趙榮　張馳

摘 要 我國(guó)西部民族地區(qū)旅游資源豐富。伴隨著“一路一帶戰(zhàn)略”的實(shí)施，西部民族地區(qū)的旅游資源進(jìn)一步得到開(kāi)發(fā)。本文對(duì)寧夏和甘肅的旅游資源的分析，提出西部民族地區(qū)旅游資源的整合戰(zhàn)略，分析了西部民族地區(qū)旅游資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的法律問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的法律對(duì)策和建議，以保障西部民族地區(qū)旅游資源的整合開(kāi)發(fā)，推動(dòng)西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 西部民族地區(qū) 旅游資源 整合戰(zhàn)略 法律對(duì)策

作者簡(jiǎn)介：趙榮，寧夏大學(xué)政法學(xué)院研究生在讀，研究方向：法學(xué)理論；張馳，寧夏大學(xué)政法學(xué)院教師，副教授。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-266-02

一、西部民族地區(qū)旅游資源整合的必要性和戰(zhàn)略思想

（一）西部旅游資源整合的必要性

隨著“一路一帶戰(zhàn)略”的實(shí)施，國(guó)家對(duì)旅游業(yè)的大力支持，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的組成部分中，旅游業(yè)占有舉足輕重的地位，但旅游資源還沒(méi)有得到充分利用，旅游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用未得到全面發(fā)揮。同時(shí)，在我國(guó)旅游業(yè)開(kāi)發(fā)的過(guò)程中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，如對(duì)本地特色資源和優(yōu)勢(shì)認(rèn)識(shí)不清，仿照其他地方景點(diǎn)和開(kāi)發(fā)模式，造成景點(diǎn)風(fēng)格雷同，使本地區(qū)的特色失去優(yōu)勢(shì)。政府對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)監(jiān)管不嚴(yán)，造成產(chǎn)業(yè)質(zhì)量低下，浪費(fèi)資源。近年來(lái)，在中央政府實(shí)施新絲綢之路戰(zhàn)略，將旅游業(yè)作為重要的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)的背景下，旅游業(yè)成為西部地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)。旅游資源的數(shù)量、質(zhì)量、功能在很大程度上決定著某一區(qū)域旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和潛力，研究旅游資源開(kāi)發(fā)是旅游業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)性工作。 伴隨提升西部旅游產(chǎn)業(yè)的整體需要及一路一帶戰(zhàn)略的需要，加強(qiáng)對(duì)西部旅游資源的整合，進(jìn)一步提升西部旅游的品牌，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，逐步走出適合自身實(shí)際的特色旅游資源開(kāi)發(fā)之路很有必要。

（二）西部旅游資源整合的戰(zhàn)略思想

旅游資源整合即對(duì)一切自然的和人文的旅游資源進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用，使之成為一個(gè)有機(jī)體，從而吸引更多游客、產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益。西部的旅游資源尤其自然資源和人文資源歷史和文化基礎(chǔ)相似，為資源的整合提供了必要的前提。以寧夏和甘肅為例，這兩個(gè)地方都是黃河文化的組成部分，它們同時(shí)在絲綢之路上，發(fā)揮兩地的旅游資源的整合，使兩者的資源得到最好的開(kāi)發(fā)。西部民族地區(qū)旅游資源的戰(zhàn)略具體如下：

1. 樹(shù)立現(xiàn)代開(kāi)發(fā)觀念，擯棄傳統(tǒng)觀念：過(guò)去對(duì)旅游資源開(kāi)發(fā)，人們總是針對(duì)當(dāng)?shù)氐馁Y源進(jìn)行開(kāi)發(fā)。旅游資源是客觀存在與社會(huì)建構(gòu)的共同產(chǎn)物，具有可拓性、可創(chuàng)造性和可再開(kāi)發(fā)性。它的類(lèi)型與范疇在發(fā)展和變化，價(jià)值與功能在拓展和延伸，結(jié)構(gòu)與聯(lián)系亦可變換和轉(zhuǎn)化。 但隨著社會(huì)和人們的需求變化，各種新的旅游形式逐步發(fā)展起來(lái)，如生態(tài)旅游的興起。在西部的旅游資源的開(kāi)發(fā)和利用中，摒棄傳統(tǒng)的資源開(kāi)發(fā)觀念，樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展的觀念，在立足本地資源的特色和優(yōu)勢(shì)，不局限于資源，借助資本，創(chuàng)意，技術(shù)和制度的優(yōu)勢(shì)，使本地的資源得到更好的開(kāi)發(fā)，賦予資源新的生命力。銀川西部影城是一個(gè)很好的創(chuàng)意例子。

2.加強(qiáng)政府之間的溝通，打破地區(qū)之間壁壘：西部民族旅游地區(qū)在開(kāi)發(fā)資源和整合資源的過(guò)程中，政府應(yīng)積極發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和組織作用，打破地區(qū)經(jīng)濟(jì)壁壘，消除阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，實(shí)現(xiàn)商品和人員自由流動(dòng)，包括人員的流動(dòng)，旅游企業(yè)在各省之間的優(yōu)惠，服務(wù)水平的保障，消費(fèi)者權(quán)益的保障，建立統(tǒng)一的旅游品牌，邀請(qǐng)相關(guān)的專家進(jìn)行論證兩者共同的開(kāi)發(fā)方法，加快資源的整合開(kāi)發(fā)。

3.旅游企業(yè)的集團(tuán)化發(fā)展：旅游企業(yè)集團(tuán)的發(fā)展極大的減少企業(yè)費(fèi)用，節(jié)約市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)費(fèi)用，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。在西部的旅游資源的整合中應(yīng)發(fā)展旅游企業(yè)集團(tuán)化，避免各個(gè)小企業(yè)之間相互競(jìng)爭(zhēng)，培育一批全國(guó)性、區(qū)域性的大型旅游企業(yè)集團(tuán)。政府應(yīng)支持有文化背景民營(yíng)企業(yè)加入旅游資源開(kāi)發(fā)，加快傳統(tǒng)旅游業(yè)向新型旅游業(yè)的發(fā)展。比如旅游企業(yè)可以提供西部黃河文化線旅游和絲綢之路之游，游客可以同時(shí)到好幾個(gè)省份之間進(jìn)行游玩，使游客在旅游過(guò)程中享受到優(yōu)質(zhì)的旅游服務(wù)，提升旅游的舒適度。

二、西部民族地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律對(duì)策

西部民族地區(qū)旅游資源的法律問(wèn)題：

（一）立法范圍太窄，旅游資源保護(hù)不全面

寧夏于2007年施行《寧夏回族自治區(qū)旅游條例》， 2014年施行的《銀川市旅游促進(jìn)條例》針對(duì)銀川市范圍內(nèi)的具體旅游資源加以列舉并明確規(guī)劃方式方法。對(duì)不同的旅游資源分別立法如：《寧夏回族自治區(qū)涇河水源保護(hù)區(qū)條例》、《銀川市歷史文化名城保護(hù)條例》等。這些法規(guī)從不同的角度與旅游法一起組成了旅游資源保護(hù)的法律規(guī)范體系。

甘肅于2012年施行的《甘肅省旅游條例》， 該條例規(guī)定了旅游規(guī)劃和建設(shè)及旅游促進(jìn)與發(fā)展，管理與保護(hù)。在保護(hù)方面對(duì)不同的資源立法，如《甘肅省濕地保護(hù)條例》、《甘肅省文物保護(hù)條例》，這些法規(guī)和規(guī)章從不同的方面規(guī)定和保護(hù)當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源。

從寧夏和甘肅的地方法規(guī)和規(guī)章中可看出，對(duì)于旅游資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)都是以本省的旅游資源條例中原則性的規(guī)定為依據(jù)，這兩個(gè)省份中只有銀川市制定了旅游條例，而其他的市都沒(méi)有制定旅游條例。在具體的旅游資源中僅有賀蘭山巖畫(huà)、西夏王陵、濕地，敦煌莫高窟，麥積山著名的景點(diǎn)進(jìn)行了專門(mén)立法保護(hù)，而眾多的自然、人文旅游資源并沒(méi)有相關(guān)的法律進(jìn)行保護(hù)。

（二）民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)法律規(guī)制不完備

西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行法律規(guī)制，是保護(hù)西部地區(qū)民族文化的必然要求。旅游資源開(kāi)發(fā)者受利益的驅(qū)使和文化素質(zhì)的影響，不深入了解民族文化，未將民族文化的精髓展現(xiàn)在游客面前，有些開(kāi)發(fā)者為吸引游客的眼球和心理，將有些民族本來(lái)優(yōu)秀的文化進(jìn)行變相的理解，把優(yōu)秀的文化當(dāng)作糟粕來(lái)展示，這樣嚴(yán)重歪曲了民族文化的本來(lái)面貌，同時(shí)深深的傷害少數(shù)民族的感情，因此，有必要對(duì)西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行法律規(guī)制。

（三）執(zhí)法主體不明，執(zhí)法人員意識(shí)淡薄

以寧夏和甘肅的旅游條例為例，兩省的條例都規(guī)定，政府旅游管理部門(mén)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)旅游業(yè)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理工作。其他部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，做好有關(guān)的旅游管理和服務(wù)工作。因此，在資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)中，旅游管理部門(mén)與相關(guān)部門(mén)交叉管理。這樣的法律規(guī)范最終將導(dǎo)致?tīng)?zhēng)相管理或互相推卸責(zé)任，使執(zhí)法效率不佳。

西部的旅游資源遭到破壞與執(zhí)法人員的執(zhí)法意識(shí)淡薄有很大關(guān)系，旅游管理機(jī)構(gòu)成立晚，行業(yè)管理、監(jiān)督未能有效發(fā)揮，加之執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊保護(hù)資源的意識(shí)弱，造成景區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，破壞景觀統(tǒng)一性，亂挖亂建現(xiàn)象普遍。

（四）缺乏資源整合的法規(guī)

現(xiàn)在西部各個(gè)省份都制定了自己的本省的旅游條例，法律條文中規(guī)定的自己本區(qū)內(nèi)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展和旅游資源的開(kāi)發(fā)，在對(duì)其他省份的旅游資源開(kāi)發(fā)，保護(hù)和協(xié)作方面仍然是法律的空白部分，在西部的大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中，西部各個(gè)地方的資源統(tǒng)一整合開(kāi)發(fā)和利用，已成為不可阻擋的歷史趨向，且資源的整合會(huì)使旅游資源得到充分利用，拉動(dòng)各省區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)后面的資源整合開(kāi)發(fā)過(guò)程中的法律依據(jù)和矛盾糾紛的解決起著重要的保障作用。

三、 西部民族地區(qū)旅游資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律對(duì)策

（一）完善西部民族地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的法律體系

西部民族地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要法律的支撐和保障，首要條件是要有法律依據(jù)。我國(guó)已制定并實(shí)施了《旅游法》，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》和《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的意見(jiàn)》，同時(shí)各地制定了一些地方性法規(guī)及規(guī)章。但是西部民族地區(qū)關(guān)于旅游的地方立法仍然不足。

當(dāng)下需要民族地區(qū)依照法律的規(guī)定，充分的行使立法自治權(quán)權(quán)利，積極的制定相關(guān)的法律來(lái)保護(hù)民族地區(qū)的特色旅游資源，對(duì)非物質(zhì)文化加大保護(hù)力度，確保非物質(zhì)文化人的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。使優(yōu)秀的文化得到保護(hù)。同時(shí)要完善經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)經(jīng)營(yíng)者尤其是旅游企業(yè)的不法行為處罰進(jìn)行規(guī)定。以更好保護(hù)當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源可持續(xù)發(fā)展。

（二）建立西部旅游資源整合機(jī)制，協(xié)調(diào)西部的旅游資源開(kāi)發(fā)

隨著一路一帶戰(zhàn)略的深入實(shí)施，整個(gè)西部地區(qū)的旅游資源開(kāi)發(fā)不應(yīng)該只注重本區(qū)域的開(kāi)發(fā)，更應(yīng)該具有全局的觀念。2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于旅游業(yè)發(fā)展工作情況報(bào)告，報(bào)告指出我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展面臨重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)，為加快旅游業(yè)發(fā)展，國(guó)務(wù)院將設(shè)立專項(xiàng)投資，加大對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的政策支持。在這個(gè)背景下，西部旅游資源開(kāi)發(fā)應(yīng)抓住機(jī)遇，西部各省區(qū)應(yīng)聯(lián)合建成一個(gè)負(fù)責(zé)西部旅游資源開(kāi)發(fā)整合的機(jī)制。2015年7月1日，青藏鐵路沿線旅游推廣聯(lián)盟正式成立，由甘肅、寧夏、青海、西藏等17個(gè)省份共同發(fā)起，今后將圍繞整合開(kāi)發(fā)適合的境內(nèi)外游客系列旅游產(chǎn)品，對(duì)旅游資源整合做出了初步嘗試。

對(duì)于西部旅游資源整合機(jī)制中應(yīng)該協(xié)調(diào)西部各方的利益，規(guī)定西部資源統(tǒng)一開(kāi)發(fā)的基本原則，消費(fèi)者的權(quán)利義務(wù)，西部旅游資源的統(tǒng)一規(guī)劃和開(kāi)發(fā)中政府以及各個(gè)主體的義務(wù)和責(zé)任，對(duì)旅行社的設(shè)置的要求和經(jīng)營(yíng)的權(quán)利義務(wù)，景區(qū)的建設(shè)和開(kāi)發(fā)、規(guī)格的要求。旅游服務(wù)合同的相關(guān)要求，旅游安全的保障，旅游的監(jiān)督和糾紛的解決機(jī)制和相關(guān)的責(zé)任制度。在跨省的糾紛中明確各個(gè)省份所負(fù)義務(wù)，防止各個(gè)省份相互推脫責(zé)任，損害旅游者的權(quán)益。明確可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，合理的開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)氐馁Y源，避免過(guò)分的追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境的保護(hù)，使資源得到持續(xù)有序合理的開(kāi)發(fā)。

（三）明確執(zhí)法主體，提高執(zhí)法人員的法律意識(shí)

現(xiàn)行的法律的規(guī)定民族地區(qū)的旅游資源的保護(hù)開(kāi)發(fā)和利用是主要由旅游資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)，其他部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，這樣的規(guī)定會(huì)使管理主體相互交叉管理，因此我們建議政府應(yīng)該成立一個(gè)專門(mén)負(fù)責(zé)旅游資源管理開(kāi)發(fā)利用的部門(mén)，由該部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)旅游資源的開(kāi)發(fā)，避免與其他的部門(mén)相互管理，提高執(zhí)法的效率，加快西部民族地區(qū)的旅游資源的開(kāi)發(fā)、利用和整合。

在旅游資源的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，同時(shí)應(yīng)提高執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)，培養(yǎng)他們的法律意識(shí)，尤其是對(duì)旅游資源的保護(hù)意識(shí)，在對(duì)旅游資源的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，應(yīng)完善的開(kāi)發(fā)機(jī)制，對(duì)資源進(jìn)行評(píng)估及后期的法律監(jiān)督。使資源開(kāi)發(fā)得到法律的保護(hù)。我們堅(jiān)信，在大家的共同的努力和監(jiān)督下，西部民族地區(qū)的旅游資源得到更好的開(kāi)發(fā)和整合，推動(dòng)西部民資地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

注釋：

楊桂華、陶犁.旅游資源與開(kāi)發(fā).昆明：云南大學(xué)出版社.2010.39-44.

李慶雷、趙紅梅.旅游資源的可拓性及其方法論意義.人文地理.2012（3）.125-130.

2007年3月29日自治區(qū)第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議通過(guò)，自2007年5月1日施行.

甘肅省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第23次會(huì)議于2011年9月29日修訂通過(guò)《甘肅省旅游條例》，自2012年1月1日起施行.

雷曉萍.西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律規(guī)制.中共山西省委黨校學(xué)報(bào).2012.

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