牛美麗 崔學(xué)昭

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英國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃：公共政策轉(zhuǎn)型下的預(yù)算改革

牛美麗 崔學(xué)昭*

中期財(cái)政規(guī)劃是提升財(cái)政可持續(xù)性的重要制度，并且在很多國(guó)家已經(jīng)推行。英國(guó)是最早編制中期公共支出規(guī)劃的國(guó)家。20世紀(jì)50年代，英國(guó)面臨著復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的壓力，政府管理亟待變革。伴隨著福利國(guó)家建設(shè)和政府現(xiàn)代化改革，建立跨年度的公共支出規(guī)劃，加強(qiáng)預(yù)算與政策的整合成為財(cái)政預(yù)算管理的首要目標(biāo)。這項(xiàng)改革一方面有助于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；另一方面有利于測(cè)算公共政策成本，尤其是維持福利政策的可持續(xù)。論文梳理了英國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃編制的歷程，介紹了其編制主體、內(nèi)容、方法和程序，并且總結(jié)了成效與面臨的挑戰(zhàn)。最后，文章從預(yù)算與政策整合、立法和制度建設(shè)、支出上限控制以及組織能力提升四個(gè)方面闡述了英國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)中國(guó)的借鑒意義。

中期財(cái)政規(guī)劃 福利國(guó)家 中期支出規(guī)劃 公共支出調(diào)查 普洛登報(bào)告 財(cái)政可持續(xù) 英國(guó)

一、引言

中期財(cái)政規(guī)劃在整合預(yù)算分配與政策決策以及提升財(cái)政可持續(xù)性的積極作用，在20世紀(jì)60年代就已開(kāi)始被重視，但直到90年代才真正獲得比較廣泛的應(yīng)用。世界銀行的報(bào)告顯示，截至2008年底，全世界超過(guò)三分之二的國(guó)家采用了中期支出框架(World Bank，2013)。不過(guò)，在這三分之二的國(guó)家中，各自啟動(dòng)改革的背景、編制范圍和方法都不盡相同。發(fā)達(dá)國(guó)家通常是主動(dòng)發(fā)起的改革，而大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家主要是迫于對(duì)外援助國(guó)的壓力，不得不啟動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃以便持續(xù)獲得國(guó)際援助(World Bank，2013)。

雖然中國(guó)尚未步入發(fā)達(dá)國(guó)家的行列，但過(guò)去二十年，財(cái)政預(yù)算管理一直在參考發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)各方面的預(yù)算改革。中國(guó)2014年預(yù)算法的修改首次提出了跨年度預(yù)算平衡的要求。在此之前，財(cái)政部也曾派遣團(tuán)隊(duì)到其他國(guó)家學(xué)習(xí)編制中期財(cái)政規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)。學(xué)術(shù)界在此方面的探討也不斷涌現(xiàn)，如馬駿(2013)對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)財(cái)政可持續(xù)的貢獻(xiàn)進(jìn)行了深入的闡述。與此同時(shí)，各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)研究也在不斷推進(jìn)，如白彥鋒(2009)、王雍君(2010)、馬蔡琛、袁嬌(2016)、王朝才等(2016a)。然而，因?yàn)檠芯康囊暯呛桶l(fā)表雜志的篇幅所限，這些國(guó)別的研究對(duì)改革啟動(dòng)的背景、具體的做法、取得的成就以及所面臨的挑戰(zhàn)的分析還不夠深入。在新預(yù)算法實(shí)施后，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào)文)明確了中期預(yù)算編制的時(shí)間表和內(nèi)容框架，各地的財(cái)政部門(mén)已經(jīng)啟動(dòng)了中期財(cái)政規(guī)劃的編制。但是，從目前的實(shí)踐來(lái)看，效果并不理想。主要是兩個(gè)原因：一是各級(jí)財(cái)政部門(mén)和支出部門(mén)對(duì)中期財(cái)政框架的了解有限，缺乏具體的方法指導(dǎo)；二是編制中期財(cái)政規(guī)劃的一些配套條件(如真實(shí)完整的政府財(cái)務(wù)信息、精細(xì)的財(cái)政收入預(yù)測(cè)方法、成熟的公共政策分析工具等)還不具備。但是，即便從發(fā)達(dá)國(guó)家中期財(cái)政規(guī)劃編制的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這項(xiàng)改革也非一蹴而就的。即是說(shuō)，中期財(cái)政規(guī)劃的編制并非要所有的配套條件都具備才能啟動(dòng)。因此，梳理其他國(guó)家中期財(cái)政規(guī)劃編制的歷程，深入分析其產(chǎn)生的歷史背景和演進(jìn)規(guī)律，并在此基礎(chǔ)上分析各國(guó)具體的編制方法、內(nèi)容和程序，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃改革十分必要。

英國(guó)是最早編制中期財(cái)政支出框架的國(guó)家之一。英國(guó)的中長(zhǎng)期預(yù)算分析的經(jīng)驗(yàn)起源于它的項(xiàng)目預(yù)算的編制。在20世紀(jì)50年代，英國(guó)建立了比較成熟的項(xiàng)目預(yù)算；20世紀(jì)60年代開(kāi)始嘗試在預(yù)算編制中引入中期財(cái)政收支預(yù)測(cè)(World Bank，2013)。因?yàn)轫?xiàng)目預(yù)算通常是針對(duì)中長(zhǎng)期的項(xiàng)目規(guī)劃，使得英國(guó)公共部門(mén)建立了中長(zhǎng)期規(guī)劃的理念，并且積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。本文首先梳理了英國(guó)中期財(cái)政支出規(guī)劃編制的歷程，然后介紹了英國(guó)現(xiàn)行的中期財(cái)政支出規(guī)劃的編制內(nèi)容、主體、方法和程序。在此基礎(chǔ)上剖析了中期財(cái)政支出規(guī)劃對(duì)英國(guó)的財(cái)政預(yù)算管理帶來(lái)的影響。文章的最后一部分闡述了英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)編制中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的借鑒意義。

二、英國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃編制的改革歷程

(一)英國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃背景

中期財(cái)政支出規(guī)劃是中期財(cái)政規(guī)劃的最核心的內(nèi)容。只有對(duì)公共支出的規(guī)模和變化趨勢(shì)進(jìn)行準(zhǔn)確的測(cè)算，才能有效降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)(Brixi & Schick，2002)。英國(guó)的中財(cái)政支出規(guī)劃起源于公共支出的中長(zhǎng)期測(cè)算。而英國(guó)之所以要建立公共支出的跨年度分析與其在20世紀(jì)二戰(zhàn)后所面臨的國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境密不可分。

從國(guó)際環(huán)境上看，1956年爆發(fā)的蘇伊士運(yùn)河危機(jī)(第二次中東戰(zhàn)爭(zhēng))使得英國(guó)的國(guó)際形象大跌，影響力不復(fù)從前。且因放棄核武的要求，英國(guó)不能再依靠軍事力量稱霸世界，其國(guó)際影響力的重塑轉(zhuǎn)為依賴經(jīng)濟(jì)和文化影響(Lowe，1997)。從國(guó)內(nèi)環(huán)境來(lái)看，社會(huì)支出需求不斷增加。在1957年前，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束導(dǎo)致英國(guó)軍費(fèi)開(kāi)支縮減，所以社會(huì)支出的增加帶給政府支出壓力并不大。但是，自20世紀(jì)50年代后期，英國(guó)的經(jīng)濟(jì)一路衰退，隨著社會(huì)福利需求的持續(xù)增長(zhǎng)，政府面臨的支出壓力越來(lái)越大(Lowe，1997)。

為了解決這個(gè)問(wèn)題，英國(guó)政府陸續(xù)采取了一系列措施。首先，財(cái)政部倡導(dǎo)5年期的社會(huì)福利政策分析，并且于1955年任命了內(nèi)閣社會(huì)服務(wù)委員會(huì)(Cabinet Social Services Committee)，意圖利用該委員會(huì)來(lái)裁減支出。然而，委員會(huì)論證的結(jié)果卻與財(cái)政部的初衷相反，委員會(huì)強(qiáng)烈支持?jǐn)U大福利支出的政策動(dòng)議(Lowe，1997)，更加大了收支矛盾。雖然首相麥克米倫(Maurice H.Macmillan)提出了凍薪的政策，但是遭到了廣泛的反對(duì)，也使得他本人的支持率下降。當(dāng)時(shí)的財(cái)政大臣霍尼戈夫(Peter Thorneycroft)力主通過(guò)積極的貨幣政策來(lái)改善財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況，但是首相麥克米倫并不認(rèn)同。最后，霍尼戈夫和他的兩名副手同時(shí)辭職，成為當(dāng)時(shí)英國(guó)政壇的轟動(dòng)事件。與此同時(shí)，公眾對(duì)福利國(guó)家建設(shè)的呼聲也越來(lái)越高。行政部門(mén)意識(shí)到，如果不主動(dòng)改革，自己將成為被改革的對(duì)象(Lowe， 1997)。最終，經(jīng)過(guò)多輪政治上的討價(jià)還價(jià)，保守黨主政的內(nèi)閣和行政部門(mén)最終接受了建立福利國(guó)家的主張。

為了推進(jìn)福利國(guó)家建設(shè)，首當(dāng)其沖的問(wèn)題就是改變?nèi)找鎼夯慕?jīng)濟(jì)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)。財(cái)政部和工業(yè)主義者意識(shí)到必須放棄當(dāng)時(shí)的根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r被動(dòng)調(diào)整財(cái)政政策的策略(Stop-Go)，而應(yīng)通過(guò)建立中長(zhǎng)期的規(guī)劃來(lái)主動(dòng)調(diào)整公共政策，以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為了實(shí)施這一戰(zhàn)略，英國(guó)創(chuàng)立了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)(National Economic Development Council，NEDC)，吸納貿(mào)易工會(huì)成員、實(shí)業(yè)家和獨(dú)立的專業(yè)顧問(wèn)三方，該委員會(huì)也成為英國(guó)政策制定的核心。

此外，為了適應(yīng)一系列的改革舉措，英國(guó)財(cái)政部也重組了內(nèi)部機(jī)構(gòu)，重新劃分團(tuán)隊(duì)，分為金融組(負(fù)責(zé)貨幣政策和國(guó)際金融)、公共部門(mén)組(負(fù)責(zé)政府支出)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)組(負(fù)責(zé)需求管理)。同時(shí)，三個(gè)重要的行政領(lǐng)導(dǎo)職位(文官長(zhǎng)、財(cái)政部常任秘書(shū)、內(nèi)閣秘書(shū))也進(jìn)行了更換。

英國(guó)在20世紀(jì)50年代啟動(dòng)的一系列改革也被稱為政府現(xiàn)代化(Modernization of Government)(Lowe，1997)。福利國(guó)家的建設(shè)是這個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程要解決的核心問(wèn)題。因而，公共支出，主要是福利項(xiàng)目支出的分析成為改革的核心內(nèi)容。當(dāng)時(shí)政府現(xiàn)代化的目標(biāo)就是：(1)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期，建立公共支出的五年規(guī)劃；(2)建立現(xiàn)代化的制度和手段加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃執(zhí)行的控制(Lowe，1997)。為了實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)，普洛登委員會(huì)(Plowden Committee)應(yīng)運(yùn)而生。普洛登委員會(huì)被認(rèn)為是英國(guó)向凱恩斯主義倡導(dǎo)的政府干預(yù)轉(zhuǎn)型的里程碑。該委員會(huì)最重要的行動(dòng)就是成立了公共支出調(diào)查委員會(huì)(Public Expenditure Survey Committee， PESC)，并且發(fā)布年度《公共支出調(diào)查報(bào)告》。

(二)英國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃改革的歷程

1.改革初期(1950年代—1997年):以編制中期支出規(guī)劃為主

如上所述，英國(guó)在20世紀(jì)50年代末建設(shè)福利國(guó)家的設(shè)想獲得共識(shí)。公共支出的中期規(guī)劃作為具體推動(dòng)的技術(shù)手段也在該時(shí)期被應(yīng)用。出于對(duì)社會(huì)福利項(xiàng)目的關(guān)注，此時(shí)的公共支出圍繞特定的社會(huì)福利支出展開(kāi)。因此，計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算(Program Budgeting)成為該時(shí)期編制5年公共支出規(guī)劃的主要方法。起初，計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算在國(guó)防和基本建設(shè)方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)，編制了5年支出計(jì)劃。但是，大部分的政府支出仍然只是編制年度預(yù)算 (張晉武，2001)。

英國(guó)的項(xiàng)目預(yù)算(Program Budgeting)實(shí)際上主要包括三個(gè)部分：公共支出整體分析、單個(gè)項(xiàng)目的分析與評(píng)估，以及獨(dú)立的政策分析。為了開(kāi)展這三方面的分析，英國(guó)分別成立了公共支出調(diào)查委員會(huì)(Public Expenditure Survey Committee，PESC)、項(xiàng)目分析審查委員會(huì)(Programme Analysis and Review，PAR)和中央政策審查小組(Central Policy Review Staff，CPRS)。1970年英國(guó)政府頒布《中央政府重組白皮書(shū)》(WhitePaperontheReorganizationofCentralGovernment)，白皮書(shū)確定了 PESC-PAR-CPRS決策體系，這一體系成為英國(guó)的中期支出規(guī)劃三大支點(diǎn)(Galnoor，1974；Hirsch，1973)。這一體系旨在將基于國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所做的公共支出總體水平測(cè)算、微觀的具體項(xiàng)目分析以及跨部門(mén)的政策優(yōu)先性調(diào)整三部分整合起來(lái)，為政府決策提供強(qiáng)有力的技術(shù)分析。這個(gè)三位一體的分析體系實(shí)現(xiàn)了政治決策和系統(tǒng)化并有利于實(shí)施后續(xù)管理控制(Galnoor，1974；Hirsch，1973)。同時(shí)，在20世紀(jì)70年代，英國(guó)也開(kāi)始采用初步的自下而上的基線(Baseline)*基線分析是目前各國(guó)編制中期財(cái)政規(guī)劃普遍采用的技術(shù)分析方法。規(guī)劃技術(shù)。每年的二月底之前，各個(gè)支出部門(mén)在假定現(xiàn)有政策不變的情況下，以不變價(jià)格測(cè)算出所有項(xiàng)目在未來(lái)4至5年的支出水平(Hirsch，1973)?；€分析為評(píng)估現(xiàn)行政策的中期財(cái)政影響提供了一個(gè)有用的起點(diǎn)，并且為支出部門(mén)和機(jī)構(gòu)提供了強(qiáng)烈的背景性信息：現(xiàn)行規(guī)劃已經(jīng)在預(yù)算中覆蓋了所有未來(lái)的資源，采納任何新的支出項(xiàng)目都沒(méi)有資金余地，這對(duì)控制成本增長(zhǎng)至關(guān)重要。

把中期財(cái)政規(guī)劃當(dāng)作確定新規(guī)劃以及在未來(lái)預(yù)算中分配資源的工具是當(dāng)時(shí)預(yù)算改革的重要目標(biāo)。但是，實(shí)施中并未取得預(yù)期的效果，主要原因有二：一是高估經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況的傾向和高估預(yù)測(cè)期可獲得資源的傾向；二是支出機(jī)構(gòu)將中期支出預(yù)測(cè)視為其未來(lái)權(quán)利的傾向，這使得隨后的向下調(diào)整支出很困難(王雍君，2010)。加努爾(Itzhak Galnoor)和羅德尼·洛(Rodney Lowe)認(rèn)為，中期支出規(guī)劃的編制和實(shí)施不僅依賴技術(shù)方法的改進(jìn)，更要植根于英國(guó)政府的治理環(huán)境(Galnoor，1974；Lowe，1997)。羅德尼·洛甚至認(rèn)為，1959—1961年普洛登委員會(huì)的努力是失敗的，因?yàn)闆](méi)有建立起足夠的政治支持(Lowe，1997)。

2. 改革成熟期(1998年—2010年)：建立中期預(yù)算框架

雖然英國(guó)建立了PESC-PAR-CPRS為三大支點(diǎn)的決策分析體系，但是其中期財(cái)政框架在20世紀(jì)90年代才真正建立起來(lái)(Keynes & Tetlow，2014)。為了規(guī)范中期預(yù)算的編制，加強(qiáng)中期支出規(guī)劃的約束力，《1998年財(cái)政法案》對(duì)中期預(yù)算編制的主體、程序和內(nèi)容等做出明確規(guī)定。英國(guó)《1998年財(cái)政法案》第156條規(guī)定，英國(guó)的財(cái)政部需提交《預(yù)算展望報(bào)告》和《債務(wù)管理報(bào)告》。此外，財(cái)政部通常還要發(fā)布年度財(cái)政與預(yù)算報(bào)告以及年度財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略報(bào)告，雖然這些并不是《財(cái)政法案》所必需的(OECD，2004)。英國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃預(yù)算涵蓋中央政府的所有開(kāi)支，對(duì)地方政府債務(wù)控制非常嚴(yán)格，一般對(duì)通過(guò)的財(cái)政收支預(yù)算很少予以調(diào)整。

《1998年財(cái)政法案》還確定建立部門(mén)限額支出(Departmental Expenditure Limit，DEL)和年度變動(dòng)支出(Annual Management Expenditure，AME)。DEL是對(duì)各政府部門(mén)穩(wěn)定的、跨度為3年(中期)的支出限制，包括了各部門(mén)的全部運(yùn)作成本和所有投資項(xiàng)目的支出，這類(lèi)支出比較穩(wěn)定，具有非短期性，可以合理地確定它在3年內(nèi)的限額，并在3年內(nèi)受到嚴(yán)格控制。DEL適用于特定的資源預(yù)算和資本預(yù)算。與部門(mén)支出限額配套的管理機(jī)制還有3年期的“公共服務(wù)協(xié)議”(Public Service Agreement，PSA)制度，主要用于設(shè)定目標(biāo)和績(jī)效測(cè)量方法*英國(guó)的公共服務(wù)協(xié)議制度包括了30項(xiàng)內(nèi)容。這項(xiàng)制度在2010年6月被廢除。。AME主要包括那些具有年度變動(dòng)特性，需要根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行調(diào)整、不適宜進(jìn)行硬性限制和管理的各種其他支出，如社會(huì)保障、稅收扣免、住房補(bǔ)貼、共同農(nóng)業(yè)政策支出等。年度變動(dòng)支出通常結(jié)合初預(yù)算和正式預(yù)算報(bào)告過(guò)程，一年進(jìn)行兩次評(píng)價(jià)檢查和調(diào)整(焦建國(guó)，2009)。這樣做是為了使各部委“優(yōu)先考慮資源和計(jì)劃，為管理公共服務(wù)提供更穩(wěn)定的基礎(chǔ)”(Robinson，2016)。

此外，英國(guó)還控制經(jīng)常性支出和資本性支出分別建立了“黃金規(guī)則”和“可持續(xù)規(guī)則”。“黃金規(guī)則”應(yīng)用于經(jīng)常項(xiàng)目，具體要求是，在一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)，公共債務(wù)收入僅用于公共投資支出，不允許用于增加經(jīng)常項(xiàng)目支出?！翱沙掷m(xù)規(guī)則”適用于資本項(xiàng)目，要求政府舉債占GDP的比重在整個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)維持在一個(gè)市場(chǎng)可以接受的水平，使公共部門(mén)的凈債務(wù)在1999—2005年這一時(shí)期內(nèi)控制在GDP的40%以內(nèi)(焦建國(guó)，2009)。

3. 改革修正(2010年至今)：全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)下的選擇

2008年爆發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)各國(guó)的財(cái)政管理帶來(lái)了巨大的沖擊。英國(guó)也不例外。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性增加，保障部門(mén)支出的中期預(yù)算與實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡的目標(biāo)存在潛在沖突。近年來(lái)，收入不足給英國(guó)固定的中期支出限額帶來(lái)了巨大壓力。2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得英國(guó)2010年的GDP下降了大約5%，財(cái)政赤字達(dá)到GDP的9.7%(Shaw，2015)，為了降低政府債務(wù)水平，2010年英國(guó)對(duì)部門(mén)支出限額做了大幅下調(diào)(NAO，2012)。為了更好地開(kāi)展宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)，尤其是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析，英國(guó)于2010年5月成立了預(yù)算責(zé)任辦公室(The Office for Budget Responsibility，OBR)。OBR依據(jù)《預(yù)算責(zé)任和國(guó)家審計(jì)法案2011》(TheBudgetResponsibilityandNationalAuditAct2011)行使職責(zé)，2014年修訂的《預(yù)算責(zé)任章程》(TheCharterforBudgetResponsibility)給OBR新增了設(shè)立福利限額的責(zé)任并強(qiáng)化了對(duì)財(cái)政政策的控制(王朝才等，2016b)。

2010年以來(lái)英國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃修正措施主要包括以下幾點(diǎn)：

(1)調(diào)整財(cái)政目標(biāo)和規(guī)則，加強(qiáng)支出控制

英國(guó)政府在2010年提出了一系列新的財(cái)政規(guī)則，包括：周期性調(diào)整公共部門(mén)經(jīng)常性項(xiàng)目平衡和凈債務(wù)；政府在中期預(yù)算框架下推進(jìn)財(cái)政政策；將2015—2016年的跨年支出上限設(shè)定為約社會(huì)保障支出的一半左右；對(duì)公私合作的財(cái)政投資項(xiàng)目的成本設(shè)置上限；等等 (IMF，2014)。

(2)改革財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告：提高信息質(zhì)量和透明度

英國(guó)于2011年第一次出版了全政府帳戶(Whole of Government Accounts，WGA)審計(jì)報(bào)告。WGA合并了1500多個(gè)公共部門(mén)機(jī)構(gòu)的賬戶，并提供了有關(guān)整個(gè)公共部門(mén)面臨的或有負(fù)債和準(zhǔn)備金的全面信息。WGA由英國(guó)獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)局(National Audit Office，NAO)審計(jì)。同時(shí)，清晰視線項(xiàng)目(Clear Line of Sight Project)也提高了財(cái)政報(bào)告的透明度和可比性，更好地調(diào)整了財(cái)政部設(shè)置的部門(mén)預(yù)算。以前的財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告是基于不同的支出措施設(shè)計(jì)的，使得議會(huì)核準(zhǔn)的支出控制與政府內(nèi)部使用的支出控制有很大的差異。改革后，NAO審計(jì)的部門(mén)帳戶使用的報(bào)告概念和支出估計(jì)必須提交議會(huì)批準(zhǔn)，從而大大加強(qiáng)了審計(jì)監(jiān)督的影響力。

(3)績(jī)效預(yù)算向放權(quán)性轉(zhuǎn)移

英國(guó)是較早在公共部門(mén)中采用績(jī)效管理的國(guó)家之一，并且建立了一套系統(tǒng)的方法，其中政府范圍的一套績(jī)效目標(biāo)是根據(jù)一攬子指標(biāo)集中監(jiān)測(cè)的。但是英國(guó)于2010年取消了這一制度，將績(jī)效預(yù)算管理轉(zhuǎn)向分權(quán)型。這個(gè)轉(zhuǎn)變要求各部門(mén)、機(jī)構(gòu)和地方政府公布其支出情況和廣泛的產(chǎn)出指標(biāo)。中央政府部門(mén)必須在年度報(bào)告中每年根據(jù)其政策目標(biāo)，對(duì)進(jìn)度作出評(píng)估(IMF，2014)。這項(xiàng)措施一方面有利于調(diào)動(dòng)部門(mén)和地方政府的積極性，另一方面有利于將宏觀的政策目標(biāo)和微觀的項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)更好地整合起來(lái)。

三、中期財(cái)政規(guī)劃的編制

英國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)的演進(jìn)過(guò)程。目前實(shí)行的財(cái)政規(guī)劃是20世紀(jì)90年代形成的(Keynes & Tetlow， 2014)。這部分主要介紹英國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃是如何編制的。

(一)中期財(cái)政規(guī)劃的形式

從存在形式看，英國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃起源于20世紀(jì)50年代末的中期支出規(guī)劃，但是到了90年代末期，已經(jīng)建立起多年期滾動(dòng)預(yù)算，融入預(yù)算周期并與年度預(yù)算聯(lián)系緊密。英國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃每年編制兩份，分別與財(cái)政大臣的預(yù)算報(bào)告(通常每年3月)和秋季預(yù)算聲明(通常每年11月)一起提交國(guó)會(huì)。這種形式的多年期預(yù)算屬于對(duì)財(cái)政發(fā)展情況進(jìn)行考察的報(bào)告性文件，其主要目的是試圖對(duì)政府今后若干年的財(cái)政支出和收入作出預(yù)測(cè)，并納入預(yù)算過(guò)程，作為編制年度預(yù)算的重要參考和依據(jù)。以英國(guó)的五年期公共支出計(jì)劃為例，其要依次編列現(xiàn)行預(yù)算年度的公共支出概算和以后四個(gè)年度的公共支出預(yù)測(cè)。前三年列出政府支出的預(yù)定額，后兩年為估計(jì)數(shù)。與此同時(shí)，還要對(duì)同期內(nèi)的財(cái)政收入情況進(jìn)行評(píng)估。而年度預(yù)算中的議定支出就是以此為基礎(chǔ)編制的(張晉武，2001)。

英國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃中對(duì)公共支出的預(yù)測(cè)并未用總支出的絕對(duì)額，而是用政府支出占國(guó)家收入的一定比例作為中期財(cái)政支出規(guī)劃的核心指標(biāo)。因而，每份《公共支出調(diào)查》都會(huì)設(shè)定每個(gè)政策領(lǐng)域的支出占政府總支出的比重。除此之外，類(lèi)似我國(guó)對(duì)支出部門(mén)的控制數(shù)，每個(gè)支出部門(mén)也面臨一個(gè)支出上限，通常多年保持不變，而且把經(jīng)常性支出和資本性支出分開(kāi)考慮 (Keynes & Tetlow， 2014)。部門(mén)支出之外的稱之為年度變動(dòng)支出(Annually Managed Expenditure，AME)。DELs和AME通常占總支出的一半左右。在2013年，英國(guó)政府聲稱將對(duì)年度變動(dòng)支出的部分項(xiàng)目也設(shè)置支出上限，目的是避免讓政策決策者對(duì)支出的持續(xù)增長(zhǎng)加以控制(Keynes & Tetlow， 2014)。

(二)編制主體

在中期財(cái)政規(guī)劃建立初期，英國(guó)的公共支出計(jì)劃由財(cái)政部的公共支出調(diào)查委員會(huì)(PESC)負(fù)責(zé)每年進(jìn)行一次公共支出調(diào)查并編制公共支出計(jì)劃(Hirsch，1973)。

圖1 預(yù)算責(zé)任辦公室(OBR)組織結(jié)構(gòu)

資料來(lái)源：OBR官網(wǎng)(http://budgetresponsibility.org.uk/about-the-obr/what-we-do/)。

2010年5月，英國(guó)成立了第一個(gè)獨(dú)立的財(cái)政委員會(huì)——預(yù)算責(zé)任辦公室(OBR)，承擔(dān)監(jiān)督和報(bào)告公共財(cái)政可持續(xù)性的責(zé)任。預(yù)算責(zé)任辦公室組織結(jié)構(gòu)如圖1所示。OBR由預(yù)算責(zé)任委員會(huì)(Budget Responsibility Committee，BRC)的三名成員領(lǐng)導(dǎo)，他們對(duì)OBR的核心職能負(fù)有執(zhí)行責(zé)任；預(yù)算責(zé)任委員會(huì)(BRC)的工作由OBR的27名公務(wù)員中的常任工作人員負(fù)責(zé)，工作人員的工作包括經(jīng)濟(jì)財(cái)政預(yù)測(cè)和分析、績(jī)效評(píng)估、可持續(xù)性和資產(chǎn)負(fù)債表分析、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、稅收和福利政策成本審查等五大類(lèi)。OBR的經(jīng)濟(jì)財(cái)政專家顧問(wèn)小組定期對(duì)其工作程序和分析方法提供建議。

(三)中期財(cái)政規(guī)劃的內(nèi)容

OBR為履行好監(jiān)督和報(bào)告公共財(cái)政可持續(xù)性的責(zé)任，會(huì)發(fā)布多項(xiàng)報(bào)告作為財(cái)政部編制中期預(yù)算的重要依據(jù)，這些報(bào)告的主要內(nèi)容如下*資料來(lái)源：OBR官網(wǎng)(http://budgetresponsibility.org.uk/about-the-obr/)。：

1.經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)

OBR通過(guò)編制經(jīng)濟(jì)與財(cái)經(jīng)展望報(bào)告(EFO)對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況進(jìn)行五年預(yù)測(cè)，該報(bào)告每年發(fā)布兩次，與春季預(yù)算聲明(通常在3月)和秋季預(yù)算聲明(通常在11月下旬)一同發(fā)布。同時(shí)，OBR每年秋季出版年度預(yù)測(cè)評(píng)估報(bào)告(Forecast Evaluation Report，F(xiàn)ER)，對(duì)其預(yù)測(cè)績(jī)效進(jìn)行事后評(píng)估，詳細(xì)分析了宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)的結(jié)果和預(yù)測(cè)之間的差異，為下一年度的預(yù)測(cè)提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。表1展示了經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的主要內(nèi)容。

表1 英國(guó)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)情況

與前一年相比變化的百分比產(chǎn)出預(yù)測(cè)2014201520162017201820192020英國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)29222022212121GDP水平(2014=100)1000102210431066108911111135名義GDP47263141414041產(chǎn)出缺口(預(yù)期產(chǎn)出的百分比)-10-03-020000-00-00

(續(xù)上表)

與前一年相比變化的百分比產(chǎn)出預(yù)測(cè)2014201520162017201820192020國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的支出部分國(guó)內(nèi)需求32272223222020家庭消費(fèi)25292422212019一般政府支出25170206050207固定投資73422945414043企業(yè)47472661585544中央政府58220219-03-0265住房140345128303029存貨變動(dòng)(ChangeinInventories)02-0402-00000000商品和服務(wù)出口12502533333434商品和服務(wù)進(jìn)口24623533333333國(guó)際收支經(jīng)常賬戶占GDP的百分比-51-43-42-38-37-35-34通貨膨脹CPI15000716202120RPI24101724323232市場(chǎng)價(jià)格的GDP平減指數(shù)18031119201920勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)(百萬(wàn))307312316317319320321每小時(shí)生產(chǎn)率01081017202020工資和薪金29413642393839平均收入14232636353436LFS失業(yè)率62545050525353索賠人數(shù)(百萬(wàn))ClaimantCount104080075078084086087家庭部分HouseholdSector實(shí)際家庭可支配收入06291819161515儲(chǔ)蓄率(%)54423336373939房?jī)r(jià)99686942504739

資料來(lái)源：英國(guó)財(cái)政部(HM Treasury，2016：136)。

2.財(cái)政績(jī)效目標(biāo)評(píng)估

OBR運(yùn)用公共財(cái)政預(yù)測(cè)，來(lái)判斷財(cái)政目標(biāo)和福利開(kāi)支的目標(biāo)下政府的績(jī)效水平。例如，2015年7月，英國(guó)政府制定了兩個(gè)新的中期財(cái)政目標(biāo)：第一，在2019—2020年實(shí)現(xiàn)預(yù)算盈余，然后在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯放緩的情況下維持盈余；第二，減少公共部門(mén)凈債務(wù)占2015—2016年至2019—2020年每個(gè)會(huì)計(jì)年度GDP的份額。在經(jīng)濟(jì)與財(cái)經(jīng)展望報(bào)告(EFO)中，OBR會(huì)評(píng)估在當(dāng)前政策下達(dá)到中期財(cái)政目標(biāo)的機(jī)會(huì)是否會(huì)超過(guò)50%。自2014年3月以來(lái)，政府還對(duì)其社會(huì)保障和稅收信貸支出(“福利上限”Welfare Cap)的一部分自己設(shè)定了的現(xiàn)金限額。OBR在經(jīng)濟(jì)與財(cái)經(jīng)展望報(bào)告(EFO)中對(duì)其在每份“秋季聲明”(Autumn Statement)時(shí)遵守上限的情況進(jìn)行正式評(píng)估，也在每個(gè)預(yù)算的上限內(nèi)預(yù)測(cè)支出。此外，年度福利趨勢(shì)報(bào)告(Welfare.Trenls Report,WTR)還會(huì)分析福利支出的影響因素。

3.財(cái)政可持續(xù)性和收支平衡表分析

OBR負(fù)責(zé)評(píng)估公共財(cái)政的長(zhǎng)期可持續(xù)性：財(cái)政可持續(xù)性報(bào)告(Fiscal Sustainability Report，F(xiàn)SR)對(duì)不同類(lèi)別的支出、收入和金融交易進(jìn)行了長(zhǎng)期預(yù)測(cè)，并評(píng)估它們是否意味著公共部門(mén)債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。財(cái)政可持續(xù)性報(bào)告(FSR)還使用常規(guī)國(guó)民核算措施和使用商業(yè)會(huì)計(jì)原則編制的全政府帳戶(WGA)分析公共部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表。從2016年起，財(cái)政可持續(xù)性報(bào)告(FSR)將每?jī)赡瓿霭嬉淮?，與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局更新人口預(yù)測(cè)的頻率保持一致，并反映人口預(yù)測(cè)變化所帶來(lái)的影響。

4.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

除了進(jìn)行公共財(cái)政預(yù)測(cè)外，經(jīng)濟(jì)與財(cái)經(jīng)展望報(bào)告(EFO)和財(cái)政可持續(xù)性報(bào)告(FSR)還包括對(duì)這些預(yù)測(cè)和預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)的討論。全政府帳戶(WGA)還提供了有關(guān)特定財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)(特別是或有負(fù)債，如政府擔(dān)保)的詳細(xì)信息。2017年起，OBR將每?jī)赡赀M(jìn)行一次專門(mén)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告(Fiscal Risks Report，F(xiàn)RR)，共同進(jìn)行財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

5.稅務(wù)及福利政策成本審查

OBR在每份財(cái)政預(yù)算案及秋季聲明中仔細(xì)研究政府在個(gè)別稅種及福利開(kāi)支方面的成本計(jì)算。政府在發(fā)布預(yù)算聲明前期向OBR提供成本計(jì)算草案，由OBR對(duì)這些草案進(jìn)行詳細(xì)審查。在每份經(jīng)濟(jì)與財(cái)經(jīng)展望報(bào)告(EFO)的附件和財(cái)政部的政策成本文件中說(shuō)明是否認(rèn)可政府最終發(fā)布的成本測(cè)算作為合理的估計(jì)，以及是否將其用于OBR的預(yù)測(cè)。同時(shí)，根據(jù)支撐的數(shù)據(jù)、所涉及模型的復(fù)雜性以及政策可能的行為影響，對(duì)每項(xiàng)成本的不確定性進(jìn)行評(píng)級(jí)。

在OBR提供的各項(xiàng)預(yù)測(cè)等文件的基礎(chǔ)上，中期預(yù)算對(duì)整個(gè)公共部門(mén)的收支做出安排，每項(xiàng)有10%的調(diào)整空間以備經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生不可預(yù)見(jiàn)的大幅變動(dòng)，同時(shí)按優(yōu)先順序排列支出，預(yù)留1%的資金做儲(chǔ)備金。如表2所示，反映了英國(guó)2015—2016財(cái)年至2020—2021財(cái)年的管理總支出預(yù)測(cè)及支出限額。政府設(shè)定的財(cái)政假定是：2017—2018財(cái)年和2018—2019財(cái)年，管理總支出按2011—2012財(cái)年至2015—2016財(cái)年間的相同比率進(jìn)行下調(diào)；在2019—2020財(cái)年，管理總支出的實(shí)際維持不變；在2020—2021財(cái)年，管理總支出將隨名義GDP的增減同比變化。

表2 管理總支出 單位：10億英鎊

資料來(lái)源：英國(guó)財(cái)政部(HM Treasury，2016：90)。

(四)編制程序

英國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃采取自上而下的編制流程，議會(huì)批準(zhǔn)政府根據(jù)《預(yù)算責(zé)任章程》制定中期財(cái)政戰(zhàn)略。此外，在秋季預(yù)算聲明及預(yù)算案中，也就整體財(cái)政政策立場(chǎng)展開(kāi)辯論。然而，議會(huì)沒(méi)有明確表決贊成這種立場(chǎng)。預(yù)算案中列出的開(kāi)支限額并非按自上而下的順序列出； 而是國(guó)會(huì)在整個(gè)年度逐個(gè)部門(mén)批準(zhǔn)支出(IMF，2014)，因此不需要在財(cái)政年度開(kāi)始之后很久才核準(zhǔn)預(yù)算。一旦財(cái)政大臣向國(guó)會(huì)提交預(yù)算案或秋季預(yù)算聲明，OBR就會(huì)公布對(duì)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的預(yù)測(cè)，并將財(cái)政大臣宣布的政策決定考慮在內(nèi)。

經(jīng)濟(jì)與財(cái)經(jīng)展望報(bào)告(Economic and Fiscal Outlook，EFO)是預(yù)算聲明前夕的預(yù)測(cè)準(zhǔn)備和漫長(zhǎng)的政策審查的結(jié)果。其編制的主要步驟如下：

《預(yù)算責(zé)任章程》要求在正常情況下，財(cái)政部至少提前10周向OBR通知預(yù)算或秋季預(yù)算聲明。一旦確定日期，OBR和財(cái)政部共同確定一個(gè)時(shí)間表，根據(jù)該時(shí)間表，交換OBR所需的信息以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)。

OBR利用自上次預(yù)測(cè)后公布的數(shù)據(jù)和對(duì)經(jīng)濟(jì)展望的初步判斷，首先準(zhǔn)備第一輪經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)。使用從這種預(yù)測(cè)得出的決定因素(如工資、利潤(rùn)、消費(fèi)支出、失業(yè)和通貨膨脹的展望)，然后委托英國(guó)稅務(wù)及海關(guān)總署(Her Majesty’s Revenue and Customs，HMRC)、就業(yè)及退休保障部(Department of Work and Pensions，DWP)和其他政府部門(mén)及機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)個(gè)人所得稅和支出流。然后整理個(gè)體預(yù)測(cè)，并生成支出和收入以及公共部門(mén)借貸和債務(wù)的各種指標(biāo)的總體預(yù)測(cè)。通常在聲明前約5周，將第一輪經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)的結(jié)果，以及對(duì)政府很可能會(huì)在沒(méi)有新的政策措施的情況下無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)的情況的初步評(píng)估發(fā)送給總理。

預(yù)先的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)此后會(huì)進(jìn)行兩輪進(jìn)一步的更新，每輪更新包括新的數(shù)據(jù)加上關(guān)于經(jīng)濟(jì)、稅收和收入預(yù)測(cè)細(xì)節(jié)的進(jìn)一步判斷。HMRC、DWP和其他部門(mén)的專家就各種預(yù)測(cè)要素提供了非常有用的建議，但是最終由OBR決定采用哪些模型進(jìn)行最終判斷、如何解釋最近的數(shù)據(jù)等?？偫硗ǔＴ诼暶髑?周左右收到最終的第三輪預(yù)測(cè)。這為他做出最終政策決定提供了穩(wěn)定的基礎(chǔ)，他可以借此知道需要做什么來(lái)滿足或改變正式的財(cái)政目標(biāo)。

在處理預(yù)測(cè)的同時(shí)，OBR審查了總理正在考慮納入預(yù)算聲明的稅務(wù)和福利支出措施。首先，財(cái)政部提出一份“計(jì)分卡”草案—可能措施的初步清單。接著，基于其復(fù)雜性和與以前措施的相似性，討論每項(xiàng)措施對(duì)財(cái)政部和負(fù)責(zé)部門(mén)要求的審查。然后，該部門(mén)將向OBR發(fā)送一份“成本核算”，列出該政策的詳細(xì)情況，并估計(jì)每個(gè)預(yù)測(cè)年度將增加或支付的金額。OBR結(jié)合對(duì)部門(mén)和財(cái)政部的分析，建議修改和更新，直到OBR同意支持這一估計(jì)或直到財(cái)政部和OBR都同意否決該政策(尚未發(fā)生)。

在預(yù)算聲明發(fā)布前1周，OBR通過(guò)修訂最終預(yù)測(cè)來(lái)制定其最終的第四輪經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)，以反映總理最終決定對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的影響。次要變化可以在上述期限之后納入預(yù)測(cè)，OBR通常在聲明前的星期五結(jié)束最后的預(yù)測(cè)。這使得財(cái)政部能夠微調(diào)措施，以實(shí)現(xiàn)每年所需的凈收入和目標(biāo)“底線”。在預(yù)算聲明發(fā)布當(dāng)天，OBR公布最終的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告，并解釋記分卡和其他政策措施對(duì)預(yù)測(cè)的影響，以及政府財(cái)政績(jī)效目標(biāo)。

圖2 經(jīng)濟(jì)與財(cái)經(jīng)展望報(bào)告(EFO)的編制流程

資料來(lái)源：OBR官網(wǎng)(http://budgetresponsibility.org.uk/about-the-obr)。

(五)編制方法

英國(guó)以基線預(yù)測(cè)方法(Baseline Projections)，即在政策不變的情況下對(duì)指標(biāo)進(jìn)行預(yù)測(cè)的方法，預(yù)算中的基線定義為繼續(xù)執(zhí)行“現(xiàn)行政策”需要的支出和收入，也就是預(yù)算的線下部分，由于政策變動(dòng)導(dǎo)致的收支變化構(gòu)成預(yù)算的線上部分(王雍君，2010)。其次需根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收入、現(xiàn)有和未來(lái)的項(xiàng)目支出預(yù)測(cè)，確定預(yù)算編制的“天花板”，即預(yù)算編制限額。通過(guò)一定的宏觀模型對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行展望，英國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)模型是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算中描述和記錄的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種簡(jiǎn)化表現(xiàn)形式。該模型中的方程代表了一組不同的經(jīng)濟(jì)變量之間的關(guān)系。這些關(guān)系可以分解為三個(gè)部分：會(huì)計(jì)恒等式，定義國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算中變量的方程；計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)估計(jì)方程，基于經(jīng)濟(jì)理論的方程和歷史經(jīng)濟(jì)情況的統(tǒng)計(jì)分析；技術(shù)關(guān)系：包括標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)理論或廣泛的歷史趨勢(shì)和程式化的預(yù)測(cè)假設(shè)，如假設(shè)雇員退休金計(jì)劃占總工資的比重不變(OBR，2013)。之后，在預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上及時(shí)調(diào)整收支政策，既考慮宏觀指標(biāo)(如人口和宏觀經(jīng)濟(jì)狀況)對(duì)財(cái)政指標(biāo)的影響，也考慮財(cái)政指標(biāo)及其變動(dòng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響(王朝才等，2016a)。

基線預(yù)測(cè)法使財(cái)政部的角色由財(cái)政收入分配的協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行規(guī)則的監(jiān)督者，同時(shí)有效地解決了“增量預(yù)算”的問(wèn)題。但基線預(yù)測(cè)的實(shí)施需要以下條件(Vrolijk，2011)：(1)從預(yù)算編制起，中央政府作為一個(gè)整體需要作出明確的自上而下的決定；(2)獨(dú)立的宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收入預(yù)測(cè)；(3)預(yù)算紀(jì)律，要求任何超支的項(xiàng)目在預(yù)算年度的年預(yù)算的編制和執(zhí)行期間立即補(bǔ)償規(guī)則，為此，基線估計(jì)需要經(jīng)常更新，至少每年四次；(4)在預(yù)算文件中公布中期財(cái)政規(guī)劃和基線預(yù)測(cè)的兩組協(xié)調(diào)一致的數(shù)據(jù)。

四、英國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的成效與問(wèn)題

(一)中期財(cái)政規(guī)劃的成效

1.保障了財(cái)政的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展

預(yù)算責(zé)任辦公室(OBR)的各項(xiàng)預(yù)測(cè)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及中期財(cái)政目標(biāo)等為中期預(yù)算的制定提供了依據(jù)，例如政府設(shè)定管理支出的增減變動(dòng)原則、預(yù)算責(zé)任辦公室設(shè)定的兩個(gè)中期財(cái)政目標(biāo)等，這些都保證了英國(guó)財(cái)政的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

2.中期財(cái)政規(guī)劃為控制政府支出提供了有效約束

中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)增長(zhǎng)較快的社保等部門(mén)支出規(guī)定了上限，并按期對(duì)是否突破該上限進(jìn)行審核，近期以來(lái)該限額都沒(méi)有被突破過(guò)，能夠較好地控制政府支出。此外，財(cái)政大臣提交的預(yù)算報(bào)告根據(jù)預(yù)算責(zé)任辦公室編制的中期預(yù)算相關(guān)預(yù)測(cè)結(jié)果編制，對(duì)新年度預(yù)算的建議等必須經(jīng)過(guò)預(yù)算責(zé)任辦公室對(duì)其收支的影響進(jìn)行詳細(xì)審核，因此對(duì)政府?dāng)U張和支出沖動(dòng)提供了強(qiáng)有力的約束(王朝才等，2016b)。

(二)中期財(cái)政規(guī)劃存在的問(wèn)題

英國(guó)中央和地方中期預(yù)算編制內(nèi)容相似，都是綜合性預(yù)算，以倫敦市為例，每年需編制涵蓋4年的《大倫敦管理局集團(tuán)效率計(jì)劃》(GreaterLondonAuthorityGroupEfficiencyPlans)，對(duì)4年內(nèi)的支出和資金來(lái)源及各部門(mén)的效率計(jì)劃做詳細(xì)規(guī)劃*資料來(lái)源：倫敦市政府官網(wǎng)(http://www.london.gov.uk/about-us/governance-and-spending/spending-Money-wisely/mayors-budget)。。但地方中期預(yù)算的涵蓋年限稍少，這與地方的預(yù)算編制能力弱于中央政府有關(guān)，而且與經(jīng)常性預(yù)算相比地方更重視資本預(yù)算，因?yàn)橘Y本預(yù)算對(duì)地方發(fā)展戰(zhàn)略、收入規(guī)劃、支出重點(diǎn)的相關(guān)性更強(qiáng)，對(duì)地方的收支平衡更為重要(王朝才等，2016a)。

目前，英國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的主要問(wèn)題是中期財(cái)政規(guī)劃的收入預(yù)測(cè)存在較大難度，有些收入與經(jīng)濟(jì)情況聯(lián)系不大，與個(gè)人決定有關(guān)，例如房地產(chǎn)交易類(lèi)稅收等難以有跡可循，難以預(yù)期可能導(dǎo)致收入的大幅波動(dòng)。為增加收入預(yù)測(cè)的可靠性，要加大對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況的預(yù)測(cè)水平，按現(xiàn)實(shí)情況和預(yù)測(cè)結(jié)果對(duì)公式和參數(shù)做必要的調(diào)整與改良。支出測(cè)算難點(diǎn)稍微小些，但系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)財(cái)政支出的沖擊很大，還需要加大預(yù)測(cè)能力。國(guó)際貨幣基金組織(International Monetary Fund，IMF)曾建議英國(guó)政府應(yīng)對(duì)預(yù)算責(zé)任辦公室的財(cái)政可持續(xù)分析做出實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)，編制一份綜合的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，對(duì)中期預(yù)算的評(píng)估要在考慮財(cái)政目標(biāo)如何能對(duì)財(cái)政收支更有約束力的同時(shí)，還能在處理外部風(fēng)險(xiǎn)時(shí)具有靈活性，議會(huì)在背書(shū)和監(jiān)督政府中期財(cái)政戰(zhàn)略上應(yīng)該發(fā)揮更積極和及時(shí)的作用(IMF，2014)。

最后，從英國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃演進(jìn)的過(guò)程來(lái)看，技術(shù)和管理上的變革至關(guān)重要。但是，改革成功與否的關(guān)鍵，還在于是否能夠掃除政治上的障礙，是否能夠贏得政黨和公眾的支持(Glanoor，1974；Lowe，1997)。例如，普洛登報(bào)告雖然是英國(guó)中期財(cái)政支出規(guī)劃的里程碑，但是因?yàn)闆](méi)有取得足夠的政治支持，在改革初期是非常不成功的(Lowe，1997)。

五、對(duì)中國(guó)編制中期財(cái)政框架的借鑒與啟示

中國(guó)的財(cái)政可持續(xù)雖然一直占據(jù)財(cái)政政策的核心位置，但是從未在財(cái)政預(yù)算管理過(guò)程中真正體現(xiàn)。主要有兩個(gè)原因：首先，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)的快速增長(zhǎng)使得財(cái)政可持續(xù)并未得到應(yīng)有的重視。其次，由于預(yù)算管理改革啟動(dòng)比較晚，過(guò)去近二十年的改革主要聚焦在一些基礎(chǔ)性的微觀的改革，例如部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付制度、政府采購(gòu)、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，以加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)對(duì)支出部門(mén)的預(yù)算控制，提升支出部門(mén)的預(yù)算責(zé)任。然而，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和社會(huì)政策成本不斷提高，中國(guó)政府面臨著巨大的財(cái)政收支壓力，政府債務(wù)持續(xù)攀升，中國(guó)的預(yù)算管理環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，“不差錢(qián)”的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束(馬駿，2013)。因而，編制中期財(cái)政規(guī)劃，提高預(yù)算決策的前瞻性，測(cè)算公共政策，尤其是社會(huì)政策的中長(zhǎng)期成本，是有效降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、維持財(cái)政可持續(xù)的刻不容緩的改革。

英國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃為中國(guó)的改革提供了很好的借鑒。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)自上而下，整合政策決策與預(yù)算分析

中期財(cái)政規(guī)劃必須是自上而下的。英國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃的編制源于中長(zhǎng)期的政策優(yōu)化的需求，因而成為整合政策與預(yù)算的典范。根據(jù)《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào)文)的規(guī)定，我國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃包括兩個(gè)層次：政府層面的中期財(cái)政規(guī)劃和支出部門(mén)的中期財(cái)政規(guī)劃。這兩個(gè)層面的改革都需要自上而下的政策引導(dǎo)。目前部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃編制的試點(diǎn)和部門(mén)預(yù)算的編制同步，仍然是自下而上為主。在目前的行政管理體制下，部門(mén)尤其是基層政府部門(mén)很難預(yù)測(cè)上級(jí)的政策變化。這種政策決策和預(yù)算過(guò)程的分離，使得政策對(duì)預(yù)算的統(tǒng)籌和預(yù)算對(duì)政策規(guī)劃的修正作用都沒(méi)有很好地發(fā)揮。因而，若要真正做好中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，中國(guó)必須要改進(jìn)政策制定，提升宏觀經(jīng)濟(jì)分析的能力與上級(jí)政府的自我約束。中期財(cái)政規(guī)劃的編制不是簡(jiǎn)單的財(cái)政規(guī)劃，公共政策制定能力的提升在其中起著關(guān)鍵性的作用。

(二)通過(guò)立法和制度建設(shè)來(lái)推動(dòng)改革實(shí)施

制定明確的規(guī)則是保證一項(xiàng)改革可持續(xù)的根本手段。英國(guó)從1961年編制五年公共開(kāi)支規(guī)劃開(kāi)始，就十分注重通過(guò)立法和制度建設(shè)來(lái)加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)?！镀章宓菆?bào)告》自從1961年開(kāi)始編制就一直延續(xù)至今，《1998年財(cái)政法案》和《預(yù)算責(zé)任和國(guó)家審計(jì)法案2011》建立了明確的原則和具體實(shí)施規(guī)范。這些法律法規(guī)一方面解決了改革動(dòng)力不足的問(wèn)題；另一方面大大加強(qiáng)了預(yù)算對(duì)政策決策的約束。通過(guò)制定詳細(xì)可操作的制度，并提供編制范本，為英國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃改革提供行之有效的指導(dǎo)。

中國(guó)的制度建設(shè)的挑戰(zhàn)主要來(lái)自于地方的差異性，因而中央政府出臺(tái)的政策通常都不夠細(xì)化，留下很多調(diào)試的空間，讓地方政府制定因地制宜的政策。這樣做的好處是可以使得地方性法規(guī)更加可行。然而，隨之也帶來(lái)一些問(wèn)題，例如，對(duì)一些地方政府不愿意做或者不知道怎么做的改革，它們通常只是轉(zhuǎn)發(fā)下中央的文件。這種做法存在很大的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)部門(mén)或者做做表面文章，沒(méi)有真正作為，或者偏離原有的政策目標(biāo)。在中期財(cái)政規(guī)劃的編制上，前者可能更普遍。因而，本文建議中央或者各省的財(cái)政部門(mén)應(yīng)該盡快出臺(tái)詳細(xì)的可操作性的指南，而且盡快出臺(tái)范本，指導(dǎo)政府財(cái)政中期規(guī)劃和部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃的編制。

(三)嚴(yán)格設(shè)定支出上限，重視財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

英國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃在總額(相對(duì)值)、部門(mén)支出、年度變動(dòng)支出部分子項(xiàng)等嚴(yán)格設(shè)定上限，以確保財(cái)政收入可以負(fù)擔(dān)。中國(guó)也制定了控制數(shù)。但是這個(gè)控制數(shù)通常只對(duì)單個(gè)支出部門(mén)的約束。雖然從實(shí)踐上看，我國(guó)也有對(duì)收入支出總額的測(cè)算，但是測(cè)算的方法是漸進(jìn)的，并非基于非常精細(xì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的測(cè)算得來(lái)的，所以才會(huì)出現(xiàn)非常普遍的大幅超收現(xiàn)象，這意味著對(duì)支出的預(yù)算也是不準(zhǔn)確的。而且，中國(guó)目前的支出測(cè)算還有一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，沒(méi)有單獨(dú)的資本預(yù)算，也沒(méi)有資產(chǎn)負(fù)債表的信息作為預(yù)測(cè)分析的基礎(chǔ)，因而對(duì)債務(wù)的控制和管理非常不理想。因此，為了維持財(cái)政可持續(xù)，支出上限，尤其是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的政策的成本必須設(shè)定上限。這個(gè)上限不僅僅是對(duì)相關(guān)部門(mén)的約束，更是對(duì)政策決策者的約束。同時(shí)可以仿效英國(guó)的做法，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，定期做財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告。

(四)組織能力建設(shè)

中期財(cái)政規(guī)劃的編制十分復(fù)雜，除了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍贫群筒僮饕?guī)范，還要求專業(yè)的組織機(jī)構(gòu)來(lái)推動(dòng)。英國(guó)在20世紀(jì)50年代開(kāi)始啟動(dòng)公共支出調(diào)查時(shí)就成立了公共支出調(diào)查委員會(huì)(PESC)。此后又成立了專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)。英國(guó)在推動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃支出時(shí)除成立公共支出調(diào)查委員會(huì)(PESC)外，還成立了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)(NEDC)，財(cái)政部也進(jìn)行了內(nèi)部重組，內(nèi)閣還置換了三個(gè)重要的領(lǐng)導(dǎo)崗位。2010年又成立了預(yù)算責(zé)任辦公室(OBR)。而且，除了政府公務(wù)人員、內(nèi)閣成員，部分組織還吸納了企業(yè)和社會(huì)精英擔(dān)任委員或顧問(wèn)。這些組織能力建設(shè)的手段有力地保障了改革持續(xù)穩(wěn)步地推進(jìn)。

中國(guó)目前財(cái)政部門(mén)的政策分析能力嚴(yán)重不足。主要有兩個(gè)原因：一是人手嚴(yán)重不足，使得工作人員無(wú)暇開(kāi)展深入的政策分析；二是由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)的技術(shù)方法還不夠成熟。如果要真正發(fā)揮中期財(cái)政規(guī)劃的作用，必須具備能夠編制中期財(cái)政規(guī)劃的能力。我們建議在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部成立一個(gè)獨(dú)立的辦公室專門(mén)負(fù)責(zé)中長(zhǎng)期的政策分析，并且在此基礎(chǔ)上編制中期財(cái)政規(guī)劃。當(dāng)然，因?yàn)橹衅谪?cái)政規(guī)劃實(shí)際上把預(yù)算分析提升到政策制定的層面，一個(gè)更好的選擇是在財(cái)政部門(mén)之外，成立一個(gè)獨(dú)立的委員會(huì)，直屬國(guó)務(wù)院。這樣可以大大提升政策制定中的預(yù)算分析的角色， 從而大大改善政策制定的質(zhì)量，保證財(cái)政可持續(xù)性分析可以落到實(shí)處。

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*牛美麗(niumeili@mail.sysu.edu.cn)，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，副教授；崔學(xué)昭(1034267911@qq.com)，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，碩士研究生。感謝匿名評(píng)審人的意見(jiàn)。