孫 琳 樓京晶

(復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 200433；上海市公務(wù)員局，上海 200031)

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中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革路徑選擇
——以英國(guó)和俄羅斯為例

孫 琳 樓京晶

(復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 200433；上海市公務(wù)員局，上海 200031)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，部分國(guó)家不同程度地出現(xiàn)了財(cái)政收入增速放緩和債務(wù)危機(jī)問(wèn)題，各大經(jīng)濟(jì)體紛紛開(kāi)展中期預(yù)算改革以控制可能出現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并輔之以資源分配與績(jī)效結(jié)果相關(guān)聯(lián)的績(jī)效預(yù)算改革，來(lái)提高政府治理水平。文章通過(guò)對(duì)英國(guó)和俄羅斯的中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革的分析，指出：俄羅斯于21世紀(jì)初進(jìn)行的中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革具有“激進(jìn)式”特征，這項(xiàng)改革在取得了一定成效的同時(shí)也突顯出集權(quán)國(guó)家預(yù)算改革的難點(diǎn)；英國(guó)五十多年以來(lái)建立起了一套包含預(yù)測(cè)(《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望》)、中期預(yù)算(《預(yù)算》)、績(jī)效評(píng)估(《公共服務(wù)協(xié)議》)這三個(gè)核心環(huán)節(jié)的預(yù)算體系，并借助充分鼓勵(lì)外部獨(dú)立機(jī)構(gòu)參與經(jīng)濟(jì)情況和財(cái)政情況的預(yù)測(cè)，取得了較好的成效。基于已有的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)中期預(yù)算改革應(yīng)致力于改善國(guó)內(nèi)財(cái)政稅收高度中央集權(quán)的狀況，制定范圍更廣的戰(zhàn)略預(yù)算計(jì)劃和預(yù)算周期更長(zhǎng)的中長(zhǎng)期預(yù)算框架，將政策目標(biāo)與具體的年度預(yù)算計(jì)劃結(jié)合在一起。此外，還應(yīng)增強(qiáng)信息透明度、改進(jìn)政府會(huì)計(jì)的記賬基礎(chǔ)、采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制、引入新的責(zé)任機(jī)制和預(yù)算激勵(lì)等。

中期預(yù)算 績(jī)效預(yù)算 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)80年代以來(lái)，不少國(guó)家面臨著財(cái)政失衡、債務(wù)規(guī)模激增等困境，特別是部分發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了財(cái)政收入和支出不斷擴(kuò)張的過(guò)程，政府陷入了一種“高福利、高支出、高稅收、高赤字、高債務(wù)”的惡性循環(huán)中。*①② 喬彬彬：《面向績(jī)效的預(yù)算改革實(shí)踐評(píng)價(jià)——以廣東省為例》，《發(fā)展研究》2007年第1期。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，世界政治經(jīng)濟(jì)格局日益復(fù)雜，不僅部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相繼發(fā)生了主權(quán)債務(wù)危機(jī)，而且在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家中也呈現(xiàn)了較為突出的矛盾：一方面，財(cái)政資金不足，公共財(cái)政應(yīng)該履行的社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等投入嚴(yán)重不足；另一方面，財(cái)政透明度不高，缺乏提升財(cái)政資金使用效率的手段，帶來(lái)了不必要的損失和浪費(fèi)，加劇了國(guó)家財(cái)力不足的矛盾。*①② 喬彬彬：《面向績(jī)效的預(yù)算改革實(shí)踐評(píng)價(jià)——以廣東省為例》，《發(fā)展研究》2007年第1期。為了緩解上述矛盾，發(fā)達(dá)國(guó)家率先于20世紀(jì)90年代開(kāi)始了中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算等預(yù)算制度改革的探索，其所取得的經(jīng)驗(yàn)和成功做法又陸續(xù)傳播到發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家。

作為一種超越經(jīng)濟(jì)周期的中長(zhǎng)期財(cái)政計(jì)劃，中期預(yù)算是實(shí)現(xiàn)國(guó)家、地區(qū)和部門中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)和財(cái)政規(guī)范化管理的重要手段，有利于實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡。*③ 劉敏、王萌、馮?。骸兑钥?jī)效為指導(dǎo)思想的中期預(yù)算探索》，《財(cái)政監(jiān)督》2015年第2期。各大經(jīng)濟(jì)體在采取公共支出總量控制等中期預(yù)算改革措施的同時(shí)，還在預(yù)算管理改革的探索中積極開(kāi)展以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算的改革。*白景明：《推行績(jī)效預(yù)算必須解決的四個(gè)重要問(wèn)題》，《財(cái)政與發(fā)展》2006年第1期。所謂績(jī)效預(yù)算，是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的預(yù)算體制。具體來(lái)說(shuō)，就是把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。*績(jī)效預(yù)算由績(jī)、效、預(yù)算三個(gè)要素構(gòu)成?！翱?jī)”是指財(cái)政支出所要達(dá)到的目標(biāo)，“效”是指用具體指標(biāo)評(píng)估完成目標(biāo)的情況和取得的成績(jī)。引自：安秀梅、殷毅：《論中國(guó)政府預(yù)算管理改革的優(yōu)先序——兼議績(jī)效預(yù)算在中國(guó)的適用性》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第9期。與績(jī)效預(yù)算相結(jié)合，中期預(yù)算框架將更有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的關(guān)鍵目標(biāo)。這主要是由于年度預(yù)算完成后無(wú)法衡量跨年度使用資金或者需要多年沉淀才能顯現(xiàn)的完整績(jī)效，部分項(xiàng)目(如公共工程建設(shè))績(jī)效在短期內(nèi)難以體現(xiàn)；而中期預(yù)算以“結(jié)果”為重要導(dǎo)向，要求依據(jù)國(guó)家、地區(qū)和部門的總體發(fā)展計(jì)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行預(yù)算編制，有利于更科學(xué)地開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。*劉敏、王萌、馮?。骸兑钥?jī)效為指導(dǎo)思想的中期預(yù)算探索》，《財(cái)政監(jiān)督》2015年第2期。在實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國(guó)家確實(shí)因中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算的實(shí)施而改善了資金的配置效率；一些新興經(jīng)濟(jì)體和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，如俄羅斯、中國(guó)、智利、馬來(lái)西亞、南非等，均通過(guò)中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算的改革來(lái)提高其預(yù)算管理水平。

近年來(lái)，在《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(2015)以及“十三五”規(guī)劃、《國(guó)家財(cái)政“十二五”規(guī)劃綱要》中，均將實(shí)施“跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”和“中期財(cái)政規(guī)劃管理”作為預(yù)算管理改革的重點(diǎn)。結(jié)合世界各國(guó)在中期預(yù)算改革中已有的主要做法，本文選擇了較早開(kāi)展中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革的國(guó)家：英國(guó)(發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的代表)、俄羅斯(轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家的代表)為分析對(duì)象，對(duì)其改革路徑和實(shí)施條件進(jìn)行分析，為我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算管理改革提供有益的借鑒和啟示。

一、 中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算的內(nèi)涵界定及文獻(xiàn)回顧

(一) 中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算的定義

中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算是在新公共管理運(yùn)動(dòng)(NPM)的背景下出現(xiàn)的，目前兩者雖然還沒(méi)有完全統(tǒng)一的定義，*王海濤：《我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革研究》，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所2014年博士論文，第26—27頁(yè)。但理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)兩者的內(nèi)涵基本達(dá)成一致。

中期預(yù)算是一個(gè)為期 3—5年的滾動(dòng)的、具有約束力的預(yù)算框架，它為政府及其部門提供未來(lái)幾年必須遵守的預(yù)算限額和預(yù)算規(guī)劃，核心是統(tǒng)籌自上而下確定的資源總量與自下而上確定的支出項(xiàng)目，將國(guó)家整體戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算、部門事業(yè)發(fā)展計(jì)劃有機(jī)結(jié)合起來(lái)，確保預(yù)算與國(guó)家整體戰(zhàn)略規(guī)劃相適應(yīng)且有效控制支出，以及預(yù)算資源配置和部門事業(yè)發(fā)展計(jì)劃相一致，充分反映政策目標(biāo)的優(yōu)先性。*財(cái)政部行政政法司：《澳大利亞中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算管理的啟示》，《預(yù)算管理與會(huì)計(jì)》2015年第9期。廣義的中期預(yù)算一般被稱為中期支出框架(Medium Term Expenditure Framework，MTEF)，具體包括三個(gè)階段：中期財(cái)政框架(MTFF)、中期預(yù)算框架(MTBF)與中期績(jī)效框架(MTPF)。

績(jī)效預(yù)算是“要求對(duì)政府機(jī)構(gòu)的使命、目的和目標(biāo)進(jìn)行戰(zhàn)略性規(guī)劃，是一個(gè)采用可量化數(shù)據(jù)、提供項(xiàng)目結(jié)果有意義的信息的過(guò)程，是一種明確將每一項(xiàng)資源的增加與產(chǎn)出或其他成效的增長(zhǎng)相聯(lián)系的預(yù)算”。*J.E. Melkers, and KG Willoughby, “Models of Performance - Measurement Use in Local Governments: Understanding Budgeting, Communication, and Lasting Effects,”Public Administration Review 65.2 (2005): 180-190.根據(jù)預(yù)算系統(tǒng)對(duì)績(jī)效信息的不同使用程度，績(jī)效預(yù)算包括報(bào)告型績(jī)效預(yù)算(Performance Reported Budgeting)、知曉型績(jī)效預(yù)算(Performance Informed Budgeting )、基礎(chǔ)型績(jī)效預(yù)算(Performance Based Budgeting)、決定型績(jī)效預(yù)算(Performance Determined Budgeting)等內(nèi)容。*報(bào)告型績(jī)效預(yù)算，這種模式下績(jī)效信息只是作為績(jī)效報(bào)告的一部分內(nèi)容，但預(yù)算決策者并不利用這些信息做決策；信息型績(jī)效預(yù)算下，項(xiàng)目的績(jī)效信息對(duì)資金分配有影響，但影響很??；基礎(chǔ)型績(jī)效預(yù)算，績(jī)效信息對(duì)資源分配有重要的影響，但并不一定直接影響資金分配數(shù)量；決定型績(jī)效預(yù)算，要求把績(jī)效信息直接精確地應(yīng)用于資金分配決策。Anwar Shan, and Chunli Shen, A Primer on Performance Budgeting (Washington D.C.:World Bank, 2007) 154.

從中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算的定義和分類中可知，無(wú)論是在預(yù)算管理質(zhì)量要求方面，還是在預(yù)算編制的價(jià)值取向方面，當(dāng)前各國(guó)的預(yù)算管理改革之理論探索和實(shí)務(wù)進(jìn)程都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算不但加快了預(yù)算管理改革的步伐，還極大地提升了現(xiàn)代政府的治理水平。

(二) 中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革的關(guān)聯(lián)性

中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算既存在緊密的聯(lián)系，也存在一定的區(qū)別。兩者之間的區(qū)別主要表現(xiàn)在實(shí)施的周期和側(cè)重點(diǎn)有所不同。作為一個(gè)以3—5年(有些國(guó)家更長(zhǎng))為一個(gè)期間滾動(dòng)的預(yù)算框架，其中期預(yù)算的編制方式一般分為三類：(1)以報(bào)告年度為基礎(chǔ)年份的滾動(dòng)方式，將3到5年期的預(yù)算計(jì)劃與年度預(yù)算合并為一個(gè)整體；(2)以報(bào)告年度為中心，將其擴(kuò)展；(3)在年度預(yù)算中增加中期預(yù)算元素，對(duì)一些重點(diǎn)項(xiàng)目做重點(diǎn)反映。其中，后面兩類是屬于向第一類編制方式的過(guò)渡階段；*白彥鋒：《建立中期預(yù)算框架的國(guó)際比較與借鑒》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第9期；世界銀行(財(cái)政部綜合司譯)：《超越年度預(yù)算：中期支出框架的全球經(jīng)驗(yàn)》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013年。而績(jī)效預(yù)算一般是以“年”為主的績(jī)效評(píng)價(jià)周期居多。*王海濤：《我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革研究》，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所2014年博士論文。此外，中期預(yù)算的實(shí)施側(cè)重點(diǎn)主要表現(xiàn)在預(yù)算的約束和規(guī)劃的背景下實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政策目標(biāo)，更強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的時(shí)間框架和空間范疇；績(jī)效預(yù)算的實(shí)施側(cè)重點(diǎn)則在于“在績(jī)效與預(yù)算分配管理之間建立強(qiáng)有力的聯(lián)系”，*Marc Robinson, “Best Practice in Performance Budgeting,” Discussion Papers in Economics, Finance and International Competitiveness 124 (2002): 1-30.更強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理中項(xiàng)目運(yùn)作和資金使用的因果關(guān)系。

與中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算的差異比較而言，二者之間更多的是相似之處。首先，中期預(yù)算與績(jī)效預(yù)算的目標(biāo)設(shè)定一致。作為政府籌集、分配和管理財(cái)政資金及宏觀調(diào)控的重要工具，中期預(yù)算的關(guān)鍵性目標(biāo)包括財(cái)政紀(jì)律(Fiscal Discipline)、配置效率(Allocation Efficiency)和技術(shù)效率(Technical Efficiency)。*財(cái)政紀(jì)律(Fiscal Discipline)，表現(xiàn)為“總體財(cái)政平衡”；配置效率(Allocation Efficiency)，表現(xiàn)為“根據(jù)戰(zhàn)略重要性進(jìn)行資源配置”；以及技術(shù)效率(Technical Efficiency)，表現(xiàn)為“有效地使用資源”。參見(jiàn)王雍君：《中國(guó)的預(yù)算改革:引入中期預(yù)算框架的策略和要點(diǎn)》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第9期。在關(guān)鍵目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，首先需要在宏觀層面(支出、收入、債務(wù)、赤字或盈余總量)建立起嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律；同時(shí)，在中觀層面(預(yù)算資源在部門間和項(xiàng)目間)建立有效的優(yōu)先性配置機(jī)制。只有實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，才能改進(jìn)運(yùn)營(yíng)績(jī)效(即改進(jìn)技術(shù)效率)。*白彥鋒、葉菲：《中期預(yù)算:中國(guó)模式與國(guó)際借鑒》，《經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論》2013年第1期。中期預(yù)算的“技術(shù)效率”目標(biāo)旨在將預(yù)算重點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)移至產(chǎn)出；*世界銀行(財(cái)政部綜合司譯)：《超越年度預(yù)算：中期支出框架的全球經(jīng)驗(yàn)》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013年。類似地，績(jī)效預(yù)算也強(qiáng)調(diào)將資源與產(chǎn)出相聯(lián)系，要求投入對(duì)產(chǎn)出負(fù)責(zé)，從而達(dá)到與政府戰(zhàn)略規(guī)劃的匹配，將有限的資源投入到更有意義的項(xiàng)目中。*馬駿：《新績(jī)效預(yù)算》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》 2004年第8期。

其次，中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算對(duì)技術(shù)基礎(chǔ)和實(shí)施條件的要求較為一致。中期預(yù)算的技術(shù)基礎(chǔ)是對(duì)未來(lái)的收支進(jìn)行估測(cè)，*李燕、白彥鋒、王淑杰：《中期預(yù)算：理念變革與實(shí)踐》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》 2009年第8期。這要求更為客觀的數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)體系及電子平臺(tái)的運(yùn)用；*Nowook Park, Performance - Oriented Budgeting in Korea: Evidence and Lessons (Korea Institute of Public Finance, 2008) 3.西方國(guó)家的實(shí)踐也證明，以上技術(shù)基礎(chǔ)既是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的前提，也是績(jī)效預(yù)算能夠正常運(yùn)行的條件。*張宇蕊：《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系及其在我國(guó)預(yù)算支出管理中的運(yùn)作研究》，湖南大學(xué)2004年博士論文。實(shí)踐證明，通過(guò)相應(yīng)的技術(shù)基礎(chǔ)和實(shí)施條件的構(gòu)建，中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算更能增進(jìn)各預(yù)算參與者之間的聯(lián)系，在效率與效益方面改善公共管理，促使更多有信息依據(jù)的預(yù)算決策產(chǎn)生，*Anwar Shan, and Chunli Shen, A Primer on Performance Budgeting (Washington D.C.:World Bank, 2007) 152.改進(jìn)政府支出的優(yōu)先順序。*Marc Robinson, and Duncan Last, “A Basic Model of Performance - Based Budgeting,”IMF Technical Notes and Manuals 09 /01 (2009): 2.

最后，中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算相結(jié)合，呈現(xiàn)出綜合的政府治理效應(yīng)。王雍君(2008)認(rèn)為，20 世紀(jì)90 年代以來(lái)發(fā)展起來(lái)的中期預(yù)算汲取了“規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算系統(tǒng)(PPBS)”的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)與績(jī)效預(yù)算相結(jié)合，有望更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算的所有目標(biāo)。*王雍君：《中國(guó)的預(yù)算改革：引入中期預(yù)算框架的策略與要點(diǎn)》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第9期。在中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算協(xié)同改革的實(shí)證研究中，Oman、Nunuy(2012)和Mohammed Yimer(2015)分別通過(guò)對(duì)印度尼西亞和埃塞俄比亞的相關(guān)改革分析認(rèn)為，中期支出框架與績(jī)效預(yù)算的實(shí)施有高度相關(guān)性，且兩者的結(jié)合實(shí)施能夠顯著提高地方政府的財(cái)政績(jī)效水平；*Oman Rusmana, and Nunuy Nur Afiah, The Impact of the Implementation of Medium - Term Expenditure Framework, Unified Budget, Performance Budgeting on the Implementation of Budget and Principles of Good Local Government Governance and the Implication on Financial Performance(Research Paper), pp.28-32.通過(guò)在中期框架中引入績(jī)效信息，可建立一套公共財(cái)政管理績(jī)效評(píng)估框架，加強(qiáng)績(jī)效控制。*Mohammed Yimer, “Medium Term Expenditure and Budgetary Practices in Ethiopia,”International Journal of Economic and Business Management 3.4 (2015): 23-38.有學(xué)者在對(duì)非洲六個(gè)地區(qū)進(jìn)行的案例研究中同樣發(fā)現(xiàn)，如果僅僅是單一地采用績(jī)效預(yù)算，沒(méi)有輔之以中期預(yù)算，則改革結(jié)果都不是特別理想。*Alta F?lscher, “Country Experience with Programme and Performance Budget Reforms: 6 Mini Case Studies,” CABRI 8th Annual Seminar:Budgeting for Results: Moving Towards Performance Budgeting, 2014.在對(duì)以澳大利亞為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算管理的研究中，有學(xué)者認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算應(yīng)與中期財(cái)政規(guī)劃管理銜接，給予部門預(yù)算管理的靈活性和自主性，使績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算資源與績(jī)效指標(biāo)緊密結(jié)合。*王宏武：《澳大利亞中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算管理的啟示》，《財(cái)政研究》2015年第7期。

(三) 中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

大部分學(xué)者認(rèn)為，預(yù)算管理改革的探索極大地改善了各國(guó)政府的治理水平。Xiaohu Wang(2000)在調(diào)查了美國(guó)205個(gè)地方政府后發(fā)現(xiàn)，70.6%的地方政府認(rèn)為績(jī)效預(yù)算改革提高了他們決定服務(wù)效率的能力，65.4%的地方認(rèn)同績(jī)效管理能夠增進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效問(wèn)責(zé)能力。*Xiaohu Wang,“Performance Measurement in Budgeting: A Study of County Governments,”Public Budgeting and Finance 23. 3 (2000): 102-118.與美國(guó)相似，2001年在澳大利亞的調(diào)查顯示，93%的政府部門認(rèn)為績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理提升了政府整體組織效率。*Scheers Bram, Miekatrien Sterck, and Geert Bouckaert,“Lessons from Australian and British Reforms in Results - Oriented Financial Management,”O(jiān)ECD Journal of Budgeting 5.2 (2015).

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的預(yù)算管理改革呈現(xiàn)著豐富、多元的改革內(nèi)容，其在績(jī)效預(yù)算的目標(biāo)設(shè)定、改革模式、立法保障、實(shí)施范圍和核算基礎(chǔ)等方面的嘗試在全球范圍內(nèi)也起到了良好的示范作用(見(jiàn)表1)。

表1 發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體預(yù)算管理改革的主要做法

然而，也有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算等預(yù)算管理改革的新探索會(huì)受到各種制約條件的影響，其改革效果也不穩(wěn)定。Mark、Brian(2004)選取1970—1997年間各州政府支出與債務(wù)數(shù)據(jù)研究績(jī)效預(yù)算在當(dāng)時(shí)美國(guó)的效果后發(fā)現(xiàn)，績(jī)效預(yù)算的出現(xiàn)確實(shí)限制了政府總財(cái)政支出(2%左右)，但這一效果會(huì)受到績(jī)效預(yù)算類型和改革時(shí)間的影響；績(jī)效預(yù)算不會(huì)減少所有預(yù)算項(xiàng)目的支出。與此同時(shí)，用于修正項(xiàng)目預(yù)算的財(cái)政資金可能還會(huì)增加。*W. Mark Crain, and J. Brian O’Roark, “The Impact of Performance - Based Budgeting on State Fiscal Performance,” Economics of Governance 5 (1998): 167-186.類似地，在外部環(huán)境發(fā)生劇烈變化的背景下，中期預(yù)算改革也會(huì)受到極大的阻礙，比如俄羅斯在2008年和2015年就因金融危機(jī)和石油價(jià)格等變化暫時(shí)中止了中期預(yù)算的實(shí)施。

已有的理論和實(shí)踐提供了豐富的研究視角，各大經(jīng)濟(jì)體在中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算領(lǐng)域的改革中呈現(xiàn)了不同的改革特征和改革成效。關(guān)注典型經(jīng)濟(jì)體的中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算的改革路徑和具體實(shí)施條件，有利于我國(guó)未來(lái)現(xiàn)代預(yù)算管理框架的構(gòu)建和設(shè)計(jì)。

二、 發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革：以英國(guó)為例

(一) 改革動(dòng)因

各國(guó)實(shí)施中期預(yù)算的核心動(dòng)因之一就是面對(duì)日益嚴(yán)重的財(cái)政收支不平衡、政府債務(wù)趨向失控的狀況，以中長(zhǎng)期的視角來(lái)規(guī)劃日后的政府支出和收入，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政紀(jì)律的目標(biāo)。英國(guó)雖然政府債務(wù)嚴(yán)重性不高，但財(cái)政紀(jì)律因素依然是其采取中期預(yù)算和不斷推行中期預(yù)算改革的一大動(dòng)因。英國(guó)最新一輪中期預(yù)算改革是2010年，以建立具有獨(dú)立預(yù)測(cè)地位的預(yù)算責(zé)任辦公室(The Office for Budget Responsibility，OBR)和發(fā)布《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望》(Economic and Fiscal Outlook，EFO)報(bào)告為標(biāo)志。2010年6月該辦公室建立之初，聯(lián)合政府(Coalition Government)設(shè)立的中期財(cái)政手冊(cè)和補(bǔ)充目標(biāo)如下：(1)每個(gè)5年預(yù)算達(dá)到收支平衡甚至盈余 ；(2)在2015—2016年，達(dá)到公共部門凈債務(wù)占GDP的比重下降?？梢?jiàn)，保持政府預(yù)算平衡和降低債務(wù)負(fù)擔(dān)是英國(guó)2010年開(kāi)始新一輪中期預(yù)算改革的核心。OECD(2004)指出：“英國(guó)實(shí)施現(xiàn)金支出限額的經(jīng)驗(yàn)為政府支出設(shè)定了強(qiáng)有力的限制?！贝送?，提高資源配置的效率和滿足國(guó)際組織或區(qū)域組織的協(xié)議要求也是英國(guó)全面開(kāi)展中期預(yù)算改革的動(dòng)因之一。

作為全球中期預(yù)算改革的先行者，英國(guó)早在1961年就開(kāi)始實(shí)施多年期(3年)的“公共支出調(diào)查”，即通過(guò)將支出決策置于多年期框架從而追求預(yù)算紀(jì)律、政策理性和支出效率。1967—1993年間，英國(guó)實(shí)施總量規(guī)劃，對(duì)政府的主要支出進(jìn)行三年的滾動(dòng)計(jì)劃，每年對(duì)計(jì)劃修訂一次。1994—1997年，英國(guó)實(shí)施總量控制，不同于前一階段的是不再實(shí)施每年的滾動(dòng)計(jì)劃，而是每三年制定一次。1998年以來(lái)，英國(guó)實(shí)施部門支出上限，即將著眼點(diǎn)從支出總量細(xì)化到部門支出數(shù)額，對(duì)25個(gè)部門的支出規(guī)模分別設(shè)定上限，但它的政府覆蓋面有所下降。*英國(guó)政府在這個(gè)階段中期預(yù)算覆蓋面有所下降(從83%以上下降到60%)，主要原因是這一階段將地方政府支出和社會(huì)保障支出剔除在了中期規(guī)劃之外。

英國(guó)的中期預(yù)算制度的核心文件主要包括對(duì)后續(xù)5年左右的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政情況的“預(yù)測(cè)報(bào)告”，以及在預(yù)測(cè)報(bào)告的基礎(chǔ)上對(duì)后續(xù)5年左右制定的“預(yù)算報(bào)告”。英國(guó)的預(yù)測(cè)報(bào)告在2010年進(jìn)行了更深層次的改革，核心是設(shè)立了具有高度獨(dú)立性的預(yù)算責(zé)任辦公室(OBR)并由其負(fù)責(zé)制定獨(dú)立的《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望》(EFO)來(lái)替代原先由財(cái)政部制定的《前瞻性預(yù)算報(bào)告》。*《前瞻性預(yù)算報(bào)告》將最新熱點(diǎn)問(wèn)題在報(bào)告中進(jìn)行及時(shí)、具體、坦誠(chéng)的反映，內(nèi)容覆蓋面廣泛，不僅涵蓋預(yù)算報(bào)告中傳統(tǒng)意義上的預(yù)算支出和預(yù)算收入，還涵蓋各方面的政策、國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)情況，是一份政府出臺(tái)的宏觀分析當(dāng)前英國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和預(yù)測(cè)規(guī)劃后續(xù)5年左右發(fā)展方向的綜合性文件?！督?jīng)濟(jì)和財(cái)政展望》主要包括概要、自上次預(yù)測(cè)以來(lái)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)展望、財(cái)政展望、財(cái)政目標(biāo)的績(jī)效等內(nèi)容，報(bào)告的預(yù)測(cè)期為4—5年。

英國(guó)的中期預(yù)算經(jīng)歷了50多年的改革發(fā)展，在此過(guò)程中克服了諸多重大困難：*以下三方面整理自期刊文章: Jón R. Bl?ndal, “Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends,”O(jiān)ECD Journal on Budgeting 2.4(2002): 7-25.(1)在進(jìn)行多年預(yù)算預(yù)測(cè)時(shí)，往往傾向于高估經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力，這導(dǎo)致對(duì)以后年度的財(cái)政支出產(chǎn)生了巨大壓力；(2)部門往往將配置給自身的資源視為一項(xiàng)權(quán)利，這導(dǎo)致在后續(xù)期間若想對(duì)部門的資源分配向下調(diào)整變得非常困難；(3)按照實(shí)際計(jì)價(jià)(而非名義計(jì)價(jià))預(yù)測(cè)的預(yù)算在英國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減弱、物價(jià)快速增長(zhǎng)時(shí)，政府支出金額的預(yù)測(cè)分配隨著物價(jià)的上升而自動(dòng)調(diào)節(jié)，為后續(xù)政府融資帶來(lái)了巨大壓力(OECD，2002)。鑒于此，英國(guó)政府對(duì)后續(xù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政府資源的預(yù)測(cè)采用更保守的形式；在總體預(yù)測(cè)更謹(jǐn)慎后，各部門的初始資源分配也隨之降低，從而緩解了需要調(diào)低部門資源的可能性；此外，還改用名義計(jì)價(jià)方法。

(二) 改革實(shí)施路徑

英國(guó)中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革目標(biāo)決定了改革實(shí)施的具體路徑。從改革層次上看，主要包括以下三個(gè)方面：

首先是宏觀層面，總額(包括財(cái)政收入和財(cái)政支出)控制，也稱為“財(cái)政紀(jì)律”。合理確定財(cái)政收入是對(duì)財(cái)政支出實(shí)施準(zhǔn)確的中期預(yù)測(cè)和分配的基礎(chǔ)。英國(guó)通過(guò)發(fā)布《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望》和配套報(bào)告(《預(yù)測(cè)評(píng)估報(bào)告》)對(duì)其財(cái)政收入和財(cái)政支出做了細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)、成熟的預(yù)測(cè)。

“經(jīng)濟(jì)展望”是《預(yù)測(cè)評(píng)估報(bào)告》的核心板塊，主要包括預(yù)測(cè)各經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)總量和增長(zhǎng)比例；描述預(yù)測(cè)的關(guān)鍵假設(shè)條件(包括貨幣政策、財(cái)政政策、信貸條件和整體經(jīng)濟(jì))；短期和中期實(shí)際GDP增速預(yù)測(cè)；對(duì)房產(chǎn)、公司、政府和外部經(jīng)濟(jì)部門的近期發(fā)展和預(yù)測(cè)；列舉風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，將此份報(bào)告的預(yù)測(cè)和外部機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)進(jìn)行比較。

在“經(jīng)濟(jì)展望”的基礎(chǔ)上進(jìn)行了“財(cái)政展望”，這也是各國(guó)落實(shí)中期預(yù)算時(shí)應(yīng)該遵循的路徑。*因?yàn)樨?cái)政政策必須和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相協(xié)調(diào)，故此只有對(duì)整體經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期的走向(起碼五年)有了準(zhǔn)確的把握和預(yù)測(cè)，才能在此基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政預(yù)測(cè)?！额A(yù)測(cè)評(píng)估報(bào)告》中分析財(cái)政預(yù)測(cè)的經(jīng)濟(jì)決定因素包括GDP和產(chǎn)出缺口、GDP的收入組成部分和支出組成部分、通脹、地產(chǎn)市場(chǎng)、石油和天然氣部門、股市、匯市。“財(cái)政展望”的內(nèi)容包括財(cái)政預(yù)測(cè)的關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)決定因素的介紹、新預(yù)算政策效果的解釋、公共部門收入預(yù)測(cè)和支出預(yù)測(cè)、福利支出、政府向私人部門和其他金融交易借出款項(xiàng)的預(yù)測(cè)、關(guān)鍵財(cái)政總量的預(yù)測(cè)以及公共部門凈借款、當(dāng)期預(yù)算、中期預(yù)算、公共部門凈債務(wù)等；同時(shí)，還和國(guó)際組織的預(yù)測(cè)進(jìn)行比較等以加強(qiáng)預(yù)測(cè)的客觀性。

其次是配置層面，資源分配優(yōu)先。將總支出資源按照部門、項(xiàng)目等維度層層劃分，并在此基礎(chǔ)上“保障重點(diǎn)”，即根據(jù)近階段政府重點(diǎn)工作目標(biāo)保證重點(diǎn)部門、重點(diǎn)項(xiàng)目獲得優(yōu)先配置。

再次為操作層面，目標(biāo)設(shè)立和績(jī)效評(píng)價(jià)并重。英國(guó)對(duì)長(zhǎng)期實(shí)施的中期預(yù)算設(shè)定總體目標(biāo)，并對(duì)接下來(lái)一段時(shí)間內(nèi)是否能達(dá)到這一目標(biāo)在各預(yù)算年度中進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)估。在具體實(shí)施過(guò)程中以及實(shí)施完成后，還要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)(主要包括建立政府中期財(cái)政目標(biāo)、檢驗(yàn)政府是否有50%以上的概率能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)，以及通過(guò)分析以往預(yù)測(cè)的失誤和可選擇的經(jīng)濟(jì)情況以評(píng)估判斷的穩(wěn)定性)。*例如，英國(guó)政府在2014年3月的報(bào)告中曾判斷，當(dāng)前第一個(gè)目標(biāo)很可能實(shí)現(xiàn)，第二個(gè)目標(biāo)很可能沒(méi)法實(shí)現(xiàn)。

(三) 改革條件創(chuàng)造

第一，完整且規(guī)范的中期預(yù)算體系。英國(guó)中期預(yù)算要素主要包括實(shí)施主體、支出規(guī)劃、上年(甚至更長(zhǎng)期限)實(shí)際運(yùn)營(yíng)結(jié)果和中期計(jì)劃偏離原因分析、宏觀經(jīng)濟(jì)假設(shè)、會(huì)計(jì)系統(tǒng)、年度預(yù)算法案以及控制機(jī)制和矯正機(jī)制。*理論上包括所有層級(jí)的政府和所有部門，至少是包含中央政府和社保部門。英國(guó)實(shí)施五年期的中期預(yù)算。對(duì)第一年的預(yù)算是年度預(yù)算，具有嚴(yán)格的約束性，對(duì)后續(xù)四年的預(yù)算相當(dāng)于政府的一種承諾，對(duì)以后年度制定中期預(yù)算和中期預(yù)算的執(zhí)行具有直接的指導(dǎo)意義。資料來(lái)源：歐洲委員會(huì)官網(wǎng) European Commission Public finances in EMU - 2010。鏈接：http: //ec.europa.eu /economy_finance /db_indicators /fiscal_governance /documents /analysis_national_fiscal_frameworks_pfr_2010.pdf

第二，科學(xué)且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮暧^經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的測(cè)算。英國(guó)政府在《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望》報(bào)告中，將收集到的私人部門、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等(如IMF、OECD、歐盟、國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究所、英格蘭銀行、牛津經(jīng)濟(jì)研究院等)發(fā)布的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)(如GDP增速、產(chǎn)出缺口、通脹、勞動(dòng)力市場(chǎng)、公共經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)對(duì)利率的預(yù)期)納入其中，為后續(xù)制定中期預(yù)算的決策提供支持。

第三，可操作性強(qiáng)且合理的預(yù)算流程。從實(shí)施流程來(lái)看，英國(guó)政府的預(yù)算責(zé)任辦公室每年上半年(多為2月)和下半年(多為11月)發(fā)布《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望》報(bào)告，財(cái)政部每年3月份發(fā)布《預(yù)算》。此外，英國(guó)中期預(yù)算的輔助報(bào)告還包括預(yù)算責(zé)任辦公室每年6月發(fā)布的《預(yù)算前預(yù)測(cè)》(Pre - Budget forecast)和每年10月發(fā)布的《預(yù)測(cè)評(píng)估報(bào)告》(Forecast Evaluation Report)，這為英國(guó)中期預(yù)算的編制奠定了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、 轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革：以俄羅斯為例

(一) 改革動(dòng)因

俄羅斯和中國(guó)同屬由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的國(guó)家(即轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家)，兩國(guó)都出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型過(guò)程中的特有的現(xiàn)象(如私有化改革、制度性變遷等)。相對(duì)中國(guó)而言，俄羅斯在公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域較早地實(shí)施了以中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算為標(biāo)志的預(yù)算管理改革，為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家預(yù)算體制改革提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

21世紀(jì)伊始，普京政府為了穩(wěn)定蘇聯(lián)解體后由于行政、法律等的疏忽造成的1998年經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，決定在“加強(qiáng)權(quán)力垂直線”方針下實(shí)施財(cái)稅與預(yù)算改革。財(cái)稅方面，中央政府集中了俄羅斯的重要稅種之稅收收入控制權(quán)；預(yù)算方面，中央層面集中分配聯(lián)邦下級(jí)政府部門的預(yù)算開(kāi)支，同時(shí)地方政府的大部分融資權(quán)力也被收回。為了鞏固此次改革，還輔之以較為詳細(xì)的預(yù)算管理法律、法規(guī)，并對(duì)聯(lián)邦政府官員體系進(jìn)行了“洗牌”。最終，俄羅斯形成了高度集中的預(yù)算管理體制。俄羅斯中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革本質(zhì)上是對(duì)國(guó)家預(yù)算領(lǐng)域“激進(jìn)的”自上而下的綜合改革，此次改革在規(guī)范預(yù)算收支紀(jì)律、提高國(guó)家財(cái)政體系穩(wěn)定性、穩(wěn)定20世紀(jì)90年代后分權(quán)無(wú)序的經(jīng)濟(jì)與政治形勢(shì)方面取得了顯著的成效。但當(dāng)時(shí)高度集中的預(yù)算管理體制導(dǎo)致了預(yù)算資金分配不合理、使用效率降低等情況頻發(fā)，實(shí)行過(guò)程中出現(xiàn)的貪污腐敗等官僚主義現(xiàn)象也對(duì)該體系造成了巨大的沖擊。

為進(jìn)一步提高預(yù)算資源管理能力與國(guó)家財(cái)政有效性，俄羅斯開(kāi)始大規(guī)模地推行績(jī)效預(yù)算編制工具的改革。這不僅能夠解決俄羅斯國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，同時(shí)還幫助俄羅斯順應(yīng)了20世紀(jì)80年代西方國(guó)家廣泛興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)浪潮，使俄羅斯的財(cái)政預(yù)算模式開(kāi)始與世界主流接軌。*童偉：《俄羅斯中期預(yù)算改革：原因、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)》，《俄羅斯中亞?wèn)|歐研究》2008年第3期。俄羅斯政府早期頒布的《俄羅斯經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)家規(guī)劃和綱要》要求國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依照經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)展方案對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制定長(zhǎng)期、中期和短期規(guī)劃，意在使其成為俄羅斯聯(lián)邦主體分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、規(guī)劃優(yōu)先方向及后續(xù)編制各級(jí)中期預(yù)算的關(guān)鍵工具。這為俄羅斯績(jī)效預(yù)算改革奠定了扎實(shí)的法律基礎(chǔ)，也為推動(dòng)俄羅斯預(yù)算改革做出了貢獻(xiàn)。

(二) 改革實(shí)施路徑

在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體預(yù)算管理改革的示范下，21世紀(jì)初許多發(fā)展中國(guó)家(包括轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體在內(nèi))也開(kāi)始推行中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革。大多數(shù)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體在向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中表現(xiàn)為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極引導(dǎo)和調(diào)控，這也使其進(jìn)行中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革時(shí)呈現(xiàn)出不同于其他經(jīng)濟(jì)體的過(guò)程和特點(diǎn)。

俄羅斯的中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算的改革主要分為以下幾個(gè)階段：

第一階段：預(yù)算分類改革和構(gòu)建支出義務(wù)名錄。

預(yù)算分類改革主要包括擴(kuò)充預(yù)算分類項(xiàng)與引入部門分類?！抖砹_斯聯(lián)邦預(yù)算程序改革綱要(2004—2006)》*2004年5月22日，俄羅斯聯(lián)邦通過(guò)第 249號(hào)決議：《2004—2006年度俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算程序改革綱要》。(以下簡(jiǎn)稱《改革綱要(2004—2006)》)被認(rèn)為是俄羅斯推行預(yù)算管理改革的第一步，是俄羅斯為達(dá)成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展專項(xiàng)目標(biāo)和國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)采取的有效路徑和手段的綜合體系，*《改革綱要》包括過(guò)去一個(gè)階段俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的評(píng)價(jià)和俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的特征；過(guò)去一個(gè)階段俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大綱的綱要和俄羅斯聯(lián)邦中期的經(jīng)濟(jì)特征；宏觀經(jīng)濟(jì)政策；制度改革；投資和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策；農(nóng)業(yè)政策；生態(tài)政策；社會(huì)政策；區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策；對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策。也是俄羅斯聯(lián)邦政府綜合分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、規(guī)劃優(yōu)先方向及后續(xù)由各級(jí)中期預(yù)算支撐的關(guān)鍵舉措的重要指導(dǎo)性制度。

《改革綱要(2004—2006)》要求只規(guī)定預(yù)算體系層面的主要義務(wù)、經(jīng)濟(jì)和功能、預(yù)算分類代號(hào)等，而下一步分類結(jié)構(gòu)可由相應(yīng)層面的權(quán)力機(jī)關(guān)自己決定，這就擴(kuò)大了部門層面資金管理者的自主性，提高預(yù)算編制與執(zhí)行效率。同時(shí)，新分類還規(guī)定支出功能分類需要與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)(地方自治機(jī)關(guān))的主要功能一致，從而提高預(yù)算過(guò)程的透明度。此外，為了更好確保依照國(guó)家政策目標(biāo)和預(yù)期成果而制定的現(xiàn)行支出義務(wù)，俄羅斯國(guó)家管理機(jī)關(guān)自2005年開(kāi)始對(duì)當(dāng)時(shí)所承擔(dān)的義務(wù)進(jìn)行預(yù)算劃分，并實(shí)行“支出義務(wù)名錄”制度。該名錄*在該名錄中，應(yīng)包括所有現(xiàn)行支出義務(wù)。這些現(xiàn)行支出義務(wù)是指俄羅斯聯(lián)邦計(jì)劃年度內(nèi)為執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)范法律文件、合同、協(xié)議確定的執(zhí)行支出義務(wù)。現(xiàn)行支出義務(wù)不但不能在法律未作修改的情況下縮減，而且還應(yīng)充分得到財(cái)政資源保障。承擔(dān)支出義務(wù)是指規(guī)劃期間正在生效的、計(jì)劃(規(guī)劃)引入的規(guī)范法律文件、合同、協(xié)議所確定的義務(wù)。承擔(dān)新的義務(wù)的前提是保障現(xiàn)行義務(wù)，并且承擔(dān)義務(wù)預(yù)算資源的分配要參照經(jīng)濟(jì)有效性評(píng)價(jià)進(jìn)行實(shí)施。是在某一時(shí)期內(nèi)與政府預(yù)算支出相對(duì)應(yīng)的現(xiàn)行支出義務(wù)的匯總，在確保每項(xiàng)支出義務(wù)都有其法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)各項(xiàng)相應(yīng)撥款額度進(jìn)行評(píng)價(jià)。為了提高預(yù)算支出效率、優(yōu)化政府服務(wù)的質(zhì)量、理順預(yù)算過(guò)程中參與各方的法律關(guān)系，俄羅斯財(cái)政部等改革主體部門利用先進(jìn)的規(guī)劃工具將預(yù)算資源從“支出管理”轉(zhuǎn)化為“績(jī)效管理”。

該階段的俄羅斯聯(lián)邦政府預(yù)算改革的程序表現(xiàn)出“自上而下”的特點(diǎn)，根據(jù)各區(qū)域匯總的數(shù)據(jù)進(jìn)行俄羅斯國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體情況和經(jīng)濟(jì)部門的社會(huì)發(fā)展總體預(yù)測(cè)，并在此基礎(chǔ)上制定俄羅斯聯(lián)邦、各區(qū)域和地方機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綱要。*類似于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的五年規(guī)劃。

第二階段：建立中期預(yù)算和預(yù)算編制與批準(zhǔn)程序。

始于2007年的俄羅斯中期預(yù)算改革突出了以“管理結(jié)果”為導(dǎo)向的特點(diǎn)，該階段的中期預(yù)算以實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值翻番、提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、消除貧困等為戰(zhàn)略與政策目標(biāo)，*童偉：《俄羅斯中期預(yù)算改革：原因、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)》，《俄羅斯中亞?wèn)|歐研究》2008年第3期。并逐步從聯(lián)邦政府推廣到聯(lián)邦部門與下級(jí)權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)。被批準(zhǔn)的中期預(yù)算包含以下內(nèi)容：預(yù)算收支總額的預(yù)測(cè)，預(yù)算資金主管部門(根據(jù)預(yù)算分類科目、專項(xiàng)支出項(xiàng)目和支出總額)確定分配支出種類的歸屬及預(yù)算撥款額，例行財(cái)政年度預(yù)算間轉(zhuǎn)移支付的分配，各級(jí)預(yù)算稅收扣款規(guī)范，預(yù)算赤字與利潤(rùn)，聯(lián)邦、聯(lián)邦主體或地方政府內(nèi)債上限，預(yù)算外資金收支和赤字額預(yù)測(cè)。同時(shí)，中期預(yù)算還需參照俄羅斯經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中期規(guī)劃進(jìn)行年度修正。*“羅斯圖”公司分析材料, 公司網(wǎng)址：http: //www.rostu - comp.ru /content /view /142.總體而言，俄羅斯中期預(yù)算能夠更好地反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先方向，在清晰的中期規(guī)劃過(guò)程中擴(kuò)大預(yù)算過(guò)程參與者的權(quán)力，提高其責(zé)任，使預(yù)算過(guò)程由預(yù)算資源管理向預(yù)算績(jī)效管理轉(zhuǎn)變。*俄羅斯財(cái)政部：《俄羅斯聯(lián)邦2023年前預(yù)算戰(zhàn)略》，2008年。www.minfin.ru.

在該階段，聯(lián)邦預(yù)算草案的制定和實(shí)施流程已在俄羅斯聯(lián)邦《預(yù)算法》中有較為詳盡的規(guī)定，但程序更集中在對(duì)預(yù)算資金分類分配的批準(zhǔn)上，而忽略了預(yù)算政策的優(yōu)先方向的確立和考核。同時(shí)，立法和執(zhí)行機(jī)關(guān)預(yù)算權(quán)的劃分也不清晰，甚至矛盾，存在聯(lián)邦預(yù)算草案制定每年修正的現(xiàn)象，這對(duì)預(yù)算系統(tǒng)下級(jí)預(yù)算過(guò)程造成了消極的影響。鑒于此，后續(xù)的規(guī)定對(duì)某些預(yù)算批準(zhǔn)程序進(jìn)行了簡(jiǎn)化，并對(duì)聯(lián)邦《預(yù)算法》進(jìn)行了相應(yīng)修改，*梅斯利亞耶娃 И.Н.：《國(guó)家和市政財(cái)政》，ИНФРА - М, 2013, с. 365.這為后一階段推進(jìn)績(jī)效預(yù)算工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

現(xiàn)代預(yù)算管理的思想主要體現(xiàn)在《俄羅斯聯(lián)邦提高預(yù)算效率和財(cái)政管理質(zhì)量方案(2006—2008)》中*2006年4月3日，俄羅斯聯(lián)邦政府發(fā)布了第467號(hào)令《2006—2008年俄羅斯聯(lián)邦提高預(yù)算間關(guān)系效率及聯(lián)邦政府和地方政府財(cái)政管理質(zhì)量方案》。，并重點(diǎn)推出了以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綱要為重要前提的項(xiàng)目型預(yù)算工具。*俄羅斯聯(lián)邦進(jìn)行項(xiàng)目型預(yù)算編制的前提是20世紀(jì)90年代國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)開(kāi)始制定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)與綱要。預(yù)測(cè)包含宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、部門結(jié)構(gòu)、科技發(fā)展、對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、生產(chǎn)和消費(fèi)動(dòng)態(tài)、生活水平和質(zhì)量、生態(tài)狀況、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及教育體系、醫(yī)療保健、居民社會(huì)保障等方面的數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量特征。這是一種借助企業(yè)管理原則，在國(guó)家財(cái)政支出分配過(guò)程中，將國(guó)家政策方向、預(yù)算資金使用預(yù)期及其結(jié)果進(jìn)行關(guān)聯(lián)而采用的預(yù)算編制、執(zhí)行與管理控制辦法*預(yù)算資金管理者擁有自主權(quán)，可以根據(jù)其規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)有效性，做出預(yù)算資金支出的管理決定，使資源向更有效方向優(yōu)先分配等。，屬于預(yù)算支出管理體制的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變。*阿法納西耶夫 М.П：《規(guī)劃性預(yù)算》，ИНФРА - М, 2012, с. 23.在項(xiàng)目型預(yù)算編制時(shí)，所有(或幾乎所有)的預(yù)算支出都包含在為實(shí)現(xiàn)事先確定的預(yù)算政策任務(wù)和目標(biāo)的項(xiàng)目中，項(xiàng)目的目標(biāo)直接與各種政府部門的戰(zhàn)略結(jié)果掛鉤，并且將支出預(yù)算與事前制定的目標(biāo)相關(guān)聯(lián)，以評(píng)價(jià)預(yù)算資源使用的效率。類似的制度性保障的法規(guī)文件還包括“聯(lián)邦專項(xiàng)綱要”和由俄羅斯聯(lián)邦參與實(shí)施的“國(guó)際專項(xiàng)綱要”。*專項(xiàng)綱要框架包括：所面臨問(wèn)題的特征；主要目的和任務(wù)，標(biāo)明實(shí)現(xiàn)期限和步驟以及專項(xiàng)指標(biāo)；舉措清單；資源保障依據(jù)；達(dá)成綱要目標(biāo)的機(jī)制；專項(xiàng)綱要之經(jīng)濟(jì)社會(huì)及生態(tài)效率評(píng)價(jià)。該專項(xiàng)綱要屬于按照任務(wù)、資源和實(shí)施期限分類的綜合性文件(包括科學(xué)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、組織管理及其他舉措)，主要用于有效解決俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)文化發(fā)展等各領(lǐng)域的體制性問(wèn)題。

第三階段：制定預(yù)算支出效率計(jì)劃(績(jī)效預(yù)算)和實(shí)施正式的中期預(yù)算。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢和金融危機(jī)的沖擊下，俄羅斯的績(jī)效預(yù)算出現(xiàn)了停滯的情形，實(shí)際操作中也沒(méi)有完全與前期改革框架相匹配。直到2010年，《2012年前提高預(yù)算支出效率計(jì)劃》的頒布實(shí)施標(biāo)志著俄羅斯績(jī)效預(yù)算改革進(jìn)入新階段，三年中期預(yù)算的編制也重新進(jìn)入正軌，*2010年6月30日，俄羅斯聯(lián)邦政府發(fā)布了第1101 - р號(hào)命令：《2012年前提高預(yù)算支出效率計(jì)劃》。項(xiàng)目型預(yù)算改革真正開(kāi)始。《2012年前提高預(yù)算支出效率計(jì)劃》重點(diǎn)對(duì)專項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，以謀求解決《改革綱要(2004—2006)》中沒(méi)有涉及的各種專項(xiàng)計(jì)劃、聯(lián)邦計(jì)劃、部門計(jì)劃、區(qū)域機(jī)構(gòu)計(jì)劃、地方機(jī)構(gòu)計(jì)劃與預(yù)算過(guò)程有機(jī)結(jié)合的問(wèn)題，并對(duì)項(xiàng)目型預(yù)算進(jìn)行更好的完善?；诖耍?011年俄羅斯聯(lián)邦財(cái)政管理機(jī)關(guān)將幾乎所有聯(lián)邦預(yù)算支出均按照五個(gè)方向分配至41個(gè)國(guó)家計(jì)劃(見(jiàn)表2)。

表2 俄羅斯國(guó)家計(jì)劃* 俄羅斯聯(lián)邦財(cái)政部：《2012、2013、2014年規(guī)劃期聯(lián)邦預(yù)算主要形成方法》。參見(jiàn)：www.minfin.ru.

以上措施在一定程度將國(guó)家計(jì)劃作為中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算的工具，即國(guó)家計(jì)劃框架與前期預(yù)算改革形成的績(jī)效預(yù)算指標(biāo)相互“掛鉤”，對(duì)項(xiàng)目型預(yù)算的建設(shè)具有極大的促進(jìn)作用。

在俄羅斯聯(lián)邦政府行政執(zhí)行機(jī)關(guān)分階段、分層次地大力推行預(yù)算改革新理念和新措施下，中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算的實(shí)施將政府的公共管理活動(dòng)直接化、微觀化，對(duì)抑制官員腐敗、建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)抵御機(jī)制產(chǎn)生了積極的影響。*童偉：《俄羅斯中期預(yù)算改革：原因、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)》，《俄羅斯中亞?wèn)|歐研究》2008年第3期。俄羅斯當(dāng)局在大力推進(jìn)預(yù)算改革的同時(shí)，也面臨著一系列改革瓶頸：(1)項(xiàng)目型預(yù)算仍處于起步階段，并且項(xiàng)目型預(yù)算與中期規(guī)劃工具關(guān)聯(lián)性偏低。國(guó)家計(jì)劃的制定與區(qū)域、預(yù)算外資金和國(guó)有公司協(xié)調(diào)弱化等問(wèn)題都導(dǎo)致項(xiàng)目型預(yù)算發(fā)展遲緩。(2)預(yù)算工具在多方面缺乏連貫性和系統(tǒng)性。對(duì)改革所推行的預(yù)算工具間的相互關(guān)系以及改革的總邏輯未進(jìn)行跟蹤，這種碎片化的預(yù)算工具體系阻礙了預(yù)算管理效率的提升；(3)預(yù)算編制的實(shí)際內(nèi)容與方式并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。預(yù)算與中期預(yù)算編制表面上以新的形式展開(kāi)，但實(shí)際還在按照以前的方式進(jìn)行，其中部分原因是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的行政體制改革滯后于財(cái)稅體制改革，原有的體制性問(wèn)題與預(yù)算改革的理念及做法的推行存在矛盾：一方面，政府主導(dǎo)的改革框架需要積極推行；另一方面，預(yù)算編制人員的培訓(xùn)沒(méi)有適應(yīng)改革的速度，并且對(duì)于本來(lái)沒(méi)有存在過(guò)的績(jī)效評(píng)價(jià)具有抵觸的心理；(4)中央高度集中管理，預(yù)算單位在等級(jí)鏈條中與聯(lián)邦政府距離較遠(yuǎn)，績(jī)效預(yù)算工具的效率偏低。

通過(guò)分析可發(fā)現(xiàn)，俄羅斯“激進(jìn)式”預(yù)算管理改革在實(shí)際操作中，相關(guān)配套制度的不健全使其預(yù)算體系始終處于高度集中化的管理體制中，預(yù)算調(diào)節(jié)的專制化導(dǎo)致績(jī)效預(yù)算工具的潛能無(wú)法充分發(fā)揮。這意味著轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體在制度不完善的環(huán)境下，推行中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算可能會(huì)成為政治壓力下的形式化產(chǎn)物并產(chǎn)生消極的后果。

預(yù)算管理法規(guī)體系對(duì)預(yù)算程序的發(fā)展和固化做出了一定的貢獻(xiàn)，但在政治經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)乏力的條件下，其效果距離目標(biāo)還存在較大的差距。例如，由于缺乏在市場(chǎng)體系條件下施行經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的經(jīng)驗(yàn)，政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的不可預(yù)見(jiàn)性、不可控性，高質(zhì)量的短期預(yù)測(cè)難以實(shí)現(xiàn)，中期和長(zhǎng)期預(yù)測(cè)就更加難以客觀確定。

(三) 改革條件創(chuàng)造

1. 行政體制和財(cái)稅體制改革相連接

20世紀(jì)90年代，前蘇聯(lián)解體后經(jīng)歷了政治經(jīng)濟(jì)全面震蕩的時(shí)期。在國(guó)家行為規(guī)范法律基礎(chǔ)全面失衡的條件下，預(yù)算體系的發(fā)展呈現(xiàn)“放任分權(quán)”的狀態(tài)。21世紀(jì)初，普京提出了“加強(qiáng)權(quán)力垂直線”方針，既穩(wěn)定了國(guó)家財(cái)政狀況，同時(shí)也加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算資金的管控，并對(duì)政府和國(guó)家干部體系進(jìn)行“洗牌”，重用忠誠(chéng)于俄聯(lián)邦的人員。通過(guò)以上措施，俄羅斯形成并鞏固了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家特有的高度集中的預(yù)算體制模式。這個(gè)模式在俄羅斯市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期對(duì)俄羅斯經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響，收入源頭和支出權(quán)力的集中使得聯(lián)邦中央能夠制定預(yù)算稅務(wù)紀(jì)律，從而有利于提高國(guó)家財(cái)政體系的穩(wěn)定性。

2. 預(yù)算、部門分類改革和支出義務(wù)名錄相對(duì)接

在俄聯(lián)邦《預(yù)算法》中只規(guī)定所有預(yù)算單位主體的主要義務(wù)、基于經(jīng)濟(jì)和功能預(yù)算分類代號(hào)，分類的明細(xì)結(jié)構(gòu)則由相應(yīng)層面的權(quán)力機(jī)關(guān)自主確定。這在一定程度上擴(kuò)大了預(yù)算資金管理者操作的自主性，提高了預(yù)算過(guò)程的效率。同時(shí)，作為功能和經(jīng)濟(jì)分類的補(bǔ)充，俄羅斯預(yù)算分類還引入了部門支出機(jī)構(gòu)分類和支出義務(wù)名錄，將支出功能分類的結(jié)構(gòu)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)(地方自治機(jī)關(guān))履行的政府主要職能相對(duì)應(yīng)，既提高了資源預(yù)算支出的可靠性，又促進(jìn)了國(guó)家管理效率監(jiān)控系統(tǒng)的形成。

3. 中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算相銜接

《改革綱要(2004—2006)》引入公共管理主要成果報(bào)告，要求提交附帶績(jī)效指標(biāo)的預(yù)算資金管理目標(biāo)和任務(wù)，以及為達(dá)到設(shè)定目標(biāo)和任務(wù)的專項(xiàng)綱要和所必需的財(cái)政資源等信息。該報(bào)告促進(jìn)了公共管理的目標(biāo)、任務(wù)及成果信息與實(shí)際及規(guī)劃的預(yù)算撥款額掛鉤。也就是說(shuō)，《改革綱要(2004—2006)》將現(xiàn)行國(guó)家計(jì)劃與預(yù)算過(guò)程進(jìn)行有邏輯的關(guān)聯(lián)，*童偉：《俄羅斯中期預(yù)算改革：原因、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)》，《俄羅斯中亞?wèn)|歐研究》2008年第3期。這樣既滿足了績(jī)效預(yù)算規(guī)劃要求，也為國(guó)家管理機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)提供了依據(jù)。在《俄羅斯聯(lián)邦提高預(yù)算間關(guān)系效率和財(cái)政管理質(zhì)量綱要(2006—2008)》框架下，俄羅斯預(yù)算改革的重點(diǎn)放在了加大績(jī)效預(yù)算工具在聯(lián)邦主體和地方政府層面上的推進(jìn)力度。2007年開(kāi)始推行三年期聯(lián)邦中期預(yù)算框架后，逐漸在聯(lián)邦部門和下級(jí)權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)用，增強(qiáng)了預(yù)算政策的“結(jié)果導(dǎo)向性”。2008年因經(jīng)濟(jì)危機(jī)等原因?qū)е轮衅陬A(yù)算和績(jī)效預(yù)算暫時(shí)中斷后，俄羅斯聯(lián)邦政府于2010年制定并通過(guò)了《2012年前效率計(jì)劃》，標(biāo)志著俄羅斯績(jī)效預(yù)算改革新階段的開(kāi)始。在恢復(fù)前期推行的績(jī)效預(yù)算工具的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化國(guó)家管理體系的改革，加快了支出部門劃分的進(jìn)程，完善了政府采購(gòu)以及聯(lián)邦、聯(lián)邦和地方政府財(cái)政管理體系。例如，2011—2016年幾乎所有的聯(lián)邦預(yù)算支出均按照5個(gè)方向(“新的生活質(zhì)量”、“經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展和現(xiàn)代化”、“國(guó)家安全保障”、“區(qū)域平衡發(fā)展”、“公共管理效率提升”)分配至41個(gè)國(guó)家計(jì)劃中。*國(guó)家計(jì)劃是國(guó)家政策舉措(任務(wù)、實(shí)施期限和資源相互關(guān)聯(lián))和工具體系，在履行國(guó)家關(guān)鍵功能的框架下保障達(dá)成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和安全領(lǐng)域國(guó)家政策的優(yōu)先方向和目標(biāo)。資料來(lái)源：俄羅斯聯(lián)邦財(cái)政部：《2012、2013、2014年規(guī)劃期聯(lián)邦預(yù)算主要形成方法》。參見(jiàn)www.minfin.ru至此，俄羅斯中期預(yù)算框架與此前的績(jī)效預(yù)算相結(jié)合，在更大程度上反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先方向。與此同時(shí)，依靠清晰的中期規(guī)劃條件，擴(kuò)大預(yù)算過(guò)程參與者的權(quán)力和提高其責(zé)任感，使預(yù)算過(guò)程由預(yù)算資源管理向預(yù)算績(jī)效管理轉(zhuǎn)變。*俄羅斯財(cái)政部:《俄羅斯聯(lián)邦2023年前預(yù)算戰(zhàn)略》，2008年。參見(jiàn)：www.minfin.ru.

總體而言，俄羅斯推行的中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算在預(yù)算管理領(lǐng)域取得了一定成效，各級(jí)預(yù)算編制和管理及主要程序的固化和修訂為國(guó)家財(cái)政管理體系的完善創(chuàng)造了前提條件。但外部環(huán)境的變化和在改革過(guò)程中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痼疾導(dǎo)致中期預(yù)算框架和績(jī)效預(yù)算工具在很多方面缺乏可持續(xù)性和系統(tǒng)性，如2015年由于石油價(jià)格的大幅變化導(dǎo)致原來(lái)編制的中期預(yù)算基本失效，被迫繼2008年金融危機(jī)之后再一次中斷了中期預(yù)算的編制。此外，俄羅斯對(duì)所推行的預(yù)算工具間的相互關(guān)系未進(jìn)行跟蹤觀察，以及處于等級(jí)鏈條末端的基層政府預(yù)算管理績(jī)效低下等問(wèn)題，也都直接影響到預(yù)算管理體系改革的綜合效果。

四、 經(jīng)驗(yàn)啟示和政策建議

(一) 經(jīng)驗(yàn)啟示

一個(gè)國(guó)家在選擇預(yù)算模式時(shí)必須考慮其所處的預(yù)算發(fā)展階段。1978年，我國(guó)啟動(dòng)的市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革改變了計(jì)劃體制在資源配置方面的支配性地位，但原來(lái)由計(jì)劃委員會(huì)集中的資金分配權(quán)逐漸碎片化后，并未能建立一個(gè)有效的預(yù)算體制來(lái)有效替代。1998年以來(lái)的預(yù)算改革本質(zhì)上是要建立一種控制取向的預(yù)算體制，分步設(shè)計(jì)、推行了一系列預(yù)算制度改革措施，內(nèi)容包括部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、預(yù)算外資金“收支兩條線”等。這些預(yù)算改革在提高預(yù)算資金的使用效率、增強(qiáng)預(yù)算管理透明度和完整性等方面發(fā)揮了重要作用，*王淑杰：《論我國(guó)政府預(yù)算制度的完善——兼論美國(guó)現(xiàn)代政府預(yù)算制度》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第12期。但這種預(yù)算模式難以同時(shí)兼顧支出的績(jī)效，也會(huì)制約各個(gè)部門的創(chuàng)造性和靈活性?？傮w而言，中國(guó)的預(yù)算環(huán)境特征表現(xiàn)為零碎化的威權(quán)體制、零碎化的非正式預(yù)算制度以及落后的正式預(yù)算制度等。*馬駿：《中國(guó)公共預(yù)算改革的目標(biāo)選擇：近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第10期。

2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，自此拉開(kāi)了我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的序幕。同年，財(cái)政部開(kāi)始制定績(jī)效考評(píng)辦法，中央實(shí)行績(jī)效預(yù)算試點(diǎn)工作。財(cái)政部頒布了《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法(試行)》(2005)和《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃(2012～2015)》(2012)，明確了我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作的總體目標(biāo)、主要任務(wù)和重點(diǎn)工作。之后，財(cái)政部又分別于2013年4月和2014年3月出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》和《地方財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》，設(shè)立了項(xiàng)目支出、部門整體支出和財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架，以及地方財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案。在十多年的改革中，廣東省、江蘇省、廣州市、無(wú)錫市、佛山三水區(qū)、南海區(qū)和上海的閔行區(qū)都作為改革試點(diǎn)為我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革帶來(lái)寶貴的經(jīng)驗(yàn)。從成果上看，地方的績(jī)效預(yù)算改革確實(shí)有效抑制了部門支出需求，提高了政府項(xiàng)目管理水平和資金分配效率，提升了預(yù)算透明度與溝通程度，強(qiáng)化了政府績(jī)效意識(shí)并加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算的監(jiān)管。*牛美麗：《中國(guó)地方績(jī)效預(yù)算改革十年回顧：成就與挑戰(zhàn)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第6期。但我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革總體上還停留在努力方向和目標(biāo)模式選擇層面上，理論發(fā)展和實(shí)踐探索方面都還存在諸多問(wèn)題。張緊跟、陳澤濤*張緊跟、陳澤濤：《論人民代表大會(huì)在績(jī)效預(yù)算改革中的運(yùn)作與影響——以廣東省A區(qū)為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第2期。以廣東省某區(qū)為調(diào)查案例，研究人民代表大會(huì)對(duì)績(jī)效預(yù)算的影響發(fā)現(xiàn)，績(jī)效預(yù)算改革有利于人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，但鑒于改革主要由政府主導(dǎo)，人大并未很好參與，導(dǎo)致績(jī)效預(yù)算改革的效果受損。除此之外，績(jī)效理念還未完全樹(shù)立；績(jī)效預(yù)算法律缺失，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不完善；預(yù)算信息系統(tǒng)落后，政府會(huì)計(jì)不完善，專業(yè)技術(shù)性人才缺乏；績(jī)效與預(yù)算的關(guān)聯(lián)性尚未完全建立，政府行為缺乏激勵(lì)約束機(jī)制等問(wèn)題還廣泛存在。*程瑜：《激勵(lì)與約束：中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的制度創(chuàng)新路徑》，《財(cái)政研究》2014年第9期；安秀梅、殷毅：《論中國(guó)政府預(yù)算管理改革的優(yōu)先序》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第6期?；诖?，我國(guó)的預(yù)算面對(duì)一個(gè)矛盾的局面：一方面，中國(guó)目前還不具備實(shí)行中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革的條件；另一方面，越來(lái)越多的實(shí)踐部門在財(cái)政部制定“中期財(cái)政規(guī)劃”的要求下正在探索中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算方面的改革路徑。

在當(dāng)前我國(guó)預(yù)算體制之“年度預(yù)算—中期財(cái)政規(guī)劃—中期預(yù)算”的改革路徑指引下，我國(guó)中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革更應(yīng)該廣泛借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)做法和成功經(jīng)驗(yàn)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的改革特點(diǎn)表現(xiàn)為注重改革框架的系統(tǒng)性、預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的客觀性以及預(yù)算改革程序的可操作性；而轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體改革的特點(diǎn)則是側(cè)重財(cái)政資金運(yùn)行體系和環(huán)節(jié)，如預(yù)算分類和部門分類、公共管理主要成果報(bào)告和效率評(píng)價(jià)等。兩者之間的共同點(diǎn)在于預(yù)算管理改革目標(biāo)較為一致：緩解財(cái)政危機(jī)；提高財(cái)政資金使用效率；提高政府治理水平。

從本文選取的代表性國(guó)家——英國(guó)和俄羅斯——中期預(yù)算和績(jī)效改革實(shí)施路徑和條件創(chuàng)造來(lái)看，對(duì)我國(guó)的啟示主要有以下幾方面：

第一，中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革與行政體制改革同步開(kāi)展，加強(qiáng)預(yù)算資金、政府部門職能履行和績(jī)效評(píng)價(jià)的邏輯聯(lián)系。以往推行的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系既沒(méi)有與預(yù)算掛鉤，也未能體現(xiàn)結(jié)合地方政府或部門的績(jī)效目標(biāo)與國(guó)家長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的傾向。從這個(gè)角度而言，俄羅斯項(xiàng)目型預(yù)算作為績(jī)效預(yù)算改革的主要方向，與國(guó)家計(jì)劃和公共政策相關(guān)聯(lián)，為公共資源的規(guī)劃和管理體系奠定了良好的基礎(chǔ)，為我國(guó)政府治理綜合改革提供了良好的思路。

第二，穩(wěn)定的宏觀的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境和完善的法律規(guī)范體系是中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革的前提和保障。中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革本身就意味著預(yù)算體系在新的預(yù)算資源管理的基礎(chǔ)上進(jìn)行全面變革，進(jìn)行相應(yīng)的變革時(shí)間周期跨度較大。英國(guó)已經(jīng)在多年的改革中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但在俄羅斯等轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家則更應(yīng)該加強(qiáng)法律基礎(chǔ)和實(shí)施技術(shù)條件等方面的建設(shè)。地方政府和預(yù)算執(zhí)行單位需要不斷地適應(yīng)預(yù)算編制的新形式，并要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公務(wù)人員的專業(yè)化培訓(xùn)。

第三，經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和財(cái)政預(yù)測(cè)相結(jié)合，中期預(yù)算與年度預(yù)算緊密結(jié)合，重視公共財(cái)務(wù)分析。英國(guó)和俄羅斯的中期預(yù)算都注重與年度預(yù)算緊密銜接，并將政府的中期財(cái)政戰(zhàn)略、短期經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、預(yù)算法案中的稅收舉措分析以及包括在公共部門借款需求的公共財(cái)務(wù)分析作為報(bào)告的主要構(gòu)成部分，增強(qiáng)了中期預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性。

值得關(guān)注的是，結(jié)合俄羅斯聯(lián)邦之政府預(yù)算稅務(wù)自主性低的情況(或者說(shuō)財(cái)權(quán)上移中央政府，而事權(quán)下放地方政府)來(lái)看，績(jī)效預(yù)算工具往往成為中央政府對(duì)地方政府實(shí)行更加嚴(yán)格與精細(xì)化管控的工具，這事實(shí)上不利于提升預(yù)算政策的質(zhì)量。我國(guó)主要的預(yù)算權(quán)(財(cái)權(quán))集中在中央政府，地方政府的收支缺口主要通過(guò)預(yù)算間轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。*王志剛：《中國(guó)未達(dá)真正的財(cái)政分權(quán)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2011年6月2日。鏈接：http: //sscp.cssn.cn /xkpd /jjx_20146 /201106 /t20110602_1119181.html在此條件下，如果績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不科學(xué)、不客觀，就會(huì)導(dǎo)致地方政府行為的扭曲和逆向選擇。

(二) 政策建議

隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的不斷深化，借鑒英國(guó)和俄羅斯的改革經(jīng)驗(yàn)，我們對(duì)我國(guó)中期預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革提出以下政策建議：

第一，盡早建立起一套包含預(yù)測(cè)、預(yù)算、績(jī)效評(píng)估這三個(gè)核心環(huán)節(jié)的中期預(yù)算框架和績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系。充分鼓勵(lì)外部獨(dú)立機(jī)構(gòu)參與經(jīng)濟(jì)情況和財(cái)政情況的預(yù)測(cè)，為中期預(yù)算的首要環(huán)節(jié)“預(yù)測(cè)”提供比較驗(yàn)證和重要借鑒。

第二，制定范圍更廣的戰(zhàn)略預(yù)算計(jì)劃和預(yù)算周期更長(zhǎng)的中長(zhǎng)期預(yù)算框架，將政策目標(biāo)與以結(jié)果為導(dǎo)向的年度績(jī)效預(yù)算計(jì)劃結(jié)合在一起。根據(jù)動(dòng)態(tài)變化的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境及時(shí)調(diào)整預(yù)測(cè)報(bào)告和預(yù)算報(bào)告，保證現(xiàn)代預(yù)算管理改革的可持續(xù)性，同時(shí)避免改革過(guò)程中因改革條件創(chuàng)造不足而造成的碎片化和制度空轉(zhuǎn)等問(wèn)題。

第三，深化分稅制改革。根據(jù)財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配原則，在中期預(yù)算編制和績(jī)效預(yù)算實(shí)施中賦予部門預(yù)算制定之較大的自主權(quán)。財(cái)政部負(fù)責(zé)給各個(gè)部門制定總的限額，而各個(gè)部門負(fù)責(zé)在財(cái)政部制定的限額內(nèi)決定其項(xiàng)目?jī)?yōu)先性，這一點(diǎn)在其他英聯(lián)邦國(guó)家和俄羅斯聯(lián)邦均得到了實(shí)踐的驗(yàn)證。此外，還需輔之以其他綜合配套改革措施，如改進(jìn)預(yù)算的記賬基礎(chǔ)(采用權(quán)責(zé)發(fā)生制)、培訓(xùn)專業(yè)的預(yù)算編制人員、引入新的責(zé)任機(jī)制和預(yù)算激勵(lì)等。

[責(zé)任編輯 呂曉剛]

Implement Approach of Reforms of the MTEFs and Performance Budgeting: A Case Study of England and Russia

SUN Lin LOU Jing - jing

(SchoolofEconomics,FudanUniversity,Shanghai200433；ShanghaiAdministrationofCivilService,Shanghai200031,China)

After entering into the 21st century, some countries have been faced with varying degrees of the fiscal revenue growth rate slowdown and the debt problem, and many economic entities began to carry on the reform of Medium Term Expenditure Frameworks to control the possibility of fiscal risk and also combined with the performance budgeting which might increase the resources allocation and improve the performance. In this thesis, the author analyzes the MTEFs reform of England and Russia and draw the following conclusions: the MTEFs reform that Russia introduced at the beginning of the 21st century has the feature of radicalness; it has achieved some fruits but also reflected the difficulties of budget reform of centralized states; Through over - 50 - year efforts, England has established a successful MTEFs system including three core steps of estimation (likeEconomicandFiscalOutlook), the MTEFs (likeBudget) and performance evaluation (likePublicServiceAgreement), and the external independent agencies are greatly encouraged to participate in the economic and fiscal forecast. England has achieved great success. On the strength of the existing international practices, the MTEFs reform of China should focus on the following aspects: improving the situation of high centralization of fiscal levy, formulating strategic budget plan of broader scope and medium - term or long - term budget framework of longer budget cycle, combining policy objectives with detailed annual budget plan, enhancing information transparency, improving the bookkeeping basis of government accounting and using the modified accrual basis, introducing new responsibilities mechanism and budget incentive, etc.

Medium Term Expenditure Frameworks (MTEFs); performance budgeting; international practices; radicalness

孫 琳，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)學(xué)系副系主任，副教授。 樓京晶，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，上海市公務(wù)員局公務(wù)員，職員。

? 本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目“政府會(huì)計(jì)制度改革與政府績(jī)效改善研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：12BJY135)、國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色公共經(jīng)濟(jì)理論與政策研究”子課題(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：11&ZD073)、上海市浦江人才項(xiàng)目“我國(guó)財(cái)政資金約束機(jī)制重構(gòu)和政府治理能力提升：制度設(shè)計(jì)和對(duì)策研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：14PJC010)的階段性成果。

世界經(jīng)濟(jì)理論研究與探索