許桂敏 肖健康

內(nèi)容摘要：我國當(dāng)下反恐形勢仍然不容樂觀，恐怖活動(dòng)犯罪暗流涌動(dòng)，對國家安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成極大威脅。為了彌補(bǔ)反恐法律制度存在的不足，更好地服務(wù)于反恐現(xiàn)實(shí)工作需要，我國先后出臺(tái)了《刑法修正案（九）》和《中華人民共和國反恐怖主義法》。促進(jìn)了我國反恐法律體系的完善，彌補(bǔ)了我國反恐法律制度的缺失，為有效防控恐怖活動(dòng)犯罪奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。然而，恐怖活動(dòng)的時(shí)刻威脅與反恐斗爭的任重道遠(yuǎn)，尚需要不斷完善反恐立法。

關(guān)鍵詞：恐怖活動(dòng)犯罪；立法現(xiàn)狀；法律完善

恐怖活動(dòng)肆虐既是世界難題，也是各國無法回避的焦點(diǎn)。近些年，我國不斷面臨恐怖活動(dòng)犯罪的困擾，恐怖勢力和民族分裂勢力大肆宣揚(yáng)分裂思想，實(shí)施恐怖活動(dòng)犯罪，擾亂社會(huì)秩序，嚴(yán)重破壞了社會(huì)穩(wěn)定。 面對恐怖活動(dòng)對人民生命財(cái)產(chǎn)的侵襲，對國家安全、統(tǒng)一的踐踏，對社會(huì)安寧的危害，我國政府表明了自己堅(jiān)決反恐的立場，同時(shí)加快了反恐立法起草、修改、出臺(tái)的節(jié)奏。我國立法機(jī)關(guān)在《刑法修正案（九）》和《中華人民共和國反恐怖主義法》中增加了豐富的反恐內(nèi)容，突破了我國反恐立法零星記錄的歷史，初現(xiàn)成效的反恐機(jī)制建設(shè)已經(jīng)構(gòu)筑起強(qiáng)大的防控后盾。然而，從反恐長遠(yuǎn)目標(biāo)和持續(xù)反恐需求出發(fā)，我國不應(yīng)滿足于已有的成績，應(yīng)在現(xiàn)有反恐法律機(jī)制框架內(nèi)，針對全球反恐新情況、新特點(diǎn)，樹立憂患意識，前瞻查缺補(bǔ)漏，不斷地充實(shí)豐富預(yù)防控制對策。

一、我國反恐立法的進(jìn)程

近年來，隨著恐怖威脅的不斷逼近，我國加快了反恐立法的進(jìn)程，截止目前，已經(jīng)基本形成了相對完善的反恐法律體系。1997刑法規(guī)定了組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪，正式開啟了我國恐怖活動(dòng)立法的序幕。2001年頒布的《刑法修正案（三）》進(jìn)一步完善了恐怖活動(dòng)犯罪的罪名，把資助恐怖活動(dòng)罪納入到法律懲治的范圍，規(guī)定了犯罪主體包括單位和個(gè)人，并對此設(shè)置了相對確定的法定刑。此外，在《刑法修正案（三）》還增加恐怖活動(dòng)犯罪為洗錢罪的上游犯罪。 考慮到恐怖犯罪的危害性、恐怖性的特點(diǎn)，2011 年出臺(tái)的《刑法修正案（八）》規(guī)定了特別累犯制度，并對此提高了法定刑，加大了懲處的力度。

2011年全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問題的決定》頒布實(shí)施，首次以立法的形式規(guī)定了恐怖活動(dòng)、恐怖組織等概念，明確了恐怖活動(dòng)的范圍，為依法反恐指明了方向。此外，該《決定》明確提出了構(gòu)建反恐領(lǐng)導(dǎo)體系，為有效打擊恐怖活動(dòng)犯罪奠定了組織保障。

2015年《刑法修正案（九）》出臺(tái)，對恐怖活動(dòng)犯罪作了大量的規(guī)定，至少增設(shè)了6個(gè)罪名，并且規(guī)定了較重的法定刑，表明了我國對恐怖活動(dòng)犯罪的刑法規(guī)制以重刑重罰為主，在寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策選擇上以從嚴(yán)從厲為取向。比如，增設(shè)的若干新罪名中以判處五年有期徒刑為杠桿，凸顯了恐怖活動(dòng)犯罪量刑從重特點(diǎn)。一些原本為刑法規(guī)定的預(yù)備行為，一改傳統(tǒng)立法慣例，變成實(shí)行行為的做法，意在重拳出擊，將恐怖活動(dòng)犯罪扼殺在萌芽狀態(tài)。比如在公共場所情形下，以暴力或以暴力相威脅的方式強(qiáng)迫他人穿著宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義服飾或佩戴宣揚(yáng)標(biāo)志的行為悄然入罪，規(guī)定了借助媒體宣傳恐怖思想或者發(fā)表恐怖言論的行為也構(gòu)成犯罪。這些均表明，我國已然擴(kuò)大了對恐怖活動(dòng)打擊的范圍，顯示了決不向恐怖活動(dòng)犯罪妥協(xié)的決心，特別是嚴(yán)密了恐怖活動(dòng)犯罪的刑事法網(wǎng)。

2015年12月《中華人民共和國反恐怖主義法》出臺(tái)，該部反恐法以十個(gè)章節(jié)豐富條文回答了什么是恐怖活動(dòng)，怎樣有效反恐等基本內(nèi)容，是一部完整的專門反恐立法。無論從反恐怖主義的基本原則、反恐機(jī)構(gòu)及其職責(zé)規(guī)定，還是恐怖組織和人員的認(rèn)定、安全防范、情報(bào)信息交流、法律責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容上，幾乎面面俱到，標(biāo)志著我國反恐立法體系基本形成。

二、對現(xiàn)有反恐立法的理性思考

不可否認(rèn)，我國反恐立法取得了很大成就，集中體現(xiàn)為先是《刑法修正案（九）》增加了諸多恐怖活動(dòng)犯罪條款，接著又出臺(tái)了《中華人民共和國反恐怖主義法》。這些立法有利于對恐怖活動(dòng)犯罪的認(rèn)定，有利于依法有效打擊恐怖活動(dòng)犯罪，同時(shí)也有利于我國與他國的反恐國際合作。然而，當(dāng)我們高度評定我國反恐立法的成效之時(shí)，也應(yīng)該客觀冷靜分析反恐立法尚需改進(jìn)之處。畢竟我國現(xiàn)有的反恐立法并非完美無缺，還有繼續(xù)擴(kuò)大完善的空間。

（一）人權(quán)保障和懲罰犯罪發(fā)展不均衡

隨著國家法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，人權(quán)保障呼聲也在不斷提高。非犯罪化、輕刑化是我國刑事法發(fā)展的趨勢，死刑條款的大量減少就是一例。在罪刑法定原則和罪責(zé)刑相適應(yīng)原則指導(dǎo)下，我國的刑事法修改在限制國家的公權(quán)力、保障公民的人權(quán)和自由方面力爭取得平衡，但是在恐怖活動(dòng)犯罪這一特殊犯罪類型的高壓態(tài)勢下，難免會(huì)出現(xiàn)某種失調(diào)。

我國《刑法修正案（九）》中新增加了準(zhǔn)備實(shí)施恐怖活動(dòng)犯罪的罪名，意味只要有為實(shí)施恐怖活動(dòng)犯罪準(zhǔn)備兇器、危險(xiǎn)物品或者其他工具的行為，或者有策劃等其他準(zhǔn)備行為就構(gòu)成本罪，最高刑罰可以達(dá)到五年有期徒刑，如果情節(jié)嚴(yán)重，刑罰甚至可以達(dá)到五年以上有期徒刑，直至15年有期徒刑。如果《刑法修正案（九）》沒有將準(zhǔn)備恐怖活動(dòng)犯罪進(jìn)行實(shí)體法規(guī)定，那么該行為僅為組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪的預(yù)備犯罪，法定刑往往可以在三年以下判處，甚至可以免除處罰，而《刑法修正案（九）》把準(zhǔn)備實(shí)施恐怖活動(dòng)犯罪的行為改為實(shí)行犯，最高法定刑可以判處五年有期徒刑，在嚴(yán)重情形下甚至可以判處五年以上有期徒刑。前后立法變遷比較而言，刑罰的嚴(yán)厲性不免令人深思。這種立法趨勢與人權(quán)保障的精神是不相符的，也和現(xiàn)代法治國家法律發(fā)展步伐相背離。因?yàn)?，?yán)刑峻法并非能夠?qū)崿F(xiàn)遏制恐怖活動(dòng)犯罪的激增，畢竟我國恐怖活動(dòng)犯罪產(chǎn)生的原因十分復(fù)雜，刑事責(zé)任的承擔(dān)僅僅是反恐法律效果的體現(xiàn)，并不能完全承載一切社會(huì)效果的重?fù)?dān)。個(gè)別情況下，恐怖分子置法律于不顧，甘愿做人體炸彈，從事所謂的“圣戰(zhàn)”，重罰的立法目的難以徹底實(shí)現(xiàn)。正如學(xué)者評價(jià)道，單純的加大刑罰力度根本無法有效遏制恐怖活動(dòng)犯罪日益猖獗之勢。

（二）恐怖活動(dòng)犯罪的相關(guān)罪名設(shè)置分散

特殊的恐怖活動(dòng)犯罪與普通的一般刑事犯罪相比差異很大。一方面，恐怖活動(dòng)犯罪主體的主觀惡性更甚于一般刑事犯罪?？植婪肿哟蠖鄶?shù)屬于極端分子，受到極端主義思想的蠱惑，很難勸其棄惡從善。另一方面，恐怖活動(dòng)犯罪的社會(huì)危害性通常大于一般的刑事犯罪?？植阑顒?dòng)犯罪具有很強(qiáng)的暴力性特征，一旦發(fā)生，不僅危及國家安全，還破壞社會(huì)秩序，造成社會(huì)恐慌，對人民群眾的生命健康、財(cái)產(chǎn)安全帶來不可估量的損失。因此，特殊的恐怖活動(dòng)犯罪應(yīng)該單獨(dú)設(shè)立章節(jié)，與普通的刑事犯罪區(qū)別開來，這樣不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對恐怖活動(dòng)犯罪集中打擊，還有利于民眾樹立對恐怖活動(dòng)犯罪正確的認(rèn)識，遠(yuǎn)離恐怖分子的教唆、引誘，實(shí)現(xiàn)定罪量刑的科學(xué)化，做到人權(quán)保障和懲罰犯罪兩者相統(tǒng)一。令人遺憾的是，歷經(jīng)多次醞釀實(shí)施的我國反恐立法，在刑法有關(guān)恐怖活動(dòng)犯罪的罪名設(shè)置上依舊分散、凌亂，缺乏犯罪客體類罪的歸納，分散于刑法不同篇章中，有的配置在危害公共安全罪一章，有的分布在妨害社會(huì)管理秩序罪中，有的編排在侵犯人身、財(cái)產(chǎn)罪中。

（三）恐怖活動(dòng)組織和人員的認(rèn)定存在問題

對恐怖活動(dòng)組織和人員進(jìn)行認(rèn)定是打擊恐怖活動(dòng)犯罪的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要步驟。恐怖活動(dòng)組織和人員認(rèn)定的準(zhǔn)確與否、認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是什么關(guān)系到反恐工作運(yùn)行成效的好壞，關(guān)系到是否依法治國與依法反恐的成敗。目前，在恐怖活動(dòng)組織和人員認(rèn)定問題上，依據(jù)我國反恐法的規(guī)定，采用司法認(rèn)定和行政認(rèn)定相結(jié)合的方式，以行政認(rèn)定為主，以司法認(rèn)定為輔。

行政認(rèn)定是我國行政機(jī)關(guān)，即國家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)依法認(rèn)定恐怖活動(dòng)組織和人員的形式。公安部、安全部、外交部以及省級反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)向國家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)提出認(rèn)定申請，才可以確認(rèn)恐怖活動(dòng)組織和人員。我國反恐法第十二條規(guī)定，國家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)認(rèn)定恐怖活動(dòng)組織和人員，并且由其辦事機(jī)構(gòu)予以公告。對認(rèn)定不服的，可以通過其辦事機(jī)構(gòu)申請復(fù)核，由國家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)做出復(fù)核決定，作出維持或者撤銷的最終決定。

司法認(rèn)定是我國審判機(jī)關(guān)，即有管轄權(quán)的中級以上人民法院在進(jìn)行刑事審判過程中依法認(rèn)定恐怖活動(dòng)組織和人員的形式。我國反恐法第十六條明確指出，根據(jù)我國刑事訴訟法相關(guān)規(guī)定，具有刑事管轄權(quán)的中級以上人民法院在刑事審判過程中，可以依法認(rèn)定恐怖活動(dòng)組織和人員。需要予以公告的，國家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)對生效判決的認(rèn)定可予以公布?？梢?，法院司法認(rèn)定的模式在實(shí)際工作中受到各種條件的限制。

恐怖活動(dòng)犯罪的偵查權(quán)歸屬于公安機(jī)關(guān)，大量恐怖活動(dòng)犯罪刑事案件的前置判定，是否屬于恐怖活動(dòng)組織和人員，一般先由國家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)做出判定，公安行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)行，只有少量刑事案件進(jìn)入到審判階段，再由中級人民以上法院做出是否為恐怖活動(dòng)組織和人員的裁判。問題在于，立法中并未對兩者的認(rèn)定適用范圍以及如何銜接作出明確闡釋，以至于司法實(shí)務(wù)中會(huì)出現(xiàn)證據(jù)證明力以及怎樣適用的爭議。從審判獨(dú)立出發(fā)，法院在審理相關(guān)的恐怖活動(dòng)犯罪時(shí)，能否直接按照行政機(jī)關(guān)對恐怖活動(dòng)組織和人員認(rèn)定結(jié)果作為裁判的依據(jù)；從反恐職能分工出發(fā)，法院判決構(gòu)成恐怖活動(dòng)犯罪的行為人，如何與國家反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)認(rèn)定相協(xié)調(diào)；最為關(guān)鍵的是行政認(rèn)定程序的啟動(dòng)、證據(jù)審核、名單等重要事項(xiàng)，立法語焉不詳，沒有清楚界定。

三、 我國反恐立法的展望

筆者認(rèn)為，我們必須肯定我國反恐立法取得的成就。在反恐斗爭中，專門反恐法與刑事法有關(guān)恐怖活動(dòng)犯罪實(shí)體與程序規(guī)定，以及其他關(guān)涉反恐的法律法規(guī)內(nèi)容，所有這些成果共同發(fā)揮了防控恐怖活動(dòng)滋生蔓延的效果。當(dāng)然，為了繼續(xù)持久弘揚(yáng)依法反恐的戰(zhàn)果，立法者不應(yīng)怠慢，需要不斷完善反恐立法。

（一）理性看待恐怖活動(dòng)犯罪

恐怖活動(dòng)犯罪無論是在社會(huì)危害性，還是社會(huì)惡劣影響方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通的刑事犯罪。自然，從重打擊恐怖活動(dòng)是各國的共識。然而，我國在對其進(jìn)行嚴(yán)厲打擊的同時(shí)，不能為了求打擊的一時(shí)之快，而忽略人權(quán)的保護(hù)。根據(jù)現(xiàn)代法治理念，人權(quán)保障和懲罰犯罪是同等重要的。當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)該適度取舍，不能過度偏重于社會(huì)需要，以保護(hù)社會(huì)的借口掩蓋人權(quán)的缺位。至少，對恐怖活動(dòng)犯罪應(yīng)當(dāng)做到科學(xué)的定罪和量刑，實(shí)現(xiàn)罪和刑的統(tǒng)一，不能為了盲目追求短期效果而加重刑罰，忽視人權(quán)保障。

另外，恐怖活動(dòng)犯罪產(chǎn)生的原因十分復(fù)雜，歷史深層因素之外，民族矛盾、宗教極端主義思想的滲透、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、文化差異、教育不發(fā)達(dá)等都是重要因素。因此，對恐怖活動(dòng)犯罪進(jìn)行治理和預(yù)防并非單純加重刑罰就能實(shí)現(xiàn)的。正如筆者反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，反恐的根本途徑在于社會(huì)的綜合治理，重視解決形成恐怖活動(dòng)土壤的民族、宗教、政治、經(jīng)濟(jì)等因素。 所以，我們應(yīng)當(dāng)秉承理性的思維來看待恐怖活動(dòng)犯罪，在從嚴(yán)從重削弱恐怖活動(dòng)囂張氣焰并且重刑重罰加以懲戒的背后，也要注重人權(quán)的保障。比如，讓恐怖分子充分行使辯護(hù)權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)等。

在刑事實(shí)體法上，應(yīng)該考慮到恐怖活動(dòng)犯罪參與人員的不同作用與分工，區(qū)別對待，規(guī)范量刑。對恐怖活動(dòng)組織的領(lǐng)導(dǎo)者、策劃者、組織者實(shí)施重打重罰，對被迫、被誘騙參與人員并在實(shí)施恐怖活動(dòng)后積極悔過、有立功或者自首情節(jié)的人員，可以從寬從輕裁量，甚至免于刑事處罰。比如，為了分化瓦解恐怖活動(dòng)組織人員，我國刑法可以增設(shè)特定人員特殊對待內(nèi)容。正如法國刑法對恐怖活動(dòng)犯罪未達(dá)到既遂前的提供線索或者事先報(bào)案使得案件得以及時(shí)偵破的行為人，免于刑事處罰。此類做法，我國可以借鑒，明確規(guī)定對恐怖分子特定情形下的刑罰減免制度。這在某種程度上可以實(shí)現(xiàn)對人民群眾的最大保護(hù)，也符合世界上人權(quán)保障的價(jià)值理念。有些學(xué)者也呼吁，不應(yīng)忽視對恐怖分子的教育和矯正，應(yīng)結(jié)合具體情況，為恐怖活動(dòng)犯罪配置相應(yīng)的從寬處罰或出罪的事由。

（二）完善恐怖活動(dòng)犯罪罪狀

隨著《刑法修正案（九）》以及《中華人民共和國反恐怖主義法》的出臺(tái)，在一定程度上健全了反恐怖活動(dòng)犯罪的法律體系。然而，對徹底杜絕恐怖活動(dòng)隱患而言，仍然存在某種欠缺。罪刑法定是我國刑法基本原則，也是司法人員必須遵守的鐵律。法無明文規(guī)定不為罪、法無明文規(guī)定不處罰，意味著對于那些法律沒有明文規(guī)定的恐怖活動(dòng)犯罪不能按照恐怖活動(dòng)犯罪定罪處罰。如果違背罪刑法定原則，必然會(huì)出現(xiàn)任意治罪、罪刑擅斷、裁量不均的局面，無法實(shí)現(xiàn)法律的公平和正義。

法律規(guī)定得越詳細(xì)、越具有可操作性，罪刑法定原則才可得到真正的貫徹落實(shí)。完善的法律是防范恐怖活動(dòng)上升的強(qiáng)有力武器。欠缺的立法往往造成錯(cuò)失審判、無法可依的尷尬。反觀我國現(xiàn)有的反恐刑事立法，筆者認(rèn)為，雖然恐怖活動(dòng)犯罪的主要罪名已經(jīng)齊備，但是尚需要擴(kuò)大新罪名，搭建特別法與普通法的溝通橋梁，完善法定刑配置，做到法律前后連貫順暢、保證內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

筆者認(rèn)為，我國應(yīng)該增設(shè)獨(dú)立的基本罪名恐怖行為罪?？植佬袨樽锏脑O(shè)定與我國的反恐法和《刑法修正案（九）》之間具有密切內(nèi)在聯(lián)系。按照反恐法對恐怖活動(dòng)的認(rèn)定，將恐怖行為罪配置為空白罪狀。只有違反反恐法的規(guī)定，并且實(shí)施了一般法條意義上的恐怖行為，比如，放火、爆炸、決水等危害公共安全、制造社會(huì)混亂的行為，就可認(rèn)定為恐怖行為罪。

增設(shè)恐怖行為罪的理由在于：第一，恐怖活動(dòng)犯罪和普通的刑事犯罪相比具有特殊性，前者的危害性和影響力都大于普通刑事犯罪，在對其預(yù)防和懲治的問題上也區(qū)別于普通刑事犯罪。因此，有必要單獨(dú)規(guī)定恐怖行為罪，以此作為恐怖活動(dòng)犯罪的基本罪行，作為典型恐怖活動(dòng)犯罪普通法代表，并設(shè)置合理的法定刑。如果行為人采用爆炸、決水、放火等恐怖手段實(shí)施恐怖行為的，直接單獨(dú)依照恐怖行為罪定罪量刑，予以刑事處罰。而幫助恐怖活動(dòng)罪則作為恐怖行為罪的特別法條，采取特別法優(yōu)于普通法原則，按照幫助恐怖活動(dòng)罪處罰。如此一來，真正實(shí)現(xiàn)了罪刑法定和罪責(zé)刑相適應(yīng)原則。第二，現(xiàn)有刑法條文所規(guī)定的恐怖活動(dòng)犯罪罪名并沒有一網(wǎng)打盡，難以全面覆蓋全部的恐怖活動(dòng)行為，立法者也只是把司法實(shí)踐中常見的恐怖活動(dòng)犯罪予以規(guī)定下來。然而，客觀上懲治的恐怖活動(dòng)犯罪不僅僅限于立法中的規(guī)定，切實(shí)需要一個(gè)兜底性的條款予以概括，增加恐怖行為罪勢在必行。第三，已有國外立法的經(jīng)驗(yàn)可供引用。俄羅斯刑法第205條規(guī)定了恐怖行為罪，俄羅斯在實(shí)踐中積累了可供獲取的判例。事實(shí)證明，我國和俄羅斯的法律有著共同的轉(zhuǎn)型社會(huì)特質(zhì)，法律創(chuàng)設(shè)同出一爐，反恐面臨的問題具有共同話題，更何況雙方都是上海合作組織的締造者。因此，借鑒吸收俄羅斯反恐立法的成功做法，不會(huì)引致我國反恐法律體制的水土不服。俄羅斯對恐怖行為罪規(guī)定了不同的量刑幅度，從五年有期徒刑到二十年有期徒刑，直至剝奪終身自由。在罪狀描述上一方面是實(shí)施了爆炸、放火等危害社會(huì)公共安全的行為，另一方面是追求對權(quán)力機(jī)關(guān)構(gòu)成威脅或者施加影響。

此外，法定刑的設(shè)置應(yīng)該更為合理?？植阑顒?dòng)犯罪未來的新趨勢可能是核恐怖主義的突然爆發(fā)?？植婪肿訛榱嗽黾涌植阑顒?dòng)的破壞性和影響力，他們往往選擇那些殺傷力大的武器，比如核武器發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。一旦恐怖分子掌握了核武器，那么對整個(gè)世界人民的生命財(cái)產(chǎn)安全都會(huì)產(chǎn)生巨大的威脅，為此，必須對盜竊核材料的行為進(jìn)行嚴(yán)厲的打擊。2005年《制止核恐怖行為國際公約》中規(guī)定了盜竊核材料罪，我國刑法雖然并未對盜竊核材料單獨(dú)設(shè)置罪名，但是將核材料等同于危險(xiǎn)物質(zhì)、有害物質(zhì)配以相應(yīng)罪名，昭示了我國對核恐怖主義防微杜漸的干預(yù)強(qiáng)度。不過，筆者認(rèn)為，在核恐怖主義犯罪的法定刑設(shè)置上應(yīng)該有別于傳統(tǒng)恐怖主義犯罪，根據(jù)客觀情況需要適度加大裁量尺度。

（三）繼續(xù)調(diào)整我國反恐立法的格局

概言之，我國現(xiàn)有的反恐立法格局依舊沿襲“以刑為主，諸法配合”的局面。誠然，這種立法格局具有一定的優(yōu)勢，能夠整合司法資源、集中全力實(shí)現(xiàn)對恐怖活動(dòng)犯罪的打擊，但是也存在很大的弊端。首先，法律制裁分為行政制裁、民事制裁、刑事制裁等，針對不同的違法行為，制裁手段也呈現(xiàn)差異性。刑法是規(guī)定犯罪和刑罰的法律，刑事制裁具有犯罪懲罰性質(zhì)的功能，其制裁手段上具有單一性、嚴(yán)厲性的特點(diǎn)，很難實(shí)現(xiàn)對預(yù)防、處置、制裁和恢復(fù)環(huán)節(jié)的涵蓋。因此，刑事制裁不能越俎代庖、大包大攬，成為刑事防控立法的核心。其次，“以刑為主，諸法配合”的立法格局和我國反恐立法宗旨相違背。這種立法格局的采用就意味著我國注重刑事制裁而輕視其他環(huán)節(jié)的作用，這與我國確立的反恐立法宗旨“標(biāo)本兼治、打防結(jié)合”背道而馳。第三，“以刑為主，諸法配合”的立法格局與國際立法趨勢相違背。在國際聯(lián)合反恐的大背景下，刑事司法協(xié)助是國際反恐合作的一部分，不可低估國家與國家之間協(xié)作反恐的威力。國際聯(lián)合反恐經(jīng)驗(yàn)表明，刑事司法手段在反恐中起著主導(dǎo)作用，但不是唯一的作用。我國學(xué)者據(jù)此提出，要實(shí)現(xiàn)國際聯(lián)合反恐，就需要構(gòu)建包括文化、刑事、行政、金融、軍事等多個(gè)方面的反恐合作機(jī)制。

所以，我們確實(shí)有必要對我國現(xiàn)有反恐立法格局進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)從法律的角度看待反恐問題時(shí)，不應(yīng)當(dāng)被某一部門法所束縛，而應(yīng)當(dāng)秉持預(yù)防、處置、制裁、恢復(fù)四者并重的理念。正如我國單一的反恐法所彰顯的精神，理應(yīng)樹立反恐的法律大局觀。因此，在“以憲法依據(jù)，以反恐法為主導(dǎo)，諸法配合”指導(dǎo)思想下，我們應(yīng)該重新審視原有的立法格局，構(gòu)建符合反恐需要的新格局。具體而言，在憲法中確立反恐法規(guī)定和實(shí)施的依據(jù)，其他相關(guān)的法律規(guī)范以反恐法為核心進(jìn)行專門規(guī)定，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范之間的有效銜接和相互補(bǔ)充，形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系、彼此輔助的整體。此外，在整個(gè)反恐法律體系內(nèi)部要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)銜接，從效力等級而言，實(shí)現(xiàn)法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章三者之間的銜接，從反恐職能的立場來看，應(yīng)當(dāng)是預(yù)防法、制裁法、恢復(fù)法的相互銜接。我國反恐法將反恐怖主義納入國家安全戰(zhàn)略，以反恐法為龍頭，引領(lǐng)法律格局重新排序，綜合施策，標(biāo)本兼治，開辟了一個(gè)法律新格局的良好開端。

（四）細(xì)化恐怖活動(dòng)組織和人員認(rèn)定的法律規(guī)范

《中華人民共和國反恐怖主義法》首次以立法的形式確立了雙軌制的認(rèn)定模式，即針對恐怖組織和人員的認(rèn)定采用司法認(rèn)定和行政認(rèn)定相結(jié)合的模式。該模式以其靈活性有利于及時(shí)有效地展開反恐行動(dòng)。實(shí)際上，對恐怖活動(dòng)組織和人員的司法認(rèn)定和行政認(rèn)定的選擇并不矛盾和沖突，最終目的是各司其職、互相輔助，實(shí)現(xiàn)對恐怖活動(dòng)犯罪的有效制裁打擊。筆者認(rèn)為，法律的制定重在落實(shí)并具有可行性，不可否認(rèn)，雙重認(rèn)定模式的確立帶來了反恐高效率，但是，也出現(xiàn)了如何銜接的尷尬局面。雙軌制的軌道鋪向何方，至今沒有細(xì)致明確的法律規(guī)定，急需當(dāng)機(jī)立斷加以解決。

筆者認(rèn)為，我國應(yīng)該盡快出臺(tái)恐怖活動(dòng)組織與人員認(rèn)定的具體辦法。在國外立法中，恐怖組織和人員具體的認(rèn)定辦法通常規(guī)定在專門的反恐法中，而我國2016年1月1日生效的反恐法僅做了概括性的規(guī)定，缺乏明確性和指導(dǎo)性，容易導(dǎo)致認(rèn)識的偏差或者雙重標(biāo)準(zhǔn)。另外，在行政認(rèn)定為主的模式下，突出行政認(rèn)定的優(yōu)勢之時(shí)尤其應(yīng)重視行政認(rèn)定的程序性規(guī)定。行政認(rèn)定從性質(zhì)上而言屬于行政活動(dòng)的一種，行政主體通常在對認(rèn)定工作中具有較大自由裁量空間，自由裁量權(quán)并不意味著可以隨意進(jìn)行認(rèn)定。相反，由于恐怖活動(dòng)組織和人員的認(rèn)定關(guān)系到每一個(gè)公民的人身權(quán)利和自由，本項(xiàng)工作一定要嚴(yán)格遵循相應(yīng)的法定程序，嚴(yán)格謹(jǐn)慎加以甄別，從行政認(rèn)定的啟動(dòng)、證據(jù)審核、制定名單遞進(jìn)過程中依法行事，保障認(rèn)定結(jié)果的準(zhǔn)確無誤。一旦準(zhǔn)確認(rèn)定之后，就不應(yīng)僅限于對恐怖活動(dòng)組織和人員的資金凍結(jié)，而應(yīng)該擴(kuò)大為查封、扣押、沒收財(cái)產(chǎn)、拒絕入境等后續(xù)制裁措施。

四、結(jié)語

“冰凍三尺非一日之寒”。從宏觀角度而言，恐怖活動(dòng)的產(chǎn)生是社會(huì)矛盾長期積累的產(chǎn)物，對其解決并非一朝一夕之事，要循序漸進(jìn)，持久防控。誠然，完備的法律是根除恐怖活動(dòng)的重要前提?？v觀我國反恐立法之現(xiàn)狀，已然形成反恐立法基本體系，但是反恐征途道路漫長，需要我們時(shí)刻保持高度警覺，不斷完善我國的反恐立法。