楊正鳴　胡裕嶺

內(nèi)容摘要：我國(guó)第一部反恐法業(yè)已公布，但當(dāng)前對(duì)于什么是暴力恐怖犯罪活動(dòng)，學(xué)界尚無統(tǒng)一定論，這并不利于反恐工作的開展?？茖W(xué)界定暴力恐怖犯罪活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)從暴力、恐怖、主義和活動(dòng)四個(gè)核心要素出發(fā)，認(rèn)清其與普通暴力犯罪、危害國(guó)家安全犯罪等行為之法律邊界。進(jìn)而從領(lǐng)導(dǎo)指揮、社會(huì)響應(yīng)、情指一體、人員隊(duì)伍、大數(shù)據(jù)云技術(shù)等多個(gè)角度、多個(gè)層面，全面認(rèn)識(shí)當(dāng)前暴力恐怖犯罪活動(dòng)應(yīng)急處置在體制、機(jī)制、法制建設(shè)中存在的問題，并堅(jiān)持用法治的思維和法治的模式將其對(duì)策確定下來，從而有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)社會(huì)改革。

關(guān)鍵詞：暴恐活動(dòng)；應(yīng)急處置；問題研究；法治

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的迅猛發(fā)展，當(dāng)前我國(guó)暴力恐怖犯罪活動(dòng)（以下簡(jiǎn)稱“暴恐活動(dòng)”）已不再局限于傳統(tǒng)觀念中的南疆等地區(qū)，呈現(xiàn)出地域擴(kuò)大以及日漸高發(fā)等新的時(shí)代特征。相對(duì)于傳統(tǒng)威脅，暴恐活動(dòng)對(duì)改革的威脅更大，當(dāng)社會(huì)安全穩(wěn)定問題成為民眾的主要憂慮時(shí)候，改革進(jìn)程可能被拖延，甚至被打斷。因而“反恐”一詞在2014—2015年的我國(guó)格外刺眼，成為當(dāng)前我國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置部門高度重視且必須直面和研究的突出問題。然而究竟何為暴恐活動(dòng)？暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置建設(shè)存在哪些問題？如何在依法治國(guó)的進(jìn)程中構(gòu)建反恐法治體系？這是我們暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置問題研究必須正面回答的三個(gè)問題。

一、暴恐活動(dòng)的定義與法律邊界

（一）暴恐活動(dòng)的定義

概念是法學(xué)研究的基礎(chǔ)。如何定義暴恐活動(dòng)，是研究這一問題的邏輯起點(diǎn)，同時(shí)也是確立對(duì)恐怖主義基本立場(chǎng)的前提。然而，長(zhǎng)期以來政府和學(xué)者對(duì)于暴恐活動(dòng)的定義莫衷一是，而且除暴恐活動(dòng)外，還存在“恐怖活動(dòng)”、“恐怖襲擊”、“恐怖主義活動(dòng)”等不同稱謂。稱謂多樣性，本身就說明了這一社會(huì)問題的復(fù)雜性。然而，難以明確界定，并不意味著暴恐活動(dòng)不可界定，否則，界定不明、標(biāo)準(zhǔn)不一，貿(mào)然對(duì)其研究不僅會(huì)失去學(xué)術(shù)研究的嚴(yán)謹(jǐn)性，對(duì)反恐實(shí)踐亦無指導(dǎo)意義可言。

筆者認(rèn)為，暴力恐怖犯罪，簡(jiǎn)稱“暴恐”，是指出于反對(duì)國(guó)家或社會(huì)的目的，以暴力或暴力威脅等其他破壞性手段，制造社會(huì)恐慌，違反一國(guó)刑事法律之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)受到刑罰處罰的犯罪行為?！盎顒?dòng)”是由共同目的聯(lián)合起來并完成一定社會(huì)職能的動(dòng)作的總和，是由一系列動(dòng)作構(gòu)成的完整系統(tǒng)?！氨┛只顒?dòng)”可以理解為共同目的指導(dǎo)下的一系列暴力恐怖犯罪行為或暴力恐怖犯罪行為與非犯罪行為的集合，其中暴力恐怖犯罪行為是必要行為。也就是說，一個(gè)行為可能是“暴恐活動(dòng)”結(jié)構(gòu)體系的一部分，但它并不必然會(huì)被認(rèn)定為暴力恐怖犯罪；但一個(gè)行為一旦被認(rèn)定為暴力恐怖犯罪，那么必然存在“暴恐活動(dòng)”。“暴恐活動(dòng)”是對(duì)同一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)一組行為或現(xiàn)象的概述，不宜作為一個(gè)專有的學(xué)術(shù)名詞去研究、分解。因此，我們?cè)诟拍疃x上選用的是“暴力恐怖犯罪”的稱謂。

此外，將暴恐活動(dòng)定義為犯罪行為，也正是將這一問題盡可能地脫離政治因素的影響，明晰研究范圍的邊界，迎合反恐實(shí)踐的客觀需要，同時(shí)回避了主體研究的問題（即將這一問題轉(zhuǎn)嫁為國(guó)家能否成為刑法上犯罪的主體）。

（二）暴恐活動(dòng)的要素

當(dāng)前學(xué)界對(duì)暴恐活動(dòng)概念的分歧無非主要集中于對(duì)“暴力”、“恐怖”、“主義”、“活動(dòng)”這四個(gè)要素的理解上。

1.暴力

“暴力”，從字面上講是一種兇惡、殘酷的行為，在《辭海》中解釋為“強(qiáng)制的力量；武力；國(guó)家的強(qiáng)制力量”。事實(shí)上，法律上每一個(gè)概念都有自己較為確定的適用范圍和領(lǐng)域，超越此領(lǐng)域則可能成為別的概念。 從增強(qiáng)打擊暴恐活動(dòng)的有效性和針對(duì)性的角度出發(fā)，將暴恐活動(dòng)中的“暴力”要素納入刑法學(xué)的視野去理解，才能更好地服務(wù)于反恐實(shí)踐，指導(dǎo)反恐實(shí)踐。同時(shí)需要指出的是，“暴力”作為犯罪手段在我國(guó)刑法中有明確的規(guī)定，然而“暴力”并不是嚴(yán)格意義上刑法學(xué)的概念， 不同條文中所規(guī)定的暴力當(dāng)然也不可能具有相同的含義。但通過對(duì)暴力的作用范圍、程度等基本問題進(jìn)行類型化的界定，可將我國(guó)刑法中的暴力較為規(guī)范的解釋為，“對(duì)被害人形成強(qiáng)制（心理上和生理上），妨礙其意思決定自由及依其意思決定而行動(dòng)的自由而施加的有形強(qiáng)制力”。 從此意義上講，暴恐活動(dòng)中的“暴力”既包括傳統(tǒng)行為意義生理上的“強(qiáng)制力”，即武力，也包括心理上的“強(qiáng)制力”，即“暴力威脅”。因此，“暴力”的本原涵義就是強(qiáng)制性，其目的在于抑制被害人的反抗，這種強(qiáng)制性在不同的場(chǎng)合其含義有所不同。而這種“強(qiáng)制性”與國(guó)家強(qiáng)制力不同，其更多的體現(xiàn)為“破壞性”。這種“破壞性”是建立在“強(qiáng)制性”基礎(chǔ)上的“破壞”?！捌茐男浴笨梢越忉尡┛只顒?dòng)中“暴力”的內(nèi)涵，以及部分學(xué)者“恐怖主義是弱者對(duì)強(qiáng)者的不對(duì)稱戰(zhàn)爭(zhēng)”的說法。

2.恐怖

“暴力”范圍的研究必然是“暴恐”活動(dòng)研究的應(yīng)有之義，但“暴恐”并不是“暴”與“恐”的簡(jiǎn)單組合，“暴恐”更重在“恐”。“恐”是“暴恐”活動(dòng)最為鮮明的特征?！翱植馈币辉~在《漢語大詞典》中解釋為：“一是感到可怕而畏懼；二是威脅、恫嚇?！?暴恐活動(dòng)中“恐”的要素，重在強(qiáng)調(diào)因?yàn)椤案械娇膳露窇帧被蚴鞘艿健巴{、恫嚇”而產(chǎn)生的一種心理不安效應(yīng)，即“社會(huì)恐慌”。就目前而言，不一定所有的暴恐活動(dòng)都會(huì)在結(jié)果上造成社會(huì)恐慌的效果，制造社會(huì)恐慌也一定不是其行為的唯一目的，但其目的的實(shí)現(xiàn)，都傾向于選擇制造社會(huì)恐慌的途徑。而這種制造社會(huì)恐慌的途徑往往是通過“殘害無辜”而實(shí)現(xiàn)的。但長(zhǎng)期以來，“恐”的表達(dá)要素究竟是“制造社會(huì)恐慌”還是“殘害無辜”在學(xué)術(shù)界一直存在爭(zhēng)議。有不少學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將“殘害無辜”作為一個(gè)必備要素寫入而與“國(guó)際接軌”（實(shí)際上是與英美等國(guó)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)接），但同時(shí)帶來了以政府和軍警人員為襲擊對(duì)象的“暴恐”無法認(rèn)定的實(shí)踐難題。某些國(guó)家政府也以此為借口，對(duì)發(fā)生在我國(guó)南疆地區(qū)的暴恐活動(dòng)的性質(zhì)予以否認(rèn)，而對(duì)剛剛發(fā)生在加拿大針對(duì)軍警人員的襲擊 予以明確認(rèn)定，反映出這些國(guó)家在暴恐活動(dòng)認(rèn)定上的雙重標(biāo)準(zhǔn)。就此而言，將“制造社會(huì)恐慌”而不是“殘害無辜”作為暴恐活動(dòng)的必備要素，更為貼切，也更有利于實(shí)踐認(rèn)定，或者說有利于執(zhí)法者在突發(fā)事件發(fā)生后對(duì)其準(zhǔn)確判斷，初步判明其是否為暴恐活動(dòng)。

3.主義

“主義”應(yīng)當(dāng)是研究暴恐活動(dòng)概念中“暴力”、“恐怖”元素之外的另一個(gè)重要切入點(diǎn)?！爸髁x”在《辭海》中的解釋有五種：一是主旨；二是主張、觀點(diǎn)；三是有系統(tǒng)的理論學(xué)說或思想體系；四是一定的社會(huì)制度或政治經(jīng)濟(jì)體系；五是思想作風(fēng)。 歸結(jié)到一點(diǎn)，“主義”就是一種“思潮”。受到恐怖主義思潮（或如暴恐分子所稱之為“信仰”）的影響從事暴恐活動(dòng)，是暴恐區(qū)別于其他一般暴力刑事犯罪、危害國(guó)家安全犯罪等犯罪行為的本質(zhì)特征。在這種“主義”思潮的影響下，其信奉者可能實(shí)施民族的、宗教的等多種不同類型的系列恐怖活動(dòng)。應(yīng)當(dāng)說，“主義”是暴恐活動(dòng)概念中的核心要素。但是，“主義”是一個(gè)政治性的概念，將“主義”引入暴恐活動(dòng)概念界定中，必然帶來“雙重標(biāo)準(zhǔn)”問題。因此，在暴恐活動(dòng)概念中不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)“主義”抑或“政治或非政治目的”的字眼。

4.活動(dòng)

相對(duì)于其他要素，“活動(dòng)”似乎在暴恐活動(dòng)中并不那么重要，而且經(jīng)常省略為暴恐。其實(shí)不然，“活動(dòng)”也是正確、完整地理解“暴恐活動(dòng)”的重要要素。“活動(dòng)”是由共同目的聯(lián)合起來并完成一定社會(huì)職能的動(dòng)作的總和。與其他突發(fā)性社會(huì)安全事件不同，暴恐活動(dòng)中的“活動(dòng)”，表明它必然是有預(yù)謀的，且多由一系列預(yù)謀策劃的“活動(dòng)”共同組成。這是我們科學(xué)預(yù)防暴恐活動(dòng)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

（三）暴恐活動(dòng)的法律邊界

1.暴恐行為與普通暴力犯罪行為

暴力恐怖犯罪與普通暴力犯罪在行為方式上具有極高相似特征，但二者在行為動(dòng)機(jī)、行為對(duì)象以及行為方式上明顯不同。首先，在行為動(dòng)機(jī)上，普通暴力犯罪行為人往往具有與其自身利益相關(guān)的，明確的、具體的利益訴求（如個(gè)人極端行為）； 而暴力恐怖犯罪行為人通常為某種體系化的理論或思潮所引領(lǐng)，或與受這種體系化的理論或思潮影響的個(gè)人或組織（通常為暴恐分子或恐怖組織）相關(guān)聯(lián)（如受雇傭、被脅迫等），從而產(chǎn)生一種內(nèi)在或外在的驅(qū)動(dòng)力。其次，在行為對(duì)象上，普通暴力犯罪更傾向于直接指向利益訴求的相關(guān)者；而暴力恐怖犯罪則通常指向無辜群體。再次，在方式選擇上，一般而言，普通暴力犯罪實(shí)現(xiàn)途徑廣泛，往往直接作用于訴求對(duì)象；而暴力恐怖犯罪一貫通過暴力或暴力威脅等破壞性手段，殘害無辜，制造社會(huì)恐慌來實(shí)現(xiàn)其行為目的。

值得注意的是，“恐怖”從詞義上講本身含有“暴力”的元素，所以從稱謂上而言，暴力恐怖犯罪與普通暴力犯罪的區(qū)別在于“恐”而不在于“暴”。也就是說，在方式選擇上，通過暴力或暴力威脅等破壞性手段，殘害無辜，制造社會(huì)恐慌來實(shí)現(xiàn)其行為目的是暴力恐怖犯罪區(qū)別于普通暴力犯罪的重要特征。但這并不意味著所有通過“恐”來實(shí)現(xiàn)其行為目的的犯罪行為都可以認(rèn)定為暴力恐怖犯罪，它還必須符合其行為動(dòng)機(jī)和行為對(duì)象上的特征。在實(shí)踐中也存在某些暴力恐怖犯罪不以制造社會(huì)恐慌為其實(shí)現(xiàn)目的的途徑。而且普通暴力犯罪發(fā)生后也可以在一定程度上產(chǎn)生“制造社會(huì)恐慌”的后果。但暴力恐怖犯罪“恐”的要素，重在“殘害無辜”這一特征，“恐”正是由于“殘害無辜”而產(chǎn)生的一種心理不安效應(yīng)。所以，暴力恐怖犯罪多為途經(jīng)選擇上的“殘害無辜”的“恐”，而普通暴力犯罪多為事件后果上的“恐”。

因此，區(qū)分暴力恐怖犯罪與普通暴力犯罪并設(shè)有“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，必須從行為動(dòng)機(jī)、行為對(duì)象以及行為方式三個(gè)因素綜合考量和評(píng)價(jià)。

2.暴恐活動(dòng)與恐怖活動(dòng)、恐怖主義活動(dòng)

“主義”是一種理論，“行為”是犯罪行為，“襲擊”是一種活動(dòng)。 全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議的《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問題的決定（草案）》規(guī)定：“恐怖活動(dòng)是指以制造社會(huì)恐慌、脅迫國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)際組織為目的，采取暴力、破壞、恐嚇或者其他手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失、公共設(shè)施損壞、社會(huì)秩序混亂等嚴(yán)重社會(huì)危害的行為。煽動(dòng)、資助或者以其他方式協(xié)助實(shí)施上述活動(dòng)的，也屬于恐怖活動(dòng)?！迸c恐怖活動(dòng)相關(guān)的事件通常稱為“恐怖事件”、“恐怖襲擊”等。恐怖活動(dòng)自古有之，但恐怖主義卻是近代社會(huì)的產(chǎn)物，尤其是現(xiàn)代意義上的恐怖主義，它不僅是世界強(qiáng)權(quán)化時(shí)代后的產(chǎn)物，而且也是始于這個(gè)時(shí)代開始肆虐成災(zāi)的，法國(guó)大革命時(shí)期的恐怖主義與我們今天所談?wù)摰目植乐髁x概念的內(nèi)涵和外延有很大的不同，恐怖主義被正式納入國(guó)際政治學(xué)范疇則是在世界進(jìn)入政治強(qiáng)權(quán)化時(shí)代。 因而恐怖主義犯罪不等同于恐怖犯罪，恐怖主義活動(dòng)并不等同于恐怖活動(dòng)，二者之間不僅僅是稱謂上的差異，而且在詞義上具有本質(zhì)上的區(qū)別。

主義是一種思潮，一種思想體系和信念?！翱植乐髁x”是一種植根于某一信仰基礎(chǔ)之上的世界觀和意識(shí)形態(tài)；“恐怖主義犯罪”與恐怖主義緊密相關(guān)，其行為是恐怖主義的表現(xiàn)形式，是恐怖主義理念支配下實(shí)施的犯罪行為；而“恐怖犯罪”則不管實(shí)施暴恐活動(dòng)主體的動(dòng)機(jī)和目的如何，只要暴恐活動(dòng)損害了法律所保護(hù)的權(quán)益，違反了刑事法律的規(guī)定，具備了犯罪條件即可； “恐怖主義活動(dòng)”是恐怖主義理念支配下實(shí)施的活動(dòng)；“恐怖活動(dòng)”則不管實(shí)施恐怖活動(dòng)主體的動(dòng)機(jī)和目的如何，只要暴恐活動(dòng)針對(duì)不特定對(duì)象，足以造成嚴(yán)重社會(huì)恐慌即可。

從此意義上講，恐怖犯罪與恐怖主義犯罪是一種包含與被包含的關(guān)系。雖然以“暴力恐怖主義犯罪”稱謂更能突出該類行為的動(dòng)機(jī)和目的，特別是暴恐犯罪大多帶有政治性的目的。然而“恐怖主義”作為植根于某一信仰基礎(chǔ)之上的世界觀和意識(shí)形態(tài)，更多的是一種政治概念，而且在國(guó)內(nèi)外研究中都是個(gè)尚有爭(zhēng)議、有待進(jìn)一步研究的概念。因此，在概念上使用“恐怖主義”不僅會(huì)使我們?cè)趯?shí)踐中混入過多的政治因素，陷入雙重或多重標(biāo)準(zhǔn)，無法適應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)打擊暴恐活動(dòng)的客觀需要，而且在理論上也無法形成共識(shí)，無法界定研究范圍，喪失科學(xué)研究的嚴(yán)謹(jǐn)性。恐怖主義活動(dòng)對(duì)任何一個(gè)受侵害的政府和社會(huì)來說，實(shí)際上就是暴力恐怖犯罪行為。 實(shí)踐中，恐怖犯罪也并未列入“政治犯不引渡”之列。所以，探討當(dāng)前“暴恐”問題，應(yīng)當(dāng)使用暴力恐怖犯罪的概念，不能人為地將恐怖主義納入其中。

3.暴恐行為與危害國(guó)家安全罪行為

暴力恐怖犯罪與危害國(guó)家安全罪在行為目的、行為方式、危害結(jié)果等方面存在許多相似甚至交叉之處，但二者也在犯罪目的、行為方式以及國(guó)際刑事司法上存在一定的區(qū)別。首先，在犯罪目的上，暴力恐怖犯罪分子和危害國(guó)家安全的犯罪分子都可能希望通過實(shí)施暴力恐怖主犯罪活動(dòng)和危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)，達(dá)到震懾當(dāng)局，迫使當(dāng)局屈從于犯罪分子分裂國(guó)家、破壞國(guó)家和民族統(tǒng)一、破壞國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的政治要求。但與危害國(guó)家安全罪相比，政治目的并非是暴力恐怖犯罪唯一的犯罪目的，也存在以社會(huì)目的等其他非政治目的為犯罪目的的暴力恐怖犯罪，如政治目的掩蓋下的經(jīng)濟(jì)文化利益訴求等。將政治目的的唯一性貼在暴力恐怖犯罪上實(shí)質(zhì)與政治犯罪無異，可能使得實(shí)施爆炸、自殺襲擊、劫機(jī)等暴力恐怖犯罪行為在政治犯不引渡原則下受益。其次，在行為方式上，暴力恐怖犯罪一貫通過暴力或暴力威脅等破壞性手段，即積極作為的方式，制造社會(huì)恐慌來實(shí)現(xiàn)其行為目的。而危害國(guó)家安全罪可以表現(xiàn)為不作為的行為方式。最后，危害國(guó)家安全罪是典型的政治犯，而暴力恐怖犯罪不適用“政治犯不引渡”的國(guó)際慣例。

二、當(dāng)前暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置問題分析

關(guān)于暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置體制、機(jī)制建設(shè)的構(gòu)想都可以還原為權(quán)力與責(zé)任問題，而所有的權(quán)力與責(zé)任問題都應(yīng)當(dāng)歸結(jié)為法律問題。雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)《反恐怖主義法》，其進(jìn)步性不言而喻，但從其內(nèi)容上看，其對(duì)當(dāng)前暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置上存在的一些關(guān)鍵性問題并沒有作出應(yīng)有的回應(yīng)，需要在反恐立法或是接下來的二次立法過程中進(jìn)一步修正或明確。

（一）概念界定不明

首先，《反恐怖主義法》在第三條規(guī)定了恐怖主義的定義：“本法所稱恐怖主義，是指通過暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會(huì)恐慌、危害公共安全、侵犯人身財(cái)產(chǎn)，或者脅迫國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)際組織，以實(shí)現(xiàn)其政治、意識(shí)形態(tài)等目的的主張和行為?！惫P者認(rèn)為該表述欠妥。正如前文所說，所謂“主義”主要是指一種思想潮流，這在《辭?！分杏兄鞔_的解釋。由此看來，“恐怖主義”應(yīng)該是一種植根于某一信仰基礎(chǔ)之上的世界觀和意識(shí)形態(tài)。而該法中對(duì)恐怖主義的定義卻包含了行為，這就將恐怖主義活動(dòng)與恐怖主義相混同，與法律的嚴(yán)謹(jǐn)性相悖，是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

其次，該定義中所載的條件包括引發(fā)社會(huì)恐慌、影響國(guó)家決策、制造民族仇恨、顛覆政權(quán)、分裂國(guó)家。那么這些條件究竟是需要全部滿足才構(gòu)成恐怖主義，還是只要滿足一條就構(gòu)成恐怖主義？如果需要全部滿足，那么條件未免太過嚴(yán)苛。如果只要滿足一條，恐怖主義的范圍又未免太大。抑或者是滿足其中幾條，但究竟是哪幾條又沒有明確。這些問題都值得我們進(jìn)一步探討。

此外，該法第四條規(guī)定了禁止極端主義行為，但是整部法律卻沒有對(duì)極端主義行為進(jìn)行界定。這給了政府一種寬泛的、不明確的執(zhí)法權(quán)，難免給人公民權(quán)利易受侵犯的印象而引發(fā)外界質(zhì)疑。

（二）權(quán)責(zé)分配不均

暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置工作需要多職能部門的協(xié)力合作，僅僅單個(gè)部門的出色工作還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，最關(guān)鍵的是一旦發(fā)生恐怖事件各個(gè)部門能否協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，及時(shí)作出反應(yīng)。 這就需要在體制上明確這些職責(zé)部門的領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)限，合理分配權(quán)責(zé)。而我國(guó)《反恐怖主義法》、《刑法》、《國(guó)家安全法》、《國(guó)防法》等法律只是一般性地規(guī)定了各部門職責(zé)，而沒有確定各部門在應(yīng)急處置工作中的隸屬關(guān)系?！斗纯植乐髁x法》條文中所規(guī)定的執(zhí)法權(quán)力大部分是為公安部門規(guī)定的，而對(duì)其他的政府部門規(guī)定的很少。部門職權(quán)的分配不均不僅會(huì)使得《反恐怖主義法》的實(shí)施效果大打折扣，還會(huì)導(dǎo)致公安部門一家獨(dú)大，卻缺乏明確的指揮地位，滋生新的社會(huì)矛盾。因此，在暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置體制建設(shè)上，我們不僅需要在縱向上進(jìn)一步明確各處置主體的領(lǐng)導(dǎo)和指揮權(quán)限，做到有令可行，有令必行，也要在橫向上進(jìn)一步厘清各部門的職責(zé)所在，合理分配職權(quán)，使得各個(gè)部門能夠在反恐戰(zhàn)線上充分發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，相互配合、共同發(fā)力，全方位打擊暴恐活動(dòng)。

（三）社會(huì)動(dòng)員不足

暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置工作是復(fù)雜的、艱巨的，單純依靠國(guó)家力量和專門隊(duì)伍難以全面奏效。因此，人民群眾和社會(huì)力量在應(yīng)急處置工作中的重要作用不容忽視，國(guó)家應(yīng)當(dāng)將社會(huì)動(dòng)員作為處置工作的重要部分?！斗纯植乐髁x法》第八條規(guī)定“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制，依靠、動(dòng)員村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織，共同開展反恐怖主義工作?！钡侨绾蝿?dòng)員？以何種方式、何種程序動(dòng)員？被動(dòng)員的力量由誰統(tǒng)一指揮？此次立法并未明確。而事實(shí)上，當(dāng)前我國(guó)人民群眾和其他社會(huì)力量對(duì)暴恐活動(dòng)及其危害的認(rèn)識(shí)還比較模糊，對(duì)暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，參與處置工作的積極性不高；另一方面，即使人民群眾和社會(huì)力量參與了，政府部門應(yīng)如何支持、引導(dǎo)、發(fā)動(dòng)，出了安全問題如何保障等問題還有待完善。總體來說，我國(guó)當(dāng)前社會(huì)力量參與處置工作的水平不高，實(shí)際作用發(fā)揮的不好，還沒有形成動(dòng)員全社會(huì)力量打擊暴恐活動(dòng)的合力。

（四）隊(duì)伍建設(shè)薄弱

當(dāng)前我們國(guó)家反恐相應(yīng)的人才培養(yǎng)體系已初步建立， 各項(xiàng)培養(yǎng)方案尚在孕育中，尚未形成實(shí)際效應(yīng)，特別是在指揮人員、情報(bào)搜集人員、談判人才以及心理輔助人員培養(yǎng)上相對(duì)短缺。

其一，指揮隊(duì)伍是構(gòu)成反恐應(yīng)急指揮機(jī)制的核心要素。實(shí)施應(yīng)急指揮，說到底還是靠人。當(dāng)前我們指揮人員的選拔和培養(yǎng)機(jī)制還存在較大問題。一方面就指揮人員的身份而言，指揮人員的選任較多依據(jù)行政級(jí)別，行政級(jí)別高的，自然成為指揮人員，而這些指揮人員有的不熟悉一線情況，有的缺乏指揮經(jīng)驗(yàn)，致使現(xiàn)場(chǎng)指揮調(diào)度缺乏科學(xué)性；而一些經(jīng)常處于一線、有著豐富的處置經(jīng)驗(yàn)的人員很難進(jìn)入指揮崗位，發(fā)揮其應(yīng)有的才能。另一方面在指揮人員的培養(yǎng)上，我們還未形成有效的專業(yè)培訓(xùn)模式，指揮人員的培養(yǎng)多是“傳遞經(jīng)驗(yàn)”，未能形成有效的專業(yè)化培訓(xùn)教育。

其二，此次《反恐怖主義法》對(duì)情報(bào)信息作出了專章規(guī)定，凸顯了反恐情報(bào)收集工作的重要性，然而，單純依靠日常信息采集、公共場(chǎng)所監(jiān)控以及群眾舉報(bào)監(jiān)督等手段獲取情報(bào)顯然是不夠的。情報(bào)人才培養(yǎng)是從分散繁雜的數(shù)據(jù)中獲取信息資源的關(guān)鍵。從目前情報(bào)獲取中暴露的問題來看，情報(bào)人員培養(yǎng)明顯不足，特別是一線人員嚴(yán)重不足。而為了解決情報(bào)人員的瓶頸問題，目前政府多“走群眾路線”，也即群防群控。當(dāng)然這只是權(quán)宜之計(jì)，并不利于暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置機(jī)制的長(zhǎng)久建設(shè)。

其三，要挾政府、制造社會(huì)恐慌是暴恐活動(dòng)的主要目的之一，談判人才可通過與暴恐分子的技術(shù)性談判緩和局面、拖延時(shí)間，甚至通過談判教育啟發(fā)，使其投降。特別是在劫持人質(zhì)、使用爆炸物等暴恐活動(dòng)中，科學(xué)的技術(shù)性談判可以減少暴恐活動(dòng)的傷亡和損失。心理輔助人員可以對(duì)相關(guān)受害者進(jìn)行心理救助，減輕危害結(jié)果，防止恐慌蔓延。因此，培養(yǎng)一批優(yōu)秀的談判專家、心理輔導(dǎo)人才隊(duì)伍，提高談判、心理干預(yù)的技術(shù)性和科學(xué)性，避免一些不科學(xué)以及盲目的行為，防止釀成不良后果十分必要。而我們此次立法在談判專家培養(yǎng)等方面基本屬于空白。

（五）情報(bào)指揮失調(diào)

應(yīng)當(dāng)說我國(guó)暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置在情報(bào)預(yù)警與指揮決策領(lǐng)域分別取得了一定的成果，并在不斷摸索完善，但是筆者認(rèn)為制約當(dāng)前反恐實(shí)踐工作的最大問題是情報(bào)預(yù)警未能夠及時(shí)、有效地為指揮決策提供信息支持，而指揮決策也未能夠在有限的時(shí)間內(nèi)應(yīng)用情報(bào)信息。一旦失去了情報(bào)與指揮的協(xié)調(diào)機(jī)制，那么無論情報(bào)如何精確、全面，如果不能應(yīng)用于指揮決策，都或?qū)⒊蔀橥絼?；而同樣地，無論指揮如何高效、有力，如果缺乏精確全面的情報(bào)支撐，都或無果而返，甚至南轅北轍。因此，建立情指一體機(jī)制，是當(dāng)前暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置機(jī)制建設(shè)之當(dāng)務(wù)之急，也是反恐立法亟需關(guān)注和予以明確的。

三、防控對(duì)策探討

面對(duì)暴恐活動(dòng)的新形勢(shì)和應(yīng)對(duì)暴恐應(yīng)急處置建設(shè)存在的現(xiàn)實(shí)問題，我們必須堅(jiān)持法治思維和法治方式，以改革推進(jìn)立法，以立法穩(wěn)固改革，多個(gè)層面、多個(gè)角度，明確權(quán)責(zé)，打好反恐人民戰(zhàn)、情報(bào)戰(zhàn)、隊(duì)伍戰(zhàn)、輿情戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、法律戰(zhàn)，充分保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，依法穩(wěn)妥有序推進(jìn)社會(huì)改革。筆者認(rèn)為，在進(jìn)一步完善暴恐活動(dòng)定義的基礎(chǔ)上，做好以下工作：

（一）明權(quán)確責(zé)，明確領(lǐng)導(dǎo)指揮主體

暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置工作需要中央和地方各級(jí)人民政府的準(zhǔn)確英明的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，也需要處置主體能夠做到有令必行，做到上傳下達(dá)。因此有必要明確應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)指揮主體及其職責(zé)，即通過內(nèi)部的權(quán)力劃分以及對(duì)外的權(quán)力授予，形成若干權(quán)力主體，分別賦予相應(yīng)的任務(wù)，對(duì)各個(gè)權(quán)力主體形成有效的監(jiān)督和制約機(jī)制，并通過法律法規(guī)的制定和執(zhí)行來確保這種權(quán)責(zé)機(jī)制切實(shí)發(fā)揮作用。

首先，在正面主體上，國(guó)家有必要在中央設(shè)立高層次領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)國(guó)家應(yīng)急處置權(quán)力機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作，負(fù)責(zé)傳達(dá)貫徹落實(shí)國(guó)家暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組意圖，制定暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，進(jìn)行管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立健全暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置緊急反應(yīng)組織和評(píng)估指導(dǎo)組織。

其次，應(yīng)急處置工作不僅僅需要正面主體的奮勇進(jìn)行，也需要側(cè)面主體的通力配合。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮民兵組織、人民檢察院、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)及外交、商務(wù)、衛(wèi)生、環(huán)保、民政、財(cái)政、海關(guān)、人民銀行、檢驗(yàn)檢疫、交通、民航、鐵路、通信、新聞宣傳等部門在信息收集、安全檢查、專業(yè)善后等方面不可替代的作用，在各自職責(zé)范圍內(nèi)，各司其職、密切配合，依法開展應(yīng)急處置工作。

最后，建設(shè)擁有緊急特權(quán)的應(yīng)急處置工作部門。應(yīng)急處置工作是十分緊迫、危險(xiǎn)、情勢(shì)瞬息萬變的，所謂特事特辦，在暴恐活動(dòng)發(fā)生時(shí)，我們必須采取非常措施才能快速有效地處置。根據(jù)暴恐活動(dòng)的性質(zhì)、范圍和可能產(chǎn)生的危害后果，依據(jù)管轄分工和職責(zé)，政府應(yīng)急處置工作機(jī)構(gòu)可以組織成立指揮部，決定開展暴恐活動(dòng)的應(yīng)急處置行動(dòng)。指揮部根據(jù)暴恐活動(dòng)處置需要，依照相關(guān)法律法規(guī)，可以采取現(xiàn)場(chǎng)管制措施以及人身限制措施等緊急措施。

（二）全民防恐，建立社會(huì)響應(yīng)機(jī)制

人民群眾的力量是強(qiáng)大的，應(yīng)急處置工作中我們應(yīng)采取“多中心治理”策略。 民眾對(duì)“暴恐”危害高度敏感，能否正確應(yīng)對(duì)突發(fā)其來的暴恐活動(dòng)及其所帶來的影響，既關(guān)系到民眾的人身安全和切身利益，又關(guān)系到我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定及和諧社會(huì)的構(gòu)建。我們?cè)诖蛟旆纯謱I(yè)隊(duì)伍和裝備，提高“點(diǎn)”防、專防能力的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮群眾路線的優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持“打防結(jié)合、預(yù)防為主，專群結(jié)合、依靠群眾”的工作方針，實(shí)現(xiàn)“面”防、群防，實(shí)行全民防恐戰(zhàn)略，建立反恐社會(huì)響應(yīng)機(jī)制。

政府部門首先應(yīng)制定應(yīng)急處置教育短期、中期、長(zhǎng)期規(guī)劃，通過開辦講座、媒體宣傳、參觀展覽、實(shí)戰(zhàn)演練等多種途徑，使民眾掌握必要的暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置常識(shí)和自救技能，強(qiáng)化全社會(huì)的處置意識(shí)與能力；其次，重視文化教育部門的參與，建立全民應(yīng)急處置基礎(chǔ)教育機(jī)制、高等教育機(jī)制、公共管理部門暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置培訓(xùn)機(jī)制，明確暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置管理教育的目標(biāo)群體；再次，建立政府與社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系，通過建立緊急狀態(tài)下的社會(huì)資源調(diào)配機(jī)制，提高應(yīng)急物資的儲(chǔ)備水平和調(diào)動(dòng)能力；復(fù)次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)警民合作，推進(jìn)警民聯(lián)防，切實(shí)建設(shè)好城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治安聯(lián)防隊(duì)伍，以人口密集地區(qū)、易受侵害單位（如中小學(xué)校、幼兒園、敬老院等）與家庭為重點(diǎn)，進(jìn)一步織密點(diǎn)、面相結(jié)合，打防控相結(jié)合，人防、物防、技防相結(jié)合的警民治安防控網(wǎng)絡(luò)。最后，還應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)力量統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和保障機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)力量，保障群眾合法權(quán)益。

（三）以人為本，打造專業(yè)隊(duì)伍和裝備

反恐是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，并會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷發(fā)展變化，而反恐明權(quán)確責(zé)的實(shí)施、情指一體的推動(dòng)以及反恐法制的完善等任何方案、計(jì)劃以及處置都需要“人”去改變和實(shí)現(xiàn)。要在這場(chǎng)長(zhǎng)期的斗爭(zhēng)中贏得勝利，不但需要經(jīng)驗(yàn)的積累與傳授，更需要專業(yè)的分工與培養(yǎng)，打造反恐專業(yè)隊(duì)伍和裝備，增強(qiáng)反恐能力。

首先，要培養(yǎng)和擴(kuò)充反恐專業(yè)隊(duì)伍。一要有長(zhǎng)期的戰(zhàn)略眼光，在公安院校和部分高校設(shè)置反恐專業(yè)或反恐課程，培養(yǎng)指揮、情報(bào)、談判、心理救援等多方面專業(yè)人才；二要加強(qiáng)基層警力反恐培訓(xùn)，強(qiáng)化基層維穩(wěn)組織反恐意識(shí)，提高一線反恐能力和現(xiàn)場(chǎng)處置水平；三要樹立國(guó)際視野，推進(jìn)反恐人才的中外合作交流與培訓(xùn)，吸收國(guó)際反恐經(jīng)驗(yàn)和技能，增強(qiáng)自身反恐技能。其次，要提升反恐隊(duì)伍裝備水平。要推行基層警力持槍上崗，確保武器裝備的攻擊力，形成面上的威脅力量，擠壓暴恐活動(dòng)生存的空間。但同時(shí)不能草木皆兵，要塑造和諧的氛圍。

（四）情指一體，打破體制機(jī)制壁壘

“情報(bào)工作是反恐戰(zhàn)爭(zhēng)取得勝利的關(guān)鍵性因素”。 情報(bào)的價(jià)值在于應(yīng)用，能夠應(yīng)用于指揮。當(dāng)前暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置情報(bào)搜集與指揮決策體制、機(jī)制建設(shè)存在的最大的問題在于情報(bào)與指揮的脫節(jié)，即情報(bào)信息不能及時(shí)地為應(yīng)急處置決策提供依據(jù)。因此，如何快速獲取情報(bào)，如何便捷地實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)絡(luò)，并借助指揮中心平臺(tái)之優(yōu)勢(shì)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上搭建情指一體化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“一鍵式”指揮體系是當(dāng)前反恐警務(wù)迫切所需的。

首先，縱向上，以反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)小組為中心，依據(jù)《反恐怖主義法》建立國(guó)家反恐怖主義情報(bào)中心，建立動(dòng)態(tài)的情報(bào)數(shù)據(jù)庫(kù)，將數(shù)據(jù)情報(bào)統(tǒng)一歸口；同時(shí)整合國(guó)家、省市反恐辦，國(guó)家、省市應(yīng)急辦，國(guó)家、省市其他暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)和相關(guān)情報(bào)機(jī)構(gòu)職能，優(yōu)化資源配置，精簡(jiǎn)職能機(jī)構(gòu)，明確領(lǐng)導(dǎo)小組在暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置情報(bào)獲取、指揮決策中的權(quán)限，強(qiáng)化上下層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組情報(bào)、指揮權(quán)，實(shí)現(xiàn)情指權(quán)縱向一體。同時(shí)，考慮到各級(jí)暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)置的實(shí)際情況，可以通過國(guó)家立法或地方立法的授權(quán)形式，將常態(tài)情報(bào)一體權(quán)限授予各級(jí)公安機(jī)關(guān)或其他安全機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)。

其次，橫向上，在本級(jí)政府暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，建立跨部門情報(bào)信息與指揮決策運(yùn)行機(jī)制，即以城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心為基礎(chǔ)搭建情指一體平臺(tái)，整合公安、民防、衛(wèi)生、環(huán)保等相關(guān)力量和社會(huì)公共資源，以法律確權(quán)打破信息壁壘，統(tǒng)一獲取職能部門情報(bào)信息的權(quán)限，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮、調(diào)度相關(guān)聯(lián)動(dòng)單位開展應(yīng)急處置，從而實(shí)現(xiàn)暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

（五）科技反恐，應(yīng)用大數(shù)據(jù)云技術(shù)

大數(shù)據(jù)時(shí)代，社會(huì)數(shù)據(jù)信息已經(jīng)滲透到每個(gè)行業(yè)、每個(gè)領(lǐng)域、 甚至每個(gè)人，帶來了恐怖犯罪的智能化、網(wǎng)絡(luò)化、虛擬化，驅(qū)動(dòng)了反恐情報(bào)與指揮的“數(shù)據(jù)化”變革。情報(bào)的本質(zhì)在于獲取數(shù)據(jù)信息，指揮的關(guān)鍵在于應(yīng)用獲取的數(shù)據(jù)信息。龐雜、海量的數(shù)據(jù)，在給我們反恐情報(bào)信息搜集、處理帶來挑戰(zhàn)的同時(shí)，卻又成為鏈接情報(bào)與指揮系統(tǒng)的紐帶，成為情指一體化系統(tǒng)建設(shè)的一個(gè)突破口。因此，我們應(yīng)當(dāng)理性認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)，開拓反恐理念，挖掘大數(shù)據(jù)在反恐情指一體化建設(shè)中的作用，探索大數(shù)據(jù)應(yīng)用機(jī)制，以適應(yīng)新時(shí)代反恐實(shí)踐需求，維護(hù)國(guó)家安全與穩(wěn)定。

首先，我們應(yīng)當(dāng)樹立數(shù)據(jù)導(dǎo)偵、實(shí)時(shí)開放和相關(guān)關(guān)系理念，正確認(rèn)識(shí)和運(yùn)用大數(shù)據(jù)云技術(shù)。反恐斗爭(zhēng)，理念為先。 反恐工作的數(shù)據(jù)化改革創(chuàng)新首先是應(yīng)用理念的發(fā)展與變革。大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下的反恐情指一體化建設(shè)，不僅是一種技術(shù)的革新，更是一種新思維、新理念。我們應(yīng)當(dāng)以數(shù)據(jù)化的信息指導(dǎo)反恐情報(bào)與指揮工作，在相關(guān)關(guān)系的指引下，實(shí)時(shí)開放地獲取數(shù)據(jù)資源。其次，我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)云技術(shù)在監(jiān)測(cè)暴恐風(fēng)險(xiǎn)、追蹤恐怖分子（組織）、支持指揮決策以及預(yù)測(cè)暴恐活動(dòng)中的作用和價(jià)值，通過拓展數(shù)據(jù)采集術(shù)、建立支撐存儲(chǔ)庫(kù)、搭建互聯(lián)指揮云、繪制虛擬可視化城市圖、設(shè)立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)點(diǎn)等方法將大數(shù)據(jù)云技術(shù)應(yīng)用到反恐工作中去，同時(shí)思考并規(guī)避大數(shù)據(jù)運(yùn)用中可能出現(xiàn)的問題。

（六）推進(jìn)立法，將反恐納入法治軌道

反恐處置機(jī)制的建立離不開反恐法律法規(guī)的制定和完善。在法律上對(duì)暴恐活動(dòng)進(jìn)行遏制十分必要，也是現(xiàn)代法治國(guó)家的應(yīng)有之義。一方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善《反恐怖主義法》，針對(duì)恐怖主義活動(dòng)的特殊性，科學(xué)界定概念、明確處置權(quán)責(zé)、完善司法程序等，將反恐上升為國(guó)家戰(zhàn)略。另一方面，在《反恐怖主義法》的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步推進(jìn)地方二次立法或?qū)ｍ?xiàng)立法予以細(xì)化、補(bǔ)充，及時(shí)總結(jié)地方反恐經(jīng)驗(yàn)，完善反恐法律法規(guī)體系，提高公眾反恐意識(shí)。

暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)工程，需要我們既要敢于從宏觀體制、機(jī)制、法制中進(jìn)行理論探討、科學(xué)規(guī)劃，也要勇于從微觀實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，且由于暴恐活動(dòng)的自身屬性，其應(yīng)急處置難于一般突發(fā)事件。但問題研究的困難并不能成為研究的阻力，甚至本身可以成為研究的不竭動(dòng)力。我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)反恐形勢(shì)的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性，緊貼實(shí)踐問題，抓住法治主線，不斷推進(jìn)反恐工作，為社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)改革提供一個(gè)安全穩(wěn)定的環(huán)境。