姚譽(yù)作

混業(yè)經(jīng)營(yíng)背景下金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的 “加減乘除”
——以英國(guó)改革為參考

姚譽(yù)作*

2007年以來(lái)的全球金融危機(jī)折射出混業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的缺失。為解決監(jiān)管體系暴露的致命缺陷，英國(guó)政府于2009年啟動(dòng)了金融監(jiān)管框架改革。英國(guó)成立了職責(zé)明確的金融政策委員會(huì)、審慎監(jiān)管委員會(huì)和行為監(jiān)管委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。中國(guó)可以借鑒英國(guó)模式的一些經(jīng)驗(yàn)，依托 “一行三會(huì)” （中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)），重新組合、優(yōu)化、升級(jí)監(jiān)管主體。首先做乘法，提取 “一行三會(huì)”的宏觀監(jiān)管功能，成立 “宏觀監(jiān)管委員會(huì)”，對(duì)整個(gè)金融領(lǐng)域宏觀審慎監(jiān)管。其次做加法，引入保險(xiǎn)公司控制風(fēng)險(xiǎn)。再次做減法，建議保留 “一行三會(huì)”行為監(jiān)管職能，以減少改革成本。最后做除法，清除 “三會(huì)”重復(fù)的消費(fèi)者保護(hù)局，設(shè)立單一的消費(fèi)者保護(hù)部門，有效率地處理混業(yè)經(jīng)營(yíng)糾紛。

金融監(jiān)管框架 宏觀審慎 保險(xiǎn) 消費(fèi)者保護(hù) 英國(guó)金融改革

一、引言

與許多發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，我國(guó)金融制度在混業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)經(jīng)營(yíng)之間幾經(jīng)變遷。上世紀(jì)80年代，工、農(nóng)、中、建四大國(guó)有銀行相繼開(kāi)辦證券、信托等業(yè)務(wù)，相當(dāng)一部分銀行將信貸資金和同業(yè)拆借資金挪用，投放到證券和房地產(chǎn)市場(chǎng)，“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”淪為 “混亂經(jīng)營(yíng)”?！?〕任曉：《金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)將開(kāi)啟新增長(zhǎng)之門》，載 《中國(guó)證券報(bào)》2015年3月18日，第A01版本。在這一背景下，1995年頒布的 《商業(yè)銀行法》第43條規(guī)定，銀行業(yè)應(yīng)與證券業(yè)、信托業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)?！?〕《商業(yè)銀行法》第43條規(guī)定，商業(yè)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，但國(guó)家另有規(guī)定的除外。”該條體現(xiàn)了分業(yè)經(jīng)營(yíng)原則，但是特別注明 “國(guó)家另有規(guī)定的除外”，為混業(yè)經(jīng)營(yíng)留有余地。但是，隨著金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，傳統(tǒng)商業(yè)銀行的利潤(rùn)越來(lái)越薄。從上世紀(jì)90年代末，在追逐利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下，在金融創(chuàng)新的浪潮中，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體逐漸放松金融管制，完成了從分業(yè)監(jiān)管到混業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變過(guò)程。在我國(guó)，許多金融機(jī)構(gòu)在實(shí)際操作中通過(guò)持股的方式投資于證券行業(yè)。例如，平安集團(tuán)、中信集團(tuán)已經(jīng)發(fā)展成為由金融控股公司控制的多個(gè)子公司組成的大型集團(tuán)，其子公司遍布銀行、證券、信托、資產(chǎn)管理等多個(gè)領(lǐng)域。然而，始于2007年的全球金融危機(jī)再一次敲響了監(jiān)管者 “監(jiān)管失靈”的警鐘。

為什么金融業(yè)陷入 “一抓就死，一放就亂”的怪圈？這些現(xiàn)象說(shuō)明金融業(yè)監(jiān)管方式無(wú)法完全適應(yīng)其運(yùn)行。具言之，在銀行監(jiān)管方面，“側(cè)重于對(duì)單個(gè)商業(yè)銀行穩(wěn)健性的監(jiān)管，即通過(guò)資本、杠桿率、拔備率等手段增強(qiáng)商業(yè)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)健性”〔2〕John-Peter D.Chateau.，“Beyond Basel-2 Simplified Standardized Approach：Credit Risk Valuation of Short-Term Loan Commitments”，International Review of Financial Analysis，XVI（2007），pp.412-433.轉(zhuǎn)引自袁闖：“中國(guó)證券行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管研究”，載 《湖南大學(xué)》2012年。；在證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管中，“各國(guó)普遍實(shí)施的對(duì)證券公司、保險(xiǎn)的公司凈資本監(jiān)管、償付比例監(jiān)管等手段也都是以單個(gè)機(jī)構(gòu)為實(shí)施對(duì)象的”?！?〕John-Peter D.Chateau.，“Beyond Basel-2 Simplified Standardized Approach：Credit Risk Valuation of Short-Term Loan Commitments”，International Review of Financial Analysis，XVI（2007），pp.412-433.轉(zhuǎn)引自袁闖：“中國(guó)證券行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管研究”，載 《湖南大學(xué)》2012年。2007年的金融危機(jī)表明，鑒于單個(gè)金融投資者和整個(gè)金融系統(tǒng)的利益沖突，單個(gè)金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行最有利的投資行為時(shí)，有可能破壞整個(gè)金融系統(tǒng)的安全性。如果金融監(jiān)管只規(guī)范單個(gè)機(jī)構(gòu)的行為，則缺乏對(duì)整體的監(jiān)控，無(wú)法應(yīng)對(duì)多行業(yè)共同的風(fēng)險(xiǎn)敞口。另外，法律思維的僵化也為逃避監(jiān)管提供可趁之機(jī)。“法律思維的理性建立在超越具體問(wèn)題的合理性之上，形式上達(dá)到了那么一種尺度，法律制度的內(nèi)在因素是決定性尺度；其邏輯性也達(dá)到那么一種程度，法律的具體規(guī)范和原則被有意識(shí)地建造在法學(xué)思維的特殊模式里，那種思維具有較強(qiáng)的邏輯系統(tǒng)性，因而只有從預(yù)先設(shè)定的法律規(guī)范或原則的特定邏輯演繹程序里，才能得出對(duì)具體問(wèn)題的判斷?！薄?〕Max Weber，“Max Weber on Law and Rise of Capitalism”，Wiscomsin Law Review，III（1972），p.730.轉(zhuǎn)引自崔建遠(yuǎn)：《關(guān)于制定 〈民法總則〉的建議》，載 《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2015年第4期。在刑法、民法等領(lǐng)域，明確的主體、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐评?、清晰的因果關(guān)系是確定法律責(zé)任的邏輯前提。定性分析的法律思維被引入到金融法領(lǐng)域，自然而然形成了以金融組織為監(jiān)管對(duì)象、以個(gè)體行為為監(jiān)管內(nèi)容的分業(yè)監(jiān)管模型，從而導(dǎo)致了許多監(jiān)管上的漏洞。

本文試圖發(fā)現(xiàn)金融監(jiān)管改革背后的新思路。在對(duì)金融危機(jī)的充分反思之后，英國(guó)政府把金融部門的改革作為重點(diǎn)工作。自2009年起，通過(guò)對(duì)監(jiān)管體系的重構(gòu)，致力于找到金融監(jiān)管新平衡。筆者以英國(guó)為樣本，主張引入量化的思維，對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu) “加、減、乘、除”。金融監(jiān)管主體應(yīng)重新組合、優(yōu)化、升級(jí)，以彌補(bǔ)混業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的空白。

二、英國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革

2007年后，英國(guó)政府不得不花費(fèi)數(shù)千億英鎊為破滅的泡沫買單。英國(guó)政府用納稅人的錢，先后注資北石、勞埃德、蘇格蘭皇家等銀行，以增加資金的流動(dòng)性。曾經(jīng)，英國(guó)的金融體系被稱為世界上最開(kāi)放、最全球化和最具創(chuàng)新性的制度之一。但是，在金融危機(jī)中，高杠桿率的對(duì)沖基金、投資銀行、自營(yíng)商、擔(dān)保貸款借貸市場(chǎng)、無(wú)擔(dān)保貸款借貸市場(chǎng)、保險(xiǎn)公司等相繼遭受重創(chuàng)。由于混業(yè)經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)證券化和影子銀行體系的存在，風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出了嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)性特征，在從業(yè)者追逐利益的過(guò)程中，不斷地在各個(gè)行業(yè)的不同機(jī)構(gòu)間傳遞、積累、循環(huán)。不受監(jiān)管的 “影子銀行”，混業(yè)經(jīng)營(yíng)，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)缺乏控制等因素，都成為此次金融危機(jī)的原因。更為重要的是，英國(guó)的三方 （tripartite）監(jiān)管體系，即英格蘭銀行，金融服務(wù)局 （Financial Services Authority）及英國(guó)財(cái)政部，使得以上問(wèn)題得不到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決。

英國(guó)的三方監(jiān)管體系存在致命的缺陷。金融業(yè)的問(wèn)題復(fù)雜多變，大到宏觀的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，小到微觀的金融從業(yè)者行為。由于三方監(jiān)管體系把所有的監(jiān)管責(zé)任都交給一個(gè)單獨(dú)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)：金融服務(wù)局，監(jiān)管當(dāng)局很難及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和處理危機(jī)。另外，正如金融服務(wù)局主席特納勛爵 （Lord Turner）所提出，英國(guó)原宏觀監(jiān)管體系中有缺口，沒(méi)有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)宏觀審慎〔1〕從上世紀(jì)80年代起，宏觀審慎概念開(kāi)始被提起；在2007年金融危機(jī)后，宏觀審慎監(jiān)管理念得到各國(guó)認(rèn)同?！皣?guó)際清算銀行在1986年將宏觀審慎監(jiān)管政策定義為支持整個(gè)金融系統(tǒng)安全有效運(yùn)行的多種宏觀政策組合。在21世紀(jì)伊始，這一政策開(kāi)始被廣泛提及，但宏觀審慎監(jiān)管政策被普遍認(rèn)同是在此次金融危機(jī)之后，并已經(jīng)成為世界各國(guó)在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域研究的重點(diǎn)內(nèi)容。”參見(jiàn)王春玲：“關(guān)于對(duì)證券公司實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管的思考”，載 《證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)》2011年11月期。風(fēng)險(xiǎn)分析與采取緩解措施。同時(shí)，微觀審慎監(jiān)管方法也缺乏戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)分析，〔2〕HM Treasury，“A New Approach to Financial Regulation：Judgement，F(xiàn)ocus and Stability”，Cm7874（July 2010），p.4.過(guò)分依賴于規(guī)則和官方指令的勾選框法 （box-ticking approach）例行公事。因此，英國(guó)政府當(dāng)時(shí)的首要任務(wù)就是通過(guò)重構(gòu)和平衡，建立一個(gè)權(quán)責(zé)分明，目標(biāo)清晰，工具靈活有效的金融監(jiān)管體系 （如圖1）。

（一）英格蘭銀行的宏觀金融穩(wěn)定作用凸顯

《2009年銀行法》明確了英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩(wěn)定中的法定職責(zé)和所處的核心地位，并強(qiáng)化了相關(guān)的金融穩(wěn)定政策工具和權(quán)限?！?〕胡濱、尹振濤：“英國(guó)的金融監(jiān)管改革”，載 《中國(guó)金融》2009年第17期?！?012年金融服務(wù)草案》（Financial Services Bill2012）提出，政府將在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立金融政策委員會(huì) （Financial Policy Committee），作為英格蘭銀行董事會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)。〔2〕《2012～2013年金融服務(wù)草案》 （Financial Services Bill 2 2012-2013）在 《1998年英格蘭銀行法》（the Bank of England Act1998）第一部分加入了第9B條。此條款規(guī)定，金融政策委員會(huì)作為英格蘭銀行董事會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)。來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)管更寬泛的影響系統(tǒng)穩(wěn)定的宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)。它將關(guān)注金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，比如金融機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系?！?〕參見(jiàn) 《1998年英格蘭銀行》第9C條。同時(shí)，英格蘭銀行董事會(huì)提議成立一個(gè)監(jiān)督委員會(huì) （Oversight Committee），加強(qiáng)對(duì)英格蘭銀行政策制定活動(dòng)的監(jiān)督。他們能夠獲取包括金融政策委員會(huì)在內(nèi)的，英格蘭銀行所有的會(huì)議記錄和文件，定期對(duì)其進(jìn)行審查。鑒于委員會(huì)的組成成員全部來(lái)自董事會(huì)的非執(zhí)行成員，此設(shè)計(jì)更能反映外部專業(yè)機(jī)構(gòu)，如國(guó)際貨幣基金組織 （International Money Fund），對(duì)金融政策的客觀意見(jiàn)。

央行的宏觀審慎工具很多，如準(zhǔn)備金制度、反周期資本金要求、特定類型貸款的要求、抵押品要求等。負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管的金融政策委員會(huì)設(shè)立在英格蘭銀行內(nèi)部，宏觀監(jiān)管的理念超出了銀行業(yè)的層面。隨著人們加深對(duì) “影子銀行”認(rèn)識(shí)，受到監(jiān)管的不僅僅限于狹義的商業(yè)銀行，而且包括影子銀行。金融穩(wěn)定理事會(huì) （Financial Stability Board）認(rèn)為，“影子銀行是指全部或部分存在于銀行業(yè)外部，涉及杠桿和到期轉(zhuǎn)換問(wèn)題的信貸中介”?！?〕Kenneth Patrick Vincent O'Sullivan&Stephen Kinsella，“Chasing shadows：Europe prepares to regulate shadow banking”，Journal of Banking Regulation，XIII（2012），pp.173-177.也有觀點(diǎn)認(rèn)為，影子銀行是活動(dòng)、市場(chǎng)、合同、機(jī)構(gòu)和他們之間大量聯(lián)系的集合，這個(gè)體系非常復(fù)雜?！?〕Lord Adair Turner，“Shadow Banking and Financial System”，Harvard Law School Forum on Corporate Governance and Financial Regulation in 2012，http：//blogs.law.harvard.edu/corpgov/tag/adair-turner/.特納勛爵指出，影子銀行的概念包含了多種特定的機(jī)構(gòu)和活動(dòng)，比如證券化貸款、在信貸市場(chǎng)上活躍的對(duì)沖基金、從事信貸證券交易的投資銀行、資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)保險(xiǎn)和回購(gòu)市場(chǎng)?！?〕Lord Adair Turner，“Shadow Banking and Financial System”，Speech Delivered at the Cass Business School in 2012，http：//www.fsa.gov.uk/library/communication/pr/2012/027.shtml.雖然關(guān)于影子銀行的定義有爭(zhēng)議，但是肯定的是，將影子銀行納為監(jiān)管對(duì)象，使得調(diào)整和監(jiān)管的范圍有可能擴(kuò)大到基金、投資公司、證券公司和保險(xiǎn)公司等其他的金融機(jī)構(gòu)。

宏觀監(jiān)管政策還將綜合多方意見(jiàn)。金融政策委員會(huì)的成員，除了英格蘭行長(zhǎng)和副行長(zhǎng)，兩名執(zhí)行董事 （由英格蘭銀行行長(zhǎng)和財(cái)政大臣討論后任命），還包括金融行為監(jiān)管局總裁，財(cái)政大臣任命的四名外部成員，以及一名財(cái)政部代表。從人員組成上說(shuō)，名在“央行內(nèi)部”，實(shí)是 “多方參與”的布局。財(cái)政大臣將負(fù)責(zé)公共資金的安全。同時(shí)，財(cái)政部將被賦予新權(quán)力，確保議會(huì)和公眾相信公共資金得到合理使用。財(cái)政大臣可以對(duì)英格蘭銀行發(fā)出指令。在新的框架中，一旦公共資金遭受風(fēng)險(xiǎn)，通知程序和否決程序都將發(fā)揮很大作用。首先，當(dāng)因金融危機(jī)而需要公共資金時(shí)，英格蘭銀行必須通知財(cái)政大臣。然后，財(cái)政部可以投票否決銀行提出的解決方案 （resolution action）。但是，英國(guó)政府也承認(rèn)，有的時(shí)候必須弱化財(cái)政部的最高權(quán)力來(lái)挽救危機(jī)，而兩者的合作是有效、及時(shí)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的保障?？梢哉f(shuō)，在財(cái)政部的指令和金融監(jiān)管體系政策獨(dú)立性之間，英國(guó)政府很難選擇。目前，辦法有二：其一是公開(kāi)，如果金融政策委員會(huì)不采用財(cái)政部的建議，它應(yīng)該將考慮因素和原因公布于眾；其二是危機(jī)管理的諒解備忘錄 （Memorandum of Understanding），其中可書面規(guī)定英格蘭銀行和財(cái)政部雙方采取的措施和履行的程序 （如通知程序等），進(jìn)一步在細(xì)節(jié)上確定雙方的義務(wù)責(zé)任。

（二）設(shè)立審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局

在微觀領(lǐng)域，英國(guó)政府將成立審慎監(jiān)管局 （Prudential Regulation Authority）和金融行為監(jiān)管局 （Financial Conduct Authority）。隨著金融服務(wù)局退出監(jiān)管舞臺(tái)，審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局將取而代之。由于兩局的實(shí)踐性很強(qiáng)，需向宏觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供信息，并保證宏觀政策的執(zhí)行。金融政策委員會(huì)可以對(duì)兩局發(fā)出指令，財(cái)政部會(huì)任命獨(dú)立的人對(duì)兩局的活動(dòng)進(jìn)行審查。

審慎監(jiān)管局作為英格蘭銀行的從屬機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督銀行、保險(xiǎn)公司和復(fù)雜投資公司等金融機(jī)構(gòu)的日?；顒?dòng)和風(fēng)險(xiǎn)。與負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管的金融政策委員會(huì)不同，審慎監(jiān)管局面向企業(yè)個(gè)體。審慎監(jiān)管局可以向企業(yè)個(gè)體咨詢并獲取信息，對(duì)企業(yè)個(gè)體的咨詢活動(dòng)要在年報(bào)中披露。

金融行為監(jiān)管局，負(fù)責(zé)一部分小企業(yè)的審慎風(fēng)險(xiǎn)控制工作和所有企業(yè)的市場(chǎng)行為監(jiān)督。金融行為監(jiān)管局作為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，將嚴(yán)格監(jiān)管所有金融從業(yè)者個(gè)體的市場(chǎng)行為，提高市場(chǎng)的信心和透明度，保護(hù)消費(fèi)者和努力促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。金融行為監(jiān)管局需聽(tīng)取消費(fèi)者和金融從業(yè)者的意見(jiàn)，設(shè)定小組和委任人員代表他們的利益。關(guān)于金融行為監(jiān)管局，有兩個(gè)問(wèn)題需著重考慮。第一個(gè)問(wèn)題如何處理其和審慎監(jiān)管局之間既分工又合作的關(guān)系。第二個(gè)問(wèn)題是如何保護(hù)消費(fèi)者。

第一個(gè)問(wèn)題，審慎監(jiān)管局對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分析、規(guī)則制定、前瞻判斷、審批許可的能力要求很強(qiáng)，行為監(jiān)管局除了負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，還側(cè)重執(zhí)法，這兩者緊密聯(lián)系又有分工。英國(guó)審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局的分工安排，使得一部分企業(yè)只置于金融行為監(jiān)管局的統(tǒng)一監(jiān)管下，但是另一部分企業(yè)面臨兩個(gè)部門的雙重監(jiān)管 （dualregulated）。所以，處理好兩個(gè)監(jiān)管部門的關(guān)系十分重要。英國(guó)政府采用六種有效方法。第一，人員互通，交叉任職。第二，書面規(guī)定彼此合作的責(zé)任。第三，制定諒解備忘錄確定這些責(zé)任。第四，合作的事項(xiàng)履行情況要在雙方的年報(bào) （annual report）中記載。第五，諒解備忘錄和年報(bào)提交議會(huì)和財(cái)政部審查。第六，簡(jiǎn)化為一個(gè)審批程序。有重大影響職能 （significant influence functions）的企業(yè)，需要獲得兩個(gè)部門的批準(zhǔn)。但是，為不加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)，它們只需要履行一個(gè)行政許可程序。

在關(guān)于保護(hù)消費(fèi)者的第二個(gè)問(wèn)題上，原則上消費(fèi)者必須為自己的決定負(fù)責(zé)，但是由于信息和能力不對(duì)稱，消費(fèi)者往往無(wú)法作出正確的決定。因此，英國(guó)政府增加了金融行為監(jiān)管局保護(hù)消費(fèi)者的目標(biāo)。金融行為監(jiān)管局需適當(dāng)注意 （have regard）消費(fèi)者對(duì)準(zhǔn)確、及時(shí)、正當(dāng)信息和建議的需求。

（三）建立獨(dú)立的單一投訴機(jī)構(gòu)

值得注意的是，單一投訴機(jī)構(gòu) （a single complaints scheme）簡(jiǎn)化了企業(yè)的投訴程序，企業(yè)可就監(jiān)管方 （審慎監(jiān)管局、金融行為監(jiān)管局和英格蘭銀行）的職責(zé)履行問(wèn)題一起投訴。當(dāng)然，這對(duì)監(jiān)管方的協(xié)調(diào)工作提出了更高的要求。

草案依然保留了上訴裁判所 （Upper Tribunal）對(duì)監(jiān)管決定的審查?？墒牵瑸楸ＷC監(jiān)管者自由地作出判斷，英國(guó)政府限制了上訴裁判所不支持的行為。

圖表1〔1〕 請(qǐng)參見(jiàn) HM Treasury，“A New Approach to Financial Regulation：Judgement，F(xiàn)ocus and Stability”（2010）；HM Treasury，“A New Approach to Financial Regulation：the Blueprint for Reform”（2011）；HM Treasury，“A New Approach to Financial Regulation：Securing Stability，Protecting Consumers”（2012）；廖凡：“英國(guó)金融監(jiān)管體制改革的最新發(fā)展及其啟示”，載 《金融監(jiān)管研究》2012年第2期。

三、我國(guó)金融監(jiān)管框架的重構(gòu)

在金融危機(jī)發(fā)生后，我國(guó)監(jiān)管當(dāng)局做出很多努力，如逆周期宏觀調(diào)控，對(duì)小微企業(yè)輸血，成立消費(fèi)者保護(hù)局，減輕市場(chǎng)參與者交易成本，加強(qiáng) “一行三會(huì)”的協(xié)調(diào)合作等。但囿于法律監(jiān)管思維和混業(yè)經(jīng)營(yíng)不協(xié)調(diào)，我國(guó)金融業(yè)依然面臨著銀行理財(cái)產(chǎn)品混亂、股民保護(hù)不足、金融業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)等難題。筆者建議我國(guó)借鑒英國(guó)金融改革的路徑，在原有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上 “加、減、乘、除”，優(yōu)化我國(guó)金融監(jiān)管框架。

（一）乘法：“一行三會(huì)”提取公因式，推進(jìn)宏觀審慎監(jiān)管

我們無(wú)法將危機(jī)割裂開(kāi)，一個(gè)行業(yè)表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題，也許根源在于另一個(gè)行業(yè)?！耙越鹑诳毓晒緸槔?，由于其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)跨行業(yè)、跨市場(chǎng)，單家監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往沒(méi)有權(quán)限也沒(méi)有能力對(duì)超出其監(jiān)管范疇的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，甚至出現(xiàn)金融控股公司下屬的子公司通過(guò)母公司來(lái)逃避監(jiān)管”?！?〕葉文輝：“‘雙峰型’金融監(jiān)管模式的國(guó)際實(shí)踐及對(duì)我國(guó)的啟示”，載 《西南金融》2016年第1期。此時(shí)僅靠一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)力完全解決。因此，我國(guó)應(yīng)成立 “一行三會(huì)”和財(cái)政部共同參與的宏觀監(jiān)管委員會(huì)，監(jiān)督范圍遍及整個(gè)金融領(lǐng)域，與 “一行三會(huì)”疊加式監(jiān)管。

目前，雖然我國(guó)已成立一行三會(huì)聯(lián)席會(huì)議，但是并未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?！案鞅O(jiān)管部門之間利益協(xié)調(diào)分配難度較大，金融聯(lián)合監(jiān)管的工作效率較低。此外，金融聯(lián)合監(jiān)管還會(huì)由于各家監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的監(jiān)管目標(biāo)不同而引起監(jiān)管沖突。”〔2〕葉文輝：“‘雙峰型’金融監(jiān)管模式的國(guó)際實(shí)踐及對(duì)我國(guó)的啟示”，載 《西南金融》2016年第1期。首先，筆者建議多方應(yīng)探索統(tǒng)一的監(jiān)管指標(biāo)。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)積累的特征，突破法律思維，從“定性”到 “定量”，跨行業(yè)計(jì)算累積風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)大型金融集團(tuán)實(shí)行積分制和并表監(jiān)管。必要時(shí)予以拆除，避免出現(xiàn) “大而不能倒”的現(xiàn)象。其次，多方應(yīng)加強(qiáng)信息共享。英國(guó)采用了很好的方法和程序，來(lái)加強(qiáng)共同監(jiān)管領(lǐng)域的溝通。比如兩個(gè)監(jiān)管方人員互通，交叉任職，既節(jié)約成本，又可以保證政策的統(tǒng)一。再比如雙方制定諒解備忘錄確定責(zé)任，并在年報(bào)中記載，最后交由第三方審查等。這些措施都會(huì)在細(xì)節(jié)上進(jìn)一步使整個(gè)監(jiān)管體系融為一體，盡量減少摩擦和內(nèi)耗。我國(guó)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)應(yīng)及時(shí)提供本行業(yè)的信息，財(cái)政部也應(yīng)提出金融業(yè)需要注意的實(shí)體經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，必要時(shí)制作諒解備忘錄和報(bào)告，并定期公布于眾，或交由第三方審查。

（二）加法：增加保險(xiǎn)公司控制風(fēng)險(xiǎn)

如果金融市場(chǎng)參與主體投保，那么個(gè)體的潛在風(fēng)險(xiǎn)會(huì)和保險(xiǎn)公司的業(yè)績(jī)掛鉤。關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)，是保險(xiǎn)公司與生俱來(lái)具有的嗅覺(jué)功能。所以，對(duì)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的控制，沒(méi)有人比保險(xiǎn)公司更合適了。第一，建議對(duì)上市公司的退市行為強(qiáng)制保險(xiǎn)。注冊(cè)制實(shí)行后如何退市？退市的成本誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？如果由股民來(lái)承擔(dān)，那么這個(gè)制度本身就會(huì)引起巨大危機(jī)。如果能夠由保險(xiǎn)公司先承擔(dān)，然后對(duì)企業(yè)追償，更能體現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)消費(fèi)者的保護(hù)。第二，如果某賬戶持有的證券數(shù)量足以操縱市場(chǎng)，應(yīng)對(duì)其強(qiáng)制保險(xiǎn)。市場(chǎng)違法行為預(yù)先保險(xiǎn)，一方面對(duì)投資基金等 “金融大鱷”可起到警醒和威懾作用；另一方面，面對(duì)集體訴訟制度不健全的現(xiàn)實(shí)，保險(xiǎn)公司可先行賠付受損害的散戶，避免風(fēng)險(xiǎn)蔓延造成的恐慌?！?〕Yuzuo Yao，Regulation of Open-Ended Fundsunder UK，USand Chinese Law：Issuesof Conflictsof Interest（Beijing：Central Compilation&Translation Press，2015），pp.196-197.第三，保險(xiǎn)公司掌握大量的行業(yè)信息，猶如宏觀監(jiān)管委員會(huì)的耳目。

（三）減法：盡量減少改革成本

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革成本很大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，約2萬(wàn)英國(guó)企業(yè)要改受金融行為監(jiān)管局的監(jiān)管，約1700企業(yè)受審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局的雙重監(jiān)管。改革的成本包括硬件設(shè)施、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、法律、人員培訓(xùn)和管理的費(fèi)用。這些企業(yè)增加的改革成本在5000萬(wàn)到1億英鎊之間，未來(lái)持續(xù)增加的成本在每年2500萬(wàn)到5000萬(wàn)英鎊之間。因此，英國(guó)內(nèi)部也有一種觀點(diǎn)，主張 “什么都不做”（do nothing）。他們希望金融服務(wù)局繼續(xù)發(fā)揮作用，對(duì)企業(yè)進(jìn)行審慎監(jiān)管和市場(chǎng)行為監(jiān)管，因?yàn)檫@樣可以節(jié)省費(fèi)用。好的監(jiān)管規(guī)則并非對(duì)消費(fèi)者、企業(yè)個(gè)體增加過(guò)多的負(fù)擔(dān)。所以，筆者建議我國(guó)可繼續(xù)保留 “一行三會(huì)”的監(jiān)管框架，精簡(jiǎn)審批程序，提高工作效率。

（四）除法：清除重復(fù)機(jī)構(gòu)，設(shè)立單一的消費(fèi)者保護(hù)部門

為加強(qiáng)市場(chǎng)違規(guī)行為監(jiān)管和保護(hù)消費(fèi)者，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保險(xiǎn)會(huì)各自設(shè)有消費(fèi)者保護(hù)局。但是，在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的背景下，一旦產(chǎn)生糾紛，缺乏金融、法律專業(yè)知識(shí)的消費(fèi)者難以判斷該向哪個(gè)部分投訴。如此一來(lái)，“三會(huì)”有可能相互推諉而錯(cuò)過(guò)控制危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。若有單一的消費(fèi)者保護(hù)部門，消費(fèi)者可就金融業(yè)任何問(wèn)題提出意見(jiàn)。消費(fèi)者投訴的問(wèn)題，由單一部門處理，不得遺漏。一個(gè)投訴機(jī)構(gòu)，可以減輕消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，加強(qiáng) “三會(huì)”的聯(lián)合執(zhí)法。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著混業(yè)經(jīng)營(yíng)成為金融業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。為避免金融業(yè)陷入 “一抓就死，一放就亂”的怪圈，本文試圖突破僵化的法律思維，借鑒英國(guó)的改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)既存的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu) “一行三會(huì)”作 “加、減、乘、除”?！凹印?，即增加保險(xiǎn)公司控制風(fēng)險(xiǎn)?！皽p”，即盡量減少改革成本，繼續(xù)發(fā)揮 “一行三會(huì)”的監(jiān)管作用。即 “乘”，即提取 “一行三會(huì)”的宏觀審慎監(jiān)管功能，建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。除，即清除 “三會(huì)”中重復(fù)的消費(fèi)者保護(hù)局，設(shè)立單一的消費(fèi)者投訴部門。在對(duì)金融監(jiān)管主體重新組合、優(yōu)化、升級(jí)后，混業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的空白將被填補(bǔ)。

*姚譽(yù)作，華中師范大學(xué)法學(xué)院副教授，曼徹斯特大學(xué)法學(xué)博士。