張 熙

（北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 海淀 100875）

■比較高等教育

美國大學(xué)治理中“府學(xué)關(guān)系”研究綜述
——基于12家教育類中文核心期刊的統(tǒng)計分析

張 熙

（北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 海淀 100875）

通過對國內(nèi)12家教育類核心期刊相關(guān)文獻(xiàn)的統(tǒng)計與梳理，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)對美國大學(xué)治理中府學(xué)關(guān)系的研究主要分布在政治關(guān)系與大學(xué)治理、財政資助與管理、認(rèn)證評估與問責(zé)、學(xué)術(shù)與科研、高等教育機(jī)會公平和法律關(guān)系6個領(lǐng)域。文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn)，在實踐中，美國高等教育發(fā)展與改革的主要動力存在于政府與大學(xué)的矛盾關(guān)系在新的時代環(huán)境中不斷進(jìn)行博弈、調(diào)整和重新平衡的過程之中。在處理政府和大學(xué)的整體關(guān)系上，很多學(xué)者持“政府慎重干預(yù)觀”，即政府并非不對高等教育進(jìn)行干預(yù)，而是在干預(yù)時要有符合公眾利益的正當(dāng)理由，并選擇適當(dāng)?shù)姆绞?，更多地通過經(jīng)費資助和市場調(diào)節(jié)對高等教育進(jìn)行間接調(diào)控。從大學(xué)及其利益相關(guān)者的視角出發(fā)，學(xué)者們多持“大學(xué)有限自治觀”，尤其是在與公眾利益息息相關(guān)的重大問題上，大學(xué)應(yīng)當(dāng)接受政府的監(jiān)督。相關(guān)研究在基本反映了美國大學(xué)與政府關(guān)系的同時，也存在值得反思與改進(jìn)之處，如欠缺交叉學(xué)科視角與理論基礎(chǔ)，研究主題還需要更加聚焦，研究層次有待進(jìn)一步拓展等。因此，建議加強(qiáng)對各國大學(xué)與政府關(guān)系的比較分析，特別是對不同高等教育制度環(huán)境、管理體制與運行機(jī)制下的國別比較研究。

美國；大學(xué)治理；府學(xué)關(guān)系；財政資助；認(rèn)證評估；教育公平

近年來，關(guān)于完善大學(xué)內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的相關(guān)探討已成為我國高等教育研究的熱點問題。與此同時，為推動我國教育管理體制改革與現(xiàn)代教育治理體系建設(shè)，2015年5月4日，教育部發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》明確提出：“到2020年，基本形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局，為基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化提供重要制度保障?！庇纱丝梢姡七M(jìn)管辦評分離的核心思想與根本任務(wù)就是要切實轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府、學(xué)校和社會各自的職責(zé)與權(quán)限，建立政府、學(xué)校和社會良性互動的新型關(guān)系。而其中理順大學(xué)與政府之間的關(guān)系，不僅是我國現(xiàn)代高等教育治理體系建設(shè)的重點與難點問題，也是世界各國大學(xué)發(fā)展過程中不可回避的核心議題。美國作為世界高等教育最為發(fā)達(dá)的國家之一，其大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)中的“府學(xué)關(guān)系模式”一直為各國大學(xué)的管理者和學(xué)者們所關(guān)注?？v觀美國高等教育史，尤其是二戰(zhàn)之后，美國大學(xué)的興衰發(fā)展與“府學(xué)關(guān)系”的變革有著很強(qiáng)的相關(guān)性。因此，本文擬通過文獻(xiàn)分析，希望從美國大學(xué)與政府關(guān)系的研究中得出如何處理“府學(xué)矛盾”的啟示與結(jié)論。

一、相關(guān)研究的基本統(tǒng)計情況

為了保證文獻(xiàn)的質(zhì)量與相對權(quán)威性，本文所選擇的統(tǒng)計分析文獻(xiàn)均來源于中文社會科學(xué)引文索引（CSSCI 2014—2015）（含擴(kuò)展版）所收錄的核心期刊。由于教育類核心期刊的數(shù)量眾多，本研究的選刊原則首先是刊載有主題“美國大學(xué)治理中府學(xué)關(guān)系”相關(guān)論文達(dá)2篇以上的期刊，其次優(yōu)先以高等教育類期刊為主，由此最終確定了12家教育類核心期刊所刊載的171篇與研究主題相關(guān)的論文為本研究的文獻(xiàn)來源（見表1），其中有9種為高等教育類期刊，3種為教育綜合類期刊。

表1 文獻(xiàn)來源期刊名稱及其發(fā)文量統(tǒng)計

（一）各期刊發(fā)文量統(tǒng)計分析

如表1所示，在12家教育類中文核心期刊中，刊載相關(guān)研究文獻(xiàn)數(shù)量最多的是《比較教育研究》，共刊載相關(guān)學(xué)術(shù)論文40篇，占統(tǒng)計篇目總數(shù)的23.4%，其次是《高等教育研究》，共刊載21篇，所占比重為12.3%，之后分別是《外國教育研究》（16篇）、《中國高教研究》（16篇）、《黑龍江高教研究》（15篇）、《高等工程教育》（14篇）、《高教探索》（13篇）、《復(fù)旦教育論壇》（11篇）、《清華大學(xué)教育研究》（10篇）、《現(xiàn)代大學(xué)教育》（6篇）、《江蘇高教》（5篇）和《教育研究》（4篇）。通過統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，論文數(shù)量的分布與期刊的定位和特色有一定關(guān)系。一方面，“府學(xué)關(guān)系”作為國內(nèi)高等教育研究的熱點領(lǐng)域，刊載相關(guān)文獻(xiàn)超過3篇的大多為高等教育類期刊；另一方面，《比較教育研究》和《外國教育研究》雖不是專門的高等教育類期刊，但作為國內(nèi)比較教育研究的專業(yè)期刊，兩本刊物對于此類主題同樣十分關(guān)注，刊載相關(guān)論文合計56篇，占統(tǒng)計論文總數(shù)的32.7%。

（二）各高校發(fā)文情況統(tǒng)計

對論文第一作者所屬單位進(jìn)行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)在12家核心期刊所刊載的171篇文獻(xiàn)中，共有64所普通高校和4家科研院所的作者發(fā)表了相關(guān)論文。其中，“985工程”和“211工程”大學(xué)33所，發(fā)表文章114篇，占被統(tǒng)計論文總數(shù)的66.6%。由此可見，綜合性大學(xué)或全國重點大學(xué)依然是美國府學(xué)關(guān)系研究的主力軍。相比較而言，地方普通院校雖然發(fā)文總數(shù)不少，但除河北大學(xué)以外，其他院校發(fā)文均沒有超過3篇，論文數(shù)量分布相對較為分散。此外，發(fā)文量在5篇以上的院校共有10所（見表2）。

表2 各高校發(fā)文量統(tǒng)計（前10位）

（三）研究的年份分布與主題分類統(tǒng)計

如圖1所示，從1995—2014年相關(guān)文獻(xiàn)的分布走勢可以看出，1995—2004年國內(nèi)關(guān)于“美國大學(xué)治理中府學(xué)關(guān)系”的研究尚處在起步階段，10年間刊發(fā)論文共計23篇，僅占統(tǒng)計總篇數(shù)的13.5%；2005—2014年國內(nèi)相關(guān)研究數(shù)量呈總體上升趨勢，10年間累計發(fā)表論文148篇，占統(tǒng)計總數(shù)的86.5%；近5年來發(fā)文量達(dá)到78篇，占發(fā)文總數(shù)的45.6%，顯示出近年來相關(guān)主題的研究呈穩(wěn)步增長趨勢。

圖1 1995—2014年發(fā)表論文年份分布及趨勢

筆者對近20年來“美國大學(xué)治理中府學(xué)關(guān)系”的研究進(jìn)行主題分類，共整理出6類相關(guān)主題，分別是“政治關(guān)系與大學(xué)治理”“財政資助與管理”“認(rèn)證評估與問責(zé)”“學(xué)術(shù)與科研”“高等教育機(jī)會公平”和“法律關(guān)系”。由表3可以看出，在所有主題分類中，從政治關(guān)系與大學(xué)治理的視角對美國府學(xué)關(guān)系進(jìn)行分析的文章數(shù)量最多，共計58篇，占統(tǒng)計文獻(xiàn)總數(shù)的33.9%，之后分別是財政資助與管理36篇（占21.1%）、認(rèn)證評估與問責(zé)30篇（占17.5%）、學(xué)術(shù)與科研27篇（占15.8%）、教育公平10篇（占5.8%）和法律分析7篇（占4.1%）。

表3 研究主題分類情況

為了更好地反映1995—2014年相關(guān)主題的研究趨勢與動態(tài)變化，筆者對6個主題進(jìn)行了雷達(dá)示意圖分析，其中圖2對1995—2004年和2005—2014年的文獻(xiàn)進(jìn)行了對比，發(fā)現(xiàn)近10年來國內(nèi)研究者對于“政治關(guān)系與大學(xué)治理”“財政資助與管理”“認(rèn)證評估與問責(zé)”“學(xué)術(shù)與科研”4類主題的研究呈現(xiàn)大幅增加趨勢。關(guān)于“高等教育機(jī)會公平”中“府學(xué)關(guān)系”的研究從無到有，但從數(shù)量上看仍然較少。此外，從法律視角透視美國大學(xué)與政府關(guān)系的論文與前10年相比并沒有呈現(xiàn)出明顯增加的趨勢。

根據(jù)之前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，由于相關(guān)研究主要集中在近10年，為此筆者又對2005—2009年和2010—2014年兩個5年間的文獻(xiàn)主題做了進(jìn)一步的對比分析。通過圖3的對比可以發(fā)現(xiàn)，前后兩個5年相關(guān)主題分布的變化趨勢不大，因此可以看出關(guān)于美國大學(xué)與政府關(guān)系研究的主題格局已初步形成，其中“政治關(guān)系與大學(xué)治理”“財政資助與管理”“認(rèn)證與評估問責(zé)”和“學(xué)術(shù)與科研”4個主題是國內(nèi)學(xué)者近10年關(guān)注的重點領(lǐng)域。

圖2 主題分布與變化趨勢圖（1995—2014年）

圖3 主題分布與變化趨勢圖（2005—2014年）

二、美國大學(xué)治理中“府學(xué)關(guān)系”研究回顧

（一）自治與控制——府學(xué)關(guān)系主旋律

學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治的理念向來被象牙塔內(nèi)的學(xué)者們奉為圭臬，然而，隨著高等教育在現(xiàn)代社會中的作用愈發(fā)重要，大學(xué)已經(jīng)逐漸從社會的邊緣走向中心，國家干預(yù)和控制高等教育已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。正如克拉克·克爾所言：“大學(xué)越來越多地生活在一個對它們抱有企圖的民族國家的世界中?！保?］雖然美國的大學(xué)總體上被認(rèn)為具有較高程度的自治權(quán)利，但政府對高等教育領(lǐng)域的影響卻不可小覷。因此，美國大學(xué)治理中的府學(xué)關(guān)系在很大程度上體現(xiàn)為二者進(jìn)行權(quán)力博弈的政治關(guān)系以及由此形成的高等教育治理體系。國內(nèi)不少學(xué)者從大學(xué)治理的視角出發(fā)，探討了美國大學(xué)與政府的關(guān)系及其面對的挑戰(zhàn)。例如，蔣洪池、于洋等人研究了美國政府在高等教育外部治理中的角色，分析了當(dāng)代大學(xué)治理中的困境以及共治模式下府學(xué)關(guān)系發(fā)展與變革的趨勢［2－3］。還有一部分學(xué)者關(guān)注府學(xué)關(guān)系形成的歷史與社會背景。谷賢林對美國私立高等教育管理模式形成的歷史脈絡(luò)、社會背景和重要法案進(jìn)行了梳理。在此基礎(chǔ)上，谷賢林認(rèn)為，聯(lián)邦和州政府對大學(xué)實行的間接管理與美國的州權(quán)觀念、宗教背景和自由主義思想有很大關(guān)系［4］。此外，張旺探討了由政府、市場和中介機(jī)構(gòu)所構(gòu)成的自由與控制相結(jié)合的美國高等教育制度環(huán)境［5］。

相對于私立大學(xué)而言，公立大學(xué)受到政府更多直接或間接的干預(yù)，從政府角度進(jìn)行的研究主要集中在聯(lián)邦和州兩級管理體系上。在州一級層面上，徐來群比較了美國各州公立高等教育的管理體制，研究了各州根據(jù)自身情況所采取的不同的管理模式。楊文明進(jìn)一步對州級高等教育管理組織的定位、職能與分類進(jìn)行了分析，反映了美國高等教育治理的復(fù)雜性與多樣性［6］。此外，黃建偉通過研究發(fā)現(xiàn)，州政府介入公立大學(xué)治理主要通過立法規(guī)定大學(xué)董事會的產(chǎn)生方式、成員數(shù)量和任期制度來實現(xiàn)，但其介入程度與制度設(shè)計也受大學(xué)自治傳統(tǒng)等因素的影響［7］。相對于州政府而言，聯(lián)邦政府對于高等教育更傾向于進(jìn)行宏觀調(diào)控，對大學(xué)的直接干預(yù)相對較少，但二戰(zhàn)之后出于對國家利益和保持全球競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略考量，美國聯(lián)邦也加強(qiáng)了對大學(xué)的控制和影響。陳文干分析了二戰(zhàn)后聯(lián)邦政府的政策法規(guī)對高等教育影響的4個不同階段，并總結(jié)了聯(lián)邦干預(yù)大學(xué)發(fā)展的若干特點［8］。陳超、郄海霞分析了歷史上聯(lián)邦對高等教育進(jìn)行的3次主動干預(yù)，認(rèn)為聯(lián)邦政府適度的介入和引導(dǎo)有利于社會經(jīng)濟(jì)和高等教育的協(xié)調(diào)發(fā)展［9］。除上述視角外，還有學(xué)者從保守主義和新自由主義等政治思潮和意識形態(tài)的視域，研究了不同時期美國政府對于高等教育的影響及其隱含的危機(jī)與陷阱。

（二）財政資助視角——政府管理大學(xué)的金鑰匙

美國政府作為高等教育最重要的資源提供者之一，通過財政資助的方式間接管理大學(xué)是其影響和調(diào)控高等教育的主要政策工具。就財政資助的主體而言，國內(nèi)學(xué)者關(guān)注的重點是政府的財政資助政策與管理體制及其對大學(xué)發(fā)展所產(chǎn)生的影響。馬萬華總結(jié)分析了美國聯(lián)邦對于高等教育的資助行為，主要體現(xiàn)為對研究型大學(xué)的科研資助、以貸款形式增加高校辦學(xué)經(jīng)費以及通過立法和減免稅收等形式促進(jìn)社會對于大學(xué)的經(jīng)費投入。王曉陽研究了二戰(zhàn)后美國聯(lián)邦政府的科研資助政策與相關(guān)機(jī)制，認(rèn)為政府資助對于促進(jìn)美國研究型大學(xué)的競爭性發(fā)展起到了重要作用［10］。相對于聯(lián)邦政府對高校尤其是研究型大學(xué)的支持，美國各州政府的經(jīng)費資助主要用于發(fā)展本地的高等教育事業(yè)。王衛(wèi)霞以密歇根州為例，從高等教育資助機(jī)構(gòu)、學(xué)生資助方案以及個人隱私政策等方面介紹了該州的大學(xué)資助體系及其特點［11］。韓夢潔、張德祥對美國各州的高等教育財政進(jìn)行了比較研究，認(rèn)為州際高等教育的財政差異受各州經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府治理結(jié)構(gòu)、制度安排和文化價值觀等要素的共同影響［12］。

從美國政府財政資助的領(lǐng)域來看，國內(nèi)不少學(xué)者的研究重點放在政府對大學(xué)科研和學(xué)生資助兩個方面。史靜寰、趙可從大學(xué)科研經(jīng)費間接成本管理的視角，分析了美國政府與大學(xué)的關(guān)系［13］。夏文莉、史紅兵分析了美國聯(lián)邦政府資助科研活動的間接成本與大學(xué)可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系［14］。國內(nèi)關(guān)于美國大學(xué)生資助方面的研究起步較早，單平對美國聯(lián)邦的學(xué)生資助情況進(jìn)行了較為全面的梳理［15］。曲紹衛(wèi)、潘建軍研究了美國大學(xué)生貸款信用保障機(jī)制的構(gòu)建，重點分析了政府在其中所起的主導(dǎo)作用［16］。葉依群對美國聯(lián)邦政府的大學(xué)生資助理念的變化與發(fā)展進(jìn)行了梳理，指出由原先的國家利益至上向高等教育機(jī)會均等和滿足個人發(fā)展需要等方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變［17］。除上述政策性與結(jié)構(gòu)性的分析外，有學(xué)者還對一些州和高校的財政資助與管理模式進(jìn)行了個案研究。此外，除了傳統(tǒng)的非營利性大學(xué)，有學(xué)者還研究了政府對于營利性大學(xué)的學(xué)生資助情況。

（三）認(rèn)證評估與問責(zé)——高等教育質(zhì)量的外部控制

隨著高等教育進(jìn)入大眾化時代，美國政府和社會愈發(fā)關(guān)注大學(xué)的教育質(zhì)量和辦學(xué)效益，通過政策法案、專業(yè)認(rèn)證和機(jī)構(gòu)評估等方式加強(qiáng)了對高等教育的外部審查與問責(zé)。樊釘、馮遵永等人分析了美國公立高校問責(zé)制形成的動因、歷史嬗變以及各方的權(quán)責(zé)關(guān)系，探討了問責(zé)制對于學(xué)術(shù)自由和辦學(xué)自主權(quán)的影響以及問責(zé)體系的多元化與統(tǒng)一化等問題［18－19］。谷賢林從自治與問責(zé)的視角剖析了美國公立研究型大學(xué)與州政府的關(guān)系，認(rèn)為盡管州政府對大學(xué)的影響正在日益增強(qiáng)，但二者的關(guān)系并沒有發(fā)生根本性變化［20］。張?zhí)K、盧彩晨等人從大學(xué)績效評價的產(chǎn)生原因、發(fā)展與功能等視角考察了美國社會政治系統(tǒng)在不同時期對州政府的決策和高等教育質(zhì)量保障與問責(zé)制度的影響［21－22］。此外，王碩旺、黃敏對加州大學(xué)2009年發(fā)布的年度問責(zé)報告進(jìn)行了分析，認(rèn)為大學(xué)應(yīng)主動承擔(dān)責(zé)任，學(xué)會如何回應(yīng)政府與社會的關(guān)切和問責(zé)［23］。

關(guān)于高等教育的認(rèn)證與評估，國內(nèi)學(xué)者較為關(guān)注的是認(rèn)證與評估模式以及政府、高校與第三方機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體之間的關(guān)系。董秀華對美國政府在高等教育評估中的角色與作用進(jìn)行了介紹，并與其他國家的評估模式進(jìn)行了對比分析［24］。熊耕通過梳理政府與高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)之間的控制與反控制的歷史，分析了高等教育認(rèn)證制度的功能，認(rèn)為它不僅是政府管理高等教育的媒介工具，同時也是對政府控制的一種制衡［25］。李明華對美國聯(lián)邦教育部發(fā)起的以認(rèn)證制度為核心的高等教育改革進(jìn)行了詳細(xì)解讀，并分析了改革失敗的原因以及由此引起的對認(rèn)證制度的思考。除了整體性的制度研究外，近年來關(guān)于學(xué)生學(xué)習(xí)與就業(yè)等具體領(lǐng)域的評估也引起了國內(nèi)研究者的關(guān)注［26］。黃海濤、常桐善等人研究了美國對大學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果進(jìn)行的評估，對參與評估的主體、評估方法與組織職能和架構(gòu)進(jìn)行了分析，認(rèn)為高校、政府和民間組織應(yīng)當(dāng)形成合力，共同推動高等教育質(zhì)量的提升［27］。此外，張劍對美國大學(xué)生就業(yè)率評估體系及相關(guān)主體的角色與關(guān)系進(jìn)行了研究［28］。

（四）學(xué)術(shù)與科研管理——大學(xué)使命與國家利益

作為生產(chǎn)與傳播高深知識的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行學(xué)術(shù)與科研探索是大學(xué)最為本質(zhì)的功能與使命。過去，學(xué)者們大多出于純粹興趣而進(jìn)行知識探究，而在現(xiàn)代社會，大學(xué)則更多地被要求“學(xué)以致用”來為國家和社會服務(wù)。李敏分析了二戰(zhàn)后美國的科技政策在不同層面上對大學(xué)研究生教育發(fā)展的巨大影響，以及對美國科學(xué)研究與研究生教育一體化模式形成所起的重要作用［29］。趙可、史靜寰則通過大量的實證分析，強(qiáng)調(diào)了研究型大學(xué)在美國科學(xué)技術(shù)研發(fā)中不可替代的地位和貢獻(xiàn)［30］。此外，一些學(xué)者注意到美國政府相關(guān)政策對大學(xué)科研組織變革的影響。劉丹豐、沈蘭芳對美國州立大學(xué)進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)在政府相關(guān)政策的大力支持下，大量跨學(xué)科科研組織的形成與產(chǎn)學(xué)研關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)大大提高了州立大學(xué)的研究水平與地位，而地方政府反過來也從中獲益頗多［31］。

還有一些學(xué)者從“產(chǎn)學(xué)研”“技術(shù)轉(zhuǎn)移”“協(xié)同創(chuàng)新”“大學(xué)生創(chuàng)業(yè)”等視角分析了政府與大學(xué)之間的互動關(guān)系。許長青認(rèn)為，政府出臺的科技戰(zhàn)略規(guī)劃為高校與企業(yè)間的產(chǎn)學(xué)合作指明了方向并促進(jìn)了其發(fā)展［32］。王玉豐研究了在美國大學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)移政策驅(qū)動下，大學(xué)知識生產(chǎn)方式所發(fā)生的深刻變革［33］。武學(xué)超則從學(xué)術(shù)資本主義、國家創(chuàng)新競爭力提升、公共利益最大化以及“成本－效益”等價值理念的視角，分析了美國政府提高大學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)移能力的相關(guān)政策［34］。藍(lán)曉霞、劉寶存等人對美國高等教育協(xié)同創(chuàng)新的路徑、模式、保障機(jī)制、對研究生教育的影響以及政府的角色與職能進(jìn)行了研究，在此基礎(chǔ)上對我國目前實施的協(xié)同創(chuàng)新戰(zhàn)略提出了建議［35］。周海濤、董志霞分析了美國政府為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)所提供的支持政策及其啟示。此外，一些文獻(xiàn)還研究了在大學(xué)學(xué)位管理、學(xué)術(shù)不端處理、科研專利保護(hù)等領(lǐng)域中美國大學(xué)與政府的關(guān)系［36］。

（五）法律的框架——大學(xué)自治依據(jù)還是政府控制工具

早在殖民地時期，美國的私立學(xué)院就通過各州頒發(fā)的特許狀獲得了獨立法人的地位。這一方面使大學(xué)的自治權(quán)擁有了法律上的保障，學(xué)校通過董事會進(jìn)行自主決策與管理而不受外部政治組織的干預(yù)；另一方面，從19世紀(jì)中后期至今，美國政府實際上也在不斷地通過頒布和修訂法律來影響高等教育的發(fā)展。因此，法律分析是研究和觀察美國大學(xué)與政府關(guān)系的一個重要視角。劉娜對美國歷史上有關(guān)大學(xué)的重要法律進(jìn)行了梳理，認(rèn)為立法既是私立大學(xué)存在與自治的法理基礎(chǔ)，也是政府對其發(fā)展進(jìn)行調(diào)控的工具［37］。孫偉忠對20世紀(jì)50年代后美國聯(lián)邦立法對于高等教育的積極作用和負(fù)面影響進(jìn)行了研究，并指出高校應(yīng)當(dāng)對此做出積極回應(yīng)［38］。此外，就某一項法律或者某一個領(lǐng)域而言，郭慶霞研究了《莫雷爾法案》的頒布對于南北戰(zhàn)爭后美國高等教育的影響［39］，續(xù)潤華、張帥對美國1965年《高等教育法》的頒布及其歷史意義進(jìn)行了剖析［40］，張燕軍從法律的視角分析了美國聯(lián)邦政府對于高等教育的資助政策［41］，趙鑫對美國高等教育公平中的法律保障問題進(jìn)行了研究［42］。

（六）高等教育公平——難以回避的時代議題

公平是當(dāng)代社會的核心價值理念，尤其在高等教育進(jìn)入大眾化階段之后，讓社會各階層都享有平等接受高等教育的機(jī)會和權(quán)利成為各國政府和高校所追求的重要目標(biāo)。然而，教育公平又是一個充滿爭議的問題，它具有歷史性和相對性，并隨著利益相關(guān)群體地位的變化而出現(xiàn)矛盾和沖突。入學(xué)機(jī)會公平是國內(nèi)外高等教育公平研究中最為重要的議題。張玉對美國政府所推行的“肯定性行動計劃”的價值選擇和實際效果以及由此引發(fā)的爭論進(jìn)行了分析［43］。杜瑞軍通過對二戰(zhàn)后美國高等教育入學(xué)機(jī)會分配政策的歷史變遷的梳理，審視了教育公平在實踐中所遭遇的困境［44］。吳向明對美國高校招生中公平與效率的矛盾及其協(xié)調(diào)問題進(jìn)行了研究，指出公平與效率的兼顧需要政府、高校和社會共同推動［45］。趙鑫、郝艷萍就美國政府對于促進(jìn)高等教育機(jī)會公平所采取的相關(guān)舉措及其影響進(jìn)行了研究［46－47］。劉清華從追求卓越與兼顧公平的角度探討了美國大學(xué)先修課程60年發(fā)展與改革的歷程，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)在其中扮演更為積極的角色［48］。此外，何倩等人還探討了美國高校對于少數(shù)族裔學(xué)生錄取標(biāo)準(zhǔn)以及政府的優(yōu)惠政策所產(chǎn)生的效果與爭議［49］。

三、美國“府學(xué)關(guān)系”研究述評

對近20年來國內(nèi)關(guān)于“美國大學(xué)治理中府學(xué)關(guān)系”的研究進(jìn)行分類和梳理，有助于從數(shù)據(jù)分析和主題敘述中勾勒出國內(nèi)相關(guān)研究的整體形貌。在此基礎(chǔ)上，筆者就這些文獻(xiàn)中所體現(xiàn)出的理論與觀點以及所涉及的研究主題和層次進(jìn)行簡要的評述，希望從美國大學(xué)與政府關(guān)系的內(nèi)在邏輯以及研究文獻(xiàn)的對比分析中把握此類研究的內(nèi)涵聯(lián)系與發(fā)展趨勢。

（一）關(guān)于研究的理論與觀點

前面的文獻(xiàn)回顧反映出美國大學(xué)與政府關(guān)系的紛繁復(fù)雜，分析觀察的視角也不執(zhí)于一端，但無論研究的具體領(lǐng)域與內(nèi)容如何不同，其所體現(xiàn)出的理論基礎(chǔ)仍然具有一定的共通性。府學(xué)關(guān)系研究的理論基礎(chǔ)首先是布魯貝克在《高等教育哲學(xué)》所探討的“政治論”與“認(rèn)識論”的關(guān)系與矛盾，兩種迥異的哲學(xué)觀為大學(xué)的存在和發(fā)展提供了不同的合法性，即到底是盡瘁于知識和真理從而要求大學(xué)的自主與自治，還是為國家和社會服務(wù)從而獲得外部的認(rèn)可與支持？這個核心問題實際上構(gòu)成了高等教育府學(xué)關(guān)系中的基本矛盾，即政府控制與大學(xué)自治之間的矛盾。然而，對文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，將大學(xué)的知識追求與政治功能截然兩分并相互對立的聲音雖不能說沒有，但已經(jīng)不是學(xué)術(shù)研究的主流。在實踐中，美國高等教育的發(fā)展與改革的主要動力正是存在于政府與大學(xué)的矛盾關(guān)系在新的時代環(huán)境中不斷進(jìn)行博弈、調(diào)整和重新平衡的過程之中。實際上，學(xué)者們也正是通過對各自感興趣的領(lǐng)域進(jìn)行研究，進(jìn)而探討和揭示到底是哪些因素、通過何種方式影響了美國大學(xué)與政府關(guān)系的調(diào)整與變化，而后者又對美國高等教育的發(fā)展起到了怎樣的作用。此外，伯頓·克拉克的“三角協(xié)調(diào)模式”也是很多學(xué)者在進(jìn)行研究時經(jīng)常引用的理論模型。克拉克的理論雖然沒有布魯貝克那種哲學(xué)上的高度，卻為研究和觀察現(xiàn)實中的府學(xué)關(guān)系提供了更為有用的參考坐標(biāo)，以至于該理論模型在美國大學(xué)的共同治理、高等教育財政資助乃至大學(xué)評估與問責(zé)等諸多研究領(lǐng)域都被廣泛援引。

從理論與實踐的背景出發(fā)，筆者對文獻(xiàn)中所提出的觀點或態(tài)度傾向進(jìn)行了歸納，在處理政府和大學(xué)的整體關(guān)系上，很多學(xué)者持“政府慎重干預(yù)觀”，即政府并非不對高等教育進(jìn)行干預(yù)，而是在干預(yù)時應(yīng)當(dāng)小心謹(jǐn)慎。一方面，政府干預(yù)要有符合公眾利益的正當(dāng)理由，例如，很多學(xué)者認(rèn)為在促進(jìn)高等教育公平方面，政府可以也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用；另一方面，即使有正當(dāng)理由，政府管理大學(xué)也要選擇適當(dāng)?shù)姆绞?，盡量少用行政命令的辦法，更多的通過經(jīng)費資助和市場調(diào)節(jié)對高等教育進(jìn)行間接調(diào)控。相應(yīng)地，從大學(xué)及其利益相關(guān)者的視角出發(fā)，學(xué)者們的觀點可以歸納為“大學(xué)有限自治觀”，即在立足于大學(xué)自治的傳統(tǒng)上，從財政經(jīng)費的依賴性、大學(xué)質(zhì)量外部保障和高等教育公平等視角論述大學(xué)自治的有限性。尤其是在與公眾利益息息相關(guān)的重大問題上，大學(xué)應(yīng)當(dāng)接受政府的監(jiān)督，而公眾及其代表也有權(quán)利以合理有序的方式參與到大學(xué)的治理中來。與此同時，大學(xué)應(yīng)當(dāng)積極和恰當(dāng)?shù)鼗貞?yīng)政府和公眾的關(guān)切，而不是被動聽從外界的指揮或逃避社會的問責(zé)，這實際上也符合高等教育“共同治理”的理念。

（二）關(guān)于研究的主題與層次

在對國內(nèi)相關(guān)研究進(jìn)行主題分類和梳理之后，筆者認(rèn)為，這些不同領(lǐng)域的研究都為了解美國大學(xué)與政府的關(guān)系提供了獨特的窗口，但更為重要的是把握各主題之間的內(nèi)在聯(lián)系，從而更好地理解府學(xué)關(guān)系的核心要素，這樣可以為今后的研究理清思路并拓展空間。具體而言，在所有6類主題中，從政治分析和大學(xué)治理角度進(jìn)行的研究居多。一方面，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)以及政治博弈最能夠體現(xiàn)府學(xué)關(guān)系的本質(zhì)；另一方面，政治關(guān)系也為其他主題的研究提供了重要的制度背景。就大學(xué)自身而言，學(xué)術(shù)科研和教育事業(yè)曾經(jīng)被視為大學(xué)神圣不可侵犯的自治領(lǐng)域，而如今這兩者不僅是大學(xué)出于自覺的價值追求，也與國家利益和社會需求緊密相連。美國政府之所以加強(qiáng)對大學(xué)的控制和干預(yù)，正是因為學(xué)術(shù)科研和教育公平對于美國具有重要意義，其中科技進(jìn)步對于美國的國家利益具有戰(zhàn)略性價值，而促進(jìn)教育公平則具有更多的政治意涵和社會價值?？紤]到美國的政治制度和社會文化，政府影響大學(xué)科研和教育最重要的工具是財政資助和推動立法而不是行政命令。與此同時，為了更好地檢驗大學(xué)是否有能力或在多大程度上履行了其對國家和社會的職責(zé)，認(rèn)證、評估和問責(zé)就成為府學(xué)關(guān)系必不可少的話題。由此而來，這6個看似獨立的主題實際上有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系。

除了研究主題間的邏輯關(guān)系，國內(nèi)學(xué)者對于美國府學(xué)關(guān)系的研究層次主要是聯(lián)邦、州和高校三級。聯(lián)邦層面的探討主要集中在兩個方面：一方面，二戰(zhàn)后美國聯(lián)邦政府在高等教育領(lǐng)域的職能定位和責(zé)任發(fā)生了變化。由于美國憲法并未賦予聯(lián)邦直接管理高等教育的權(quán)力，所以聯(lián)邦政府在府學(xué)關(guān)系中的作用是宏觀調(diào)控式的間接影響而非直接控制；另一方面，很多學(xué)者的研究表明，雖然美國大學(xué)的獨立法人地位和自治權(quán)力不可動搖，但政府通過立法干預(yù)大學(xué)事務(wù)呈現(xiàn)加強(qiáng)趨勢。此外，聯(lián)邦對于科研和學(xué)生的資助不僅是其干預(yù)大學(xué)事務(wù)的重要工具，也是發(fā)展政府與高校關(guān)系的新范式。在州一級層面，研究州政府與公立大學(xué)關(guān)系的文獻(xiàn)居多，而研究州政府與私立大學(xué)關(guān)系的文章較少。與聯(lián)邦政府相比，除了教育立法和財政資助以外，州政府在州立大學(xué)董事會人事事務(wù)、大學(xué)評估與問責(zé)以及促進(jìn)教育公平等領(lǐng)域都有一定的話語權(quán)，這些也是很多研究者所關(guān)注的課題。相對于聯(lián)邦和州的研究，學(xué)校層面的研究更關(guān)注政府干預(yù)相關(guān)的領(lǐng)域，主要反映政府政策對于這些領(lǐng)域的影響，而從學(xué)校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、行政管理、利益群體互動或者校際視角透視府學(xué)關(guān)系的文獻(xiàn)則相對較少。

（三）府學(xué)關(guān)系研究的反思與展望

近20年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于“美國大學(xué)與政府關(guān)系”的研究在數(shù)量上已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)姆e累，研究主題也基本涵蓋了大學(xué)與政府關(guān)系的主要領(lǐng)域，其中還有一些頗具啟發(fā)性的分析視角。在對這些文獻(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)計和梳理之后，筆者認(rèn)為相關(guān)研究可以從如下幾個方面繼續(xù)加強(qiáng)和深化。

第一，雖然國內(nèi)文獻(xiàn)不乏理論層面的思考，但是府學(xué)關(guān)系的理論基礎(chǔ)和學(xué)科視野還需要進(jìn)一步的深化和拓展。例如，從政治學(xué)的視角進(jìn)行深入分析的文獻(xiàn)并不多見，對于大學(xué)與政府關(guān)系的政治分析多是觀念和原則的闡釋，而且很多觀點都是老生常談，缺乏對高等教育中權(quán)力博弈和制度過程進(jìn)行深入的理論研究，鮮見富有洞察力的見解。相對而言，國外已有文獻(xiàn)注意從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)或其他交叉學(xué)科以及組織理論和新制度主義理論等視角對本國的府學(xué)關(guān)系進(jìn)行探討，其研究的多學(xué)科范式和理論自覺性值得我國學(xué)者借鑒。

第二，在研究主題的選擇上，雖然國內(nèi)文獻(xiàn)已經(jīng)涉及了美國府學(xué)關(guān)系的重要領(lǐng)域，但大部分研究對象仍顯得有些抽象，由于一般性介紹和宏觀分析較多，使得觀察視距過遠(yuǎn)而不夠聚焦。例如，在對高等教育政策和相關(guān)法律進(jìn)行研究時，國內(nèi)多數(shù)論文僅限于梳理和列舉美國聯(lián)邦頒布的法律與政策文本，概括分析對于美國高等教育的影響，通過對某項法案或政策出臺的始末因果以及利益相關(guān)者博弈行為的過程進(jìn)行微觀分析，并從中透視政府與大學(xué)關(guān)系的研究還比較匱乏。此外，已有研究設(shè)計的切入點還不夠準(zhǔn)確，對于交叉領(lǐng)域的研究還比較少見，這是今后需要加強(qiáng)的地方。

第三，在研究的層次上，國內(nèi)現(xiàn)有研究對聯(lián)邦、州和高校3個層面的府學(xué)關(guān)系進(jìn)行了一定程度的分析，未來的研究層次還可以進(jìn)一步拓展。一方面，研究者可以從更高的層次和范疇對高等教育國際化背景下的美國大學(xué)與政府關(guān)系進(jìn)行審視；另一方面，從大學(xué)內(nèi)部與政府政策相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、制度規(guī)范以及利益群體等視角去探究府學(xué)關(guān)系也是今后值得關(guān)注的領(lǐng)域。

這里需要特別指出的是，對于影響美國府學(xué)關(guān)系的制度和組織研究，尤其是對中國和美國不同高等教育的制度環(huán)境、管理體制和組織架構(gòu)下的比較分析是未來有待加強(qiáng)的領(lǐng)域。這個領(lǐng)域的研究具有理論和實踐的雙重價值，可以從兩國的高等教育制度環(huán)境的變遷路徑、新制度的生成邏輯、組織和制度場域中的權(quán)力關(guān)系與博弈行為以及思想觀念、意識形態(tài)和話語分析等方面著手，從宏觀、中觀到微觀的研究中挖掘中美兩國的相關(guān)制度和組織變革對于大學(xué)與政府關(guān)系的影響與作用，這樣才能使府學(xué)關(guān)系的國別比較和相互借鑒更加具有理論的深度和實踐的可參考性?？偠灾ㄟ^更為廣泛和深入的比較研究，研究者在提煉具有一般性的府學(xué)關(guān)系矛盾規(guī)律的同時，應(yīng)結(jié)合不同國家的國情和高等教育發(fā)展中的不同階段進(jìn)行有針對性的分析。

四、結(jié)語

通過對國內(nèi)相關(guān)研究的搜集、整理和分析，筆者認(rèn)為現(xiàn)有文獻(xiàn)已經(jīng)展示出了美國大學(xué)治理中“府學(xué)關(guān)系”的基本樣貌?？梢哉f，這種府學(xué)關(guān)系模式的最大特點在于其實現(xiàn)了大學(xué)自治與政府控制的相對均衡，“在維護(hù)大學(xué)自治的同時使之不與政府形成對抗，在維持政府控制高等教育的同時使之不僭越大學(xué)的自治領(lǐng)域”［50］。一方面，在美國府學(xué)關(guān)系的模式下，政治力量通過各種途徑介入大學(xué)發(fā)展過程之中，使大學(xué)成為政府實現(xiàn)其公共目標(biāo)的重要工具；另一方面，美國大學(xué)的自治體制又是相對完善的，從而較好地維護(hù)了大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織的獨立法人地位。與此同時，隨著市場化、國際化和大眾化成為全球高等教育的發(fā)展趨勢，不斷變化的外部環(huán)境對于大學(xué)治理中各利益相關(guān)方的協(xié)調(diào)提出了新的挑戰(zhàn)，這就需要研究者去重新審視和分析大學(xué)與政府的關(guān)系及其影響。當(dāng)前，我國高等教育正處在快速發(fā)展與深化改革的重要時期，傳統(tǒng)的政府集權(quán)式的管理模式與大學(xué)要求辦學(xué)自主權(quán)的矛盾愈發(fā)凸顯，但同時這也為我國高等教育的管理與制度變革提供了契機(jī)與動力。在研究美國府學(xué)關(guān)系及其協(xié)調(diào)機(jī)制的同時，研究者也應(yīng)當(dāng)思考如何基于我國高等教育的制度環(huán)境和具體問題，有效地借鑒和利用“他山之石”，從而更好地為我國大學(xué)治理中府學(xué)關(guān)系模式的構(gòu)建提供有益參考。

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（責(zé)任編輯 吳朝平 平和光）

A Literature Review on the Relationship between Universities and Government in American University Governance——Based on the Statistical Analysis of 12 Chinese Core Educational Periodicals

ZHANG Xi
（Faculty of Education，Beijing Normal University，Haidian Beijing 100875，China）

Based on the statistics and summary of the relevant papers of 12 Chinese core educational periodicals，it found that the research themes of relationship between university and government uniuersities in American governance are mainly distributed in six areas－political relations and university governance，financial support and management，assessment and accountability，academic and research，higher education equality and legal analysis.In practice，the main motivation of American higher education development and reform lies in the process of constant gaming，adjusting and re－balancing of the contraction relationship between the government and university in the new eras and environment.In terms of comprehensive relationship between the government and university，many scholars hold the cautious interfering of university，that is，it doesn’t mean the government has no inference to the university，and the inference of government should choose proper means with correct reasons in accordance with the public interests，mainly through the financial assistance and market adjusting to achieve indirect management.Starting with the perspectives of the university and other beneficial group，the scholars believe the limited self－government of university，especially on the important issues related to the public interests，and the university should receive the supervision of the government.While the related studies basically reveal the relationship between the university and government，there are still reflections and improvements to be made，such as lack of discipline perspectives and theoretical foundation，research topics waiting to be more focused，researchlevel to be further expanded.In addition，it proposed to enhance comparative analysis of the topic under different higher education environment，governance system and operation mechanism.

America；university governance；relationship between universities and government；financial assistance；qualification assessment；equality in education

G649.712

A

1673－8012（2016）06－0098－10

2015－07－23

張熙（1986—），男，四川達(dá)州人，北京師范大學(xué)教育學(xué)部碩士研究生，主要從事大學(xué)組織與治理、高等教育制度理論研究。

張熙.美國大學(xué)治理中“府學(xué)關(guān)系”研究綜述——基于12家教育類中文核心期刊的統(tǒng)計分析［J］.重慶高教研究，2016，4（6）：98－107.

format：ZHANG Xi.A literature review on the relationship between universities and gove rnment in American university governance——Based on the statistical analysis of 12 Chinese core educational periodicals［J］.Chongqing higher education research，2016，4（6）：98－107.

10.15998／j.cnki.issn1673－8012.2016.06.014