虎有澤　敏振海

【摘 要】2016年起國家實施二孩政策標(biāo)志著我國計劃生育政策進(jìn)入了一個全新的階段，我國少數(shù)民族計劃生育政策相應(yīng)修訂的同時面臨著諸多問題。本文對針對我國少數(shù)民族計劃生育政策立法的瑕疵及當(dāng)前人們對少數(shù)民族計劃生育政策認(rèn)識的誤區(qū)，提出行之有效的解決措施，從而達(dá)到民族和諧、社會穩(wěn)定的目的。

【關(guān)鍵詞】二孩政策；少數(shù)民族；計劃生育；完善

【作 者】虎有澤，西北民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士；敏振海，西北民族大學(xué)法學(xué)院助教。蘭州，730030

【中圖分類號】C924.21 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2016）04 - 0050 - 005

計劃生育是我國的一項基本國策。少數(shù)民族也要實行計劃生育，是我國計劃生育政策的一項重要內(nèi)容。根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，近20年來我國少數(shù)民族的人口增長與全國總?cè)丝诘脑鲩L基本保持一致，少數(shù)民族和民族地區(qū)為控制人口過快增長，實現(xiàn)人口健康、可持續(xù)發(fā)展，做出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。2015年十二屆全國人大常委會第十八次會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，該文件第一次明確提出了全面實施二孩政策，并刪除了“鼓勵公民晚婚晚育”的規(guī)定。[1 ]這意味著在我國實施將近30年的獨生子女政策宣告終結(jié)，我國正進(jìn)入全面二孩時代。從法律位階的效力看，下位法不能抵觸上位法，因此各地對計劃生育立法做出相應(yīng)修改，使之和《人口與計劃生育法》保持一致，但是各地關(guān)于少數(shù)民族計劃生育政策立法并不完善，亟須修改。對于少數(shù)民族計劃生育政策，人們有不同看法，尤其“近年來，社會上出現(xiàn)一種聲音，認(rèn)為少數(shù)民族計劃生育政策是‘搞特殊，指責(zé)少數(shù)民族是‘特殊公民，甚至有人認(rèn)為少數(shù)民族計劃生育政策導(dǎo)致少數(shù)民族人口過快增長，影響社會穩(wěn)定。事實上，這都是對計劃生育國策和少數(shù)民族計劃生育政策缺乏充分了解和客觀認(rèn)識的結(jié)果?！?[2 ]66少數(shù)民族計劃生育是指按照《人口法》，各省區(qū)市根據(jù)本地實際和少數(shù)民族情況制定的少數(shù)民族可生育多子女的政策。爭論主要集中在政策的公平性，少數(shù)民族人口會不會過快增長，會不會改變以漢族為主體的人口結(jié)構(gòu)，會不會對民族關(guān)系產(chǎn)生影響。縱觀20世紀(jì)以來我國的計劃生育政策，其過程較為坎坷，少數(shù)民族計劃生育政策經(jīng)過多次修訂而趨于完善。

在國家頒布并開始實施新的《人口與計劃生育法》，各地區(qū)正在制定計劃生育法實施細(xì)則的關(guān)鍵時刻，應(yīng)對民族地區(qū)寬松的生育政策進(jìn)行調(diào)整，盡快列入民族地區(qū)計劃生育工作的戰(zhàn)略決策之中，并就小康社會目標(biāo)與人口增長之間的關(guān)系，少數(shù)民族地區(qū)生育政策調(diào)整的必要性、可行性、指導(dǎo)思想、基本原則及主要內(nèi)容進(jìn)行有益的探索。

一、少數(shù)民族計劃生育政策的歷史沿革

新中國成立后，在對待少數(shù)民族計劃生育上，經(jīng)歷了由提倡人口發(fā)展到明確實行計劃生育階段，發(fā)展到2016年全面放開二孩的新階段。

（一）提倡少數(shù)民族發(fā)展人口階段（1949-1971）

自新中國成立以來，國家倡導(dǎo)大力發(fā)展人口，少數(shù)民族也不例外。新中國成立后，“針對我國少數(shù)民族人口下降的狀況，政府制定了發(fā)展少數(shù)民族人口的政策?！盵3 ]其依據(jù)主要體現(xiàn)在國家頒布發(fā)展人口的文件和各種會議上的領(lǐng)導(dǎo)人講話。解放初，毛澤東會見西藏代表時說：“西藏地方大，人口少，人口需要發(fā)展，從現(xiàn)在的二三百萬發(fā)展到五六百萬，然后再增加至幾千萬就好?！盵4 ]583國家頒布了相關(guān)文件加以保障人口發(fā)展。1953年中央指出要大力發(fā)展少數(shù)民族人口，增加少數(shù)民族人口基數(shù)和規(guī)模，這些規(guī)定主要體現(xiàn)在當(dāng)時中央民委制定的一系列文件當(dāng)中。1962年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于認(rèn)真提倡計劃生育的指示》中指出，在少數(shù)民族地區(qū)，如果夫婦需要計劃生育，由當(dāng)?shù)氐母刹孔龊弥笇?dǎo)工作，如果夫婦不需要計劃生育，對他們不做強制性要求。

由上可知，我國當(dāng)時的計劃生育政策，對少數(shù)民族沒有要求，這也是對少數(shù)民族的一種照顧，因為當(dāng)時少數(shù)民族人口較少。隨著經(jīng)濟生活逐步提高，少數(shù)民族的物質(zhì)水平逐漸改善，少數(shù)民族人口進(jìn)入增長階段，死亡率逐步下降，在這種情況下，國家對少數(shù)民族的計劃生育政策也隨之調(diào)整，實行有計劃地進(jìn)行生育。

（二）提倡少數(shù)民族實施計劃生育階段（1971-1982）

新中國成立后，由于經(jīng)濟水平的提高，我國人口開始出現(xiàn)迅速發(fā)展，但是，面臨的問題主要是，人口的發(fā)展造成了較大的環(huán)境壓力，尤其是糧食問題凸顯，毛澤東認(rèn)識到人口增長將會給社會發(fā)展帶來弊端，他說：“我們這個國家的好處就是人多，缺點也是人多，人多就嘴巴多，嘴巴多就要糧食多……”[5 ]1這之后，國家開始研究并出臺少數(shù)民族計劃生育的相關(guān)政策，1971年國務(wù)院在《關(guān)于做好計劃生育工作的報告》中指出，除了那些人口稀少的少數(shù)民族，其他少數(shù)民族也要實行計劃生育。這說明對于少數(shù)民族計劃生育，國家以人口為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別對待并提倡少數(shù)民族實施計劃生育。

（三）明確要求少數(shù)民族實施計劃生育階段（1982-2016）

1982年，國家明確提出少數(shù)民族要實施計劃生育，并發(fā)出了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好計劃生育的指示》，當(dāng)年《憲法》中首次明文規(guī)定在全國實施計劃生育，其中包括少數(shù)民族。由于“我國是社會主義法治國家，在社會主義法制的框架下，我國憲法充分尊重民族特點和民族差異”。[6 ]以憲法為依據(jù)的基本法規(guī)定少數(shù)民族權(quán)利的相關(guān)法律，比如我國1984年頒布的《民族區(qū)域自治法》規(guī)定少數(shù)民族地區(qū)可以根據(jù)自己的實際制定關(guān)于計劃生育的地方性法規(guī)，此后各地制定出計劃生育政策的地方性法規(guī)。2002年頒布實施的計劃生育法第2條以立法的形式明確規(guī)定計劃生育是我國的基本國策。由此我國開始明確以基本法的形式要求少數(shù)民族實行計劃生育。我國的生育率轉(zhuǎn)變已經(jīng)完成，“開始進(jìn)入以成本約束驅(qū)動為主導(dǎo)的低生育率階段?！盵7 ]

（四）全面實施二孩政策階段（2016始 ）

2016年1月1日起實施的《關(guān)于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，第18條規(guī)定國家提倡一對夫妻生育兩個子女。這意味著，無論是漢族還是少數(shù)民族，都可以生育兩個孩子。雖然我國實施全面放開二孩政策，但這不意味著取消了計劃生育政策，生育三孩及以上的，仍要遵守法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)前，還有部分少數(shù)民族，尤其是居住在散雜居地區(qū)以及從事非農(nóng)職業(yè)的少數(shù)民族，并不能享受三孩及以上的優(yōu)惠政策。雖然國家允許有些地方少數(shù)民族可以生三個孩子，還有些地方，比如內(nèi)蒙古要求鄂溫克族、鄂倫春族等稀有的少數(shù)民族執(zhí)行多生政策，但無論如何，上述地方以外的其他地方生育三個孩子及以上還需要特殊的條件。

根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，近幾年來，少數(shù)民族人口呈現(xiàn)增長趨勢，但是沒有外界想象中的那樣過快增長，基本和全國人口增長速度持平。但是，人口較少的如仡佬、達(dá)斡爾、毛南、俄羅斯、烏孜別克、獨龍、高山、塔塔爾等民族人口增長速度較低，為此，對于上述的少數(shù)民族，我們“還應(yīng)該根據(jù)國家人口戰(zhàn)略的總體規(guī)劃，加強宏觀調(diào)控，最終實現(xiàn)少數(shù)民族人口可持續(xù)增長和全國總?cè)丝诘慕Y(jié)構(gòu)、分布大體平衡?！盵2 ]67

二、少數(shù)民族計劃生育政策立法上的瑕疵

少數(shù)民族計劃生育政策在我國取得顯著成果，為少數(shù)民族和民族地區(qū)實現(xiàn)人口健康、可持續(xù)發(fā)展做出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。但是少數(shù)民族計劃生育政策在各地的執(zhí)行還有不完善的地方，尤其在立法方面存有以下問題：

（一）二次授權(quán)立法現(xiàn)象突出

我國《人口與計劃生育法》授權(quán)各省級人大及其常委會一定的立法權(quán)，規(guī)定省級人大可以制定少數(shù)民族計劃生育地方性法規(guī)，但立法實踐中，存在個別省人大或常委會通過地方性法規(guī)將政策制定權(quán)或政策適用范圍“二次（部分）授權(quán)”給自治地方人大或地方政府的現(xiàn)象。例如，四川將本由省人大制定權(quán)授權(quán)給民族自治地方，即四川省民族自治地方人大有權(quán)制定少數(shù)民族計劃生育辦法，四川省人大只需批準(zhǔn)，也就是制定權(quán)在自治地方人大，省級人大有批準(zhǔn)權(quán)。另外，江西等省在少數(shù)民族計劃生育政策的適用范圍和對象上“授權(quán)”地方政府。

“二次授權(quán)”產(chǎn)生的法律后果是：一方面，將省級人大的立法權(quán)授予地方人大，這樣做讓地方更有自主權(quán)，畢竟地方政府人大對地方的具體情況更為了解，將計劃生育制定權(quán)授予地方人大制定，可能更切合實際；另一方面，將省級人大或者常委會依法獲得的少數(shù)民族計劃生育政策的制定權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷徟鷻?quán)（由自治地方制定，省級人大或人大常委會審批），其法律效力存在爭議；再者，這種做法實際上擴大了地方的立法權(quán)，與我國立法法的精神有沖突。

（二）地方性立法不統(tǒng)一

根據(jù)《人口與計劃生育法》的規(guī)定，省級人大和常委會有權(quán)制定計劃生育的地方性法規(guī)。中央民族工作會議要求“各級有關(guān)部門特別是擁有立法權(quán)限的部門，要根據(jù)國家立法法的總體要求，在現(xiàn)有的民族法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合少數(shù)民族和民族地區(qū)的實際，繼續(xù)加大民族立法工作的力度。”[6 ]因此，各個地方加大民族立法并且各具特色。少數(shù)民族計劃生育關(guān)系到民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，但是目前我國沒有一部關(guān)于少數(shù)民族計劃生育的專門性立法，《人口與計劃生育法》授予省級人大及常委會制定本地方的計劃生育地方性法規(guī)，這就出現(xiàn)了各個地方立法不一致的情形。

據(jù)不完全統(tǒng)計，在地方性法規(guī)制定的少數(shù)民族計劃生育政策的具體辦法中，根據(jù)戶籍、職業(yè)、居住地、夫妻關(guān)系等相關(guān)因素，對少數(shù)民族一共制定了21種限定條件和限制措施，地區(qū)間、民族間、戶籍間、職業(yè)間差異很大。這些內(nèi)容各異、標(biāo)準(zhǔn)不一的計劃生育政策，讓人們難以把握，進(jìn)而對少數(shù)民族計劃生育政策產(chǎn)生了諸多誤讀。

具體而言，各個地方關(guān)于計劃生育立法不統(tǒng)一的情形主要表現(xiàn)如下：第一，根據(jù)少數(shù)民族的民族成分制定相關(guān)規(guī)定。例如，甘肅省等實施少數(shù)民族中特有少數(shù)民族和一般少數(shù)民族的區(qū)別對待的原則，對于特有少數(shù)民族的計劃生育政策要寬。甘肅對東鄉(xiāng)、裕固、保安族，內(nèi)蒙古對蒙古族，云南對獨龍、怒、普米、布朗等族，相對其他少數(shù)民族的計劃生育政策較寬?！陡拭C省人口與計劃生育條例》（2016年修正）第18條規(guī)定，允許生活居住在林牧區(qū)的撒拉族、保安族、藏族等少數(shù)民族可以生育三個孩子，這些特定民族成分的少數(shù)民族，有的是人口較少少數(shù)民族，有的是當(dāng)?shù)鬲氂?、世居的少?shù)民族。第二，遼寧浙江等省根據(jù)夫妻一方是否再婚制定相關(guān)規(guī)定，《遼寧省人口與計劃生育條例》（2016年修正）第17條規(guī)定，夫妻再婚前有兩個孩子，再婚后如果沒有孩子，還可以再申請生育一個?！墩憬∪丝谂c計劃生育條例》（2016年修訂）第十八條規(guī)定，夫妻在婚前一方?jīng)]有生育孩子，另一方有一個孩子，或者再婚前夫妻各有一個孩子，再婚后可以再生育一個。遼寧、浙江等省對少數(shù)民族計劃生育政策實施生育二孩，不需要申請，但是生育三孩及以上的，需要達(dá)到條件才允許，即這些省份目前已經(jīng)將少數(shù)民族計劃生育和漢族計劃生育等同視之，因為是較發(fā)達(dá)地區(qū)，少數(shù)民族和漢族享有同樣的經(jīng)濟條件，因此這種政策立法無可厚非。第三，云南、青海等省根據(jù)居住環(huán)境制定相關(guān)規(guī)定?！对颇鲜∪丝谂c計劃生育條例》（2016年修正）第19條規(guī)定，夫妻雙方都是少數(shù)民族，并且居住在邊境村委會的，可以申請生育第三孩?！肚嗪Ｊ∪丝谂c計劃生育條例》（2016年修正）第12條規(guī)定，夫妻雙方都是少數(shù)民族，并且戶口在牧區(qū)的，可申請生育三孩。總體而言，居住在高寒地區(qū)、山區(qū)以及邊遠(yuǎn)地區(qū)的少數(shù)民族人口較少且其他地方的人也不會遷移到這些地區(qū)，所以人口需求量較大，因此在這些地方實行三孩政策是較為合理的。第四，海南等省根據(jù)少數(shù)民族人口數(shù)量制定相關(guān)規(guī)定。《海南省人口與計劃生育條例》（2016年修正）第18條規(guī)定，人口在1000萬以下的少數(shù)民族夫妻，可以生育第三個孩子。

綜上，對于少數(shù)民族計劃生育政策，各個地方出臺了不同的規(guī)定及限定條件，但是沒有對少數(shù)民族計劃生育搞特殊，沒有放任少數(shù)民族生育。由于各地的計劃生育立法不統(tǒng)一，限制的條件也不同，從而給人們造成了對少數(shù)民族計劃生育政策的誤解。2016年計劃生育政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，國家實施全面放開二孩政策，無論少數(shù)民族還是漢族都可以生育二孩，這種平等對待在某種程度上消除了人們對少數(shù)民族計劃生育政策的誤解，但是對于特有少數(shù)民族生育三孩以上的現(xiàn)象，人們還有不同看法。

三、完善少數(shù)民族計劃生育政策的建議

針對少數(shù)民族計劃生育政策的特殊情況，我們認(rèn)為國家在宏觀上進(jìn)行指導(dǎo)，使得少數(shù)民族計劃生育政策應(yīng)保持相對持續(xù)穩(wěn)定，并應(yīng)在具體實踐中逐步予以調(diào)整和完善。具體建議如下：

（一）建議在國家人口戰(zhàn)略的總體框架下，研究制定少數(shù)民族計劃生育政策的立法及指導(dǎo)性意見。

中央民族工作會議指出：“要結(jié)合‘十三五規(guī)劃編制，繼續(xù)編制并實施少數(shù)民族事業(yè)規(guī)劃。”[8 ]199之前各地實施和執(zhí)行的少數(shù)民族計劃生育政策千差萬別，各個地方、各個民族以及戶籍之間存在較大差異，容易引起攀比和誤解。建議在條件成熟的情形下制定全國的少數(shù)民族計劃生育立法和指導(dǎo)性意見，最終實現(xiàn)少數(shù)民族人口可持續(xù)增長和全國總?cè)丝诘慕Y(jié)構(gòu)、分布平衡。

（二）進(jìn)一步完善少數(shù)民族計劃生育政策立法的標(biāo)準(zhǔn)和程序。

“雖然涉及民族工作的法律法規(guī)較多，但較為零散，未成體系，需構(gòu)建中國特色的民族法律體系，完善民族立法體制，進(jìn)行精細(xì)化的布局安排?！盵9 ]因此需要通過課題研究、專家論證、公開征求意見等形式，積極發(fā)揮民族事務(wù)部門和少數(shù)民族代表人士的作用，充分征求社會各界意見，評估計劃生育政策的社會影響，接受人民群眾的監(jiān)督，實現(xiàn)民主決策、科學(xué)決策和依法決策。

（三）避免針對特定少數(shù)民族制定特定的計劃生育政策。

專門針對某個或某幾個民族制定特定的計劃生育政策，違反了法律面前人人平等原則的要求，在實踐中也極易產(chǎn)生負(fù)面效果。因此，我們“無論修訂完善已有政策還是出臺新的政策，要逐步更多針對特定地區(qū)、特殊問題、特別事項，盡可能減少同一地區(qū)中民族之間公共服務(wù)政策差異。”[2 ]67各地應(yīng)從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、提高人口素質(zhì)的角度出發(fā)，制定少數(shù)民族計劃生育政策。

（四）重視少數(shù)民族地區(qū)人口素質(zhì)的提高。

中央民族工作會議指出：“發(fā)展是解決民族地區(qū)各種問題的總鑰匙?！?[10 ]139一方面，國家要改進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育等方面的硬件設(shè)施，很多少數(shù)民族的生育觀念已經(jīng)發(fā)生較大變化，從前的多生轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的少生，“從前的要生男孩到現(xiàn)在的生男生女都一樣，男孩偏好的性別選擇觀念有所弱化?！盵11 ]82-97另一方面，國家通過制定政策平衡東西部人口數(shù)量，調(diào)整東西部人口差距并使之趨于平衡，如此，國家才能實現(xiàn)長足發(fā)展。

（五）加強政策宣傳和輿論引導(dǎo)，為少數(shù)民族計劃生育政策營造良好的社會氛圍。

近幾年，有人質(zhì)疑少數(shù)民族計劃生育政策，認(rèn)為這是少數(shù)民族的特權(quán)，計劃生育政策在少數(shù)民族和漢族之間不平等，如此下去會造成少數(shù)民族人口急劇膨脹，會給社會穩(wěn)定帶來隱患。實際上，我們在制定一系列少數(shù)民族政策時還存有偏差，“很多民族政策執(zhí)行不到位，無法具體落實，導(dǎo)致少數(shù)民族享受不到國家的政策”。[6 ]人們對國家計劃生育國策和少數(shù)民族計劃生育政策缺乏充分的了解與客觀的認(rèn)識，其主要原因是大家對我國的國情還不了解。第一，國家制定的少數(shù)民族計劃生育政策，并非只有少數(shù)民族才能享受。自2016年起國家全面放開二孩之后，漢族和少數(shù)民族一樣可以生育兩個孩子。但現(xiàn)實中，自“20世紀(jì) 90年代以來，由于人們注重生育質(zhì)量，生育二孩的現(xiàn)象逐漸減少?！?[12 ]在國家放開二孩政策下，也沒有迎來生育的高峰。第二，個別地區(qū)、個別民族人口相對過快增長，并非是因為計劃生育政策導(dǎo)致的結(jié)果，而是現(xiàn)行計劃生育政策沒有嚴(yán)格執(zhí)行，事實上，少數(shù)民族計劃生育政策并沒有使少數(shù)民族人口過快增長。第三，那種認(rèn)為少數(shù)民族增長過快、少數(shù)民族人口增加會給國家和地區(qū)帶來不穩(wěn)定的看法是錯誤的，少數(shù)民族是我國大家庭中的一員，少數(shù)民族的過去、現(xiàn)在、將來在捍衛(wèi)國家主權(quán)、維護(hù)祖國統(tǒng)一、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中肩負(fù)著重要作用，無知地把少數(shù)民族放在國家安全和社會穩(wěn)定的對立面，本身就是十分荒謬的。因此，“堅決反對大漢族主義和狹隘民族主義，自覺維護(hù)國家最高利益和民族團結(jié)大局”[9 ]，才能消除此等偏差和誤解。

中央民族工作會議指出：“做好民族工作，最關(guān)鍵的是搞好民族團結(jié)，最管用的是爭取人心，人心是最大的政治”。[13 ]104對于社會上人們對少數(shù)民族計劃生育的誤解，一定要客觀、全面宣傳相關(guān)政策和法律，進(jìn)而消除人們的誤解。對借機宣揚民族歧視、煽動民族仇恨、破壞民族團結(jié)的言行，應(yīng)該進(jìn)行依法嚴(yán)肅查處，捍衛(wèi)民族政策和計劃生育政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保證少數(shù)民族計劃生育政策的持續(xù)性，才能夠使這個政策得以嚴(yán)格執(zhí)行，少數(shù)民族的合法權(quán)益才會得以保障。

結(jié) 語

全面實施二孩政策，結(jié)束了我國30多年的獨生子女政策，對我國人口的發(fā)展將產(chǎn)生重大影響。少數(shù)民族作為我國大家庭中的一員，其計劃生育政策也需要完善，少數(shù)民族計劃生育政策關(guān)系著民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。我們要“通過工作的開拓創(chuàng)新、政策的發(fā)展完善，使中國特色解決民族問題的正確道路越走越廣”。[2 ]66如此，才能逐步完善我國現(xiàn)在的少數(shù)民族計劃生育政策。

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Abstract： The two children policy is started to implement since 2016 symbolizes that China's family planning policy has entered into a new stage. The corresponding revision of the minority family planning policy in China faces many problems at the same time. Aiming at the defects of the legislation of minority family planning policy of our country and the misunderstanding areas of people towards minority family planning policy， this paper puts forward effective measures to solve them in order to achieve our purpose of ethnic harmony and social stability.

Key words： two children policy； minority； family planning； improvement

﹝責(zé)任編輯：袁麗紅﹞