潘亞玲

(復(fù)旦大學(xué) 美國研究中心，上海 200433)

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論美國制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)的護持戰(zhàn)略

潘亞玲

(復(fù)旦大學(xué) 美國研究中心，上海 200433)

盡管仍存在爭論，但美國霸權(quán)的衰落正日益受到關(guān)注。需要指出的是，美國霸權(quán)的衰落一方面是相對于新興大國的群體性崛起而言，具有相對性；另一方面則主要集中于經(jīng)濟領(lǐng)域，具有局部性。由于高度相互依賴使通過戰(zhàn)爭實現(xiàn)體系轉(zhuǎn)型已近乎不可能，美國利用其尚存優(yōu)勢阻礙、延緩甚或引導(dǎo)國際體系的轉(zhuǎn)型便更為可能。因此，通過維持甚至強化制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)以實現(xiàn)霸權(quán)重振的大戰(zhàn)略目標(biāo)，既能有效實現(xiàn)戰(zhàn)略節(jié)約和戰(zhàn)略集中，又能為經(jīng)濟霸權(quán)的復(fù)蘇爭取更多時間。美國制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)的護持戰(zhàn)略主要包括三個方面：在其仍占據(jù)重大優(yōu)勢的全球政治—安全領(lǐng)域，防御性地維持傳統(tǒng)地位，尤其是在聯(lián)合國安理會及其改革問題上；在其處于相對衰落的全球經(jīng)濟領(lǐng)域，通過進攻性地升級全球貿(mào)易、投資規(guī)則，確保美國在下一時期全球發(fā)展中的優(yōu)勢地位；而在日益重要的全球治理新領(lǐng)域，特別是全球發(fā)展、氣候變化等領(lǐng)域，受制于其相對削弱的物質(zhì)能力和尚未確立的制度霸權(quán)，美國以搶占道德高地入手，確保未來的規(guī)范和機制對其最為有利?？梢哉J為，美國對制度霸權(quán)和規(guī)范霸權(quán)的護持已形成了一個涵蓋維持、升級與搶占這三個層次的立體戰(zhàn)略，在鞏固國際權(quán)勢斗爭的傳統(tǒng)戰(zhàn)線的同時，也使國際權(quán)勢斗爭從物質(zhì)競爭轉(zhuǎn)向制度和思想競爭，潛在地改變了新興大國崛起的戰(zhàn)略環(huán)境。

美國 制度霸權(quán) 規(guī)范霸權(quán) 維持戰(zhàn)略

盡管仍存在爭論，但進入21世紀(jì)后日益明顯的一個事實是，美國的確正朝著相對衰落的方向邁進。2001年9月11日紐約恐怖主義事件發(fā)生后，美國著名專欄作家喬治·威爾(George Will)撰文指出，美國在冷戰(zhàn)后所享受的長達十余年的“歷史假期”(holiday from history)已經(jīng)結(jié)束；當(dāng)然，威爾并不認為這會危及美國的社會福利和物質(zhì)強大。*George Will, “The End of Our Holiday from History,” Jewish World Review, 12 September 2001, http: //jewishworldreview.com /cols /will091201.asp.但“9·11事件”被證明是美國的社會福利與物質(zhì)強大開始走下坡路的觸發(fā)性事件，它瓦解了美國享受了200余年的地理性絕對安全；而小布什政府所啟動的全球反恐戰(zhàn)爭不僅極大地消耗了此前克林頓政府時期所積累的財政盈余，更間接觸發(fā)了美國的經(jīng)濟崩潰，后者以2007年的次貸危機和2008年的全球金融危機為標(biāo)志，全面拉開了美國霸權(quán)相對衰落的大幕。此外，新興國家群體性崛起、非國家行為體快速增生、大眾政治意識普遍覺醒、全球性問題此起彼伏，都在挑戰(zhàn)著美國的霸權(quán)地位。出于對自身未來全球地位的嚴重焦慮，美國現(xiàn)在已經(jīng)變成一個“恐懼合眾國”(United States of Fear)。*Tom Engelhardt, The United States of Fear (Chicago: Haymarket Books, 2011) 19.美國的這一戰(zhàn)略焦慮，最為明顯同時也被討論得最多的當(dāng)屬其旨在預(yù)防性管理中美權(quán)勢轉(zhuǎn)移的亞太再平衡戰(zhàn)略；*張春：《管理中美權(quán)勢轉(zhuǎn)移：歷史經(jīng)驗與創(chuàng)新思路》，《世界經(jīng)濟與政治》2013年第7期。但與此相比，其在制度霸權(quán)、規(guī)范霸權(quán)等領(lǐng)域的戰(zhàn)略調(diào)整或努力，尚未得到充分探討。筆者認為，美國霸權(quán)衰落具有兩個明顯特征：一是相對性，即美國自身發(fā)展的絕對趨勢并未改變，但相對于其余世界特別是新興大國的態(tài)勢發(fā)生了變化；二是局部性，即美國霸權(quán)衰落更多是經(jīng)濟意義上的，美國在軍事、國際制度和國際規(guī)范等方面的主導(dǎo)地位仍相對牢固?？紤]到高度相互依賴使通過戰(zhàn)爭實現(xiàn)體系轉(zhuǎn)型已近乎不可能，美國利用其尚存優(yōu)勢阻礙、延緩甚或引導(dǎo)國際體系的轉(zhuǎn)型便有了更大可能。因此，美國應(yīng)對霸權(quán)相對衰落的戰(zhàn)略努力的最為重要方面，顯然并非維持或鞏固其物質(zhì)性霸權(quán)，而是其制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)的護持戰(zhàn)略。筆者認為，基于其在不同領(lǐng)域的不同優(yōu)勢結(jié)構(gòu)，美國的制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)護持戰(zhàn)略大致包括三個方面：在全球政治—安全領(lǐng)域內(nèi)更多的是防御性的維持戰(zhàn)略，在全球經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)則是進攻性的升級戰(zhàn)略，在全球治理新興領(lǐng)域則是選擇性的道德高地搶占戰(zhàn)略。美國立體式的制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)護持戰(zhàn)略，要求新興大國及時轉(zhuǎn)換思路，升級應(yīng)對戰(zhàn)略。

一、維持全球政治—安全機制與規(guī)范

美國制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)的構(gòu)成要素中，最為牢固的當(dāng)屬自第二戰(zhàn)世界大戰(zhàn)后便確立的全球政治—安全體系，其核心是聯(lián)合國體系特別是安理會。盡管自20世紀(jì)60年代起，改革聯(lián)合國的呼聲便持續(xù)不斷，但對美國的制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)尚未構(gòu)成實質(zhì)性影響。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束后聯(lián)合國安理會相對聯(lián)合國大會的重要性回升，美國在全球政治—安全體系中的地位很大程度上變得更加鞏固。對美國來說，聯(lián)合國為美國提供了法律和輿論支持。*Madeleine K. Albright, “The United States and the United Nations,” Vital Speeches of the Day 61.12 (1995): 354.因此，在冷戰(zhàn)后特別是21世紀(jì)以來有關(guān)聯(lián)合國及尤為核心的聯(lián)合國安理會改革問題上，盡管美國并未出臺全面的政策立場，但其立場仍相當(dāng)明確，即不能動搖美國在其中的主導(dǎo)地位。雖然在很多問題上立場分裂，民主黨與共和黨都強調(diào)，聯(lián)合國能幫助美國促使他國改變其行為或立場。*The Task Force on the United Nations, American Interests and UN Reform: Report of the Task Force on the United Nations (Washington, D.C.: United States Institute of Peace, 2005) 3, http: //www.usip.org /un /report /usip_un_report.pdf.事實證明，在全球政治—安全體系的改革中，美國采取了系統(tǒng)努力以維護其主導(dǎo)地位，但某種程度上是防御性的。

第一，盡管時而表現(xiàn)出對聯(lián)合國的不滿，美國始終支持和維護聯(lián)合國特別是安理會在全球政治—安全事務(wù)上的重要性和權(quán)威地位。在聯(lián)合國內(nèi)部，由于冷戰(zhàn)時期美蘇對抗而導(dǎo)致安理會很大程度上陷入癱瘓，但對美國來說一個明顯的事實是，擴大聯(lián)合國大會在和平安全事務(wù)上的權(quán)威是不可能的，這也是冷戰(zhàn)結(jié)束后美國迅速推動聯(lián)合國安理會作用復(fù)蘇的重要原因。雖然存在多個聯(lián)合國的替代性機制，但美國從未在聯(lián)合國與此類替代性機制之間作選擇。從便利性角度看，北大西洋公約組織(NATO)是最具誘惑力的安理會替代機制。北約已經(jīng)發(fā)展成為一個可隨時啟動復(fù)雜作戰(zhàn)的指揮結(jié)構(gòu)：它通過共識機制操作，消除了同盟國可能發(fā)動華盛頓并不支持的戰(zhàn)爭的可能；更為重要的是，其成員限制在志同道合的一些國家內(nèi)部。對美國來說，評估北約能否取代安理會的最重要機會是1999年的科索沃危機?？肆诸D政府尋求安理會授權(quán)干涉的努力遭到俄羅斯反對，最終北約行動并未獲得聯(lián)合國安理會授權(quán)。盡管如此，美國始終避免作出這樣的聲稱，即北約授權(quán)與聯(lián)合國授權(quán)擁有同等合法性。*See Abraham D. Sofaer, “International Law and Kosovo,” Stanford Journal of International Law 36.1 (2000): 1.此后，無論是2003年美國繞開聯(lián)合國對伊拉克動武，還是自2011年以來在敘利亞問題上始終未選擇動武，都表明美國并未下定決心放棄聯(lián)合國；這本身可能暗示，美國不時繞開聯(lián)合國特別是安理會的舉動，或許也是避免對后者權(quán)威造成過大沖擊，而這一保留本身可能會強化美國對后者的影響。

在聯(lián)合國之外，美國拒絕二十國集團(G20)和國際刑事法庭(ICC)危及安理會的權(quán)威地位。隨著全球金融和經(jīng)濟危機逐漸轉(zhuǎn)入長期，G20的關(guān)注議題也逐漸發(fā)生變化。不少觀察家認為，G20的快速崛起意味著它可能發(fā)揮更大的治理作用，甚至在重要的方面取代聯(lián)合國，“聯(lián)合國與G20的關(guān)系問題往往被以G20正替代聯(lián)合國的方式加以討論”。*Bruce Jones, “Making Multilateralism Work: How the G-20 Can Help the United Nations,” Policy Analysis Brief (The Stanley Foundation, April 2010): 1.進入2011年后，英國和法國都曾考慮將和平與安全議題納入G20框架，法國前總統(tǒng)薩科齊甚至建議將聯(lián)合國安理會改革列為G20的“優(yōu)先事項”。*“Press Conference Given by Nicolas Sarkozy, President of the Republic,” G8 Summit, Muskoka, 27 June 2010, http: //ambafrance-us.org /spip.php?article1733.但很顯然，美國并不希望過度拓展G20的議程。*Stewart Patrick, “Viva Mexico! The G20’s New Political and Security Agenda,” Council on Foreign Relations 21 February 2012, http: //blogs.cfr.org /patrick /2012 /02 /21 /viva-mexico-the-g20s-new-political-and-security-agenda /.類似地，美國也反對提升國際刑事法庭的地位，強調(diào)聯(lián)合國安理會對國際刑事法庭擁有最后權(quán)威，認為“必須將國際刑事法庭的管轄權(quán)限制在非主權(quán)國家行為體”。*Security Council Resolution 1593, S /RES /1593 (2005), article 2, 31 March 2005, http: //www.un.org /Docs /journal /asp /ws.asp?m=s /res /1593%282005%29; Security Council Resolution 1970, S /RES /1970 (2011), article 5, 26 February 2011, http: //www.un.org /Docs /journal /asp /ws.asp?m=S /RES /1970%20%282011%29.

第二，面臨日益高漲的聯(lián)合國特別是安理會改革呼聲，美國以多種方式設(shè)法拖延甚至阻止。一方面，面對最為核心的安理會改革，美國的選擇性支持事實上強化了自身的主導(dǎo)地位。自20世紀(jì)70年代起，美國對聯(lián)合國安理會的擴大一貫表示“支持”，特別是往往表態(tài)支持特定國家，同時一貫堅持不能討論否決權(quán)問題。例如，在1993年6月，克林頓政府公開支持日本和德國成為常任理事國。*Julia Preston, “U.S. Seeks to Expand U.N. Security Council; Permanent Seats for Germany, Japan Face French, British Opposition,” The Washington Post 10 June 1993: A1.但小布什政府只明確支持日本成為常任理事國。而奧巴馬政府在繼續(xù)支持東京的同時，又加上了印度。2010年11月，奧巴馬總統(tǒng)對印度議會說，“我盼望一個改革后的聯(lián)合國安理會將包括一個作為常任理事國的印度”。*“Remarks by the President to the Joint Session of the Indian Parliament,” New Delhi, 8 November 2010, https: //www.whitehouse.gov /the-press-office /2010 /11 /08 /remarks-president-joint-session-indian-parliament-new-delhi-india.但事實上，沒有任何一屆美國政府真正努力推動這一改革。在討論聯(lián)合國的改革時，美國往往刻意忽略安理會改革問題，其一貫說辭是擴大安理會可能會導(dǎo)致安理會效率低下?！拔覀円回灺暦Q，盡管我們對安理會擴大問題持開放態(tài)度，但安理會改革的首要目標(biāo)是使安理會更加有效?！?“On United Nations Reform,” Testimony of R. Nicholas Burns, Under Secretary for Political Affairs, before the Senate Foreign Relations Committee, Washington, DC, 21 July 2005, http: //2001-2009.state.gov /p /us /rm /2005 /49900.htm.可以認為，美國并不認為改革安理會符合其國家利益；選擇性支持個別國家成為安理會常任理事國，有利于美國分化改革力量，使其無法團結(jié)起來。*David Bosco, “The United States Doesn’t Want to Reform the U.N. Security Council,” Foreign Policy 29 September 2015, http: //foreignpolicy.com /2015 /09 /29 /the-united-states-doesnt-want-to-reform-the-u-n-security-council /.

另一方面，美國刻意降低其支持力度，使聯(lián)合國特別是安理會的能力和權(quán)威持續(xù)下降，從而降低其對改革派的政治吸引力，打消或削弱后者的改革愿望。自20世紀(jì)90年代初以來，美國對聯(lián)合國安理會的支持總體呈下降態(tài)勢，這可從自1990年以來聯(lián)合國安理會通過的決議和主席聲明的總數(shù)變化中看出——盡管其他安理會成員的態(tài)度也在發(fā)揮影響。冷戰(zhàn)結(jié)束后，安理會通過的決議、主席聲明的數(shù)量迅速從1990年的37項和14項，上升到1993年93項和87項，總量從51項增加到174項；但此后逐漸下滑，只有小布什政府第二任期內(nèi)曾有短暫回升。奧巴馬政府時期更是創(chuàng)下了自1992年以來的最低紀(jì)錄，2013年安理會僅通過決議47項、主席聲明22項，總量69項；2014年是奧巴馬政府時期安理會通過決議、主席聲明的總量(91項)最多的年份，但在克林頓政府時期，這卻是最低紀(jì)錄。同時，美國長期嚴重拖欠聯(lián)合國會費——盡管始終不會超過影響美國投票權(quán)的額度(即美國應(yīng)付的兩年會費總額)，事實上對安理會等機構(gòu)的影響可能更大。相比之下，美國對更具象征意義的聯(lián)合國大會一貫比較支持，從1945年杜魯門政府直至1981年卡特政府結(jié)束期間，除任期過短的福特總統(tǒng)只到聯(lián)大發(fā)表過1次演講外，其余總統(tǒng)均在任職期間赴聯(lián)大發(fā)表2次講話；從1982年起，美國總統(tǒng)每年都會到聯(lián)大發(fā)表演講，這似乎已經(jīng)形成一種傳統(tǒng)。*所有美國總統(tǒng)在聯(lián)合國大會的演講，均可從美國國務(wù)院網(wǎng)站下載，“Presidential Remarks to the United Nations General Assembly,” US State of Department, http: //www.state.gov /p /io /potusunga /。

第三，美國也在國內(nèi)刻意培育一種對聯(lián)合國特別是安理會的消極態(tài)度，以國內(nèi)政治為由強化其主導(dǎo)地位。在政策層面，美國始終拒絕聯(lián)合國在巴以問題、全球反恐等問題上發(fā)揮實質(zhì)性作用，盡管仍在諸如朝鮮和伊朗核危機、蘇丹、海地等問題上尋求聯(lián)合國的支持。例如，美國一貫認為，安理會介入巴以問題無助于問題解決，雙方的直接對話和談判才是關(guān)鍵。幾乎沒有任何例外，在聯(lián)合國安理會涉及巴以問題的決議上，美國都會行使否決權(quán)。正是沿襲這一傳統(tǒng)，奧巴馬政府明確對巴勒斯坦追求完全的聯(lián)合國成員身份投了否決票。*See James Hider and Roger Boyes, “Palestinians on Collision Course with US over Statehood Bid,” The Times 15 September 2011.同時，小布什和奧巴馬政府都試圖限制安理會介入打擊伊斯蘭極端主義的軍事行動?！?·11事件”后，美國獲得了有關(guān)打擊資助恐怖主義的安理會授權(quán)，但仍努力將安理會排除在外。而美國在巴基斯坦、也門和其他國家的反恐活動中也拒絕安理會授權(quán)。事實上，美國采取跨境行動在巴基斯坦擊斃本·拉登一事，無論是事前還是事后，都未通報聯(lián)合國安理會。美國將這些行動視作自衛(wèi)權(quán)的延續(xù)，進而無需安理會的介入。

在社會層面，美國長期存在強大的反對聯(lián)合國的聲音。例如，早在20世紀(jì)70年代，新保守主義的代表人物帕特里克·莫伊尼漢(Patrick Moynihan)就寫道，對美國來說，聯(lián)合國已成為一個“危險之地”。*Daniel Patrick Moynihan and Suzanne Weaver, A Dangerous Place (Boston: Little, Brown & Co., 1978).在2002年的聯(lián)合國大會上，小布什總統(tǒng)直接威脅說，如果聯(lián)合國不接受美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭的提議，那么它將“被當(dāng)作一個無效的、無關(guān)的爭論場所而被拋進歷史的閣樓”。*George W. Bush, “Address to the United Nations General Assembly by President George W. Bush,” U.S. Department of State, 22 September 2002, http: //www.state.gov /p /io /potusunga /207557.htm.而小布什任命的美國常駐聯(lián)合國代表約翰·博爾頓(John Bolton)甚至認為“根本不存在聯(lián)合國”，只有“一個偶爾可為世界上唯一的真正大國、即美國領(lǐng)導(dǎo)的國際社會，這是在當(dāng)它符合美國的國家利益時才會這樣做的”。在2008年共和黨全國大會上，魯?shù)婪颉す缒醽喣?Rudolph Guiliani)在提及安理會在俄格沖突中的作用時更嗤之以鼻。*David L. Bosco, Five to Rule Them All: The UN Security Council and the Making of the Modern World (Oxford: Oxford University Press, 2009) 249.更晚一些時候，參議員密特·羅姆尼在參加2012年總統(tǒng)大選時曾斷言，“類似聯(lián)合國這樣的機制易于將過程與實質(zhì)相混淆，其代價是犧牲了談判所能達成的結(jié)果”。*“The Candidates on the United Nations,” Backgrounder, Council on Foreign Relations, 21 October 2012, http: //www.cfr.org /us-election-2012 /candidates-united-nations /p27070.

比上述“討厭”或“反對”聯(lián)合國立場更為極端的是，有不少人甚至呼吁美國“退出聯(lián)合國”。例如，就在美國繞開聯(lián)合國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭的次月即2003年4月，來自德克薩斯州的共和黨眾議員羅恩·保羅(Ron Paul)就試圖提出一項議案(H.R. 1146)，即《2003年美國主權(quán)恢復(fù)法》(American Sovereignty Restoration Act of 2003)，要求美國退出聯(lián)合國。*“H.R.1146 - American Sovereignty Restoration Act of 2003,” Congress.gov 1 August 2015, https: //www.congress.gov /bill /108th-congress /house-bill /1146.在州政府層面，也曾出現(xiàn)了多部呼吁美國退出聯(lián)合國的議案。例如，2005年，新罕布什爾州眾議院的幾名議員認為，聯(lián)合國侵犯了美國權(quán)利，因此要求美國退出聯(lián)合國。該議案聲稱，“許多聯(lián)合國成員國對美國并不友好、支持一些對美國及其利益來說是有害的事情，同時卻希望美國提供金錢和人力解決所有的世界性問題，哪怕是使美國的軍人處于危險之中也在所不惜……因此，應(yīng)當(dāng)采取措施解除美國在聯(lián)合國中的成員國地位”。*“New Hampshire Introduces Resolution to Get US out of UN,” Free Republic 17 January 2005, http: //www.freerepublic.com /focus /f-news /1321889 /posts.

盡管美國長期大量拖欠聯(lián)合國會費，但多數(shù)美國普通公眾卻持有相反假設(shè)，這某種程度上助長了美國國內(nèi)的“反聯(lián)合國”情緒。根據(jù)1995年的一項民意調(diào)查，美國人認為其22%的國防預(yù)算貢獻給了聯(lián)合國，40%的聯(lián)合國維和部隊來自美國。但實際數(shù)字卻是，1995年美國國防預(yù)算只有1%貢獻給了聯(lián)合國，只有5%的聯(lián)合國維和部隊來自美國。*Steven Kull, “What the Public Knows that Washington Doesn’t,” Foreign Policy 101 (1995-1996) 109.基于對自身貢獻的夸大想象，美國人對聯(lián)合國的表現(xiàn)始終不太認同，尤其是當(dāng)聯(lián)合國似乎不那么“順從”時。例如，根據(jù)蓋洛普的一項連續(xù)調(diào)查，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國人肯定聯(lián)合國表現(xiàn)的比例持續(xù)上升，很大程度上源于安理會的重要性回升；但自2002年以后，美國人再度不相信聯(lián)合國，認為聯(lián)合國表現(xiàn)不佳的比例長期高于60%，盡管在2013年略有下降(圖1)。同樣，在1997年時，認為聯(lián)合國在國際事務(wù)中發(fā)揮的作用是“必要”的比例高達85%，到2005年后降至60%左右，這一比例一直保持到2015年底。*Jim Norman, “UN Job Rating Among Americans Higher, but Still Low,” Gallup 1 March 2016, http: //www.gallup.com /poll /189635 /job-rating-among-americans-higher-low.aspx?g_source=UN&g_medium=search&g_campaign=tiles.

可以認為，隨著新興大國的群體性崛起，改革全球政治—安全體系的呼聲日益高漲，美國在設(shè)法維持自身在這一分體系內(nèi)的主導(dǎo)地位的同時，也設(shè)法降低改革的誘惑力，并事實上鼓勵國內(nèi)的“反聯(lián)合國”情緒，使自身擁有更加有利的防御地位。無論采取何種手段，美國戰(zhàn)略的核心是維持其既有的主導(dǎo)地位，因為它是既有體系的最大得益者。

二、升級國際貿(mào)易—投資規(guī)則

美國霸權(quán)的相對衰落首先是從經(jīng)濟領(lǐng)域開始的，特別是2008年全球金融危機極大地動搖了美國在全球經(jīng)濟體系中的制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)的合法性基礎(chǔ)。由此而來的，改革國際貨幣基金組織(IMF)和世界銀行等國際經(jīng)濟機制的壓力持續(xù)增加。自2008年全球金融危機以來，由于G20取代八國集團(G8)成為討論國際經(jīng)濟問題的主要平臺，在G20框架內(nèi)已經(jīng)圍繞IMF和世界銀行改革達成一系列協(xié)議。盡管這些改革方案并未實質(zhì)性地影響美國在全球經(jīng)濟體系中的主導(dǎo)地位，但的確使美國感受到了危機。考慮到經(jīng)濟復(fù)蘇和改變?nèi)蚪?jīng)濟力量對比需要較長時間，同時新興大國的追趕態(tài)勢已然形成，美國很大程度上利用其經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展水平更高的相對優(yōu)勢，采取預(yù)防性和進攻性舉措，設(shè)法繞開世界貿(mào)易組織(WTO)，升級國際貿(mào)易和投資規(guī)則，從而確保美國在下一代全球經(jīng)濟議程上的引領(lǐng)地位。

在WTO成立之前，其前身關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(GATT)成功完成了八輪全球貿(mào)易談判。與之形成鮮明對比，WTO成立后所啟動的唯一談判進程即多哈回合談判，始終未能取得有效進展，使WTO難以實質(zhì)性推動國際貿(mào)易的進一步開放和國際貿(mào)易規(guī)則的升級。盡管在WTO多哈回合談判的背后有著重大的國家利益分歧，但更為根本的障礙可能是冷戰(zhàn)結(jié)束后迅速改變的全球經(jīng)濟實力對比。很大程度上，正是由于新興大國的群體性崛起，發(fā)達國家對WTO及其背后的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的主導(dǎo)能力遭到前所未有的挑戰(zhàn)，進而嚴重缺乏推動多哈回合前進的政治意愿。但隨著21世紀(jì)以來新興大國的持續(xù)崛起，以美國為首的發(fā)達國家發(fā)現(xiàn)，對國際貿(mào)易機制和規(guī)則的談判長期持“鴕鳥政策”是行不通的，因為根本上談判功能是WTO或國際貿(mào)易的一個車輪，必須保持充分的動力才能推動國際貿(mào)易的發(fā)展。*Ernst-Ulrich Petersmann, “Addressing Institutional Challenges to the WTO in the New Millennium: A Longer-term Perspective,” Journal of International Economic Law 8.3 (2005): 647-665.正是迫于這一壓力，美國啟動了一系列新的努力，試圖構(gòu)建“后WTO時代”的國際貿(mào)易和投資規(guī)則，即跨太平洋伙伴關(guān)系(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)談判和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議(Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP)談判。

新加坡、新西蘭、智利和文萊四國于2005年簽訂一項小多邊自由貿(mào)易協(xié)定，即跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，簡稱P4)。這一并不引人注目的努力在2008年美國宣布加入談判后升級為TPP，并在美國于2009年11月正式啟動談判后迅速擴大，從四國協(xié)定發(fā)展為12國合作努力。*這12個國家包括：文萊、智利、新西蘭、新加坡、美國、澳大利亞、秘魯、越南、墨西哥、馬來西亞、加拿大和日本。由于其巨大的經(jīng)濟體量和技術(shù)、規(guī)范優(yōu)勢，美國在加入后迅速主導(dǎo)了TPP談判，不僅推動成員國數(shù)目持續(xù)擴大，也促使談判進程大大加快。美國一開始設(shè)想在2013年完成TPP談判，但出于種種原因而推遲；2015年6月，奧巴馬總統(tǒng)獲得美國國會“快速通道”授權(quán)以推動TPP談判，使得TPP談判終于在同年10月得以完成，并于2016年2月得以簽署。需要指出的是，由于成員國特別是主要大國間的利益分歧依然明顯，TPP的國內(nèi)批準(zhǔn)及此后的具體落實仍需克服一系列困難。與TPP相比，TTIP的啟動要晚得多。2013年6月，美國和歐盟正式宣布啟動TTIP談判。截至2016年7月，美歐TTIP就展開了14輪談判。盡管如此，短期內(nèi)仍看不到TTIP達成協(xié)議的希望。美國甚至威脅，如果TTIP遲遲無法取得進展，美國將選擇先與英國就貿(mào)易與投資達成雙邊協(xié)議，從而倒逼TTIP的談判。*Patrick Wintour, “U.S. Seeking Bilateral Trade Deal with U.K. to Press EU on TTIP,” The Guardian 20 July 2016, https: //www.theguardian.com /us-news /2016 /jul /20 /us-seeking-bilateral-trade-deal-with-uk-to-press-eu-on-ttip.

無論是TPP還是TTIP談判，經(jīng)濟利益考慮的確有著重要地位。一方面，簽署TPP和TTIP對美國而言有著直接的經(jīng)濟收益。據(jù)研究，到2025年，TPP將為美國GDP貢獻780億美元，或45萬個就業(yè)機會。與之相似，TTIP也對美國有著重要意義。根據(jù)歐盟委員會估計，在10年內(nèi)，TTIP將為美國GDP貢獻950億美元，或50萬個就業(yè)機會。*“Transatlantic Trade and Investment Partnership: The Economic Analysis Explained,” EU Commission, September 2013, http: //trade.ec.europa.eu /doclib /docs /2013 /september /tradoc_151787.pdf.另一方面，TPP和TTIP能夠極大地簡化當(dāng)前繁多的雙邊、小多邊和諸邊自貿(mào)安排。目前，全球范圍內(nèi)已達成500多項自由貿(mào)易協(xié)定。其中，美國僅締結(jié)了20余項自由貿(mào)易協(xié)定，而歐盟已經(jīng)與100多個國家締結(jié)了自由貿(mào)易協(xié)定。為了扭轉(zhuǎn)美國在全球自由貿(mào)易安排中的落后態(tài)勢，牢牢掌握在全球經(jīng)濟體系中的引領(lǐng)地位，推進TPP和TTIP這樣的超級自貿(mào)協(xié)定(mega-FTA)便有著重要意義。

但非常明顯的事實是，美國推動TTP和TTIP的最重要動機并非經(jīng)濟，而是地緣政治考慮。從經(jīng)濟上看，TPP和TTIP盡管重要，但并非不可或缺。其一，TPP和TTIP的所有成員國都是WTO成員國，因此，無論是市場準(zhǔn)入還是自由化方面的空間都不大；其二，在TPP內(nèi)除美國外的11個成員國中，美國與其中6個已經(jīng)簽署了自貿(mào)協(xié)定；其三，對TTIP來說，由于美歐間平均關(guān)稅率一直低于4%，所以TTIP談判的重點絕不是削減關(guān)稅壁壘，而是在包括知識產(chǎn)權(quán)、跨國爭端解決機制、關(guān)稅及貿(mào)易便利化、能源、中小企業(yè)等方面制定新規(guī)則。這樣，通過實現(xiàn)TPP、TTIP與服務(wù)貿(mào)易談判(TiSA)的相互呼應(yīng)，在全球共同塑造貿(mào)易與投資的新機制，美國就能夠掌握修訂規(guī)制與創(chuàng)設(shè)規(guī)則的主動權(quán)，實現(xiàn)對國際經(jīng)濟體系的更為長期的控制。

從政治上看，考慮到新興大國群體性崛起、美國霸權(quán)相對衰落及TPP和TTIP所涉及成員國的經(jīng)濟體量，美國認為這是西方“設(shè)定全球規(guī)則的最后一次絕佳機會”。*Michael Czinkota and ValbonaZeneli, “Why the Transatlantic Trade and Investment Partnership Is More Important Than TPP,” The Diplomat 30 January 2016, http: //thediplomat.com /2016 /01 /why-the-transatlantic-trade-and-investment-partnership-is-more-important-than-tpp /.就目前的發(fā)展態(tài)勢而言，新興大國的崛起很大程度上仍不全面、不完整，它們更多是在物質(zhì)能力上不斷接近發(fā)達國家，但這種物質(zhì)能力尚難以真正轉(zhuǎn)化成為制度和規(guī)則建構(gòu)的能力。因此，對美國來說，將TPP和TTIP從戰(zhàn)略上相互聯(lián)系起來，不僅有利于最好地規(guī)范新興大國特別是中國，也有利于為國際經(jīng)濟設(shè)定新的標(biāo)準(zhǔn)。正如奧巴馬總統(tǒng)在TPP談判結(jié)束后發(fā)表的聲明中說，“我們不能讓諸如中國這樣的國家制定全球經(jīng)濟規(guī)則。我們應(yīng)當(dāng)制定全球經(jīng)濟規(guī)則”。*“Statement by the President on the Trans-Pacific Partnership,” The White House Office of the Press Secretary, 5 October 2015, https: //www.whitehouse.gov /the-press-office /2015 /10 /05 /statement-president-trans-pacific-partnership.因此，美國需要“在中國加入談判前搶先談判，給太平洋貿(mào)易定好規(guī)則，這樣就能制衡中國，如果中國今后希望加入，就要遵從我們的規(guī)則”。*轉(zhuǎn)引自張敬偉：《TPP經(jīng)濟愿景下的政治化困擾》，《文匯報》(香港)2011年11月14日，http: //paper.wenweipo.com /2011 /11 /14 /PL1111140006.htm。正是出于上述地緣政治考慮，盡管自身貿(mào)易和投資利益相當(dāng)重要，美國仍設(shè)法將諸如人權(quán)、開放、自由、透明、公平等價值觀內(nèi)嵌到下一代的國際貿(mào)易和投資協(xié)議之中。*Hillary Rodham Clinton, “America's Pacific Century,” East-West Center, Honolulu, HI, 10 November 2011, http: //www.state.gov /secretary /rm /2011 /11 /176999.htm.當(dāng)然，為了制衡中國等新興大國，美國也會部分地犧牲其價值觀，如邀請越南加入TPP。

美國升級國際貿(mào)易與投資規(guī)則的戰(zhàn)略努力頗具進攻性，顯得咄咄逼人。一方面，美國為國際貿(mào)易和投資設(shè)定的新的“高標(biāo)準(zhǔn)”，根本上超出了新興大國及絕大多數(shù)發(fā)展中國家當(dāng)前的發(fā)展水平，并不具有其所聲稱的開放性和包容性。無論是TPP還是TTIP，都主要聚焦幾個方面的更高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，即市場準(zhǔn)入、服務(wù)貿(mào)易、國有企業(yè)、環(huán)境與勞工標(biāo)準(zhǔn)等。在市場準(zhǔn)入方面，最為重要的是全面推動貨物貿(mào)易市場與服務(wù)貿(mào)易市場的開放，貨物貿(mào)易市場一般要求實現(xiàn)零關(guān)稅，對服務(wù)貿(mào)易的全面開放則倡導(dǎo)以“負面清單”方式加以推動。美國尤其希望推動其他國家的金融與通信市場的全面開放，這被奧巴馬稱作“21世紀(jì)貿(mào)易協(xié)定模型”的關(guān)鍵要素。*Ian F. Fergusson, William H. Cooper, Remy Jurenas and Brock R. Williams, “Trans-Pacific Partnership (TPP) Negotiations and Issues for Congress,” CRS Report R42694 20 March 2015: 18.在投資方面，核心是投資者保護，借此推動美國跨國公司的海外擴張；作為一項保障，TPP談判中引入了投資者—國家爭端解決機制(Investor-State Dispute Settlement, ISDS)，允許投資者作為訴訟主體對違背TPP協(xié)議的國家行為體提起訴訟。對國有企業(yè)的限制問題更多是TPP的特色，很大程度上也是針對亞太地區(qū)各國(特別是中國)的。而對環(huán)境、勞工、知識產(chǎn)權(quán)等的強調(diào)，則旨在從技術(shù)上提高未來國際貿(mào)易和投資的門檻。

另一方面，美國設(shè)定下一代的國際貿(mào)易與投資規(guī)則的戰(zhàn)略努力及其后果，是要擺脫現(xiàn)有國際機制和規(guī)范的約束。新興大國的群體性崛起，不僅大大降低了美國在既有國際經(jīng)濟機制和規(guī)范中的邊際獲益，更使美國面臨更大的制度和規(guī)范約束。由此而來，利用其仍領(lǐng)先的經(jīng)濟、技術(shù)發(fā)展水平，以WTO當(dāng)前面臨的停滯為由，推動下一代國際貿(mào)易和投資規(guī)則的制定，可實現(xiàn)雙重戰(zhàn)略目標(biāo)：其一，美國可有效擺脫新興大國影響力日增的既有國際經(jīng)濟機制與規(guī)范的約束。由于TPP和TTIP所涉成員國在全球經(jīng)濟體系中的重要性，這兩個超級自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)設(shè)，將在陷于停滯的WTO框架外，建立一套沒有任何WTO成員國能夠無視的新標(biāo)準(zhǔn)。正如一位學(xué)者所指出的，“在WTO這一多邊協(xié)議發(fā)展受阻的情況下，歐美另立門戶，以高標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，進一步制定國際貿(mào)易與投資新規(guī)則”。*陸燕：《美歐加速推動跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定談判的動因》，《國際貿(mào)易》2013年第7期。其二，基于其在現(xiàn)存全球經(jīng)濟制度和規(guī)范中的主導(dǎo)地位和在國際機制與規(guī)范創(chuàng)設(shè)方面的領(lǐng)先能力，通過人為提高相關(guān)國際規(guī)則、規(guī)范的門檻，美國將獲得一種“搶跑優(yōu)勢”，使發(fā)展中國家特別是新興大國不停地處于追趕之中，為自身留下更為充裕的時間和空間，延緩霸權(quán)的相對衰落甚至尋找重新復(fù)蘇的機會。

與全球政治—安全體系中的明顯優(yōu)勢不同，美國在全球經(jīng)濟體系中的地位已經(jīng)遭到重大挑戰(zhàn)。因此，在這一領(lǐng)域內(nèi)美國的制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)護持戰(zhàn)略存在明顯差異：通過在農(nóng)業(yè)、勞工、環(huán)境、政府采購、投資、知識產(chǎn)權(quán)保護、服務(wù)貿(mào)易、原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)、保障措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘(TBT)、衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施(SPS)、透明度、文本整合等領(lǐng)域提前建構(gòu)下一代規(guī)則并尋求實現(xiàn)制度化，美國試圖搶占下一代經(jīng)濟增長的規(guī)范引領(lǐng)地位，從而既有效延長自身在全球經(jīng)濟體系中的制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)，又為國內(nèi)經(jīng)濟復(fù)蘇與升級轉(zhuǎn)型爭取更大的緩沖。同時，由于這一戰(zhàn)略本身的進攻性，它可能迫使新興大國及其余國家在尚未準(zhǔn)備充分之際便被動應(yīng)對，反過來影響其崛起基礎(chǔ)的進一步夯實；如果這一戰(zhàn)略目標(biāo)得逞，美國在全球經(jīng)濟領(lǐng)域的制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)將進一步延續(xù)。

三、搶占全球治理規(guī)范新高地

美國霸權(quán)的相對衰落，還與不斷增生的全球性問題及由此而來的重大全球治理需求相關(guān)，如氣候變化、環(huán)境污染、貧困與疾病、因特網(wǎng)、太空、極地海洋等方面。所有這些問題都不可能由任何國家的單獨努力所解決，必須通過特定的安排實現(xiàn)國際社會的集體行動。由此而來，全球治理問題顯得越來越重要。由于其發(fā)展水平更為先進，美國對諸多上述全球性問題更為敏感，并在諸多領(lǐng)域有著引領(lǐng)性的實踐。但出于經(jīng)濟利益、國際政治等考慮，美國對不同的全球治理的態(tài)度和政治意愿并不相同。例如，美國對其主導(dǎo)的因特網(wǎng)、太空等問題的全球治理要求并不積極；但在其他一些具有重要的國際道德意義的問題上則可能相當(dāng)積極，如國際發(fā)展合作；還有其他一些全球治理問題，美國一開始并不感興趣，但隨著事態(tài)發(fā)展，美國逐漸改變了態(tài)度和戰(zhàn)略，如氣候變化。與在全球政治—安全領(lǐng)域的防御性維持戰(zhàn)略和全球經(jīng)濟領(lǐng)域的進攻性升級戰(zhàn)略相比，美國在新興的全球治理體系方面主要采取一種選擇性地搶占全球規(guī)范和道德高地的戰(zhàn)略，集中體現(xiàn)在國際發(fā)展合作與氣候變化方面。

于2000年啟動的聯(lián)合國千年發(fā)展計劃已于2015年底到期結(jié)束。為進一步推進國際發(fā)展合作，聯(lián)合國從2010年底開始為制訂聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程(以下簡稱“2030年議程”*接替聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的國際發(fā)展議程的名稱曾發(fā)生多次變動，在2010年9月啟動討論后的頭近3年里，一直沒有固定的稱謂，更多被人稱作“后千年發(fā)展目標(biāo)”；自2013年年中起，“2015年后議程”逐漸成為主導(dǎo)性的稱謂。直到2015年8月，有關(guān)該議程的政府間談判結(jié)束后提交2015年9月聯(lián)合國發(fā)展峰會的宣言稿中，正式將該議程命名為“2030年議程”。有關(guān)2030年議程的討論，可參見張春：《中國參與2030年議程全球伙伴關(guān)系的戰(zhàn)略思考》，《國際展望》2015年第5期；張春：《2015年后國際發(fā)展議程的進程壓縮與中國的可能貢獻》，《聯(lián)合國研究》2014年第1期(總第3期)；張春：《2015年后議程建構(gòu)與中非合作探析》，《國際觀察》2014年第5期；張春：《對中國參與“2015年后國際發(fā)展議程”的思考》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2013年第12期；等等。)而努力。無論是千年發(fā)展計劃還是2030年議程，削減貧困都是其核心關(guān)切，這是一項具有高度國際道德意義的議程。盡管從未兌現(xiàn)將其國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.7%用于國際發(fā)展援助的承諾，但美國的確貢獻了最大數(shù)額的全球發(fā)展援助資金，因此，在2030年議程制定問題上仍高度積極。2010年9月22日，奧巴馬簽署一項有關(guān)全球發(fā)展的總統(tǒng)政策指南，這是美國歷史上的第一次。該指南呼吁提升發(fā)展合作在美國國家戰(zhàn)略中的地位，使之成為美國“3Ds”國家戰(zhàn)略(發(fā)展、外交、防務(wù))的一個支柱。根據(jù)這一新構(gòu)想，美國的發(fā)展合作戰(zhàn)略包括三個要素：聚焦可持續(xù)發(fā)展成果；使美國成為更有效的合作伙伴并放大美國領(lǐng)導(dǎo)作用的新運作模式；促進發(fā)展、鞏固發(fā)展能力的現(xiàn)代政府架構(gòu)。*“Fact Sheet: U.S. Global Development Policy,” The White House 22 September 2010, https: //www.whitehouse.gov /the-press-office /2010 /09 /22 /fact-sheet-us-global-development-policy.此后，奧巴馬總統(tǒng)在2013年的國情咨文中指出，“未來20年里，美國將與盟友聯(lián)手消除這一極端貧困……這是我們能做到的”。*“The Global Post-2015 Development Agenda,” Kerri-Ann Jones, Assistant Secretary, Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, on UN Environment Programme North American Major Groups and Stakeholders Consultation, Washington, DC, 3 December 2013, http: //www.state.gov /e /oes /rls /remarks /2013 /218680.htm.在2015年6月舉行的2030年議程第6輪政府間談判上，美國代表團也聲稱，遞交2015年9月聯(lián)合國發(fā)展峰會批準(zhǔn)的最后宣言“應(yīng)當(dāng)是有關(guān)全球共同體的新未來的愿景。如果宣言可作為一個行動呼吁更好。……宣言應(yīng)當(dāng)聚焦于核心價值觀和對共享目標(biāo)的理解”。*“U.S. Statement on the Political Declaration, Post-2015 Intergovernmental Negotiation Process, February Session,” as delivered by Tony Pipa, U.S. Lead Negotiator for the Post-2015 Process, 17 February 2015, https: //sustainabledevelopment.un.org /content /documents /13736usa4.pdf.

美國對2030年議程建構(gòu)的參與相當(dāng)全面和積極，實現(xiàn)了立體式參與。在政府層面，奧巴馬總統(tǒng)和希拉里國務(wù)卿的重要政治盟友約翰·波德斯塔(John Podesta)全面參與了于2012年7月成立的聯(lián)合國2015年后發(fā)展議程高級別名人小組(High Level Panel of Eminent Persons on the Post-2015 Development Agenda，以下簡稱“高級別小組”)的工作；在高級別小組于2013年5月遞交其首份工作報告后，美國政府給予充分肯定，認為它為2030年議程設(shè)定了很好的起點。在2030年議程政府間談判進程于2015年1月正式啟動后，美國國務(wù)院任命曾任國際開發(fā)署(USAID)署長之國際政策顧問的托尼·皮帕(Tony Pipa)負責(zé)談判，他是美國最早參與2030年議程制定的高級官員。此外，早在2013年，美國政府便設(shè)立了2030年議程的部際工作組，其中包括多個具體議題的工作組，如權(quán)力與包容性治理、能源、衛(wèi)生、環(huán)境與海洋等。在民間或非政府層面，基于自身發(fā)達的公民社會和聯(lián)合國地處紐約的便利，美國也動員了大量社會力量參與2030年議程的制定中，如美國聯(lián)合國協(xié)會、華盛頓全球發(fā)展研究中心(Center for Global Development)、紐約大學(xué)國際合作中心(Center for International Cooperation)、哥倫比亞大學(xué)地球研究所等，當(dāng)然還有大量非政府組織和跨國公司。

美國對2030年議程的參與更多是從如何引領(lǐng)未來的國際發(fā)展合作規(guī)范角度出發(fā)的。例如，美國一直堅持拒絕將“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則應(yīng)用于整個2030年議程的立場，因為這可能成為新興國家“推卸提供更多發(fā)展援助責(zé)任”的借口。在2015年1月第一輪政府間談判期間，美國堅持認為，“議程普遍性的核心標(biāo)志是在國家與地方背景下的執(zhí)行，以最大化國家相關(guān)性并因時間而調(diào)整，……共同但有區(qū)別的責(zé)任不能成為一種借口”。*“U.S. Statement on the Political Declaration, Post-2015 Intergovernmental Negotiation Process, February Session,” as delivered by Tony Pipa, U.S. Lead Negotiator for the Post-2015 Process, 17 February 2015, https: //sustainabledevelopment.un.org /content /documents /13736usa4.pdf.美國政府認為，共同但有區(qū)別的責(zé)任僅適用于氣候變化領(lǐng)域，在發(fā)展領(lǐng)域應(yīng)堅持2030年議程的普世性、伙伴關(guān)系和共享責(zé)任。*“Post-2015 Intergovernmental Negotiations, General Statement by the United States of America,” As Delivered by Mr. Tony Pipa, U.S. Special Coordinator for Post-2015, 22 June 2015, https: //sustainabledevelopment.un.org /content /documents /14767usa.pdf.又如，鑒于其領(lǐng)先的技術(shù)能力，美國強調(diào)將2030年議程的指標(biāo)制定工作完全交給技術(shù)專家。美國一貫強調(diào)，在2014年9月遞交聯(lián)合國的開放工作組成果報告中，2030年議程的不少具體目標(biāo)缺乏清晰的衡量或行動，“就可操作性而言還有很大的提升空間”，“我們希望將現(xiàn)有的具體目標(biāo)提升到同等的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實現(xiàn)水平”。*“U.S. Statement, Goals and Targets and Political Declaration, Post-2015 Intergovernmental Negotiation Process,” Delivered by Tony Pipa, U.S. Lead Negotiator, 19 January 2015, https: //sustainabledevelopment.un.org /content /documents /12394usa2.pdf.美國認為，“有32個具體目標(biāo)不夠明確，另有16個具體目標(biāo)的可操作性或可行性不夠”，“有70%的具體目標(biāo)缺乏明確的定量標(biāo)準(zhǔn)”，應(yīng)當(dāng)將工作交給技術(shù)專家。*“U.S. Statement on the Goals and Targets Session of the Post-2015 Intergovernmental Negotiation Process,” Delivered by the U.S. Coordinator for Post-2015 Development, Mr. Tony Pipa, 26 March 2015, https: //sustainabledevelopment.un.org /content /documents /13407us2.pdf.因此，美國強調(diào)，“選擇指標(biāo)的過程應(yīng)當(dāng)由技術(shù)專家主導(dǎo)，并要給他們必要的時間、空間和靈活性以設(shè)計最好的和最受支持的指標(biāo)”。*“Statement of the United States of America, Post-2015 Session on Indicators,” Delivered by U.S. Coordinator for the Post-2015 Development Agenda, Tony Pipa, 24 March 2015, https: //sustainabledevelopment.un.org /content /documents /13394us.pdf.事實上，無論是否認共同但有區(qū)別的責(zé)任，還是強調(diào)2030年議程的指標(biāo)制定應(yīng)當(dāng)由技術(shù)專家主導(dǎo)，美國都是在為發(fā)展中國家尤其是新興大國參與國際發(fā)展合作規(guī)范的制定設(shè)置障礙，前一方面旨在讓新興大國承擔(dān)更多的國際發(fā)展合作成本，后一努力則試圖將新興大國排除在指標(biāo)制定進程之外。

進入21世紀(jì)后，氣候變化問題迅速成為國際關(guān)注熱點，但美國對此相當(dāng)不積極。從氣候變化問題被提出直到克林頓政府結(jié)束，是美國氣候外交發(fā)展的第一個時期，可稱作適度回應(yīng)時期，盡管克林頓政府要比老布什政府更為積極。老布什政府的氣候外交更多是種消極反應(yīng)，很大程度上是因為氣候變化與美國國家利益的相互關(guān)系尚未得到充分論證，在對美國國家利益的重大威脅中還不包括氣候變化這一因素?？肆诸D上臺后迅速改變了老布什政府相對被動和消極的態(tài)度，于1993年公布了《氣候變化行動方案》，并于1998年簽署了《京都議定書》。但考慮到當(dāng)時的國內(nèi)政治斗爭，美國政府并非真正重視氣候變化問題。小布什上臺后，美國氣候外交進入第二個時期，即抵制時期。盡管全球氣候變化是小布什政府頭兩年的主要全球外交關(guān)切之一，*G. Sussman and B. W. Daynes, “An Early Assessment of President George W. Bush and the Environment,” in B. Hilliard, T. Lansford, and R. P. Watson, George W. Bush: Evaluating the President at Midterm (New York: State University of New York Press, 2004) 59.但小布什從一開始就拒絕在這一至關(guān)重要的全球性問題上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

奧巴馬政府上臺后，美國氣候外交進入第三個時期。相比之下，奧巴馬政府第二任期比第一任期更加積極。奧巴馬政府上臺后的首要國際抱負是重振美國領(lǐng)導(dǎo)地位，*有關(guān)奧巴馬政府的國際政治抱負，可參見潘亞玲：《冷戰(zhàn)后美國對華戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的根本邏輯與手段——兼論奧巴馬政府的對華政策》，《當(dāng)代亞太》2010年第3期。氣候外交是其重要抓手之一。為搶奪氣候變化治理的規(guī)范主導(dǎo)權(quán)，奧巴馬政府采取了三個方面的措施：

一是行政部門將氣候變化視作一項重大威脅，并將其與美國擺脫金融危機、實現(xiàn)能源獨立等國家安全問題相聯(lián)系，提出了綠色經(jīng)濟的新政策。奧巴馬政府認為，氣候變化是美國面臨的最大存在性威脅，“美國和世界所面臨的挑戰(zhàn)中，少有比應(yīng)對氣候變化更為緊迫”?！昂Ｆ矫嬖谏仙?。海岸線在收縮。我們看到有史以來最嚴重的干旱，不斷蔓延的饑荒，過去的每個颶風(fēng)季節(jié)的風(fēng)暴都正變得更猛烈……氣候變化……如果不加應(yīng)對，將繼續(xù)削弱我們的經(jīng)濟并威脅我們的國家安全?！?A. C. Revkin, “Issuing a Bold Challenge to the U.S. over Climate,” New York Times 22 January 2008.基于這樣的認識，奧巴馬政府在上臺后掀起了“綠色經(jīng)濟復(fù)興計劃”，包括發(fā)展替代能源、鼓勵技術(shù)創(chuàng)新、推進節(jié)能減排、建立氣候變化機制等措施。*張莉：《美國氣候變化政策演變特征和奧巴馬政府氣候變化政策走向》，《國際展望》2011年第1期。

二是美國國會在氣候變化立法方面也變得更為積極，盡管迄今為止并未有非常重要的立法得以通過。從圖2可以看出，在2007年氣候變化被全球性地安全化之前，美國國會對氣候變化議題關(guān)注度相當(dāng)?shù)?，即使在克林頓政府時期也是如此；但奧巴馬總統(tǒng)上任后，美國國會所通過的涉及氣候變化的立法迅速增加，第111屆國會(2009—2010年)達到359項；盡管此后略有下跌，但奧巴馬總統(tǒng)任職前六年國會有關(guān)氣候變化的立法量(793項)就大大超過此前小布什和克林頓時期16年的立法量(741項)(圖2)。

三是美國還在國際上采取更為積極的姿態(tài)，倡導(dǎo)氣候變化的安全化應(yīng)對方法，試圖重振美國的主導(dǎo)地位。在就任總統(tǒng)不到一周的時間，奧巴馬就任命托德·斯特恩(Todd Stern)擔(dān)任國務(wù)院美國氣候變化事務(wù)特使，表明美國將更為積極、認真地解決全球氣候變化問題。他還在許多重要場合就應(yīng)對全球氣候變化的共同努力許下承諾，如在2009年12月接受諾貝爾和平獎時的演講中，奧巴馬重申了國際社會需要面對全球氣候變化挑戰(zhàn)的需要。在諸如聯(lián)合國氣候變化框架公約、八國集團峰會等多邊場合之外，美國還于2009年倡導(dǎo)主辦了“主要經(jīng)濟體能源與氣候論壇”，倡導(dǎo)所有國家共同應(yīng)對氣候變化危機。奧巴馬非常直接地呼吁采取安全化的解決方法。他指出，就氣候變化的后果而言，“沒有多少科學(xué)上的爭議?！虼?，不應(yīng)當(dāng)僅有科學(xué)家和環(huán)境活動家呼吁采取快速有力的行動，我國和其他國家的軍事領(lǐng)導(dǎo)人更應(yīng)當(dāng)如此呼吁”。*Barack Obama, “Remarks by the President on Major Economies Forum Declaration,” The White House Office of the Press Secretary, 9 July 2009, http: //www.whitehouse.gov /the-press-office /remarks-president-obama-major-economies-forum-declaration.最值得一提的是，奧巴馬總統(tǒng)在2014年11月訪問北京之際，與中國共同發(fā)表了《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，受到國際社會普遍歡迎；2015年9月習(xí)近平主席訪美期間，中美再度確認了在全球氣候變化領(lǐng)域的合作意愿。這被認為對于推動2015年巴黎氣候變化大會的成功有積極任用。*Joshua P. Meltzer, “U.S.-China Joint Presidential Statement on Climate Change: The Road to Paris and Beyond,” Brookings Blogs 25 September 2015, http: //www.brookings.edu /blogs /planetpolicy /posts /2015 /09 /29-us-china-statement-climate-change-meltzer.

與在全球發(fā)展、氣候變化等領(lǐng)域積極搶占道德高地的努力相比，美國在諸多網(wǎng)絡(luò)空間治理、極地海洋治理等方面的戰(zhàn)略就更多體現(xiàn)為現(xiàn)實主義，維護其既得利益。因此，對美國而言，全球治理更多意味著“治理全球”，其制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)的護持戰(zhàn)略也是一種混合的或選擇性的：在其已經(jīng)擁有主導(dǎo)地位的領(lǐng)域，美國的戰(zhàn)略是如何實現(xiàn)其主導(dǎo)優(yōu)勢的最大化和長期化；而在尚未擁有主導(dǎo)地位的領(lǐng)域，美國首先從道德高地搶占入手，并尋求將其轉(zhuǎn)化為制度霸權(quán)和規(guī)范霸權(quán)。

四、結(jié) 語

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國曾享受了短暫的“歷史假期”；但結(jié)束這一“假期”后，美國迅速發(fā)現(xiàn)世界正發(fā)生翻天覆地的變化：美國長達200余年的上升勢頭似乎終結(jié)了，擺在美國面前的似乎是看不到盡頭的下行通道。如何實現(xiàn)對美國霸權(quán)的衰落的有效管理，成為擺在美國面前的歷史性難題。同樣明顯的事實是，美國霸權(quán)衰落可能仍處于啟動階段，美國在國際制度、國際規(guī)范等領(lǐng)域的霸權(quán)尚未面臨重大挑戰(zhàn)。因此，美國仍可通過有效的制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)護持戰(zhàn)略，至少是極大地延緩美國霸權(quán)的衰落步伐，甚至試圖以此來最大可能實現(xiàn)重振美國霸權(quán)的戰(zhàn)略愿景。正是基于這一判斷，美國制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)的護持戰(zhàn)略得以出臺，并形成了維持、升級與搶占等要素組成的立體式戰(zhàn)略。

美國立體的制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)護持戰(zhàn)略將從兩個方向加劇國際體系內(nèi)的權(quán)勢競爭，從而使國際體系的轉(zhuǎn)型進程變得更為復(fù)雜：其一，美國正主動瓦解部分其所創(chuàng)設(shè)的國際制度和規(guī)范，特別是在經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)繞開WTO而“另起爐灶”地建設(shè)國際貿(mào)易和投資規(guī)則體系，從而一方面影響甚至主導(dǎo)國際體系轉(zhuǎn)型的基本方向，另一方面也潛在地使美國在國際體系中的角色發(fā)生重大轉(zhuǎn)變；其二，美國在維持甚至鞏固其在全球政治—安全領(lǐng)域的制度和規(guī)范主導(dǎo)地位的同時，加大了搶占全球治理新興領(lǐng)域的道德高地的努力，可能使國際體系轉(zhuǎn)型的斗爭呈現(xiàn)出“雙線”斗爭的局面：一是改革全球政治—安全和經(jīng)濟體系的既有制度與規(guī)范的斗爭；二是建構(gòu)全球治理體系的新興制度與規(guī)范的斗爭。盡管這兩方面對新興大國而言均充滿機會，但考慮到新興大國的崛起很大程度上是局部性的，特別是經(jīng)濟性的，因此，其在提供國際公共產(chǎn)品特別是思想類公共產(chǎn)品方面的能力建設(shè)仍需大力發(fā)展。換句話說，美國的制度霸權(quán)與規(guī)范霸權(quán)護持戰(zhàn)略，在鞏固傳統(tǒng)戰(zhàn)線的同時，也在轉(zhuǎn)移戰(zhàn)線或開辟新戰(zhàn)線，即更多從物質(zhì)競爭轉(zhuǎn)向制度競爭和思想競爭；這是另一種形式的“以己之長擊敵之短”戰(zhàn)略，對新興大國崛起的戰(zhàn)略設(shè)計提出了新的挑戰(zhàn)。

[責(zé)任編輯 劉 慧]

On America’s Strategy of Maintaining Institutional and Normative Hegemony

PAN Ya - ling

(CenterforAmericanStudies,FudanUniversity,Shanghai200433,China)

The argument about American hegemony decline is increasingly noticed by the international community even still under hot debates. It is important to note that such a decline has two features: on one hand, it is a relative trend when comparing the development trends of America and emerging powers, but America’s own development trend still keeps the same; on the other hand, it is only an economic phenomenon since America’s military, institutional, and normative dominative status is still there. Given the fact that it is impossible to facilitate international system transition through waging war because of high level of interdependency, there is higher possibility for America to revitalize its global hegemony through maintaining and even strengthening its institutional and normative hegemony. America’s strategy of maintaining institutional and normative hegemony includes three pillars: defensively maintaining its traditional advantages in global political and security area, especially in UN and UN Security Council reforms; aggressively updating global trade and investment institutions and norms for keeping leading role in global economic system; and selectively struggling for moral highland in emerging fields of global governance given the facts of relative declining power and immature institutional and normative structures in these areas, for example, global development and climate change. America’s strategy in maintaining institutional and normative hegemony is a trinity of maintaining, updating, and grabbing, which not only consolidate the traditional frontier of international power struggle, but also creating new frontiers through moving them from physical competition to institutional and intellectual competitions that will potentially change the strategic environments of the rising of emerging powers.

America; institutional hegemony; normative hegemony; maintenance; strategy

潘亞玲，法學(xué)博士，復(fù)旦大學(xué)美國研究中心副研究員。

? 本文系筆者承擔(dān)的2016年度上海市社科規(guī)劃一般項目“美國重建制度能力的戰(zhàn)略和政策及我應(yīng)對方略研究”(項目批準(zhǔn)號：2016BGJ003)的階段性成果。