張俊偉

獨立財政機構的發(fā)展及對中國的啟示

張俊偉

獨立財政機構是全球公共財政管理領域的新生事物。目前雖然尚無統(tǒng)一的定義，但獨立財政機構具有如下共性。OECD高度評價獨立財政機構，認為它是當前新興公共財政管理架構中最重要的創(chuàng)新之一，并推出了“獨立財政機構準則”，以推動獨立財政機構的普及和規(guī)范發(fā)展。獨立財政機構的新鮮實踐啟示我們：推進現(xiàn)代財政改革，應當把加強人大監(jiān)督作為突破口，建設充滿活力的財政委員會，充分發(fā)掘預算工委的制度潛力，并善于從政府全局的高度謀劃和推進財政改革。

獨立財政機構的內(nèi)涵與特征

獨立財政機構（Independent fiscal institutions，IFI）是學術用語，在現(xiàn)實生活中它們對應著不同的實體，具體如：預算委員會、預算理事會、預算辦公室等。按照國際貨幣基金組織（IMF）的定義，獨立財政機構是“依據(jù)法律或行政性命令而產(chǎn)生，不受黨派影響，履行如下至少一方面職能的永久性機構：（1）根據(jù)宏觀經(jīng)濟目標（上述宏觀經(jīng)濟目標通常與財政長期可持續(xù)性、中短期宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等相關）評估政府的財政政策、計劃和績效；（2）通過預測、打分或就審慎的關鍵性指標提出建議，推動預算準備過程使用無偏的宏觀和預算預測；（3）識別敏感性財政政策選項，并有可能提出建議；（4）便利財政政策規(guī)則的貫徹執(zhí)行。按照經(jīng)合組織（OECD）的定義，獨立預算機構通常指獨立的議會預算辦公室或預算委員會。它是由公眾資金資助的、在議會或行政法定實體下設立的獨立實體，該實體對財政政策及其績效提供非黨派的監(jiān)督與分析，有時也提出建議。

IMF和OECD對獨立財政機構的定義存在差別，但從不同角度揭示了獨立財政機構的本質特征，那就是：獨立財政機構是官方機構。它是由財政資金支持的，履行法定義務的機構；獨立財政機構是獨立性機構。它獨立于黨派紛爭之外，按照專業(yè)標準開展工作；獨立財政機構是分析和預測機構。預測和分析是它的主要工作。通過預測財政收支變化、分析政策實施成本，獨立預算機構為加強預算監(jiān)督、開展政策辯論提供支持。與其他獨立性機構相比，獨立財政機構具有鮮明的特點：

首先，獨立財政機構與審計機構存在明顯不同。主要表現(xiàn)在：（1）審計機構的職責主要是在事后對公共部門開展詳細的、一致性檢查（雖然在一些國家也開展績效審計）；而獨立財政機構則是在事前分析、評估各類議案或提案對預算支出的影響，包括是否違背既有的財政收支規(guī)則等；（2）審計機構的工作特點是向后看，通過事后問責來確保財政紀律；而獨立財政機構的特點則是向前看，通過揭示特定政策所潛在的財政風險，提高政府可信度并加強財政紀律；（3）審計機構的人員構成以律師、審計師和會計師為主；而獨立財政機構在很大程度上是由精干的經(jīng)濟學家團隊組成。

其次，獨立財政機構與政策咨詢性機構也存在明顯差別。主要表現(xiàn)在：（1）許多咨詢、評議性機構都是背負特定使命的臨時性機構，任務一旦完成，該機構也就不復存在了；而獨立財政機構是根據(jù)相關法律成立的永久性組織；（2）咨詢性機構著眼于提出建議，著眼于政策改變；而獨立財政機構通常只提供分析和預測，其著眼點是為政策辯論、財政監(jiān)督提供客觀的事實性依據(jù)。

再次，獨立財政機構與貨幣政策委員會也存在顯著區(qū)別。許多國家擁有獨立的貨幣政策委員會。貨幣政策委員會和獨立財政機構之間的差別，主要表現(xiàn)在貨幣政策委員會通常具有決策權，而獨立財政機構不僅沒有決策權，甚至也不擁有政策建議權。出現(xiàn)這種差別，主要有兩個原因：（1）財政政策目標多元導致問責不易。在二戰(zhàn)后很長一段時間內(nèi)，貨幣政策的目標也是多元的，包括了經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)、維持國際收支平衡等多重目標。不同政策目標間相互折中就導致貨幣政策相對寬松，為通貨膨脹的發(fā)生發(fā)展埋下了伏筆。因此，到了上世紀90年代，各國貨幣政策紛紛向單一目標制（對大國而言，就是穩(wěn)定物價）回歸。判斷物價穩(wěn)定與否，存在客觀衡量標準（如CPI、核心CPI等），自然容易追責。相應的，貨幣政策決策也可委托給專業(yè)人士來做。反過來，財政政策目標既包括穩(wěn)定經(jīng)濟增長，也包括優(yōu)化資源配置、改善收入分配等，政策手段與目標之間的聯(lián)系也更加復雜多變，這就使問責變得更加困難；（2）現(xiàn)代社會不存在把財政支出決策“委托”給一家“獨立機構”的內(nèi)在邏輯。財政支出為政府運作提供財力支持，財政支出結構直接反映執(zhí)政黨的施政綱領。公眾選舉某一政黨上臺執(zhí)政，就意味著社會認可其競選綱領（社會政策優(yōu)先事項），并希望得到其承諾的社會改變。在此語境下，希望由跨黨派的中立機構來決定“最優(yōu)”財政支出（順序），顯然是不切合實際的。

獨立財政機構的快速發(fā)展

獨立財政機構的案例，最早可以追溯到1936年的比利時和1945年的荷蘭。但有代表性的早期案例是美國的國會預算辦公室（Congressional Budget Office，CBO）。在美國，議會對預算具有很強的控制權。政府和議會圍繞預算控制權爭奪不斷。長期以來，議會在預算方面占據(jù)主導地位，聯(lián)邦政府各部部長直接向議會提交預算報告，甚至導致了政府財權的分裂。直到1921年，美國參眾兩院通過《預算和會計法案》（Budget and Accounting Act），賦予總統(tǒng)向議會提交全面預算計劃的權利，美國總統(tǒng)才算把預算主導權抓到了自己手中。此后，通過設立預算局（1971年更名為管理和預算辦公室），美國總統(tǒng)進一步加強了對預算的控制。與此相對應，國會則因為缺乏制度性能力而難以與美國總統(tǒng)（行政系統(tǒng)）相抗衡。雙方的矛盾和沖突在1974年達到高點。當年夏天，尼克松總統(tǒng)以項目撥款和政府政策不一致為由要求扣押預算撥款；而國會對此予以回絕。《國會預算與扣留控制法》（Congressional Budget and Impoundment Control Act）就是上述沖突的一個結果。國會預算辦公室就是依據(jù)該法于次年（1975年）成立的。國會預算委員會作為國會下設的非黨派、專業(yè)性機構，其主要職責是提供客觀、專業(yè)、及時、非政治化的分析，為參眾兩院的預算委員會、籌款委員會、撥款委員會開展預算審查、政策辯論提供輔助性支持。

上世紀80年代，歐美國家對“滯脹”問題的探討不斷走向深入，逐步涉及政府管理、公共選擇等領域。多方面研究充分表明，著眼于競選連任、側重于追求短期效果的政府決策者往往會執(zhí)行偏松的財政、貨幣政策，由此引發(fā)了對財政、貨幣政策獨立性的持續(xù)關注。要求仿照貨幣政策委員會設立獨立財政機構的呼聲也不斷高漲。但獨立財政機構的發(fā)展真正成為潮流則是在“次貸危機”爆發(fā)之后?！按钨J危機”爆發(fā)以后，歐美國家相繼陷入衰退。為了救助金融體系、穩(wěn)定經(jīng)濟增長，上述國家不得不采取擴張性財政政策，由此引發(fā)人們對財政可持續(xù)性的強烈關注。這為獨立財政機構的發(fā)展提供了難得的機遇。

獨立財政機構的爆發(fā)式發(fā)展，也受到歐盟的積極推動和大力倡導。歐盟實現(xiàn)了貨幣統(tǒng)一，這限制了成員國獨立執(zhí)行貨幣政策的能力，推動著其把擺脫危機的希望寄托到實施擴張性財政政策身上。由此導致一些國家財政赤字激增，這不僅為歐元區(qū)經(jīng)濟復蘇增添了額外的風險，也威脅到歐盟一體化進程。甚至出現(xiàn)了個別國家威脅要退出歐盟的現(xiàn)象。為了推動各國加強財政紀律、增強財政可持續(xù)性，歐盟積極推動和倡導各成員國設立獨立財政機構。2012年，歐盟“財政契約”（Fiscal Compact treaty）建議各國設立“獨立主體”（Independent body）來監(jiān)督該國遵守財政規(guī)則的情況，隨后的雙包協(xié)定（two-pack agreement）則要求歐元區(qū)各國設立獨立財政主體（independent fiscal body）以為預算過程提供獨立的宏觀經(jīng)濟預測（independent macroeconomic forecasts）支持。這解釋了為什么獨立預算機構會最多出現(xiàn)在歐盟地區(qū)。當然，在歐盟地區(qū)以外，加拿大、澳大利亞、南非也先后成立了議會預算辦公室。

OECD高度評價獨立財政機構的重大意義，并采取了積極措施來推動其發(fā)展。OECD指出：“今天，獨立財政機構被認為是新興公共財政管理架構中最重要的創(chuàng)新之一”。2014年2月，OECD推出“獨立財政機構準則”（Principles for Independent Fiscal Institutions），為各國設立獨立財政機構、制定相應的行為規(guī)范提供了重要的依據(jù)。與此同時，OECD還在積極推動開發(fā)獨立財政機構評估工具，希望通過系統(tǒng)的評估來推動獨立財政機構充分發(fā)揮其職能?？梢灶A計，良好行為準則和一般性評估框架的推出，必將促進獨立財政機構的發(fā)展，極大地促進現(xiàn)代財政管理架構的完善。

對于獨立預算機構快速發(fā)展的潮流，OECD曾做過準確的描述：“在OECD成員國內(nèi)，……，有一半以上的成員國已擁有獨立財政機構，并且，半數(shù)以上的獨立財政機構都是在過去五年中成立的。在可預見的未來，獨立財政機構的數(shù)量有可能繼續(xù)增加”。獨立財政機構快速發(fā)展的趨勢如圖1所示。

圖1 OECD國家獨立預算機構數(shù)量的增長

獨立財政機構的機制設計與運作一般原則

從已有的獨立財政機構實踐看，由于國情不同，需要解決的矛盾也不一樣，各個國家獨立財政機構在法律地位保障、職能定位、人員編制、預算資金支持力度等方面均存在顯著差異。有的國家（如美國）獨立財政機構（國會預算委員會）編制高達兩三百人，年度撥款數(shù)千萬美元；但也有國家（如愛爾蘭）獨立財政機構（財政建議委員會）只有幾個人（五名委員會成員，三名秘書），年度預算經(jīng)費只有幾十萬歐元。為了推動獨立財政機構健康發(fā)展，OECD理事會于2014年2月通過了“獨立財政機構準則理事會建議”（Recommendation of the Council on Principles for Independent Fiscal Institutions）。建議圍繞加強獨立財政機構的技術能力、提供高質量的分析報告、強化獨立財政機構核心價值提出了22條良好行為準則。上述準則覆蓋了獨立財政機構從設立、運行到績效評估的全過程，為各國獨立財政機構的設立、規(guī)范運行和績效評估提供了重要依據(jù)。準則主要包括如下內(nèi)容：

1.設立獨立財政機構應立足國情，著眼于解決實際問題。準則提出：“獨立財政機構需要擁有廣泛的國民所有權、承諾和在政治譜系中的廣泛共識”。“雖然尋求建立獨立財政機構的國家將從對其他國家既有模式和實踐的研究中獲益，國外的模式也不應該被人為復制或強加使用”?！爱?shù)匦枨蠛彤數(shù)氐闹贫拳h(huán)境將決定對獨立財政機構所充當角色及其結構的選擇；有關獨立財政機構的設計還得考慮能力限制”?！蔼毩⒇斦C構的功能應當由國家的預算框架和需要解決的特定問題來決定”。

2.獨立財政機構應是超越黨派的獨立機構。準則提出：“非黨派與獨立性是獨立財政機構取得成功的前提”?！耙粋€真正的非黨派實體并不從政治的視角提交其分析；它經(jīng)常力求展示其客觀性和專業(yè)特長并服務于所有的政黨”。“獨立財政機構的領導人應當根據(jù)個人成就和技術能力進行選擇，而不需要考慮其政治傾向”?！蔼毩⒇斦C構領導任期的長短與任期限制應當用法律形式明確固定下來，就像因故解職的標準和程序應當用法律形式明確固定下來一樣。領導任期最好應獨立于選舉周期”?！蔼毩⒇斦C構的領導人應當擁有充分的、依據(jù)現(xiàn)行勞動法雇傭或解雇職員的自由”。“職員的選用應根據(jù)個人成就和技術能力，在不考慮其政治傾向的前提下通過公開競爭方式進行”。

3.獨立財政機構履行職責應當擁有充分法律依據(jù)。準則提出：“對獨立財政機構的授權應當在更高等級的立法中予以明確規(guī)定”。“如果與立法授權相一致，獨立財政機構應當擁有自主開展研究與分析的權利”?！蔼毩⒇斦C構執(zhí)行的有代表性的任務應當包括（但不限于）：經(jīng)濟與財政預測（短期和中期，以及長期愿景），基線預測（假定政策保持不變），對行政部門的預算建議進行分析，監(jiān)督遵守財政規(guī)則與政府目標的情況，估算重要立法建議的實施成本，以及專題分析研究等”。

4.獨立財政機構履行職責應擁有足夠的人力和資金保證。準則提出：“分配給獨立財政機構的資源必須與法律職責相對稱，以使其能夠以可信的方式履行其職責”?！敖o獨立財政機構的撥款應當與給其他獨立主體（例如審計辦公室）的撥款一樣予以公開，以確保其獨立性”。

5.獨立財政機構應當對立法機構履行相應責任。準則提出：立法機構在一國預算過程中發(fā)揮關鍵性的問責職能?！盁o論是隸屬于立法機關還是行政機關，獨立財政機構都應當建立相應機制以鼓勵其對議會履行適當?shù)呢熑?。這些機制包括（但不限于）：（1）及時向議會提交獨立財政機構報告，為議會的相關辯論提供支持；（2）獨立財政機構的領導或高級職員出席預算委員會（或類似機構）會議，對議員們的問題做出回應；（3）議會審議獨立財政機構預算；（4）議會預算委員會（或類似機構）在任命獨立財政機構領導人和解除獨立財政機構領導人職務方面發(fā)揮作用”?！熬吞峤环治鰣蟾娑裕瑧斖ㄟ^立法形式明確規(guī)定議會預算委員會（或類似機構）、其他委員會以及個別委員所提要求的優(yōu)先順序”。

6.獨立財政機構應能夠獲得足夠信息以有效履行職責。準則提出：在政府和獨立財政機構之間經(jīng)常存在信息不對稱。這就產(chǎn)生了“通過立法、重申協(xié)約書和諒解備忘錄以確保獨立財政機構能夠及時獲得所有相關信息的必要性”?！靶畔⑻峁撌敲赓M的，或者，為獨立財政機構提供充足的預算資源以覆蓋其購買政府有償服務的成本”。“任何限制獲得政府信息的行為，都應該以法律形式明確規(guī)定下來”。

7.獨立財政機構的運作應高度透明。準則提出：“獨立財政機構在以盡可能透明的方式采取行動方面負有特殊的責任。獨立財政機構的工作和運作完全透明，為其獨立性提供了最大的保護，并使其得以在公眾之中建立可信度”?！皯敼_獨立財政機構的報告和分析（包括對采用數(shù)據(jù)和方法的全面解釋）并使所有人方便地獲得”?！皯攲蟾媾c相關分析的發(fā)布做出明確規(guī)定，尤其是要與政府的數(shù)據(jù)發(fā)布相協(xié)調(diào)”。

8.獨立財政機構應加強與社會的溝通和交流。準則提出：“獨立財政機構應當開發(fā)有效的外部交流渠道，特別是借助媒體、公民社會以及其他利益相關方”?！翱紤]到獨立財政機構在財政政策制定方面的影響力是通過說服而不是通過法律制裁或其他懲罰措施的強制，媒體對其工作的充分報道有助于培養(yǎng)能及時向政府施加壓力的、掌握相關信息的選民，從而迫使政府在財政事務上透明、負責任地行事”。

9.獨立財政機構的工作應接受外部評估和監(jiān)督。準則提出：“獨立財政機構應當開發(fā)相關機制，對其履職情況開展外部評估”?！霸u估應由當?shù)氐?、乃至國際專家來開展”。“評估可以采取多種形式：對特定的工作開展評價、對分析報告的質量進行年度評估、常設顧問小組或顧問委員會、以及由其他國家的獨立財政機構開展同行評議等”。（上）

作者單位：國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部