國家發(fā)改委國土地區(qū)所課題組

成渝城市群的戰(zhàn)略定位與規(guī)劃目標

國家發(fā)改委國土地區(qū)所課題組

成渝城市群是我國西部少有的經濟相對發(fā)達、人口和城鎮(zhèn)分布密集、綜合實力較強的區(qū)域之一，處在國家構建“兩橫三縱”空間開發(fā)格局的主軸線上，是促進東中西部協同互動發(fā)展的重要力量和輻射帶動西部地區(qū)發(fā)展的重要地區(qū)，是我國面向中亞、西亞、東南亞等國家和地區(qū)的開放前沿。成渝城市群的戰(zhàn)略定位決定了其在全國經濟發(fā)展、對外開放、城鎮(zhèn)化和改革創(chuàng)新等戰(zhàn)略上的重要地位和作用。其規(guī)劃目標是形成具有更大輻射力和影響力、城市功能互補、空間布局更加合理的城市群。

成渝城市群的區(qū)位分析

成渝城市群地處長江上游四川盆地。在經濟全球化和區(qū)域經濟一體化、我國發(fā)展進入新常態(tài)、改革進入攻堅期和深水區(qū)的大背景下，推進成渝城市群發(fā)展，有利于整合優(yōu)化區(qū)域資源要素，探索城市群合作發(fā)展的新路徑和新模式，引領和帶動西部地區(qū)發(fā)展；有利于推進和輻射帶動內陸地區(qū)對外開放，對接融入全球經濟新版圖；有利于推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協調發(fā)展與社會和諧進步，使城鄉(xiāng)居民共享現代化建設成果。

（一）相對優(yōu)越的區(qū)位條件，有利于在更大范圍上配置市場要素

成渝城市群位于我國西南東西結合、南北交匯處，東鄰湘鄂，西通青藏，南連云貴，北接陜甘，是承接華南華中、連接西南西北、溝通中亞、南亞、東南亞的重要交匯點和交通走廊。具體來看，成渝城市群以成都市、重慶市兩個核心城市為中心，沿長江上游干流，寶成、成昆鐵路和高速公路，成渝鐵路和高速公路、成遂渝鐵路和高速公路，成南高速公路為交通軸線展開，東出三峽、進入湘鄂，沿長江而下，可與發(fā)達的長三角地區(qū)直接聯系；西鄰青藏高原，成為內陸進入西藏的門戶和西藏的后方基地；南望云貴高原，向東南方向連珠三角抵南海，往西南方向下東南亞、南亞；北依秦巴山地，接陜甘寧青新之氣，區(qū)位優(yōu)勢突出。

優(yōu)越的內陸區(qū)位條件方便成渝城市群在更大空間范圍上配置資源要素和開拓市場。成渝城市群作為東西結合、南北交匯的節(jié)點和走廊，有利于該區(qū)域統(tǒng)籌華南華中、西南西北的資源要素，有利于提升成渝城市群的要素輻射影響能力，同時也為成渝城市群提供廣大的內陸市場。作為長江上游地區(qū)，成渝城市群在推進我國長江經濟帶建設中，將有利于沿長江流域積極承接東部沿海要素轉移，推動長江中上游地區(qū)與長江下游地區(qū)實現資源要素有序流動和產業(yè)梯度協同發(fā)展。另外，成渝城市群在地理區(qū)位上起到我國溝通中亞、南亞、東南亞的重要作用，這有利于該區(qū)域輻射帶動和影響面向中亞、南亞、東南亞的要素市場。

（二）地處長江上游區(qū)域，肩負國家生態(tài)環(huán)境保護的重大使命

成渝城市群地處我國長江流域上游區(qū)段，是三峽庫區(qū)生態(tài)安全核心區(qū)域，區(qū)內分布著三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū)、川滇森林生態(tài)及生物多樣性功能區(qū)、秦巴生物多樣性功能區(qū)等重要的陸域生態(tài)功能區(qū)，該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保護、水源涵養(yǎng)和水土保持、生物多樣性保護等主導生態(tài)功能較為突出，其生態(tài)環(huán)境狀態(tài)的優(yōu)劣直接關系到長江流域中長期生態(tài)安全乃至全國中長期生態(tài)環(huán)境演變趨勢與格局，在全國生態(tài)安全格局中占據著突出地位。

由此，成渝城市群肩負著我國生態(tài)環(huán)境保護的重大使命。由于成渝經濟區(qū)扼守長江上游河段，是我國長江上游和三峽庫區(qū)重要的生態(tài)屏障，在我國生態(tài)安全格局上，其生態(tài)功能具有鮮明的獨特性和不可替代性，其水源涵養(yǎng)、水土保持和洪水調蓄功能直接關系到長江流域的生態(tài)安全，具有全局性的生態(tài)服務功能，其生態(tài)服務功能的強弱將直接關系到長江流域未來中長期生態(tài)安全的總體水平和環(huán)境質量的演變趨勢。同時，從中長期看，其生態(tài)環(huán)境容量是有限的。由于多年來經濟和人口的膨脹，已經帶來不容忽視的生態(tài)系統(tǒng)破壞與環(huán)境污染的壓力。未來經濟、人口進一步大規(guī)模集聚發(fā)展將面臨更大的生態(tài)環(huán)境約束。

（三）地處資源稟賦良好的四川盆地，為加快發(fā)展提供保障

成渝城市群坐落在四川盆地腹地，四川盆地自然環(huán)境良好，自古富庶，早有“天府之國”的美譽，區(qū)內河流眾多，雨量充沛，氣候溫和，水熱資源匹配，土地肥沃，物產豐富，地形地貌以平壩和丘陵為主，水資源、天然氣、生物資源、旅游資源均位居全國前列。在水資源、天然氣資源上，僅重慶市水力資源蘊藏量1388萬千瓦，可開發(fā)水能資源760萬千瓦，占理論蘊藏量的52%；四川盆地天然氣總資源量為71851億立方米，約占全國天然氣資源總量的1/3，隨著勘探的進展，氣田數和儲量還在不斷增加。另外，成渝城市群由于其生態(tài)系統(tǒng)由平原丘陵生態(tài)系統(tǒng)類型向高山高原生態(tài)系統(tǒng)急劇轉化，盆周丘陵山地生物多樣性分布極其豐富，是我國動物種類最多、最齊全的區(qū)域，植物種類近萬種，動物種類齊全，擁有水杉、銀杉、珙桐等珍稀植物，以及熊貓、金絲猴等珍貴動物。

四川盆地優(yōu)越的自然資源條件為該區(qū)域經濟社會發(fā)展提供了先天條件，能較好地承載一定規(guī)模的生產和生活活動。一是作為盆地區(qū)域，在地形地貌上，便于農業(yè)耕種、居住和交通聯絡，便于生產和生活活動的集中，其地質條件可以滿足城鎮(zhèn)密集建設與發(fā)展的客觀需求，是西部地區(qū)僅有的適于人口和城鎮(zhèn)集聚發(fā)展、空間尺度適中的區(qū)域之一。二是自然環(huán)境上，氣候條件優(yōu)良，氣候溫和，土地肥沃，雨量充沛，具備較好的大氣、水、植物、動物、土壤、巖石礦物、太陽輻射等條件，提供了滿足人口相對較大規(guī)模集聚且賴以生存的物質條件。三是在資源條件上，有多樣性、豐富的各類自然資源，特別是水資源、天然氣、生物資源、旅游等資源儲量豐富且開發(fā)潛力巨大，滿足了該區(qū)域城鎮(zhèn)化和工業(yè)化需求。

成渝城市群的戰(zhàn)略定位

所謂戰(zhàn)略定位即從國際層面、國家層面和區(qū)域層面，明確城市群在經濟全球化、生態(tài)文明建設和實現現代化目標中的作用，確定城市群在產業(yè)經濟分工合作、推進區(qū)域協調發(fā)展、加快新型城鎮(zhèn)化進程、全面深化體制機制改革中的功能。

按照國家的總體戰(zhàn)略部署，立足自身實際和發(fā)展需要，成渝城市群要努力建設成為西南地區(qū)經濟中心，全國重要的現代產業(yè)基地、全國內陸開放高地和我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的示范區(qū)。

（一）全國內陸開放高地，我國連接中歐、打通孟中印緬通道的重要支撐區(qū)域

將成渝城市群定位為全國內陸開放高地就是要充分發(fā)揮處于長江經濟帶與絲綢之路經濟帶結合部的區(qū)位優(yōu)勢，加強長江黃金水道和對外交通網絡體系建設，深化區(qū)域合作，落實國家西向開放戰(zhàn)略和長江經濟帶延伸帶動戰(zhàn)略，建成推進長江經濟支撐帶與絲綢之路經濟帶聯動發(fā)展的戰(zhàn)略樞紐，國家西向開放戰(zhàn)略的門戶樞紐；抓住國家全面擴大內陸開放的機遇，實施全域開放，積極探索內陸地區(qū)對外開放的新途徑和新模式，積累新形勢下內陸地區(qū)對外開放的重要經驗，為推進內陸地區(qū)開放提供重要借鑒。

一是從南向上看，綜合國際地緣、距離等因素考慮，成渝城市群是我國距離東南亞和南亞地區(qū)最近的最大經濟體。由成渝城市群區(qū)域南下，通過深化與滇中區(qū)域合作，積極打造中國、印度、緬甸、孟加拉經濟走廊，最終抵達至孟加拉灣，打通我國又一個出海國際大通道，可以沖破“馬六甲”困境，直達印度洋，走向藍色文明，融入國際大循環(huán)，實現大開放；同時，深化與泛珠區(qū)域合作，從廣西及珠三角地區(qū)出海，推進與東盟其他國家和地區(qū)合作。二是從北向西向上看，可以推進與陜西、甘肅、新疆等地合作，依托“渝新歐”等中歐班列通道，推進成渝城市群與中亞、歐洲等地的經濟聯系。正如，《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中提到，要利用內陸縱深廣闊、人力資源豐富、產業(yè)基礎較好優(yōu)勢，依托成渝城市群等重點區(qū)域，打造重慶西部開發(fā)開放重要支撐和成都等內陸開放型經濟高地，加快推動長江中上游地區(qū)和俄羅斯伏爾加河沿岸聯邦區(qū)的合作，建立中歐通道鐵路運輸、口岸通關協調機制，打造“中歐班列”品牌，建設溝通境內外、連接東中西的運輸通道。顯然，作為我國西部地區(qū)重要的經濟區(qū)域，成渝城市群在“一帶一路”戰(zhàn)略框架下，通過打通面向亞洲和歐洲的交通通道，構建新經濟走廊，將在全球新經濟版圖上發(fā)揮著重要的作用。

（二）西南地區(qū)經濟中心和全國重要的現代產業(yè)基地，我國統(tǒng)籌東中西協調南北方的重要板塊

將成渝城市群定位為我國西南地區(qū)經濟中心，就是要積極主動參與國際國內競爭合作，承接產業(yè)轉移，培育壯大產業(yè)集群，增強綜合承載能力，提升要素集聚功能，構建以重慶、成都為極核，具有較大區(qū)域帶動作用的城市群，建成西南地區(qū)經濟中心，充分發(fā)揮對我國內陸地區(qū)的輻射帶動作用。

將成渝城市群定位為全國重要的現代產業(yè)基地就是要深入推進新型工業(yè)化、信息化和農業(yè)現代化，加快產業(yè)結構優(yōu)化升級，增強產業(yè)核心競爭力，打造全國重要的先進制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)基地，建設長江上游地區(qū)金融中心和全國重要的商貿物流中心，建成產業(yè)鏈完善、規(guī)模效應明顯、核心競爭力突出、支撐作用強大的現代產業(yè)基地。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》明確指出，加快培育成渝等城市群，使之成為推動國土空間均衡開發(fā)、引領區(qū)域經濟發(fā)展的重要區(qū)域。成渝城市群擁有我國內陸地區(qū)經濟總量排名分別為第一、三的城市重慶與成都，經濟發(fā)展迅速，城市服務功能強，腹地范圍廣闊，具備建設我國內陸地區(qū)經濟增長極的良好條件。成渝城市群經濟實力遠高于西南地區(qū)的黔中、滇中等其他城市群地區(qū)，交通基礎設施與西南地區(qū)四通八達，完全有條件發(fā)展成為西南地區(qū)的經濟中心。

當前，我國正在努力構建統(tǒng)籌東中西協調南北方的區(qū)域發(fā)展新格局。圍繞促進區(qū)域協調發(fā)展這條主線，深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，把培育新的經濟帶作為推動國家經濟發(fā)展提質增效的戰(zhàn)略支撐，以大江大河和陸路交通干線為紐帶，按照“內暢外通、梯度聯動、協同發(fā)展”的思路，構建覆蓋全域國土縱橫交錯的經濟支撐帶，橫跨東中西、連接南北中，統(tǒng)籌發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)協調發(fā)展，將提升建設一批以新區(qū)、開發(fā)區(qū)為載體輻射帶動能力強勁的經濟增長極，以資源環(huán)境承載力為基礎，立足地區(qū)比較優(yōu)勢，健全體制機制，積極促進各類要素自由流動，實現全國東中西、南北方及陸海統(tǒng)籌協調發(fā)展。其中，在長江經濟帶和包昆經濟帶等國家重要的經濟支撐帶上，成渝城市群作為國家重點開發(fā)區(qū)域和重點城鎮(zhèn)化區(qū)域，顯然是促進我國東、中、西部經濟互動發(fā)展的重要力量，在新時期積極謀劃我國區(qū)域經濟發(fā)展新格局中發(fā)揮重要的支撐和帶動作用。加快成渝城市群發(fā)展對優(yōu)化全國區(qū)域格局，深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，促進區(qū)域協調發(fā)展具有重要意義。

（三）全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的示范區(qū)

將成渝城市群定位為我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的示范區(qū)，就是要深入推進重慶、成都全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設，并在成渝城市群推廣先進經驗，全域推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，推動基本公共服務均等化，建立以城帶鄉(xiāng)、以工促農的長效機制，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度體系和城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的新格局，為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供示范。

長期以來，成渝城市群是我國城鄉(xiāng)二元結構相對較為顯著的區(qū)域，2007年6月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于批準重慶市和成都市設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的通知》（發(fā)改經體［2007］1248號），要求重慶市和成都市要從兩市實際出發(fā)，根據統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的要求，全面推進各個領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制，促進兩市城鄉(xiāng)經濟社會協調發(fā)展，也為推動全國深化改革，實現科學發(fā)展與和諧發(fā)展，發(fā)揮示范和帶動作用。通過探索改革，目前兩市已經積累了一些豐富的經驗和有效的做法，取得了階段性成效，可以率先在成渝城市群區(qū)域推廣經驗。同時，也應該看到，隨著成渝城市群區(qū)域城鎮(zhèn)化的深化推進，要使農村居民、進城務工人員及其家屬與城市居民一樣，享有各個方面平等的權利、均等化的公共服務和同質化的生活條件，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的任務還很艱巨，成渝城市群今后將肩負著深化城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗的任務，要為完善全國城鎮(zhèn)化制度改革做好示范。

綜上，成渝城市群是我國西部少有的幾個城鎮(zhèn)化相對發(fā)達、人口和城鎮(zhèn)分布密集、綜合實力較強的區(qū)域之一，是我國重要的人口、城鎮(zhèn)、產業(yè)集聚區(qū)，是引領西部地區(qū)加快發(fā)展、提升內陸開放水平、增強國家綜合實力的重要支撐，對西部大開發(fā)起著至關重要的支撐作用和輻射帶動功能，特別是在我國經濟社會發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位。由于該區(qū)域地處長江上游生態(tài)屏障地區(qū)，同時城鄉(xiāng)二元結構突出，該區(qū)域城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境保護和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌任務也很艱巨。

成渝城市群的規(guī)劃目標

成渝城市群規(guī)劃的總體目標是成渝城市群的綜合發(fā)展水平顯著提升，空間開發(fā)格局進一步優(yōu)化，各城市分工明確和功能互補，人口和產業(yè)的集聚程度進一步提高，對西部地區(qū)的帶動作用不斷增強。2020年的規(guī)劃目標是：

（一）綜合競爭力顯著提升，集聚帶動能力大幅增強

成渝城市群集聚要素能力明顯增強，城際聯系不斷深化，綜合競爭力顯著提升，經濟總量超過5.5萬億元，人均GDP達到1萬美元左右，在西部地區(qū)開發(fā)開放中的支撐作用更加凸顯。城鎮(zhèn)化步伐加快，發(fā)展質量不斷提升，城鎮(zhèn)化率達到60%?，F代產業(yè)體系不斷完善，產業(yè)動態(tài)競爭力明顯增強。區(qū)域城鄉(xiāng)居民收入差距逐步縮小。對內對外開放力度加大，內陸開放高地建設取得突出成效。

（二）空間開發(fā)格局更加優(yōu)化，人口城鎮(zhèn)經濟布局更加合理

成渝城市群空間布局逐步趨向合理，重慶、成都兩核獨大的局面不斷得到改善，中心城市功能得到進一步優(yōu)化，人口、產業(yè)、生活要素、經濟活動由核心集聚向均衡發(fā)展轉變，一批區(qū)域性中心城市快速崛起，功能完備、布局合理、大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的多元、多極、網絡化的城鎮(zhèn)體系基本形成，城鎮(zhèn)綜合承載力得到有效增強，形成以成渝發(fā)展軸，成綿樂、沿江、嘉陵江城市帶和重慶都市圈、成都都市圈和南充經濟圈組成的空間格局。

（三）基礎設施配套完善，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平提升

成渝城市群內部城際快速便捷的交通網絡和對外大通道建設水平不斷提升，區(qū)域重大水利、能源、通信設施建設得到進一步加強。城鎮(zhèn)供氣、供水、供電、垃圾和污水處理等公用設施建設更加完善，消費環(huán)境更加便利，生態(tài)環(huán)境明顯改善，空氣質量逐步好轉，飲用水安全得到保障，城市生活品質優(yōu)良。城鎮(zhèn)管理水平大幅提高，城鎮(zhèn)建設模式各具特色，管理更加精細化、人性化和智能化，傳統(tǒng)文化得到弘揚，自然文化景觀得到有效保護?；竟卜罩饕笜诉_到或超過全國平均水平，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化有所突破。義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口。

（四）資源利用更加集約高效，生態(tài)空間管制成效顯著

圖/中新社

成渝城市群土地、水、能源等利用效率更加集約，單位建設用地使用效率明顯提升。密度較高、集約緊湊式開發(fā)模式成為主導，綠色生產、綠色消費成為城市經濟生活的主流，節(jié)能節(jié)水產品、再生利用產品和綠色建筑比例大幅提高。綠色經濟快速發(fā)展，資源節(jié)約與環(huán)境友好型生產和消費體系基本形成，節(jié)能型軌道交通成為城市群主要客運方式并間接減少私人轎車的使用頻率。生態(tài)空間得到嚴格管制，森林、草原、河流、濕地、農田等生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性增強，區(qū)域、城鎮(zhèn)綠色生態(tài)空間保持合理規(guī)模。

（五）區(qū)域合作有序推進，治理機制不斷健全

成渝城市群協調發(fā)展程度顯著提高，制約生產要素自由流動的體制機制障礙逐步消除，區(qū)域市場一體化步伐加快，各類要素跨行政區(qū)流動更加順暢，區(qū)域交通互聯互通、公共服務設施共建共享、生態(tài)環(huán)境聯防聯控聯治、創(chuàng)新資源高效配置和開放共享的機制不斷建立，城市群成本共擔和利益共享機制不斷創(chuàng)新，川渝合作、各類城際合作取得實質性進展，重點跨界地區(qū)一體化步伐加快，多元化主體參與、多種治理模式并存的城市群治理機制建設有所推進。

2030年的規(guī)劃目標是：建成經濟發(fā)達、社會文明、生態(tài)良好、人民幸福的現代化城市群，空間結構更加優(yōu)化，網絡化格局形成，對西部地區(qū)的支撐作用進一步抬升，參與全球競爭的能力顯著增強，地區(qū)生產總值達到10萬億元，人均地區(qū)生產總值達到2萬美元左右，城鎮(zhèn)化水平達到70%，人口、經濟、資源、環(huán)境協調發(fā)展。（參考文獻略）

本文系國家發(fā)改委委托、國家開發(fā)銀行資助的研究課題成果之一，課題負責人：肖金成、汪陽紅，課題組成員：賈若祥、歐陽慧、張燕、劉保奎、劉通、滕飛、李愛民等。本報告執(zhí)筆：歐陽慧、張燕，肖金成修改定稿。