鄺艷華

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德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃改革經(jīng)驗(yàn)及啟示：綜合協(xié)同型預(yù)算模式

鄺艷華*

我國(guó)開(kāi)始探索實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃，在此背景下，研究德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。20世紀(jì)60年代，德國(guó)為了應(yīng)對(duì)二戰(zhàn)后的財(cái)政危機(jī)，以法律形式正式推行中期財(cái)政規(guī)劃改革，在原有的預(yù)算管理框架上，加入中期財(cái)政收支預(yù)測(cè)、滾動(dòng)安排長(zhǎng)期投資項(xiàng)目等措施，成立了國(guó)家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會(huì)，明確聯(lián)邦財(cái)政部、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部等相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，互相協(xié)同實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，并且強(qiáng)化三級(jí)政府的財(cái)政政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制，成功拉動(dòng)了德國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛。但是，受到預(yù)測(cè)技術(shù)約束、會(huì)計(jì)制度改革、《馬斯特里赫特條約》制度約束、迎合選民、政黨斗爭(zhēng)等各方面因素影響，德國(guó)聯(lián)邦政府經(jīng)常人為扭曲中期財(cái)政規(guī)劃數(shù)據(jù)。有鑒于此，我國(guó)需要健全法律，明確相關(guān)部門(mén)職責(zé)，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃、現(xiàn)有年度預(yù)算框架、會(huì)計(jì)制度改革銜接，重視中期財(cái)政收支預(yù)測(cè)與重大項(xiàng)目安排，彈性控制財(cái)政赤字。

中期財(cái)政規(guī)劃 財(cái)政赤字 滾動(dòng)安排

20世紀(jì)80年代以來(lái)，為改善財(cái)政績(jī)效，接近90%的發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行了中期支出框架改革(World Bank，2013)。20世紀(jì)90年代末，很多中低收入國(guó)家為獲得世界銀行的減貧項(xiàng)目而按照其要求實(shí)施了中期支出框架(Holmes & Evans，2003)。截至2008年年底，全球已有超過(guò)三分之二的國(guó)家實(shí)施中期支出框架(World Bank，2013)。此項(xiàng)改革是一種預(yù)算編制和現(xiàn)代財(cái)政管理的方法(Francesco & Barroso，2015)，能夠糾正年度預(yù)算短視、保守、狹隘等缺陷(Wildavsky，1986；Blondal，2003)，尤其在全球后金融危機(jī)時(shí)期，更需要制定中期財(cái)政規(guī)劃來(lái)保證支持經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的公共投資的優(yōu)先性(Easterly et al.，2008；Lewis & Verhoeven，2010；World Bank，2013)。然而，各國(guó)改革對(duì)其預(yù)算改革及財(cái)政績(jī)效的影響差異很大，改革的有效實(shí)施需要基本的政治經(jīng)濟(jì)制度和預(yù)算管理基礎(chǔ)作為支撐(Schiavo-Campo，2009；World Bank，2013)。

隨著我國(guó)預(yù)算改革的深入發(fā)展、建立現(xiàn)代預(yù)算制度步伐的加快，年度預(yù)算框架的弊端日益暴露(白彥鋒，2009；王雍君，2010)，2014年我國(guó)新修訂的《預(yù)算法》提出了建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的要求，2015年國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào))，明確對(duì)各級(jí)政府實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行了部署，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃*卡斯特羅和多洛汀斯基把中期支出框架(MTEF)分成三個(gè)階段：第一個(gè)階段是中期財(cái)政框架(MTFF)，自上而下地制定中期財(cái)政規(guī)劃；第二個(gè)階段是中期預(yù)算框架(MTBF)，在自上而下的基礎(chǔ)上結(jié)合自下而上地由各支出部門(mén)制定部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃；第三個(gè)階段是中期績(jī)效框架(MTPF)，在前兩階段的基礎(chǔ)上結(jié)合績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)組織實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃(Castro & Dorotinsky，2008)。我國(guó)的官方文件將其稱為中期財(cái)政規(guī)劃，本文沿用我國(guó)的官方稱謂，而不是特指中期支出框架的第一個(gè)階段。。在此背景下，研究西方國(guó)家中期財(cái)政規(guī)劃的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)掘?qū)ξ覈?guó)現(xiàn)行改革有針對(duì)性的啟示，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

德國(guó)是最早實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的國(guó)家之一(Heinemann，2006)，其財(cái)政管理水平及效果有目共睹。那么，德國(guó)是如何開(kāi)展中期財(cái)政規(guī)劃改革的？具體做法是怎樣的？有哪些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)？給我國(guó)的改革帶來(lái)什么啟示？這是本文的所要探討的問(wèn)題。

一、德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的改革歷程

20世紀(jì)40年代至60年代，德國(guó)深陷巨額財(cái)政赤字的泥潭之中，形成財(cái)政赤字的原因有四個(gè)。一是經(jīng)歷戰(zhàn)火的洗禮，德國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)受到了重創(chuàng)，財(cái)政收入增收較為乏力。二是德國(guó)需要支付巨額賠償款。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，德國(guó)向戰(zhàn)爭(zhēng)受害國(guó)及受害者個(gè)人支付了數(shù)以百億計(jì)的賠償款。三是德國(guó)積極尋求國(guó)家經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，需要大量的財(cái)政投資。雖然固守預(yù)算平衡原則，但也累積了嚴(yán)重的財(cái)政赤字。雪上加霜的是，1966年德國(guó)發(fā)生了戰(zhàn)后第一次生產(chǎn)過(guò)剩、經(jīng)濟(jì)全面下滑的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在周期性經(jīng)濟(jì)波動(dòng)面前，狹隘的年度預(yù)算制度、松散的三級(jí)分立財(cái)政體制等因素讓德國(guó)政府無(wú)能為力，德國(guó)迫切需要進(jìn)行財(cái)政改革。

(一)早期探索(1967—1972年)

20世紀(jì)60年代，凱恩斯主義大行其道，西德政壇及社會(huì)各界轉(zhuǎn)變了對(duì)財(cái)政的固有觀念，形成了廣泛的改革共識(shí)，認(rèn)為財(cái)政不僅是財(cái)政資金分配，還可以起積極的宏觀調(diào)控作用。

受英國(guó)中期預(yù)算的啟發(fā)(Blondal，2003)，在基辛格(Kurt G.Kiesinger)總理的推動(dòng)下，1967年德國(guó)聯(lián)邦議院頒發(fā)了《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法》(ActtoPromoteEconomicStabilityandGrowth)，宣布德國(guó)正式實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理。每年的預(yù)算編制除了安排下年度的收支計(jì)劃，政府還需把未來(lái)4年的情況計(jì)劃在內(nèi)，即編制為期5年的財(cái)政規(guī)劃，提交議會(huì)審查。預(yù)測(cè)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，反周期安排未來(lái)的財(cái)政收支，交替實(shí)行擴(kuò)張或緊縮的財(cái)政措施，改革迅速取得了成效，1968年經(jīng)濟(jì)開(kāi)始回暖。

1969年德國(guó)聯(lián)邦議院頒發(fā)了《聯(lián)邦預(yù)算法》，闡述了中期財(cái)政規(guī)劃的具體管理措施，明確了各部門(mén)的職責(zé)范圍以及預(yù)算管理流程。

(二)改革磨合期(1973—1991年)

德國(guó)1973年和1979年受到了世界石油危機(jī)的沖擊，先后出現(xiàn)了兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但是德國(guó)政府都不能有效地挽救經(jīng)濟(jì)衰退，重拾改革之初的輝煌。1982年科爾(Helmut kohl)當(dāng)選德國(guó)總理，開(kāi)始對(duì)改革進(jìn)行反思。中期財(cái)政規(guī)劃的關(guān)鍵在于預(yù)判經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、部署反周期財(cái)政政策，但是受制于數(shù)據(jù)積累的匱乏和預(yù)測(cè)技術(shù)的落后，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)判斷不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財(cái)政政策的出臺(tái)錯(cuò)過(guò)最佳時(shí)機(jī)，擴(kuò)張性財(cái)政政策力度過(guò)大。加上三級(jí)政府之間聯(lián)系比較松散，抵消了聯(lián)邦政府財(cái)政政策的效力。因此，德國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)始注重提高預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的技術(shù)，增強(qiáng)聯(lián)邦政府的財(cái)政權(quán)力，強(qiáng)化三級(jí)政府財(cái)政管理的協(xié)調(diào)合作，由反周期的需求調(diào)節(jié)政策轉(zhuǎn)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的供給調(diào)節(jié)政策，適度控制政府干預(yù)力度，重視市場(chǎng)的資源配置作用。

(三)改革推進(jìn)期(1992—2004年)

經(jīng)過(guò)多年探索，德國(guó)形成了穩(wěn)定的中期財(cái)政管理框架，較好地控制了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，并且實(shí)現(xiàn)了東德和西德的統(tǒng)一。1993年歐洲聯(lián)盟正式成立，隨之生效的《馬斯特里赫特條約》(MaastrichtTreaty)要求歐盟成員國(guó)必須制定中期財(cái)政規(guī)劃，提交歐盟委員會(huì)監(jiān)督，德國(guó)財(cái)政管理經(jīng)驗(yàn)被推廣至更多的國(guó)家。

(四)改革完善期(2005年至今)

在其他國(guó)家探索實(shí)施改革的時(shí)候，德國(guó)致力于完善中期財(cái)政規(guī)劃改革。受“9·11”恐怖襲擊的影響，2001年西方國(guó)家陷入“增長(zhǎng)性衰退”，德國(guó)經(jīng)濟(jì)低迷，赤字率和債務(wù)率均超過(guò)了《馬斯特里赫特條約》3%和60%的紅線。

2005年，默克爾(Angela D.Merkel)政府開(kāi)展了系列財(cái)稅改革，強(qiáng)化政府的財(cái)政能力，次年聯(lián)邦議院出臺(tái)《稅收改革法》，大幅增稅以遏制財(cái)政赤字的惡化(劉興華，2009)，并對(duì)《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法》進(jìn)行了修正，進(jìn)一步集中聯(lián)邦政府的財(cái)政權(quán)力和強(qiáng)化其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。2006年德國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁復(fù)蘇，可是受2008年全球金融危機(jī)的沖擊，經(jīng)濟(jì)一度陷入負(fù)增長(zhǎng)。2013年聯(lián)邦議院修正《聯(lián)邦預(yù)算法》，調(diào)整生硬呆板的黃金法則，提高財(cái)政透明度，改善財(cái)政資源的分配制度，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控(Baumann et al.，2008)，完善中期財(cái)政規(guī)劃管理來(lái)配合財(cái)稅改革。

二、德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的管理流程

德國(guó)的預(yù)算年度是歷年制的，即從每年的1月1日至12月31日。聯(lián)邦預(yù)算包含年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，年度預(yù)算在中期財(cái)政規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制。中期財(cái)政規(guī)劃為五年期，逐年向前滾動(dòng)，以2015年10月份公布的2016年聯(lián)邦預(yù)算為例，里面闡述了2015年當(dāng)前財(cái)政年度的收支執(zhí)行情況、2016—2019年財(cái)政年度的預(yù)算安排。中期財(cái)政規(guī)劃由總財(cái)政規(guī)劃和分項(xiàng)財(cái)政規(guī)劃組成，總財(cái)政規(guī)劃闡述了宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、各級(jí)政府的債務(wù)規(guī)劃、財(cái)政政策和目標(biāo)(German Federal Ministry of Finance，2015)，分項(xiàng)財(cái)政規(guī)劃由各部門(mén)的預(yù)算組成，包括部門(mén)的收入計(jì)劃、支出計(jì)劃、債務(wù)預(yù)算等內(nèi)容。

表1 德國(guó)2016年預(yù)算收支總表

資料來(lái)源：German Federal Ministry of Finance，2015。

德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算同步編制，整個(gè)管理流程包含前期準(zhǔn)備、部門(mén)編制、財(cái)政部及內(nèi)閣審核、提交議會(huì)及公開(kāi)、執(zhí)行、評(píng)估等六個(gè)階段。

(一)前期準(zhǔn)備

1.成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

德國(guó)成立了國(guó)家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會(huì)，一般以聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)為主席，其成員包括財(cái)政部長(zhǎng)、各地方政府代表，德意志聯(lián)邦銀行也有權(quán)參加會(huì)議。該委員會(huì)按照聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)制定的《國(guó)家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會(huì)議事規(guī)程》定期開(kāi)會(huì)，主要研判未來(lái)經(jīng)濟(jì)走向，討論維持經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的財(cái)政戰(zhàn)略框架、宏觀調(diào)控措施、應(yīng)對(duì)財(cái)政赤字的策略等綱領(lǐng)性內(nèi)容，為中期財(cái)政規(guī)劃的編制定下總基調(diào)。

國(guó)家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會(huì)的組成成員身份比較多元化，并明確規(guī)定各自的職責(zé)，有助于多視角、全方位地預(yù)測(cè)財(cái)政收支，做出更合理的中期財(cái)政規(guī)劃，增加中期財(cái)政規(guī)劃的認(rèn)同感和執(zhí)行力；有助于多部門(mén)、各層級(jí)政府的配合協(xié)作，在合適的時(shí)間點(diǎn)采取合適的措施，提高相關(guān)政策的協(xié)調(diào)性，避免出現(xiàn)財(cái)政政策與貨幣政策互相排斥、抵消的情況。

2.宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)

由國(guó)家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會(huì)牽頭協(xié)調(diào)，具體由聯(lián)邦財(cái)政部和聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部根據(jù)當(dāng)前年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，預(yù)測(cè)未來(lái)四年的經(jīng)濟(jì)情況，報(bào)告重要的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、就業(yè)率、通貨膨脹水平等。在指標(biāo)分析的基礎(chǔ)上，制定財(cái)政政策戰(zhàn)略。每年根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。

3.財(cái)政收入預(yù)測(cè)

財(cái)政收入預(yù)測(cè)是編制財(cái)政中期規(guī)劃的重要基礎(chǔ)(Boex et al.，2000)，德國(guó)非常重視財(cái)政收入的預(yù)測(cè)。聯(lián)邦財(cái)政部專(zhuān)門(mén)設(shè)有咨詢委員會(huì)，該委員會(huì)由23名各領(lǐng)域的專(zhuān)家組成(陳祥志、王進(jìn)，2002)，每年兩次(5月和11月)開(kāi)展?jié)L動(dòng)的五年期稅收測(cè)算。測(cè)算工作組由聯(lián)邦財(cái)政部、州財(cái)政部、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部、聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局、德意志聯(lián)邦銀行、宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展專(zhuān)家鑒定委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)研究所等機(jī)構(gòu)組成。各機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展估算工作，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力市場(chǎng)的預(yù)測(cè)，針對(duì)所有的稅種進(jìn)行單獨(dú)估算。最后經(jīng)過(guò)討論，形成統(tǒng)一的稅收測(cè)算結(jié)果(中國(guó)財(cái)政部國(guó)際司，2014)。

4.制定財(cái)政平衡計(jì)劃

為保持財(cái)政平衡，財(cái)政部可以制定債務(wù)計(jì)劃，因應(yīng)需要在財(cái)政收入中預(yù)留部分資金作為經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)儲(chǔ)備金，該金額在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)不得超過(guò)聯(lián)邦政府前一個(gè)財(cái)政年度稅收收入的3%(German Bundestag，1967)。

5.發(fā)布數(shù)據(jù)

財(cái)政部根據(jù)未來(lái)經(jīng)濟(jì)前景， 向各部門(mén)發(fā)布財(cái)政收支數(shù)據(jù)、財(cái)政政策等文件，指導(dǎo)部門(mén)開(kāi)展中期財(cái)政規(guī)劃編制工作。

(二)部門(mén)編制

由各部門(mén)按照宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、財(cái)政政策的需求，結(jié)合部門(mén)目標(biāo)，提出中期財(cái)政支出需求，其編制比較細(xì)致，支出科目多達(dá)8000項(xiàng)，收入科目1200項(xiàng)。其中的重要內(nèi)容是設(shè)計(jì)政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目(Boex et al.，2000)。對(duì)于新增項(xiàng)目，各部門(mén)提出項(xiàng)目多年投資規(guī)劃作為財(cái)政計(jì)劃的說(shuō)明材料，以及準(zhǔn)備詳細(xì)的財(cái)政估算材料，安排該項(xiàng)目分?jǐn)偟礁髂甑馁Y金需求；對(duì)于延續(xù)性項(xiàng)目，各部門(mén)需要提交項(xiàng)目的年度記錄，包括當(dāng)年的執(zhí)行情況，預(yù)測(cè)未來(lái)年度的運(yùn)行情況，說(shuō)明項(xiàng)目的投資、回報(bào)情況，根據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行情況和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，有必要的話對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。比如在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，需要縮短投資回報(bào)周期，盡快回籠資金。

(三)財(cái)政部及內(nèi)閣審核

財(cái)政部在財(cái)政收入測(cè)算的基礎(chǔ)上，匯總、審核未來(lái)預(yù)算年度各種支出的規(guī)模與構(gòu)成，把各部門(mén)的投資規(guī)劃按輕重緩急和實(shí)施年度加以劃分，確定在最近數(shù)年內(nèi)要實(shí)施的投資行為。首先，列出該預(yù)算年度繼續(xù)實(shí)施的投資項(xiàng)目和新增的投資項(xiàng)目。其次，最為關(guān)鍵和困難的環(huán)節(jié)是審核分?jǐn)偟礁髂甓鹊耐顿Y額，滾動(dòng)安排長(zhǎng)期項(xiàng)目的資金。最后，根據(jù)預(yù)計(jì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，估算未來(lái)各預(yù)算年度抵償財(cái)政支出的可能性。如果預(yù)測(cè)收不抵支，那么財(cái)政部可選擇三種措施。一是列出選擇性的核算方案，決定是否需要將某些投資項(xiàng)目列入下一預(yù)算年度(Boex et al.，2000)。二是列入該年度舉債計(jì)劃，但債務(wù)有法定限額，由聯(lián)邦議院決定舉債規(guī)模。三是削減支出，一般是政府運(yùn)行支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，甚至是權(quán)利性福利支出(German Bundestag，1969)，比如：1982年，財(cái)政部制定了削減福利支出的財(cái)政規(guī)劃，壓減前總理阿登納(Konrad Adenauer)、艾哈德(Ludwig W.Erhard)遺留的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高的福利政策；2010年，受希臘債務(wù)危機(jī)的影響，財(cái)政部再次調(diào)整了福利政策，削減了失業(yè)救濟(jì)金等福利支出。

聯(lián)邦審計(jì)署也會(huì)參與中期財(cái)政規(guī)劃的討論，并全程監(jiān)督。制定完畢后，財(cái)政部向內(nèi)閣提交中期財(cái)政規(guī)劃，由總理召開(kāi)內(nèi)閣會(huì)議研究確定，審議通過(guò)后中期財(cái)政規(guī)劃正式生效。

(四)議會(huì)審批及公開(kāi)

一般在預(yù)算年度開(kāi)始前的3個(gè)月，聯(lián)邦政府向聯(lián)邦議院提交預(yù)算草案，中期財(cái)政規(guī)劃也一并提交，但僅向其提供參考信息，中期財(cái)政規(guī)劃不需要經(jīng)過(guò)議院審批(Heinemann，2006)。聯(lián)邦議院的預(yù)算審議分為三讀。一讀，財(cái)政部部長(zhǎng)介紹草案概況，提交聯(lián)邦議院討論。二讀，財(cái)政部報(bào)告各項(xiàng)具體計(jì)劃，經(jīng)聯(lián)邦議院各委員會(huì)逐項(xiàng)討論，形成修改決議。三讀，財(cái)政部根據(jù)聯(lián)邦議院決議修改草案，報(bào)送聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院征求意見(jiàn)，再次修改后再次報(bào)送，經(jīng)由聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院先后表決通過(guò)后正式生效。

經(jīng)財(cái)政部部長(zhǎng)、內(nèi)閣總理簽發(fā)后，預(yù)算案送交聯(lián)邦總統(tǒng)簽署。隨后，聯(lián)邦政府在政府門(mén)戶網(wǎng)站上公布預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，并公開(kāi)發(fā)行預(yù)算出版物，不僅向社會(huì)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算信息，甚至聯(lián)邦議院的所有討論記錄都全部公開(kāi)(中國(guó)財(cái)政部國(guó)際司，2014)。

(五)執(zhí)行

當(dāng)中期財(cái)政規(guī)劃的執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，由國(guó)家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會(huì)進(jìn)行牽頭協(xié)調(diào)，組織相關(guān)職能部門(mén)、聯(lián)邦議員、各州代表進(jìn)行商討，確定各級(jí)政府、各聯(lián)邦部門(mén)的職責(zé)(Boex et al.，2000)，綜合運(yùn)用計(jì)劃，財(cái)政、稅收、金融、投資、外貿(mào)等各方面的經(jīng)濟(jì)政策及經(jīng)濟(jì)手段，共同采取聯(lián)動(dòng)措施應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)。

1.財(cái)政收入計(jì)劃的執(zhí)行

在收入執(zhí)行的過(guò)程中，與我國(guó)情況不同，德國(guó)稅務(wù)部門(mén)是財(cái)政部的下屬機(jī)構(gòu)，沒(méi)有稅收任務(wù)，嚴(yán)格按照稅法組織規(guī)范的征收管理工作，避免出現(xiàn)征收過(guò)頭稅、設(shè)立過(guò)渡戶等損害經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的現(xiàn)象，減少政治因素對(duì)稅收征收過(guò)程的干擾。

如果經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，出現(xiàn)財(cái)政收入短收，財(cái)政部可以調(diào)入經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)儲(chǔ)備金作為必要的補(bǔ)充(German Bundestag，1967)。

2.財(cái)政支出計(jì)劃的執(zhí)行

當(dāng)國(guó)家面臨持續(xù)的經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，財(cái)政部和經(jīng)濟(jì)部協(xié)商后，提出挽救經(jīng)濟(jì)的刺激措施，從經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)儲(chǔ)備金中撥出必要的資金，在短期內(nèi)迅速啟動(dòng)財(cái)政計(jì)劃中的重大投資項(xiàng)目。

在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中，超預(yù)算的支出必須經(jīng)由聯(lián)邦議院審批，履行嚴(yán)格的法定程序，強(qiáng)化預(yù)算硬約束，減少隨意性和短期性的開(kāi)支，倒逼各部門(mén)提高對(duì)預(yù)算計(jì)劃編制的重視程度。

3.保持財(cái)政周期平衡

《聯(lián)邦預(yù)算法》規(guī)定，財(cái)政赤字需要在三年內(nèi)得到彌補(bǔ)。如果三年周期內(nèi)財(cái)政赤字仍然得不到彌補(bǔ)的話，由聯(lián)邦財(cái)政部調(diào)入經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)儲(chǔ)備金，或者由德意志聯(lián)邦銀行提供短期借款，補(bǔ)充償付債務(wù)資金(German Bundestag，1969)。

由法律限定彌補(bǔ)財(cái)政赤字的周期，有助于減少執(zhí)政者把彌補(bǔ)赤字包袱丟給繼任者的機(jī)會(huì)主義行為，控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)(Penner，1982)。

(六)評(píng)估

聯(lián)邦財(cái)政部和聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部需要向聯(lián)邦議院提交經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)表，闡述財(cái)政政策、財(cái)政資金對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)效果，并以此為基礎(chǔ)對(duì)下年度的中期財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整(Boex et al.，2000)。

三、德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的積極影響

經(jīng)過(guò)多年的磨合和探索，德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃形成了成熟的財(cái)政管理框架，產(chǎn)生了較好的管理效果。

(一)有助于重大投資項(xiàng)目的財(cái)政管理

在預(yù)算編制過(guò)程中，各聯(lián)邦部門(mén)根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)、國(guó)家財(cái)政戰(zhàn)略，在中期財(cái)政規(guī)劃的框架下編制預(yù)算計(jì)劃。這樣可以更合理地安排財(cái)政收支，控制額外的支出需求。各聯(lián)邦部門(mén)滾動(dòng)安排長(zhǎng)期、重大投資項(xiàng)目，并且每年根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化對(duì)項(xiàng)目安排加以動(dòng)態(tài)調(diào)整。這樣可以突破年度預(yù)算的限制，更好地保障重大項(xiàng)目的資金來(lái)源與項(xiàng)目管理，動(dòng)態(tài)掌控多年度的投資回報(bào)情況，促使重大項(xiàng)目與預(yù)算年度更好地銜接，克服短期預(yù)算編制的隨意性，減少重大項(xiàng)目的資金閑置(Hallerberg et al.，2007)。促使一系列重大項(xiàng)目更好地落實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃中的財(cái)政政策，保障財(cái)政政策宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。

(二)提高財(cái)政的可持續(xù)性

德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃較好地克服了年度預(yù)算的缺陷，讓所有的預(yù)算機(jī)構(gòu)在中期財(cái)政規(guī)劃的框架下安排年度預(yù)算，讓整體的財(cái)政政策具有更好的前瞻性和可持續(xù)性(Boex et al.，2000)，及早識(shí)別經(jīng)濟(jì)衰退、財(cái)政赤字、財(cái)政包袱等情況，提前做好財(cái)政收支的相應(yīng)安排，比如在經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)儲(chǔ)備金中調(diào)出資金用作刺激經(jīng)濟(jì)的投資項(xiàng)目，同時(shí)，安排政府投資項(xiàng)目提早回籠資金，增加項(xiàng)目回報(bào)。該改革幫助德國(guó)順利走出了20世紀(jì)60年代的財(cái)政危機(jī)，為德國(guó)的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)注入了動(dòng)力，拉動(dòng)了戰(zhàn)后德國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與騰飛。

(三)增強(qiáng)政府行為的預(yù)見(jiàn)性

德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃明確地安排了政府的中長(zhǎng)期收支行為，昭示了政府的財(cái)政政策走向，相當(dāng)于政府向公眾宣告了未來(lái)的預(yù)算承諾。為企業(yè)和納稅人降低了政府行為預(yù)期的不確定性(Heinemann，2006)，可以更好地預(yù)見(jiàn)自身稅負(fù)，為經(jīng)濟(jì)行為的選擇帶來(lái)了更好的決策依據(jù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，此舉能夠塑造穩(wěn)定、和諧的政府和市場(chǎng)關(guān)系，提高政府公信力。

四、德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃存在的問(wèn)題

隨著德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃改革的深入發(fā)展，問(wèn)題也不斷浮現(xiàn)。改革實(shí)踐為研究積累了豐富的素材和數(shù)據(jù)，因此，很多學(xué)者運(yùn)用這些數(shù)據(jù)對(duì)德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的問(wèn)題進(jìn)行了深層次挖掘。

(一)技術(shù)偏差

海因曼(Friedrich Heinemann)用1968年至2003年德國(guó)聯(lián)邦政府中期財(cái)政規(guī)劃的財(cái)政赤字預(yù)測(cè)值與實(shí)際值進(jìn)行了比較，發(fā)現(xiàn)第一年、第二年的預(yù)測(cè)值比較符合實(shí)際值，短期預(yù)測(cè)較為有效，但是到了第三年、第四年、第五年，其預(yù)測(cè)值與實(shí)際值的偏差逐步擴(kuò)大(Heinemann，2006)。隨著時(shí)間的推移，宏觀經(jīng)濟(jì)、政府財(cái)政狀況會(huì)受到更多不可預(yù)見(jiàn)因素的沖擊，導(dǎo)致了預(yù)測(cè)值偏差逐年拉大，降低了中期財(cái)政規(guī)劃的中長(zhǎng)期適用性。

圖1 德國(guó)財(cái)政赤字預(yù)測(cè)值與實(shí)際值的比較

資料來(lái)源：Heinemann，2006。

(二)會(huì)計(jì)制度改革的沖擊

德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃一直沿用現(xiàn)收現(xiàn)付制的會(huì)計(jì)制度。1993年11月1日歐盟正式誕生，《馬斯特里赫特條約》要求成員國(guó)統(tǒng)一采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)制度。因此，1995年德國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)展了政府會(huì)計(jì)制度改革，當(dāng)年對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃帶來(lái)了非常大的沖擊，比如財(cái)政赤字的核算，用權(quán)責(zé)發(fā)生制標(biāo)準(zhǔn)核算的財(cái)政赤字規(guī)模遠(yuǎn)大于用現(xiàn)收現(xiàn)付制標(biāo)準(zhǔn)核算的規(guī)模，GDP、財(cái)政收入、財(cái)政支出的前后差異也很大(Jonung & Larch，2006)。受其影響，相關(guān)年度的中期財(cái)政規(guī)劃的連貫性被迫中斷。

(三)制度性扭曲

《馬斯特里赫特條約》要求歐盟各成員國(guó)的財(cái)政赤字占GDP的比重(即赤字率)不能超過(guò)3%，政府債務(wù)占GDP的比重(即債務(wù)率)不能超過(guò)60%。同時(shí)確定了歐盟財(cái)政政策協(xié)調(diào)的規(guī)則、過(guò)度財(cái)政赤字的懲罰程序，以及建立預(yù)警機(jī)制監(jiān)督各國(guó)財(cái)政運(yùn)行狀況，保證各成員國(guó)在中期內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政基本平衡或者略有盈余。該條約1994年正式生效后，對(duì)德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的財(cái)政平衡目標(biāo)產(chǎn)生了更強(qiáng)的制度約束，但并未帶來(lái)顯著的制度性改善，相反，德國(guó)聯(lián)邦政府為了滿足《馬斯特里赫特條約》的要求，人為地扭曲客觀的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，讓中期財(cái)政規(guī)劃里的赤字率、債務(wù)率表現(xiàn)良好，同時(shí)也大大局限了財(cái)政政策的戰(zhàn)略空間(Baumann et al.，2008)。有研究表明，《馬斯特里赫特條約》確實(shí)給德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃帶來(lái)了顯著的轉(zhuǎn)變，但是并非朝向好的方向，而是更加的不切實(shí)際和盲目樂(lè)觀(Heinemann，2006)。

(四)為迎合選民而樂(lè)觀估計(jì)前景

聯(lián)邦財(cái)政部編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)往往會(huì)受到政治因素的干預(yù)，做出有偏差的規(guī)劃。比如，執(zhí)政黨為了謀求連任，迎合選民的偏好，獲取更多的政治支持，會(huì)傾向于描繪一個(gè)美好的經(jīng)濟(jì)前景，做出一份過(guò)于樂(lè)觀的中期財(cái)政規(guī)劃(Jonung & Larch，2006)。尤其是臨近大選時(shí)，執(zhí)政黨會(huì)制定一份更加樂(lè)觀的中期財(cái)政規(guī)劃，向國(guó)民闡述經(jīng)濟(jì)的景氣和財(cái)政赤字的削減，以宣告自己執(zhí)政的成效，用良好的財(cái)政績(jī)效來(lái)獲取政治支持。

一項(xiàng)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，1968年至2003年32年間，德國(guó)聯(lián)邦政府做出的32個(gè)財(cái)政赤字預(yù)測(cè)值，有28次是嚴(yán)重低估，只有4次高估了財(cái)政赤字水平(Heinemann，2006)。與之相反的是GDP增速和財(cái)政收入的估計(jì)，大部分的預(yù)測(cè)值高于實(shí)際值。因此，雖然《聯(lián)邦預(yù)算法》規(guī)定需要在三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡，但是實(shí)際上，1970年至2015年45年間，德國(guó)聯(lián)邦政府僅在2015年實(shí)現(xiàn)了財(cái)政平衡。

(五)淪為政黨斗爭(zhēng)的工具

在大選年執(zhí)政黨交替時(shí)，執(zhí)政理念、利益集團(tuán)立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，會(huì)影響中期財(cái)政規(guī)劃的連貫性，也就是說(shuō)，中期財(cái)政規(guī)劃的劇變，不是基于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化所造成，而是由于政黨交替造成的(Kydland & Prescott，1977；Kamlet et al.，1987)。比如，親勞工的社會(huì)民主黨會(huì)更樂(lè)觀地估計(jì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，增加福利支出；親企業(yè)家的基督教民主聯(lián)盟會(huì)更謹(jǐn)慎地估計(jì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，甩掉財(cái)政包袱，控制福利支出和財(cái)政赤字的增長(zhǎng)。

不過(guò)德國(guó)要比美國(guó)情況好一點(diǎn)，因?yàn)榈聡?guó)實(shí)行議會(huì)制的政治體制，由獲得聯(lián)邦議院大多數(shù)席位的政黨組閣，也就是，政府執(zhí)政黨與聯(lián)邦議院的多數(shù)黨是同一個(gè)政黨，因此，聯(lián)邦議院往往與政府保持一致意見(jiàn)，不會(huì)主動(dòng)干擾中期財(cái)政規(guī)劃的編制。與德國(guó)不同，美國(guó)實(shí)行總統(tǒng)制的政治體制，經(jīng)常出現(xiàn)總統(tǒng)所屬的黨派(即政府執(zhí)政黨)與國(guó)會(huì)多數(shù)黨黨派不一致，那么，財(cái)政部制定的中期財(cái)政規(guī)劃就變成了壓制國(guó)會(huì)的工具。比如，如果共和黨執(zhí)政，就會(huì)做出更為悲觀的經(jīng)濟(jì)預(yù)期，壓低中期財(cái)政收入，壓制民主黨國(guó)會(huì)的民生福利等方面的支出需求(Blackley & DeBoer，1993)。

六、德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)我國(guó)的啟示

(一)完善中期財(cái)政規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)，理順各部門(mén)關(guān)系

德國(guó)的《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法》和《聯(lián)邦預(yù)算法》為德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃確定了制度框架，規(guī)范了財(cái)政管理工作。兩部法律出臺(tái)后，因應(yīng)實(shí)際需求進(jìn)行了兩次修改，查缺補(bǔ)漏，逐步完善，為中期財(cái)政規(guī)劃改革的深入發(fā)展保駕護(hù)航。

2015年1月1日，我國(guó)正式實(shí)施新《預(yù)算法》，其中明確規(guī)定各級(jí)政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，改變了以往要求各級(jí)政府保持年度預(yù)算平衡、不得列赤字的制度，允許各級(jí)政府適當(dāng)赤字，以未來(lái)的盈余彌補(bǔ)赤字，在周期內(nèi)保持預(yù)算平衡，這就為我國(guó)實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃奠定了法律基礎(chǔ)。2015年1月23日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》，明確對(duì)各級(jí)政府開(kāi)展中期財(cái)政規(guī)劃改革進(jìn)行了部署，對(duì)各部門(mén)的分工進(jìn)行了安排，但是并未提及政府以外的相關(guān)機(jī)構(gòu)。從德國(guó)的管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中期財(cái)政規(guī)劃不僅涉及政府內(nèi)部部門(mén)，還離不開(kāi)外部機(jī)構(gòu)的協(xié)助。

下一步改革，建議進(jìn)一步明確相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，理順各自關(guān)系。

1.財(cái)政部門(mén)

財(cái)政部門(mén)是中期財(cái)政規(guī)劃的編制主體，負(fù)責(zé)牽頭制定中期財(cái)政規(guī)劃和部門(mén)預(yù)算中期規(guī)劃管理辦法，組織中期財(cái)政規(guī)劃編制，審核匯總和綜合平衡各部門(mén)提交的部門(mén)財(cái)政規(guī)劃，組織實(shí)施規(guī)劃，開(kāi)展監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)工作。改革初期強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)領(lǐng)作用，但是到了中后期需要重視培育各預(yù)算部門(mén)的支出規(guī)劃能力，逐步發(fā)揮各預(yù)算部門(mén)的重要作用(Boex et al.，2000)。

2.發(fā)展改革部門(mén)

與德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部的職責(zé)類(lèi)似，我國(guó)由發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要及年度計(jì)劃，分年度研判未來(lái)預(yù)算年度本地區(qū)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。重視發(fā)展改革部門(mén)的作用，以此強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃的對(duì)接。

3.支出部門(mén)

各支出部門(mén)是部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃的編制主體，負(fù)責(zé)做好部門(mén)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃與中期財(cái)政規(guī)劃的銜接，并會(huì)同財(cái)政部門(mén)建立中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)論證機(jī)制；組織和匯總編制本部門(mén)管理領(lǐng)域的中期財(cái)政規(guī)劃，研究提出未來(lái)三年涉及財(cái)政收支的重大改革和政策事項(xiàng)，并測(cè)算分年度收支數(shù)額；組織編制本部門(mén)及所屬單位部門(mén)預(yù)算中期規(guī)劃；組織實(shí)施規(guī)劃；開(kāi)展本部門(mén)的監(jiān)督自查和績(jī)效自評(píng)。

4.央行

央行是中期財(cái)政規(guī)劃的大數(shù)據(jù)中心，負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析，提供經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)，監(jiān)控中期財(cái)政規(guī)劃執(zhí)行與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的契合情況，定期編制分析報(bào)表，為中期財(cái)政規(guī)劃中財(cái)政收支的預(yù)測(cè)、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的研判提供決策依據(jù)。吸納國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)力量，能夠有效提高財(cái)政收支預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性(Boex et al.，2000)。

5.人大

人大是中期財(cái)政規(guī)劃的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督中期財(cái)政規(guī)劃中的重大投資項(xiàng)目的實(shí)施情況，了解中期財(cái)政規(guī)劃的編制情況，對(duì)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)報(bào)表、政府財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行監(jiān)督。建議學(xué)習(xí)德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政部門(mén)向本級(jí)人大提交中期財(cái)政規(guī)劃，并逐步向社會(huì)公開(kāi)，擴(kuò)大中期財(cái)政規(guī)劃的社會(huì)影響力，促使中期財(cái)政政策形成政治共識(shí)。

(二)成立協(xié)調(diào)委員會(huì)，加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)

在中期財(cái)政規(guī)劃的整體框架下、在國(guó)家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會(huì)的引導(dǎo)下，德國(guó)各級(jí)政府以及政府內(nèi)外各機(jī)構(gòu)協(xié)同行動(dòng)，開(kāi)展中期財(cái)政規(guī)劃工作。我國(guó)同樣需要發(fā)揮中期財(cái)政規(guī)劃的宏觀統(tǒng)領(lǐng)作用，建議成立與德國(guó)類(lèi)似的協(xié)調(diào)委員會(huì)，把發(fā)展改革部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、統(tǒng)計(jì)部門(mén)、央行、省政府代表吸納在內(nèi)，明確各機(jī)構(gòu)職責(zé)，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，共同為中期財(cái)政規(guī)劃制定戰(zhàn)略方針。通過(guò)中期財(cái)政規(guī)劃的整體布局，通過(guò)協(xié)調(diào)委員會(huì)的牽線搭橋，加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)的緊密合作和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)各項(xiàng)政策的配合程度，促使各級(jí)地方政府、各相關(guān)部門(mén)、各行業(yè)協(xié)會(huì)在合適的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、迅速采取互相配合的一致行動(dòng)，以更好地執(zhí)行中期財(cái)政規(guī)劃。

(三)穩(wěn)步推進(jìn)改革，重視與現(xiàn)有框架的銜接

1.與國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃的銜接

德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部與聯(lián)邦財(cái)政部牽頭編制中期財(cái)政規(guī)劃，經(jīng)過(guò)多年改革，中期財(cái)政規(guī)劃能夠?qū)Ω黜?xiàng)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃起較強(qiáng)的統(tǒng)領(lǐng)作用。中期財(cái)政規(guī)劃能否與經(jīng)濟(jì)規(guī)劃銜接，是決定各國(guó)改革成敗的關(guān)鍵問(wèn)題(World Bank，2013)。建議我國(guó)強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)與發(fā)展改革部門(mén)的合作，明確定位兩個(gè)核心部門(mén)的職責(zé)，在相關(guān)法規(guī)制度中明確闡述中期財(cái)政規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃的關(guān)系，中期財(cái)政規(guī)劃可以對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃進(jìn)行財(cái)稅政策方面的進(jìn)一步補(bǔ)充，協(xié)助國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，而不是簡(jiǎn)單的重復(fù)或全面的替代。因此，在制定中期財(cái)政規(guī)劃的過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)需要在國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行籌劃，為其服務(wù)，并且學(xué)習(xí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃海納百川式的決策過(guò)程，吸納更多社會(huì)精英參與中期財(cái)政規(guī)劃的前期決策，提高中期財(cái)政規(guī)劃的認(rèn)同度和存在感。

2.與年度預(yù)算框架的銜接

中期財(cái)政規(guī)劃的成功，取決于是否具有良好的年度預(yù)算管理基礎(chǔ)(World Bank，2013)，也取決于年度預(yù)算管理能否與其銜接(Boex et al.，2000)。建議學(xué)習(xí)德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在編制年度預(yù)算時(shí)，同步編制中期財(cái)政規(guī)劃，在原有預(yù)算制度的基礎(chǔ)上，加入對(duì)財(cái)政收支、財(cái)政赤字的長(zhǎng)期預(yù)測(cè)以及滾動(dòng)安排長(zhǎng)期項(xiàng)目等插件，拓展年度預(yù)算的長(zhǎng)期視野，每年結(jié)合實(shí)際執(zhí)行情況對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行滾動(dòng)調(diào)整。不允許年度預(yù)算突破中期財(cái)政支出的上限，不能在年度預(yù)算中加入沒(méi)有列入中期財(cái)政規(guī)劃的重大項(xiàng)目。研究措施，創(chuàng)造條件，讓中期財(cái)政規(guī)劃與績(jī)效預(yù)算框架進(jìn)行對(duì)接。

3.與會(huì)計(jì)制度改革的銜接

會(huì)計(jì)制度改革打斷了德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的連貫性，有鑒于此，建議我國(guó)做好中期財(cái)政規(guī)劃改革與會(huì)計(jì)制度改革的銜接，穩(wěn)步推進(jìn)改革。實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制改革的試點(diǎn)政府，可以率先啟動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃改革；當(dāng)權(quán)責(zé)發(fā)生制逐步取代現(xiàn)收現(xiàn)付制，成為各級(jí)政府、各預(yù)算單位的基本會(huì)計(jì)制度時(shí)，再全面鋪開(kāi)中期財(cái)政規(guī)劃改革。

目前，改革曙光初現(xiàn)。我國(guó)新《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)政府逐步編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告。也就是說(shuō)，法律要求各級(jí)政府逐步開(kāi)展會(huì)計(jì)制度改革。可以預(yù)見(jiàn)，隨著會(huì)計(jì)制度改革的深入發(fā)展，將會(huì)迎來(lái)全面啟動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃改革的好時(shí)機(jī)。

(四)重視客觀的中期財(cái)政收支預(yù)測(cè)，強(qiáng)化財(cái)政赤字監(jiān)控

1.客觀預(yù)測(cè)財(cái)政收支

德國(guó)的實(shí)踐顯示，大選年、政黨更迭、政黨斗爭(zhēng)等政治因素對(duì)財(cái)政收支預(yù)測(cè)結(jié)果帶來(lái)了負(fù)面影響，政治考量取代了科學(xué)客觀，人為扭曲預(yù)測(cè)結(jié)果。與德國(guó)相比，我國(guó)的政治體制更具有優(yōu)越性，不需要擔(dān)心政治因素扭曲預(yù)測(cè)結(jié)果的問(wèn)題。但是，德國(guó)預(yù)測(cè)財(cái)政收支的制度仍然值得我國(guó)學(xué)習(xí)。建議我國(guó)強(qiáng)化財(cái)政收支預(yù)測(cè)團(tuán)隊(duì)的專(zhuān)業(yè)力量，吸納更多的機(jī)構(gòu)參與其中，包括財(cái)政部門(mén)、發(fā)展改革部門(mén)、統(tǒng)計(jì)部門(mén)、中央銀行、研究所、省級(jí)政府財(cái)政部門(mén)等。各稅種、各種收入獨(dú)立估算。積累更多的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，逐步夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。在數(shù)據(jù)公開(kāi)、數(shù)據(jù)共享成為常態(tài)后，建議借鑒國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和預(yù)測(cè)技術(shù)，多方比對(duì)，提高財(cái)政收支預(yù)測(cè)的可靠性(Boex et al.，2000)。

2.滾動(dòng)安排重大項(xiàng)目

合理估計(jì)各個(gè)項(xiàng)目支出的規(guī)模，是準(zhǔn)確測(cè)算中期財(cái)政支出規(guī)模的重要基礎(chǔ)。我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府投資起著舉足輕重的作用，長(zhǎng)期的、重大的項(xiàng)目數(shù)量越來(lái)越多，單年度預(yù)算制度難以滿足重大項(xiàng)目的管理需求，需要引入中期財(cái)政規(guī)劃，多年度、滾動(dòng)地安排重大項(xiàng)目。以此為契機(jī)，進(jìn)一步清理已有的專(zhuān)項(xiàng)，整合同類(lèi)型專(zhuān)項(xiàng)，納入中期財(cái)政規(guī)劃框架，改變碎片化、各自為政的項(xiàng)目管理格局。每年根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況，對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

對(duì)于常規(guī)性的基本支出、經(jīng)常性項(xiàng)目支出，其中期預(yù)測(cè)比較容易，但是重大項(xiàng)目支出的預(yù)測(cè)非常困難，更遑論科學(xué)地結(jié)合年度進(jìn)展把支出分?jǐn)偟礁髂炅耍绕涫侵卮箜?xiàng)目往往是政府首長(zhǎng)欽點(diǎn)的項(xiàng)目，受到很強(qiáng)的政治因素影響，極大地干擾著各部門(mén)、財(cái)政部門(mén)的預(yù)測(cè)結(jié)果。比如，隨著政府首長(zhǎng)預(yù)期任期的變化，更改重大項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)間，時(shí)間的調(diào)整將會(huì)劇烈地改變整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)度安排、資金安排。因此，處理好重大項(xiàng)目中政治決策與行政執(zhí)行的關(guān)系，進(jìn)而科學(xué)地滾動(dòng)安排重大項(xiàng)目，對(duì)于我國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。

3.動(dòng)態(tài)監(jiān)控、彈性約束政府債務(wù)

受《馬斯特里赫特條約》中赤字率、債務(wù)率的制度性約束，德國(guó)人為扭曲了中期財(cái)政數(shù)據(jù)。有鑒于此，如果將來(lái)中央政府設(shè)定了各地的法定債務(wù)上限，建議中央政府加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府財(cái)政赤字、政府債務(wù)的第三方獨(dú)立監(jiān)控力度，設(shè)計(jì)合理的財(cái)政平衡保障機(jī)制，如設(shè)立償債基金、明確周期性財(cái)政平衡的具體周期等，在硬性債務(wù)約束和彈性處理之間取得平衡，確保各級(jí)政府編制客觀、合理的中期財(cái)政規(guī)劃。

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1674-2486(2016)06-0127-17

*鄺艷華，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，講師。感謝匿名評(píng)審人的意見(jiàn)。