhí)行和決算審查與評估，一個完整的政府預算周期至少歷經(jīng)3年，涉及的預算參與者增加，參與程度也明顯提高。

(二)國家財政管理計劃

國家財政管理計劃改革是盧武鉉政府2003年啟動的“四大財政改革”(Four Major Fiscal Reforms)中的重要內容。這場改革深受當時的國際中期支出框架(MTEFs)改革潮流影響，也參考了來自世界銀行等國際組織的諸多意見。改革早期主要針對支出，圍繞十余類政府支出展開討論并制定5年支出規(guī)劃；中間吸取失敗教訓，效仿瑞典模式引入了自上而下的支出上限機制，并將支出分配與同期進行的績效評價結果掛鉤，增強支出框架的約束力；后期修訂《國家財政法》時，又在原有的支出規(guī)劃與支出上限基礎上進一步納入了收支預測、赤字管理等內容*韓國《國家財政法》第7條規(guī)定，國家財政管理計劃必須包含以下7類信息：財政管理的基本方向和主要目標、中長期財政預測、各支出領域的資源分配計劃和投資方向、財政收支增長率及依據(jù)、稅收負擔率和人均稅負、財政赤字估計及管理計劃、其他由總統(tǒng)法令所規(guī)定的事項。同時還需附送：有關國家財政管理計劃年度變化(與變化原因)的評估分析報告、《國家財政法》第73-3條所規(guī)定的中長期基金管理計劃、第91條規(guī)定的政府債務管理計劃、《國家稅收基本法》第20-2條規(guī)定的中長期稅收政策執(zhí)行計劃。，將其正式命名為“國家財政管理計劃”(NFMP)而非“中期財政計劃”(MTFP)，明確規(guī)定實行5年滾動制而非3年制。通過這一系列的演變，專家們最初倡導的“中期支出框架改革”(MTEFs)最終收獲的其實是一套以支出為核心的中期財政管理計劃。至今，以國家財政管理計劃(National Fiscal Management Plan，NFMP)為名的5年期(含當前財年及其后4年)、滾動制(每年更新)中期支出框架通過自上而下預算機制與年度預算過程相結合，已成為韓國政府預算體系中不可或缺的部分。其制定過程和主要內容如下：

1. 制定過程

韓國的NFMP制定工作由企劃財政部、支出部門、專項工作小組(NFMP Working Groups)、發(fā)展研究院(Korea Development Institute，KDI))、地方政府、國民大會、執(zhí)政黨等多方主體密切分工合作而成，但通常以副總理級的企劃財政部，尤其是副部級的預算辦公室(Budget Office)為主導。預算辦公室下轄預算協(xié)調局、社會事務預算局、經(jīng)濟事務預算局、行政和安全事務預算局，由預算協(xié)調局負責協(xié)調預算涉及的國家政策以及國家財政管理計劃制定的全過程。企劃財政部中的其他部門，如財政政策局和財政管理局則負責協(xié)助提供NFMP所需的宏觀財政戰(zhàn)略、項目績效評估等信息。

表1 韓國國家財政管理計劃(NFMP)的制定流程

注：本表基于2013年的NFMP流程制作。但《國家財政法》修訂后要求政府預算提交國會的時間從2013年起改為下財年開始前90天，2014年是100天前，2015年是110天前，2016年是120天前，其他預算環(huán)節(jié)也要據(jù)此相應提前。

資料來源：韓國企劃財政部官方網(wǎng)站(MOSF，2014)。

從表1可知，韓國NFMP制定的啟動時間早于年度預算。它效仿瑞典的春季財政法案，采用多年期框架和自上而下機制，強調支出上限對年度預算過程的約束與指導。制定好的NFMP和政府預算草案必須通過國民大會的審議投票*國民大會的預算審議環(huán)節(jié)主要包括：(1)總統(tǒng)在國會的施政演講；(2)支出部門的預算說明與各常務委員會的質詢和預評估；(3)預算會計專門委員會的全面審查(包括公開聽證會、提案征集、行業(yè)專家的審查、全面質詢、按部門審查、預算調整審查、一般會議投票等內容)；(4)國會全體會議審查及投票。才能進入執(zhí)行環(huán)節(jié)。財年結束后，國家財政管理計劃將滾動更新，財政績效評估(包括財政項目績效自評估、深度評估、績效目標管理)以及來自審計監(jiān)察院(Board of Audit and Inspection，BAI)的決算審查也迅速跟進。

2. 主要內容

表2 韓國國家財政管理計劃(NFMP)的內容概要

資料來源：韓國企劃財政部官方網(wǎng)站(MOSF，2016)。

完整的NFMP報告通常包括國家財政管理目標與現(xiàn)狀、主體規(guī)劃(介紹5年內的宏觀經(jīng)濟、國家愿景、財政環(huán)境、收支規(guī)模、預算重點、支出規(guī)劃)、未來財政改革方向等大量內容(MOSF，2014)?！秶邑斦ā芬矊φ峤粐翊髸徸h的國家財政管理計劃所含信息做了詳細規(guī)定。企劃財政部每年9月對外發(fā)布的政府預算草案中的“國家財政管理計劃”內容相對簡潔*例如，企劃財政部官網(wǎng)2015年9月8日發(fā)布的“2016年政府預算草案”由“2016年預算草案”“2015—2019年國家財政管理計劃”和簡短的“下一步安排”組成，而“2015—2019年國家財政管理計劃”又依次分為核心政策、中期財政展望與目標、財政收支管理、各領域預算分配4個部分。，但中期目標和要求清晰明了(見表2)，5年內的財政收支、赤字和債務目標都在報告中以表格一一明示，財政收支管理也以“總支出增長率必須低于總收入增長”“現(xiàn)收現(xiàn)付”*現(xiàn)收現(xiàn)付(Pay-As-You-Go)，要求政府增加大筆開支時，削減其他項目開支或增稅，以保持收支平衡。等具體原則加以約束。

二、改革背景與動力

(一)歷史背景

任何國家的改革都植根于其政治、經(jīng)濟、文化、社會等歷史背景(Kim & Han，2015)，韓國的中期支出框架改革同樣如此。從古老神秘的“隱士之國”，舉世矚目的“漢江奇跡”，再到時下風靡的“韓流文化”，韓國向外界呈現(xiàn)的風貌越來多元化，其漫長激宕的歷史演變不僅在改革中投射下了各種影響，也共同塑造了韓國NFMP制度的現(xiàn)有特征。

1. 統(tǒng)一而封閉的封建王朝與殖民統(tǒng)治時期

自公元668年新羅借中國唐朝之力統(tǒng)一全境后，朝鮮半島又經(jīng)歷了王氏高麗(918—1392年)、李氏朝鮮(1392—1910年)等封建王朝時期(宋丙洛，1994)。盡管高麗興佛，李朝尊儒，但島內的民族、語言和文化構成同質性一直很高。此時的朝鮮半島以傳統(tǒng)農業(yè)經(jīng)濟為主，實行士農二元體制，因其偏安一隅，緊閉門戶，僅與中國等少數(shù)國家保持著有限往來，而被西方國家視為神秘的“隱士之國”(郭定平，2000)。1876年，明治維新后的日本入侵漢江，朝鮮被迫開放門戶(尹保云，2010)。甲午中日戰(zhàn)爭和日俄戰(zhàn)爭后，日本與“大韓帝國”簽訂《日韓合并條約》(李細珠，2011)，朝鮮進入日殖時期(1910—1945年)。

2. 戰(zhàn)后政治動蕩和經(jīng)濟高速發(fā)展時期

二戰(zhàn)后不久，朝鮮戰(zhàn)爭(1950—1953年)爆發(fā)，朝鮮半島以“三八線”為界分裂為朝鮮和韓國兩個國家。當時的韓國是世界上最貧窮的國家之一，雖然它在美國的協(xié)助下建立了形式上的民主體制，但國內政局依然動蕩不安，國防和經(jīng)濟壓力巨大(尹保云，2010)。繼李承晚獨裁政權、張勉民主政府后，以樸正熙5.16軍事政變?yōu)闃酥?，韓國進入“軍事威權時代”(1963—1987年)，以軍政府為主導的國民經(jīng)濟隨五年計劃的有序實施而迅速成長(宋丙洛，1994)，小政府、強政府和財政平衡的傳統(tǒng)漸成雛形(Choi，1992)，“漢江奇跡”也由此誕生。至1987年，長期的威權積弊和福利缺失引發(fā)了大規(guī)模的社會抗爭運動。在學生、教師、宗教組織(基督教為主)、新聞媒體等政治活躍群體的壓力下，韓國政府被迫發(fā)布6.29宣言，開啟民主化轉型(尹保云，2010)。

3. 向政治民主化和經(jīng)濟自由化轉型的后危機時代

20世紀90年代開始，韓國加速轉向政治民主化、經(jīng)濟自由化、文化多元化和國際邦交正?；?李曉瑞，2015)。亞洲金融危機重創(chuàng)了韓國國民經(jīng)濟和民族自尊(Kim，2015)，也喚起了金大中和盧武鉉政府的改革決心(Yoo，2008；Kim & Han，2015)。經(jīng)濟上，增強市場導向，向創(chuàng)新和知識經(jīng)濟轉型(Ha，2004；Koh，2007；Kim，2010)。政治上，強調行政效率、社會公平和公民參與(李秀峰，2008)，以NFMP為首的四大財政改革也相繼開展。同時，薩滿、佛教、儒家等傳統(tǒng)文化與基督新教文化交匯融合形成“新儒家思想”(蘇杭，2015)，以影視、音樂等休閑娛樂為代表的“韓流文化”也異軍突起，成為彰顯韓國國際形象的另一面旗幟(樸光海，2011)。2007年，全球性經(jīng)濟危機再度來襲，韓國的NFMP發(fā)揮了良好的調節(jié)效果，引起了世人關注(金度允，2011)。

(二)改革動力

若結合韓國的歷史背景來觀察中期支出框架改革的啟動，會發(fā)現(xiàn)它很符合金登(John W.Kingdon)(2004)的多源流政策議程機制，也是問題溪流、政策溪流和政治溪流三股溪流共同作用的結果。

問題溪流：到20世紀80年代末90年代初，持續(xù)了30多年的高速經(jīng)濟增長后，韓國傳統(tǒng)的威權政治體制、政府主導的經(jīng)濟發(fā)展模式和“增長第一”的政策導向開始屢遭質疑。緊張的半島局勢導致防務支出居高不下，政治民主化和人口老齡化又使得長期壓抑的公共服務和社會福利需求猛然釋放(Koh，2007)，經(jīng)濟危機則重挫了韓國出口導向型的經(jīng)濟。種種問題之下，韓國的財政平衡被打破，赤字和債務陡升，財政收支壓力增加。

政策溪流：改革進入政策議程還需要吸引人的備選方案和政策建議(曾令發(fā)，2007)。韓國政府歷來重視專家學者的作用，而且其精英階層和決策機構有很強的外向性(尹保云，2010)，與美國、世界銀行、IMF等往來密切(宋丙洛，1994)，能夠獲得大量有關NFMF改革規(guī)劃的技術指導和經(jīng)驗參考(Kim，2003；Nam & Jones，2003；Cho，2004；Hur，2004；Min，2005；Kim & Park，2006)。

政治溪流：2003年政府換屆，新總統(tǒng)的執(zhí)政重點從危機重建轉向了社會政策和分權，亟需與之配套的財政體系。以往頻發(fā)的權錢交易和腐敗事件也引發(fā)了民眾對傳統(tǒng)財政預算體制的低效、短視和封閉性的不滿(周建軍，2011)。在亞洲金融危機的催化下，韓國上下的改革接受度明顯提升。彼時，從總統(tǒng)、學界、公民社會組織，乃至企劃預算部的官員都認為，韓國需要一場徹底的公共財政管理改革。

當三股溪流匯聚，經(jīng)濟危機、政府換屆等偶然事件將機會之窗打開時，對NFMP抱有極大熱情的企劃預算部副部長等“政策企業(yè)家”成功地將改革推進了新總統(tǒng)的政策議程之中。在總統(tǒng)的政治支持、國際組織的技術援助和企劃預算部的行政主導下，韓國在短短5年內由上至下開展了一場以NFMP為核心的“大爆炸”式綜合財政改革。

三、改革歷程與成效

雖然韓國現(xiàn)有的國家財政管理計劃體系主要建成于盧武鉉執(zhí)政時期，但樸正熙和金大中政府也展開了不少探索。其改革歷程可大致分為早期探索(1961—2003年)、全面建立(2003—2007年)、后續(xù)改進(2007年至今)等三個階段。

(一)早期探索(1961—2003年)

其實，韓國政府在早期的五年經(jīng)濟發(fā)展計劃的實施中就已意識到聯(lián)結計劃與預算的必要性，但這一時期探索制定的中期財政計劃由于缺少對年度預算的強力約束，多被束之高閣。

1961年，樸正熙合并財政部的預算局、內務部的統(tǒng)計局和建設部的規(guī)劃機構，組建經(jīng)濟企劃院，統(tǒng)籌預算和計劃職能。1967年和1978年，經(jīng)濟企劃院為提高年度預算與五年計劃之間的協(xié)調性，先后引入了ORB(Overall Resource Budget)和EMP(Economic Management Plan)。得益于韓國經(jīng)濟的快速發(fā)展和財政收入的持續(xù)增長，此間的五年計劃基本能獲得政府預算的優(yōu)先保障。但到20世紀70年代末，經(jīng)濟增速放緩，財政管理日益復雜，計劃和預算也開始失調，政府和學界于是對中長期財政管理問題展開了激烈討論(Nam，2007)。至1979年，預算辦公室重組升級后新增了中期財政計劃職能，并于1981年首次制定5年滾動更新的中期財政計劃(Medium-Term Fiscal Plan)，但該計劃最終僅用作了內部參考。

1998年，金大中總統(tǒng)臨危上任。當時，盡快恢復國內的財政穩(wěn)健、脫離IMF的經(jīng)濟接管是一件事關民族尊嚴的大事(Choi & Park，2013)。在財政經(jīng)濟部和企劃預算部的積極推動下，新政府成立專門機構制訂了一份包括5年財政總額目標和12類支出優(yōu)先排序的中期財政計劃(Nam & Jones，2003)。但是，該計劃更像一份參考性的五年財政平衡計劃而非真正的中期支出框架，隨著財政平衡目標的達成，它也迅速淡出了。2001年前后，企劃預算部的財政規(guī)劃局局長向國際組織尋求技術指導，并派考察團赴瑞典和英國學習自上而下預算，但他并未獲得總統(tǒng)和部長的有力支持。

(二)全面建立(2003—2006年)

1. 啟動規(guī)劃(2003年)

盧武鉉2003年上臺后立刻確立了新的施政綱領，面對重新開啟的機會之窗，企劃預算部要么主動發(fā)起一場真正的大變革，要么被動地實施一場敷衍的改革。在企劃預算部副部長*原財政規(guī)劃局局長，后升任企劃預算部副部長和部長，并被調入總統(tǒng)辦公室擔任要職。的堅持下，企劃預算部最后決定采取主動、徹底的改革態(tài)度。

在韓國，總統(tǒng)上任首年的權力往往最大。因此，企劃預算部不僅將MTEFS改革列入了部門2003年度工作計劃中，還早在2003年1月就向總統(tǒng)改革委員會提出訴求，以更好地服務新政府的執(zhí)政綱領為由，請求開展一場徹底的財政預算改革。7月，總統(tǒng)的政府革新與分權委員會(Committee for Government Reforms and Local Decentralization)初步擬定了公共財政改革路徑。10月，總統(tǒng)交接團隊在企劃預算部會議上發(fā)聲：何不進行一次徹底的公共財政改革，使其既能滿足國內財政決策者的需求，又符合世界銀行等國際組織設定的標準？至此，公共財政改革成功地從企劃預算部的部門計劃變成了總統(tǒng)意向。

在總統(tǒng)的支持下，企劃預算部副部長牽頭成立了改革領導小組，由一名中層官員任組長(部門高層官員不愿冒險涉入改革)。根據(jù)改革部署，新設的財政計劃辦公室(Fiscal Planning Office)負責制定首個NFMP。2003年12月份，將政府支出劃分為13類并納入了大量討論意見的5年支出框架——國家財政管理計劃(2004—2008年)正式出爐。由于企劃預算部不能調和部門內分歧(財政計劃辦公室、預算辦公室和公共基金局無法就支出分類達成共識)，也未與支出部門進行充分溝通，所以2003年的國家財政管理計劃僅在政府內部試點實施(政府采購廳、國稅廳、關稅廳、公平貿易委員會)，未正式對外公開(World Bank，2013)。

2. 初步執(zhí)行(2004年)

2004年是國家財政管理計劃(2004—2008年)執(zhí)行的首年，NFMP工作全面擴展至所有支出部門，績效預算等配套財政改革也有了大幅推進。

首先，企劃預算部從2003年的“失敗”中意識到，必須將NFMP整合進年度預算過程中。比較了美國、荷蘭等國家的經(jīng)驗后，改革小組效仿瑞典模式引入了財政戰(zhàn)略會議和自上而下的支出上限機制(Kim，2010)。財政計劃辦公室也改變了全程包攬的工作方式，轉由預算辦公室負責每類支出的政策議程，并增強與支出部門的溝通合作。

其次，總統(tǒng)下令成立了預算和會計革新小組(Yoon，2004)，績效預算、項目預算、財政信息化等相關改革取得明顯進展。尤為突出的是績效預算。它在1999—2002年的改革試點不太成功，2003年參照美國《政府績效和結果法案》(GPRA)進行的績效目標管理改革也收效甚微。轉機在于，企劃預算部長官意識到NFMP必須以績效預算為反饋機制來確保向支出部門放權后的問責，績效信息也是駁回超限預算申請的有力工具。因此，企劃預算部聯(lián)手財政研究所(Korea Institute of Public Finance)引入了PART(Program Assessment Rating Tool)，開始嘗試將績效信息與預算分配掛鉤(Park & Choi，2013)。

但是，改革在當年也遭遇了各種意外和挑戰(zhàn)。2004年1月，企劃預算部新部長上任，圍繞預算權下放等問題，部門內部的爭議升級。3月，盧武鉉總統(tǒng)被國會彈劾*2004年3月12日，韓國總統(tǒng)盧武鉉被國會彈劾，當天停止行使總統(tǒng)權力，這是韓國歷史上首次總統(tǒng)被彈劾事件。盧武鉉對在野黨的彈劾采取強硬態(tài)度，韓國各地也掀起大規(guī)模集會抗議國會通過彈劾議案。5月14日，韓國憲法法院(Constitutional Court)駁回了國會的總統(tǒng)彈劾案，盧武鉉立即恢復行使總統(tǒng)權力。，4月的內閣財政資源分配會議被迫取消，NFMP和支出上限直到6月才得以補充通過。更大的挑戰(zhàn)來自于行政官僚內部的抱怨和抵制。對預算辦公室來說，改革拆解了它在傳統(tǒng)預算模式下的主導性預算地位，加重了工作負擔*預算辦公室以往都在下半年集中開展年度預算編制，上半年則比較清閑。但在改革后，它不僅要繼續(xù)編制年度預算，還須在上半年就開始根據(jù)支出上限制定MTEF，并審查政府支出項目的績效。工作負擔加重的同時，部門人手卻沒有增加，因為在有著小政府傳統(tǒng)的韓國，人事增加申請難以獲批。。對支出部門而言，改革并未帶來期望的自主預算空間，反而導致它們在財政計劃辦公室(負責NFMP)、預算辦公室(負責年度預算)、公共基金管理局(負責公共基金)等多頭管理部門之間重復溝通，疲于奔命。

3. 改革修正(2005年)

2005年可謂首次在NFMP基礎上制定年度預算。支出部門以前5月才開始預算申請，如今1月就要提交中期項目計劃。NFMP制定也改為以預算辦公室為主，計劃辦公室為輔，要求二者一開始就保持密切溝通。支出部門則負責為每個支出項目制定中期計劃，并在預算上限內按對部門項目進行整合排序和資源配置(最低績效等級的預算項目將被削減至少10%的預算)。為了減少支出部門的工作負擔并提高預算審查效率，預算辦公室還將部門項目分為了金額大、變動大、政策敏感性高的“必須詳細審查”項目和“無需過多審查”的常規(guī)性項目兩類。但是，改革仍然缺少實質突破。預算辦公室和計劃辦公室長期對立，前者缺少中長期視角且參與積極性不足，后者則不善于做預算項目成本估計；改革強調向支出部門放權，支出部門卻缺少足夠的政策分析、項目排序和績效管理能力；改革主要在行政機關內部進行，但政府之外的立法機關、公民和社會組織也希望參與進來。

2005年5月，當支出部門上限下達工作結束后，企劃預算部突然宣布撤銷預算辦公室，此舉震驚政府內外。事實上，企劃預算部早就開始謀劃機構重組。2004年9月，企劃預算部設立機構改革小組，期望通過減少官僚層級來促進部門的扁平化和合作，但因受到《政府組織法》的約束和行政自治部的反對而作罷。4個月后，將部門拆解為7個協(xié)調小組(Coordinating Teams)和16個部門小組(Sectoral Teams)，試行“財政管理創(chuàng)新任務小組制”(Fiscal Management Innovation Task Force Structure)。由于小組結構制的不穩(wěn)定性，該方案也很快擱淺。至2005年4月，行政自治部授權各職能部門自行決定部門組織結構，企劃預算部借機重啟機構改革。預算辦公室被撤銷，與公共基金局合并成立財政管理辦公室(Fiscal Management Office)，新設財政戰(zhàn)略辦公室(Fiscal Strategy Office)和績效管理局(Performance Management Bureau)。重組后的企劃預算部新增了NFMP、績效管理和政策規(guī)劃等職能，組織結構也從傳統(tǒng)的直線職能制轉向“11+3”的矩陣管理制，不僅解決了預算辦公室推諉懈怠的問題，也緩解了支出部門多頭溝通的困擾。

支出部門的角色也經(jīng)由機構變革而強化。2005年，經(jīng)企劃預算部與總統(tǒng)辦公室、行政自治部的多方協(xié)商后，各支出部門的“計劃預算課”(Division)或“計劃預算組”(Team)成功升級為“財政計劃局”(Bureau)，人手也獲得增配。同時，支出部門獲允列席國會預算調整會，在國會預算審議中有了更多發(fā)言權。總之，支出部門在規(guī)定上限之下自主擬定部門預算的權力增加了(包括對支出申請進行排序、按政策優(yōu)先性進行資源配置等)，如果上限遵循情況較好，企劃預算部還會給予快速批準基礎運營費用、基本不更改部門預算方案等非正式激勵(超出預算上限的支出部門則會被施以更嚴格的預算審查)，其預算機構似乎成為“真正的預算辦公室”(Park & Choi，2013)。

4. 法律修訂(2006年)

為了避免改革成果隨現(xiàn)任政府的下臺而下臺，企劃預算部與國民大會(299人的一院制立法機構)合作*企劃預算部側重行政視角(Administrative)，視NFMP為內部管理工具，強調運用上的靈活性。國民大會側重法律視角(Legislative)，視NFMP為政府問責工具，要求它規(guī)范且有約束力。，推動《國家財政法》全面修訂，將NFMP工作納入了法制化渠道。2004年6月，企劃預算部在源自1961年的《預算會計法》的基礎上制定了《國家財政法》草案(NationalFinanceAct)。10月，將修改后的《國家財政法》草案提交至國民大會。12月，反對黨也提交了一份草案(NationalSoundFinanceAct)。

在耗時一年多的草案審議過程中，圍繞NFMP的爭議相對簡單*當時的分歧更多地在于政府債務的涵蓋范圍。，主要包括：(1)應該命名為“國家財政管理計劃”(企劃預算部)還是“中期財政計劃”(反對黨)？(2)時間范圍應是3年(企劃預算部)還是5年(反對黨)？(3)企劃預算部是否需要向國民大會匯報上年NFMP的執(zhí)行情況？2006年9月，《國家財政法》以0票反對、1票棄權獲得通過。以上爭議的最終協(xié)商結果是：采納“國家財政管理計劃”之名、實施5年滾動更新制、匯報上年NFMP的執(zhí)行情況。

(三)后續(xù)改進(2007年至今)

《國家財政法》出臺后屢經(jīng)修訂(至2015年已有45次調整)，國內政治、經(jīng)濟和社會形勢也發(fā)生了重大改變，但NFMP卻得到持續(xù)重視和改進。

比如，2008年的李明博政府實施大部制改革，企劃預算部和財政經(jīng)濟部再次合并組成企劃財政部(MOSF)*1948年至今，韓國的企劃預算部門和財政經(jīng)濟部門一直分分合合。1961年多部門合并成立的經(jīng)濟企劃院和1994年由經(jīng)濟企劃院與財務部合并成立的財政經(jīng)濟院，以及2008年再次由企劃預算部與財政經(jīng)濟部合并而成的企劃財政部，都是中央部委中的超級部門。，恢復預算辦公室，NFMP成為應對新一輪經(jīng)濟危機的有效工具。2010年，引入“支出增長率必須低于收入增長率”等原則，《國家財政法》中新增“必須向國會報送NFMP的年度比較分析報告、中長期基金管理計劃、政府債務管理計劃等材料(2014年增加了中長期稅收計劃)”與“及時匯報政府預算調整對NFMP的影響、事先向國會報備NFMP規(guī)劃導引”等要求。2014年，企劃財政部終于同意“在3月31日之前隨預算制定指南向國會匯報各中央部門支出上限計劃”*見韓國《國家財政法》第29條。，《地方財政法》第33條也細化并新增了地方中期財政計劃的時間范圍、提交日期、涵蓋內容、附送材料等內容。

(四)改革成效

盡管仍有爭議(Schiavo，2009)，但中期支出框架制度(MTEFS)已被許多研究證實有助于改善財政總額控制、分配效率和運行效率，而且層次越高，效果越顯著(World Bank，2013；Vlaicu et al.，2014)。2003年至2016年，韓國的國家財政管理計劃(被認為是“中期績效框架”層級的中期支出框架)已施行十余年，無論是在國際還是國內，或是在增強預算平衡、改善預算分配等方面，改革都帶來了諸多利好。

國際上，它進一步密切了韓國和IMF等國際組織之間的聯(lián)系，提高了韓國財政預算體制的國際關注度，改革中引入的績效評估、預算透明和公民參與成為新的亮點。

在國內，國家財政管理計劃的多年施行，首先有利于培育戰(zhàn)略性和宏觀性思維，為跨年度決策和跨部門合作提供了土壤。其次，它是韓國應對經(jīng)濟危機的有效工具，有助于幫助重建危機后的財政平衡、緩和危機震蕩并刺激經(jīng)濟復蘇等。更重要的是，它將支出上限機制與年度預算過程緊密結合，顯著增強了總額控制，NFMP中的總額上限基本能在各年度預算中落實(經(jīng)濟危機時期除外)，赤字和債務等財政平衡目標也與預算執(zhí)行數(shù)差異不大。在嚴格的上限約束下，支出部門的預算行為也明顯轉變，其預算申請增長率從2005年開始呈斷崖式下降(見圖1)，上限遵從率則逐步提高。最后，韓國NFMP非常注重引導財政資源分配向社會福利和農村建設等領域傾斜，加之績效預算、大項目可行性研究和項目成本管理系統(tǒng)等相關改革的實施(MOSF，2014)，政府預算的配置效率與運行效率都有所提高。

圖1 韓國支出部門預算申請增長率變化

數(shù)據(jù)來源：Choi & Park，2013。

四、總結與討論

在周邊大國林立和南北緊張對峙的夾縫中，韓國艱難而快速地成長，以經(jīng)濟上的高速發(fā)展、政治上的民主轉型、文化上的多元融合不斷刷新世人對它的認識。突如其來的金融危機打破了漢江奇跡的迷思，也催生了韓國的國家財政管理計劃等改革。盡管還存在諸多不足，但韓國這場頗具個性的改革仍然能為中國的相關制度建設提供不少啟發(fā)。

(一)改革特點

首先，它是系統(tǒng)性財政改革中的重要部分，與韓國“四大財政改革”中的其他內容密不可分。比如，績效預算信息是對支出部門問責和駁回超限支出申請的有力工具；自上而下預算機制是連接多期計劃和年度預算的關鍵環(huán)節(jié)；數(shù)字預算會計系統(tǒng)(DBAS)在權責發(fā)生制會計和新預算科目分類的基礎上，整合財政信息并應用于NFMP制定等預算環(huán)節(jié)中。

其次，它是劇變式而非漸進式改革。五年一任且不得連任的總統(tǒng)任期制、長期軍事威權統(tǒng)治下的決策風格、預算部門的強勢地位、經(jīng)濟危機催生的改革共識、前期探索積蓄的潛在力量、相對豐富的國際協(xié)助等，共同推動韓國選擇了“大爆炸”式的改革路徑。

第三，它是由總統(tǒng)支持、財政部門強勢主導、多方主體共同參與的自上而下改革。平民總統(tǒng)盧武鉉強調分權、參與和福利轉型，能夠引導資源配置和向下分權的NFMP制度不難獲得他的支持。企劃預算部的主導不僅源自部門長官的改革熱情與政治雄心，也因為它本身就是最了解原有預算體制弊端的權勢中央部門。國會的預算權力有限*韓國1987年《憲法》第54條賦予了國民大會預算審議和批準權，但第57條限制了國民大會未經(jīng)政府同意的預算增加或新增預算項目的權力。，但它協(xié)助完成了NFMP工作的法制化，并在《國家財政法》的后續(xù)修訂中不斷增加有關NFMP的內容。公民經(jīng)濟正義聯(lián)盟、韓國發(fā)展研究院、公共財政研究所、世界銀行等各種組織積極介入NFMP議題，公開討論會、預算浪費舉報中心等機制也豐富了公民預算參與的渠道(牛美麗，2014)。

第四，它強調計劃與預算的結合，但約束力和授權程度不如預期。韓國的計劃與預算職能長期集中在一個部門手中，改革中又通過引入自上而下預算機制、重組部門架構等方式進一步整合計劃和預算。可是，韓國NFMP的實際約束力依然不如它所效仿的瑞典模式，內閣財政分配會議上擬定的國家財政管理計劃不需國會審議批準，支出上限計劃也不對外公開(2014年以前甚至無需提交國會)。NFMP中的宏觀預測往往偏于樂觀，各項指標可以每年調整，并沒有得到完全落實。另外，韓國財政部門對于放松預算控制、加大授權也存在猶疑，設置了高達200多項支出上限來細化控制(一般應控制在30-60項之間)。

第五，它主要發(fā)生在中央政府層面，地方改革進度相對緩慢。韓國早在建國之初就頒布了《地方自治法》，但樸正熙1961年軍事政變上臺后立刻終止了地方自治。近30年后，民主政府重修《地方自治法》(1998年)，在全國范圍內實行地方議會選舉(1991年)和地方政府長官選舉(1995年)，地方自治才逐漸恢復。此前的《地方財政法》雖然也要求地方政府制定“地方財政計劃”(Local Financial Plan)并向地方議會和中央行政自治部匯報，但直到2014年才明確了“地方中期財政計劃”(Medium-Term Local Government Finance Plan)的具體要求與詳細內容(見第33條)，地方改革的實踐和理論研究也剛剛起步。

(二)改革啟發(fā)

中韓地理接近，文化同源，經(jīng)濟發(fā)展有諸多相似*比如，兩國都有著中央集權和政府主導經(jīng)濟發(fā)展、實施五年經(jīng)濟發(fā)展計劃的長期傳統(tǒng)，都經(jīng)歷了以經(jīng)濟建設為中心到強調社會公平與福利的轉型，以及為協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展而發(fā)起的“新農村運動”，等等。，對于正尋求“建立跨年度預算平衡機制”“實行中期財政規(guī)劃管理”的中國政府來說，韓國的改革經(jīng)驗也許能夠提供一些啟發(fā)。

首先，韓國的改革證實了源自西方的中期支出框架也能在東亞的政治文化土壤中扎根。它對國內外改革經(jīng)驗的兼收并蓄也意味著，于中國而言，在中期支出框架國際改革潮流中的相對滯后反而可能成為后發(fā)優(yōu)勢，博采眾長以構建更完善的制度。

其次，政治上的改革熱情易于消退，與常規(guī)年度預算的結合、多元利益相關者的共同參與以及法律法規(guī)的有效保障才是改革持續(xù)推進的動力來源。比如，韓國于改革之初就明確了NFMP是對年度預算的補充、優(yōu)化而非取代，強調NFMP必須與年度預算過程相結合。不僅如此，為了降低韓國政壇經(jīng)常性波動的影響，它還將政治、行政、立法和社會等各種力量都動員起來，借由機構改革和法律修訂等契機鞏固了改革成果。

再次，它凸顯了調整財政部門和支出部門角色與權力關系的重要性。支出上限的引入要求同時加大授權，但財政部門不舍讓權，也不信任支出部門的預算能力；支出部門期望獲得更大的預算自主權，但又不愿或難以承擔更復雜的預算職責。這種矛盾最終導致財政部門設置眾多支出上限，支出部門則使出渾身解數(shù)來突破這些上限。過多的靈活性和過少的約束容易導致支出控制乏力，腐敗滋生；反之則會使得機制僵化、催生消極預算行為。中國的相關改革同樣需要在約束性和靈活性之間謹慎權衡，著力提升財政部門的宏觀規(guī)劃和預測能力的同時，也要加快開展支出部門預算能力建設*這項工作在前期更適合由中央政府自上而下地組織。因為中央政府可動員的資源更多，而且中期支出框架涉及宏觀政策制定和多部門合作，更適合由高層政府統(tǒng)一協(xié)調。國際交流、集中培訓、地方試點、專題研究，乃至機構變革、人事調整等多種方式都可相機選用于部門預算能力建設中。。

最后，國際上采用中期支出框架或中期財政規(guī)劃的國家雖多，但改革動機、改革方式、改革效果各不相同。韓國的經(jīng)驗再次說明，這些框架與規(guī)劃只是支撐良好政治決策的工具之一，也并沒有沒有某種普遍適用的改革模式(Kim，2015)。中國雖然已有財政可持續(xù)性的明顯壓力，但《預算法》剛修訂完成。在滾動預算試點效果一般、核心預算機構地位不突出、無經(jīng)濟危機等外在刺激，又缺少發(fā)動大規(guī)模財政改革的迫切政治需求的情況下，中國當前并不適宜采用激進的改革方式*在有些情況下，如果盲目采用大爆炸式的方法來引入MTEFs，尤其當伴隨著復雜的公共財政管理改革時，可能會破壞預算制度，損害公共服務提供(World Bank，2013)。，而應該“更加關注基礎性的要素”(World Bank，1998；IMF，2008；王雍君，2015)，“謹慎考慮MTEFs和其他公共財政管理改革的關系”*MTEFs的建立與實施需要以預算結構、預算參與、會計制度和績效考核等多項改革為基礎，但同時進行太多項改革又會削弱政府的關注焦點和應變能力，最終延誤并危及MTEFs的實施。(World Bank，2013)，逐步探索更公平、可持續(xù)的財政分配和更好的財政治理。

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A

1674-2486(2016)06-0067-20

*石慧，復旦大學國際關系與公共事務學院，博士后；吳幸澤，復旦大學國際關系與公共事務學院，博士后；毛萬磊，復旦大學國際關系與公共事務學院，博士研究生。感謝復旦大學朝鮮韓國研究中心提供的資料幫助。感謝匿名評審人的意見。